我国廉租房建设的现状及对策分析.docx

我国廉租房建设的现状及对策分析汪建强（山东工商学院公共管理学院，山东烟台，264005）摘 要廉租房制度是我国住房保障体系中一项重要的制度安排，是解决城镇低收入者住房困难的主要渠道，对实现社会公平具有重大意义。然而，在制度运行之中也存在着一系列问题，包括资金问题、房源问题、集中成片建设造成的负面 效应、配套机制的欠缺等。基于此，提出了有针对性的思考和建议，以期能对廉租房制度的发展有所助益。关键词廉租房；问题；对策中图分类号c913.7文献标识码a基金项目山东省住房与城乡建设厅研究项目“基于国际经验的我国合作建房机制研究”（2011yk052）作者简介汪建强 （1975-），男，博士，副教授，研究方向为社会保障制度与社会问题。让净收益的一定比例（不低于 10%）；（4）社会捐赠资金。虽然筹资渠道呈现多样化状态，但各渠道却都存在一些现实的 问题阻碍资金的供给。首先，土地出让收益按比例提成与财政预算拨款两种方 式并没有相应的硬性法律规定，仅以条例的形式存在，对各 地政府难以形成有力的约束。土地出让收益要受当期土地 价格和出让面积、本地房地产市场波动的直接影响，稳定性 较差，而一些地方出于自身利益考虑逃避供给廉租房的责 任，对廉租房建设资金的财政支持力度很小，因而这两种方 式并未形成制度化的长效机制。其次，住房公积金的运作效率较低，主要投资增值形式 是购买国债、发放个人购房贷款、通过再存款获得利差收益， 增值空间不大，再扣除风险准备金及管理费用后能用于廉租 房的资金极为有限，且公积金的增值易受国内外经济环境、 金融环境的影响，具有一定的风险性，难以成为连续、稳定的 供给源。再次，社会捐赠资金更为有限。目前我国各类非政府组 织或非营利组织还很不完善，而即使是已有的这类组织也普 遍将组织目标定位在医疗、灾害救助、儿童教育等方面，迄今 尚未有公益性的非营利组织涉足保障性住房领域。另外，针对廉租房的金融政策本应成为推动其发展的重 要环节，然而我国并没有专门针对廉租房建设和消费的优惠 型金融产品，在市场化配置资源的环境下，各银行从自身流 动性和盈利性出发，对可获取显著利润的商品房建设投入了 大量资金，对无利可图的廉租房建设明显缺乏热情。同时，有限的廉租房建设资金在实践中还时常发生被挤 占挪用的情况。2010 年 11 月国家审计署公布了对 19 个省市2007 至 2009 年政府投资保障性住房的审计结果，发现这些 省市不仅在资金投入上欠账超过百亿，套取挪用的资金也达2.1 亿元；陕西商洛市商州区政府监守自盗，2009 年一年套取 挪用保障房资金 1600 万元，本该建成的 600 套廉租房只建成72 套。这一事件使保障房建设资金的监管问题成为了民众 关注的焦点。2廉租房是解决我国城市低收入家庭住房困难的主要途径，是住房保障制度的重要组成部分和住房改革的重要内 容。廉租房的建设对于强化政府的社会保障职能、促进房地 产市场健康发展、推动社会的和谐与进步具有重要的意义。一、廉租房制度概述廉租房制度是随着我国住房市场化改革的启动而出现的住房保障体系的核心与基础。11998 年房改提出了建立适 应各地实际情况的住房保障制度的要求：对不同收入家庭实 行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提 供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入 高的家庭购买、租赁市场价商品住房，由此确立了建立适应 不同收入水平居民住房支付能力的分层次的住房保障的基 本设想。廉租房正是在这样的经济和社会背景之下产生并 成为促进社会稳定、深化住房制度改革的重要内容。作为政府为解决城市低收入家庭住房困难而建的住房， 廉租房只租不售，由城镇居民群体中的低收入者承租，一般 采取两种方式进行：一是实物配租，由政府出资建设符合基 本居住功能要求和面积标准的住房，低租金租给住房困难 户；二是租金补贴，由政府为符合条件的家庭按其配租标准 发放租金补贴，由他们自行租赁社会房屋或选择住房管理部 门推荐的合适的房源居住，待租房合同签订后出租方定期到 指定银行提取补贴部分的租金。二、目前我国廉租房建设存在的突出问题房改以来廉租房建设在各地得到了一定程度的推进，政策实施取得了阶段性成果。但在发展过程中也暴露出比较 严重的问题，概括而言，当前我国廉租房制度运行中存在的 主要问题包括：（一）资金的供给不足及安全问题廉 租 房 运 作 中 的 首 要 问 题 是 保 障 资 金 供 给 的 严 重 不 足。我国廉租房的资金来源渠道主要有四项：（1）中央、市、 区县财政预算资金；（2）住房公积金的增值收益；（3）土地出- 37 -（二）房源供应不足，实物配租比例较低根据 2007 年廉租住房管理办法的规定，廉租房房源主 要来自：（1）政府新建、收购的住房；（2）腾退的公有住房；（3） 社会捐赠的住房；（4）其他渠道筹集的住房。但这四类途径 都不能很好地解决廉租房房源紧缺的问题。首先，由于财政支付的不足，各地政府投入廉租房建设 的资金非常少，政府收购廉租房同样需要大量的资金，且这 一房源主要是房地产商开发的销售不佳的商品房，其户型面 积及设施配套往往与廉租房的标准无法匹配。其次，随着住房体制改革的深入及城市更新战略的实 施，大量公有住房已出售给私人，可腾空的公有住房越来越 少，且多是危房或即将被拆迁的旧房，这一渠道无法成为廉 租房的有效来源。再次，我国的慈善事业起步较晚，私人及社会团体捐赠 的住房极为有限，更遑论其他渠道筹集的住房了，因此这一 渠道的作用更小。上文四种供应方式都存在供给不足的问题，直接影响到 廉租房实物配租的实施。上海 2007 年底时由财政投入建设 的廉租房还处于空白状态，通过腾退公房累计实现实物配租 仅 3 万户，不及全市城镇居民总户数的 1%。截止 2010 年底 北京累计共向 2.4 万户家庭发放了租金补贴，但实物配租的 家庭仅 0.8 万户，获得实物配租的家庭同领取租金补贴的家 庭相比仍然偏少。3（三）集中建设廉租房所引发的问题许多城市市区的住房建设已近饱和，而城郊土地价格远 低于中心区，政府往往选择将廉租房集中建设在城市边缘地 带，这一行为导致了许多社会问题。生活配套设施的不完 善、交通的不便使廉租住户生活成本增加，因远离工作的市 中心，住户需付出大量的时间、精力和金钱，生活负担加重； 更严重的是，大量低收入者的聚居容易造成“贫民窟”的出 现，给社会治安管理带来一定困难，这已被发达国家的历史 所验证。比如大量低收入人群聚居的的伦敦东区，生活、教 育等配套设施缺乏，谋生困难，无法与其他阶层有适当的交 流 ，无 助 、失 望 的 情 绪 弥 漫 ，导 致 偷 盗 、吸 毒 等 犯 罪 行 为 频 发。如今在我国一些保障房集中区，也逐渐产生了这样一些 苗头，4，5已经引起了众多专家学者的密切关注。（四）廉租房的准入与退出机制不完善目前廉租房的对象一般是经民政部门认定的低保家庭 中的住房困难户，但实际上不仅是这类人需要廉租房保障， 城镇中大量低收入住房困难家庭也需要，随着廉租房的适用 对象逐步扩大至一般的住房困难户，我们迫切需要确定合理 的廉租房申请收入标准，并由此界定合理的廉租房覆盖面。 但我国尚未建立完善的个人信用制度和个人收入申报机制， 使廉租房的审批及计划制定面临着相当大的困难。同时，廉租房的退出机制也运作不顺。廉租房租户在租 房期间可能会因家庭就业人数的增加或工资的增长而收入 提高，超出租住资格，应当退出；或因家庭人口发生变化，如 子女成年后出去工作或结婚成家另立门户，需对廉租房面积 做相应的缩减，退出原有住房。但同样由于收入登记申报制 度的不健全，无法对居民的各项收入做到有效的动态掌握和 统计，在收入多元化的背景下审核申请者条件时不可避免地会存在信息不对称的情况，加大了廉租房的监督难度，最终结果是宝贵的廉租房资源未能用在最需要的居民身上，制度 的实效降低。（五）法律机制的缺失影响廉租房制度的运行国外住房保障的有效实施依赖于住房保障法律的规范 和约束，住房立法长期以来都受到西方各国政府的重视，大 陆法系和英美法系均以法律的持续跟进为住房保障提供健 全的法制支撑，通过规范、严谨的法律体系对保障性住房的 发展计划、政府支出预算、税收政策、土地供应、抵押贷款等 方面做出明确的规定，为各国保障性住房的高效率实施奠定 了基础。“就西方的繁荣而言，可能没有任何一个因素比西方 实行的法律的相对稳定性所做出的贡献更大”。6我国自启动住房改革以来还没有颁布专门的住房保障 法令，各地执行保障房政策的依据只是国务院、住建部或各 省区市政府部门颁布的各种条例或办法，与国民生活密切相 关的“住房法”或“住房保障法”尚处于空白状态。廉租房等 制度的操作主要依靠行政手段加以干预，不仅缺乏足够的立 法权威性，而且政策多变，往往只关注眼前的问题，政策之间 缺乏连续性和稳定性，既不利于住房保障制度的长远发展， 也与我国依法治国的发展理念不相适应。三、完善我国廉租房制度的对策思考廉租房是解决城镇低收入阶层住房困难的主要措施，随着住房保障制度改革的不断深入，未来廉租房还将有更大的 发展，因此廉租房政策需要不断地调整和完善，不断提升制 度的有效性和科学性，更好地造福于广大低收入民众，服务 于和谐社会的建设。（一）拓宽廉租房资金筹集渠道，落实和稳定资金来源廉租房建设资金的来源问题非常突出，已成为制约可持 续发展的瓶颈，必须采取多种措施扩大资金的获取渠道，尽 可能地挖掘和调动可以利用的各种资金，保证廉租房的建 设。第一，各地政府需提高对廉租房建设的重视程度，在积 极争取国家财政拨款的同时确保本级政府预算中廉租房建 设资金的落实。各级政府应依据廉租房建设的年度计划，认 真落实廉租房规定资金、专款专用，财政预算和住房公积金 增值收益在提取风险准备金和管理费后的全部余额以及土 地出让收益的 10%等资金来源都应落到实处，每年廉租房的 资金筹集与使用情况应纳入政府的政绩考核范围，对完成情 况不佳的地方政府进行问责，对完成情况较好的地方政府可 由中央财政再给予适当奖励，建立起科学的奖惩机制。第二，政府需充分发掘房地产商的潜力，通过适当措施， 鼓励和支持房地产商参与廉租房的建设，比如给予企业补 贴、低价出让土地、减免税收等方式，也可尝试 bot 模式的 操作。该模式是指建设（build）运营（operate）转移（transfer）的过程，是基础设施投资、建设和经营的一种方式， 以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构 授予特许权力，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础 设施并管理和经营该设施及其相应产品与服务，该机构可从 中获取利润，抵扣前期投资成本，待特许经营期结束时，私人 机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经- 38 -营和管理。7在廉租房建设过程中采用这种运营模式可以减轻政府前期投资资金不足的压力，并分担投资风险。 第三，政府还可加大对银行贷款投入廉租房的支持力度。政府应出台有利于廉租房建设和消费的金融政策，成立 专门机构为其提供担保，也可鼓励商业保险公司提供担保， 降低银行资产损失的风险，促使商业银行加大政策性优惠贷 款的力度，设计推出多样化、个性化的金融产品为廉租房建 设和居民租住提供更多资金支持。第四，加强对廉租房建设资金的监管，严厉查处各类贪 污挪用行为。在当前我国保障房建设不断提速的背景下，确 保建设资金的安全和有效使用日益成为一项重大课题。只 有资金支持而无监管的保障房建设极有可能成为地方政府 向国家伸手要钱的“敛财”机会，保障房建设资金具有极强的 社会属性，必须科学规划、合理运用。对查实的违法、违规行 为必须依照有关规定给予严厉惩处，不能以边建设、边整改 的方法大事化小、小事化了，否则有可能使监管体制形同虚 设。只有通过完善的制度体系和严密的监管措施的创建，才 能使有限的资金真正用在刀刃上，确保廉租房建设的顺利推 进。（二）扩大社会参与，增加廉租房的房屋来源当前我国廉租房的主要来源还是依靠政府供应，已明显 不能满足日益增长的民众需求，必须探索新的廉租房供给机 制、获得更多的廉租房房源。首先，鼓励开发企业参与廉租房建设。政府可通过在税 收、土地出让、信贷及利息等方面的优惠措施，资助开发商建 造廉租房，也可强制其建造廉租房，比如在土地竞标时明确 要求每个建设项目必须建造一定比例的廉租房，以此作为获 标的前提条件。其次，扶持社会团体参与廉租房的供应。除了继续鼓励 私人及社会团体捐赠廉租房外，还可尝试对一些专业性的住 房社团进行政策支持，如对近年来在深圳等地兴起的“合作 建房“运动及住房合作社等民间行为应持积极的态度，出台 相应措施进行扶持和帮助。非营利组织从事公共住房建设 是西方发达国家普遍施行的解决中低收入者住房难的措施， 如英国的住房协会便是受政府委托和支持的、由志愿者和领 薪的专业人员组成的民间合作住房团体，长期以来都是民众 之间、政府和民间密切合作解决贫困者和特殊困难群体住房 问题的建房组织模式。8随着我国住房保障制度的推进，住房 的供应渠道不能单一化，需推动政府、社会组织、私营企业的 共同协作，多渠道解决廉租房的来源问题，这既可以减轻政 府的财政负担，又能更好地满足低收入者多样化的需求。再次，政府还可动员房屋所有者自愿提供廉租房。政府 可制定适当的优惠措施，如减免税收或其他一些名誉上的奖 励来鼓励拥有符合廉租房条件的房屋所有者提供廉租房，尽 量扩大廉租房的来源。（三）积极探索对廉租房居住隔离的治理，实现贫富混居大规模集中建设廉租房虽然可以解决低收入者的住房 困难，但也会造成一定的社会、经济、环境方面的负面效应。 欧美国家也曾经历了集中建设公共住房向鼓励不同阶层居 民混合居住转变的过程：美国 1974 年颁布法令要求新社区建 设要以分散低收入阶层的空间聚集为目标；荷兰从 1990 年代后致力于营造人口混合或异质化的邻里环境和居住区，被称为是一场“反隔离的战役”；英国 1990 年城镇规划法明确提 出，如果房地产商开发的商品房超过 25 户或地段大于一公 顷，必须配建一定数量的保障性住房，在伦敦市中心区更是 商品房超过 15 户或地段大于 0.5 公顷就需配建保障房，这已 成为英国促进社会融合的重要手段。9我国廉租房的建设也应有此考虑，不宜建在城市的边缘 偏僻地带，也不宜大面积成片集中建设，并需做好生活配套 设施的完善。对此各地也逐渐做了一些积极的探索和实践， 比如廉租房的配建模式，吉林省规定在新建住房项目中按5%比例配建廉租房；厦门市保障房与商品房的建设同步规 划、统一布局，保障房按照商品房的绿化、空间距离和活动场 所 等 标 准 建 设 ，在 保 障 房 分 配 上 也 没 有 专 门 的“ 廉 租 房 小 区”，对房屋保障类型不做事先规定，实现了不同收入、不同 阶层的人群混居；重庆市施行“小集中、大分散”，即廉租房与 商品房“插花”建设，将保障房与商品房巧妙有机地融合，采 取无差别的“混建”模式，高标准、高品质规划建设，让低收入 住户拥有与商品房住户同样的生活起居环境，减少贫富差异 感；还有学者提出“小片开发、集中居住、分散布局”的思路， 利用城市建设的小片余地或专门划出小片土地进行开发，限 制保障房小区的建设规模，使符合条件者集中居住，但户数 和人数不宜过大，在布局上将保障房分散到各个区域，防止 同一区域密度过大，这既能解决低收入群体的基本住房问 题，又能防止由于这类群体居住规模过大和过于集中而产生 的社会问题。10（四）加强监督力度，规范廉租房的准入和退出机制廉租房作为住房保障中的底线要获得长期稳定的发展、 真正实现对低收入群体的有效保护，必须依靠一套完整的、 科学的配套机制设计。就目前廉租房的运行状况而言，下列 措施的建立和完善极为迫切：一是规范准入机制。科学合理地确定最低收入标准并 采取有效的收入审核管理办法，是落实住房保障的基本前 提。不同地区应按照本地经济发展状况划定廉租房准入标 准，根据当年房地产市场价格对不同层次的家庭收入进行定 量分类，建立详细的申请者及入住者登记系统，科学划分申 请人类型，按困难程度和申报时间进行公示和轮候，确保最 困难人群优先入住，确保准入标准合理、保障对象准确。二是完善退出机制。建立有效的退出机制将提高资金 利用率和制度覆盖面，使有限的资源实现最大程度的公平。 因此，每隔一段时间（半年或一年左右）要对保障对象进行重 新认定并在社区公示，建立动态的退出机制，条件改善的家 庭需在给定期限内退出廉租房以实现轮换，保证廉租房体系 的滚动运行。另外，应尽快建立个人收入统计系统、个人信 用制度、收入核准机制及廉租房信息统计制度，为保障对象 的审核、保障计划的制定奠定基础。三是健全奖惩机制。建立严格的惩戒制度，采取严厉措 施使骗取廉租房的行为得到应有的惩罚，让住房困难群众得 到真正的保护，目前深圳等地已经在这方面进行了积极探 索。11同时还需加大奖励力度，对在廉租房政策实施中表现 突出的地方政府及官员、房地产企业及其他人士进行表彰， 给予相应的物质或精神奖励，对实施不力的地方和部门，要- 39 -进行责任追究，严格推行官员问责制。四是强化监督机制。首先是权力机关的监督，由各级人 大及其常委会依照法律规定对廉租房管理机构及其他相关 职能部门进行监督；其次是行政机关的监督，由政府有关职 能部门对廉租房运行进行监督，包括财政监督、审计监督等； 最后是社会的监督，包括公众监督、舆论监督等。通过健全 监督机制、完善监督环节、丰富监督手段，最终将廉租房实施 的全过程置于公开、全面、系统的监督之下，不折不扣地将廉 租房政策落到实处，真正改善城市低收入群体的住房困难。（五）加强和完善有关廉租房的法律法规建设住房保障是政府公共服务的重要内容，我国住房保障制 度的发展历史还较短，相关法律保障体系还有一定的欠缺， 各地执行的廉租房政策依据基本上是各级政府部门制定的 行政法规和部门规章，规范性、约束力不足，执行效果不佳， 无法保证制度的有效实施，随着社会的发展和住房保障的持 续推进，廉租房制度必须被纳入法制化的轨道。“同样是制 度，法律制度具有其他制度无法比拟的优越性。依法形成的 各种社会制度能够达到有效地重新组织各种社会关系的效 果，直接影响社会变迁的性质与速度”。12从我国目前住房法制建设现状看，出台专门的廉租住 房法似乎有些不合实际，比较可行的办法是在正处于酝酿 中的住房保障法内加入廉租房的专章内容，从立法上将低 收入家庭住房保障列入政府的职责范围，规定廉租房的保障 标准和水平、保障对象、资金来源、管理机构和监督机构的职 责以及对违法违规行为的惩处等，明确中央和地方之间的权 责划分；同时各地也应结合本地经济发展的实际，制定地方性的廉租房保障法规，以此实现廉租房制度的有法可依、措施得当、各负其责、运转高效，推动廉租房政策的有效落实。参考文献：1 秦虹.廉租房是住房保障政策体系的基础j.中国金融，2007（18）.2叶 檀. 警 惕 保 障 房 建 设“ 一 边 缺 钱 一 边 挪 用 ”n. 新 京 报 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