（诉讼法学专业论文）村民委员会行政诉讼被告资格研究.pdf

摘要 随着农村经济政治体制改革的深入，村委会的作用、地位、职责等都在不断地加 强，村委会的性质、法律地位也在发生着变化。伴随着村委会职能的扩张，村委会与 村民的纠纷也日益增加，村委会是否可以成为行政诉讼被告这一问题也日益突出。本 文从实然与应然两种视角下对村委会行政诉讼被告资格问题进行研究。 实然的视角，即从现行行政法和行政诉讼法的规定来分析村民委员会的行政诉讼 被告资格问题。撇开理论研究与应然性理解，单纯从现行法律法规来看，目前我国只 确认了在从事法律法规授权活动时村民委员会具有行政诉讼被告资格。村民委员会所 进行的其他管理活动尤其是大量的村民自治活动并没有被纳入到行政诉讼审查范围， 村民委员会在从事这些活动时并不具有行政诉讼被告资格。 应然的视角，即从行政法及行政诉讼法发展的方向来看村民委员会的行政诉讼被 告资格问题。从应然的角度来看，尽管村委会的某些管理行为在现行的行政法及行政 诉讼法规定下不能成为行政诉讼被告，但从行政主体由国家行政主体向公共行政主体 转变的发展趋势看，行政诉讼被告有进一步扩大的趋势。在应然视角下，对村委会行 政诉讼被告资格问题进行分析必须要对村委会进行准确定位，同时要结合我国村委会 对行政诉讼被告确定规则进行解析。 在对村民委员会行政诉讼被告资格进行实然和应然分析的基础上，可以看出村委 会的大量行为具有类行政化的特征，如果缺少司法的监督将使村委会的权利更加膨胀， 因此确立我国村民委员会行政诉讼被告资格是十分必要的。确立村委会行政诉讼被告 资格有助于国家对村委会的行为进行监督，有利于村民自治制度的推行，同时有利于 保护村民合法权益，意义十分重大。 我国确立村民委员会行政诉讼被告资格，必须要符合当下中国的国情。确立村委 会行政诉讼被告资格必须要明确确认村民委员会行政诉讼被告资格的原则，从管理行 为分类视角下以及多元化标准下对确立村民委员会行政诉讼被告资格的路径进行分 析，结合我国实际情况对行政法理论和行政诉讼法律制度以及现行行政诉讼法律规定 进行完善。 关键词：村民委员会；行政主体；行政诉讼被告 111iillulll辱illjl9112$ll，ll矽 a b s t r a c t w i t ht h er e f o r mo fe c o n o m i ca n dp o l i t i c a ls y s t e m v i l l a g ec o m m i t t e eh a sc h a n g e dal o t i nf u n c t i o n , s t a t u sa n dr e s p o n s i b i l i t y , w h i c hi nt u r ni n f l u e n c e si t sn a t u r ea n dl e g a ls t a t u s 1 1 1 e e x p a n s i o no ft h ev i l l a g ec o m m i t t e e sf u n c t i o nb r i n g sm o r ea n dm o r ed i s p u t e sb e t w e e nt h e v i l l a g ec o m m i t t e ea n dt h ev i l l a g e r s i ti si m p o r t a n tt om a k ec l e a rw h e t h e rv i l l a g ec o m m i t t e e c a nb et h ed e f e n d a n ti nt h ea d m i n i s t r a t i v el a w s u i t t h i st h e s i si sa b o u tt od i s c u s st h ei s s u e a b o v ef r o mt w oa s p e c t s ：w h a ti ta c t u a l l yi sa n dw h a ti ts h o u l db e f 鼢a fi ta c t u a l l yi sr e f e r st oa n a l y z ew h e t h e rv i l l a g ec o m m i t t e ec a l lb et h ed e f e n d a n ti n t h ea d m i n i s t r a t i v el a w s u i tb a s i n go i lt h ee x i s t i n ga d m i n i s t r a t i v el a wa n dt h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r el a w l a w sm a k ec l e a rt h a tv i l l a g ec o m m i t t e e sc a nb et h ed e f e n d a n to n l yw h e ni t h a st h ea u t h o r i z a t i o nt ou n d e r t a k es o m ea c t i v i t i e s o t h e r w i s ei ti sn o tq u a l i f i e d w h a ti ts h o u l db er e f e r st oa n a l y z et h i si s s u ec o n s i d e r i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h et w o l a w s v i l l a g ec o m m i t t e ec a l lb et h ed e f e n d a n tu n d e rs o m ec i r c u m s t a n c e s ，b u tt h er a n g eo f d e f e n d a n t si nt h ea d m i n i s t r a t i v el a w s u i ti se x p a n d i n gb e c a u s et h er o l eo fa d m i n i s t r a t i v eb o d y i sc h a n g i n gf r o mg o v e r n m e n t a lt op u b l i c 佬m u s tp a ya t t e n t i o nt ot h en a t u r eo ft h ev i l l a g e c o m m i t t e ew h e nc o n s i d e r i n gt h ei s s u e v i l l a g ec o m m i t t e e sm a n yb e h a v i o r si ss i m i l a rt oa d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r s ，w h i c hw i l l b ew o r s e ni fl a c ko fj u d i c i a ls u p e r v i s i o n t h e r e f o r e , i ti sq u i t en e c e s s a r yt oe n d o wv i l l a g e c o m m i t t e e sq u a l i f i c a t i o no fb e c o m i n gt h ed e f e n d a n ti na d m i n i s t r a t i v el a w s u i t s ，w h i c hw i l l d og r e a tg o o dt ot h es u p e r v i s i o n ，t h ea u t o n o m ys y s t e ma n dv i l l a g e r s r i g h t s e n d o w i n gv i l l a g e r s c o m m i t t e e s q u a l i f i c a t i o n o f b e c o m i n g t h ed e f e n d a n ti n a d m i n i s t r a t i v el a w sm u s tb eb a s e do nt h ec o n d i t i o n so fo u rc o u n t r ya n dt h er e l a t i v e p r i n c i p l e s 1 1 1 ea n a l y s i st ot h ew a y sc a nb ed o n ef r o mm u l t i - s t a n d a r d s ，a n dt h ep r e s e n tl a w s c a nb ei m p r o v e d k e yw o r d s ：v i l l a g ec o m m i t t e e ；a d m i n i s t r a t i v eb o d y ；t h ed e f e n d a n ti na d m i n i s t r a t i v el a w s 引言 引言 中国的村民自治制度是中国传统乡村治理模式与西方地方自治相结合的独特产 物，是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有机统一体。农村经过家庭联产 承包责任制的改革使农民成为农村经济生活的主体，同样地农民希望通过村民自治制 度成为农村政治生活的主体。为了体现和维护自身的利益，村民希望通过由其选举产 生的村民委员会来控制村地区范围内的资源。 、 近年来，随着农村经济体制改革和政治体制改革的日益深入，基层政府权力的下 放，村委会的作用、地位、职责等都在不断地加强，如今的村委会不仅要管理村民自 治事务，还要协助基层政府开展工作，同时又要依据法律法规的授权完成部分与农村 基层相联系的工作。伴随着村委会职能的不断扩张，村委会的性质、法律地位也在发 生着变化，村民委员会的身份越来越多地从村民自治的“当家人 ，转变为政府管理的 “代理人”，村委会日益出现“行政化”的特征，在国家法律法规和政策的落实上扮演 着国家代理人的角色。n 3 随着村委会职能的不断扩张和角色的转变，村委会与村民之间 的纠纷也大量出现，而我国行政诉讼法又长期将村委会排除在行政诉讼审查范围外， 这使得村委会行政诉讼被告资格问题日益突出。 目前我国理论界对于村委会行政诉讼被告资格问题尚未形成统一的意见，有的学 者认为村民委员会的行为不具有“国家强制性，村委会对村务的处理是贯彻民主原则 的自治行为，不属于行政行为，因此村民委员会不具有行政诉讼被告资格；有的学者 认为，在行政由国家行政向公共行政发展的趋势下，行政的范围越来越广，“权力性厣、 “国家性 等传统行政的特征，已在很大程度上为“职责性一、“公共性 等现代行政 的特征所取代，村民委员会的管理行为属于公共行政的一种，应当赋予村委会行政诉 讼被告资格。虽然在是否应当确立村委会行政诉讼被告资格这一问题上尚未有定论， 但是可以明确的是，随着我国经济社会的不断发展，现有的行政诉讼被告资格范围明 显过于狭窄，扩大行政诉讼被告资格范围的呼声越来越高。在这种趋势下，越来越多 的人开始认同确认村委会行政诉讼被告资格。 为进一步明确村委会行政诉讼被告资格问题，本文在已有研究的基础上对这一问 题进行细化分析。从实然和应然两种视角下对村委会行政诉讼被告资格进行分析，借 鉴西方行政法及行政诉讼法理论，并结合我国村民委员会的情况进行分类研究。采用 管理行为分类和多元化标准的研究方法，首先对村委会的管理行为进行细分，对村委 会不同性质的行为进行分类，对不同性质的行为分别定性，具体问题具体分析，结合 行为性质分类研究。在行为分类的基础上，结合当今行政由国家行政向社会行政转变 的趋势，以多元标准而非传统的单一标准来审视村民委员会的行为，最终确定村民委 员会行为的性质，并确定是否将此类行为纳入行政诉讼审查的范围之内。 青岛大学硕士学位论文 第1 章实然视角下村委会行政诉讼被告资格 所谓实然的视角是指从我国现行行政法和行政诉讼法的规定来分析村民委员会的 行政诉讼被告资格问题。实然的视角撇开理论研究与应然性理解，单纯从法律、法规 条文规定来理解村民委员会行政诉讼被告资格问题，分析目前我国村委会行政诉讼被 告的实际情况。实然视角下的分析结果不一定是理想的，但一定是目前我国国情的实 际反映，是我国的现实情况。 1 1 我国行政诉讼法对行政诉讼被告的规定 行政诉讼法对我国行政诉讼被告的规定是，行政机关的具体行政行为侵犯公 民、法人或者其他组织的合法权益时，可以成为行政诉讼的被告。只有在此种情形下 公民、法人或者其他组织才有权依照行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼。 行政诉讼法第二十五条规定对行政诉讼被告进行了细化规定，将行政诉讼被 告细分为五种情况：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体 行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出 具体行政行为的行政机关是共同被告；经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政 行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告，复议机关改变原具体行政行为的， 复议机关是被告；由法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告，由行 政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告；行政机关被撤销的， 继续行使其职权的行政机关是被告。 由此可见，我国现行行政诉讼法将行政诉讼被告范围界定为行政主体。行政 主体一词是我国行政法理论界的一个概念，并非法律术语。当前法学界对行政主体的 通常理解是“依法享有国家行政职权，以自己的名义实施行政管理活动，并且能够独 立承担行为所产生的法律责任的组织 。法学界和我国行政诉讼法中将行政主体划 分为职权性行政主体和授权性行政主体两大类。行政主体具有四个特征：第一，行政 主体是一种组织而不是个人。组织既可以指机关、机构，也可以指单位、团体等，是 一个外延很广的概念。在一定条件下组织可以成为行政主体，但个人不具备这个资格， 这也将行政主体与公务人员区别开来；第二，行政主体是以自己名义实施行政管理的 组织。行政主体以自己的名义对外行文，以自己的名义作出处理决定，以自己的名义 参加诉讼活动。行政主体独立的法律人格，正是通过自己的名义实施管理这一点反映 出来；第三，行政主体是实施国家行政管理权的组织。只有以行政管理为职责，实施 国家行政权的组织才是行政主体，并不是所有的组织都是行政主体；第四，行政主体 独立承担行为所产生的后果。这一特征使行政主体与行政主体代理人区别开来。行政 主体代理人的行为后果由作为委托人的行政主体承担，而不是由代理人承担。嘲 2 第1 章实然视角下村委会行政诉讼被告资格 1 2 我国宪法对行政主体的规定 宪法第八十五条规定“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国 家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。” 宪法第一百零五条规定“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行 机关，是地方各级国家行政机关。 宪法第一百零七条对地方行政主体的职能进行了细分，规定“县级以上地方 各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、 卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、 计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、 民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命 令，管理本行政区域内的行政工作 。 由此可见，我国宪法将行政主体定位为中央人民政府、地方人民政府和经法律法规 授权的组织，并不包括村民委员会。 1 3 村民委员会是否属于行政主体 村民委员会组织法第二条对村委会的性质作出了明确的界定：“村委会实行民 主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是村民自我教育、自我管理、自我服务的 基层群众性自治组织。村民委员会的主要职责是办理本村的公益事业和公共事务，协 助维护社会治安，调解民间纠纷，同时向人民政府反映村民的意见、要求和建议。 村民委员会组织法第四条厘清了村委会与基层人民政府的关系：“基层人民政 府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围 内的事项，村委会协助基层人民政府在本村范围内开展工作。 宪法第三十条明确了我国行政区域划分为：“全国分为省、自治区、直辖市； 省、自治区、分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖 市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。” 由此可见，村民委员会在我国的定位是“基层群众性自治组织。我国农村施行农 村群众性自治，村委会不属于行政机关的范畴，不是乡镇政府的下属机构。我国的行政 机关只延伸到乡镇一级，村作为农民生产生活的基本社会单位并不是一级国家行政区 划，自然由村民选举产生的村委会也不是一级国家行政机关。村委会在我国法律中被 定义为一种自治组织，不属于行政诉讼法中规定的行政诉讼的被告即行政机关的 范围。 村委会不属于职权性行政主体，那么村委会要在行政诉讼中成为被告就必须要成 为授权性行政主体。所谓授权性行政主体是指由国家法律法规明确规定授权，行使一 青岛大学硕士学位论文 定国家行政管理职权的组织。我国农村地区幅员辽阔、人口众多，行政机关尤其是基 层行政机关的管理所能触及的范围是有限的，有些事务必须要通过法律法规授权或者 是行政机关委托的方式交给村民委员会管理。村委会作为基层群众自治组织，直接面 对最广大的农村群众，在村民事务的管理方面具有得天独厚的优势。在我国通过法律 法规授权将一些本属于行政机关的行政管理职能，授权与村民委员会行使的法律法规 不在少数，诸如： 中华人民共和国人口与计划生育法第十二条规定“村民委员会、居民委员会 应当依法做好计划生育工作。” 婚姻登记管理条例第九条规定“申请婚姻登记的农村居民，应由所在村民委 员会出具婚姻状况证明。 由此可见，在获得法律法规明确授权的情况下，村民委员会作为行政诉讼被告在 我国法律及司法实践中基本上是被承认的，这一点理论界也基本达成共识。 1 4 行政诉讼法解释对行政诉讼被告资格的扩大解释 1 9 9 9 年1 1 月2 4 日最高人民法院出台了关于执行 若干问题的解释，该司法解释对行政诉讼被告资格在一定程度上作出了扩大解释。 解释第一条规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组 织及其工作人员的行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院的行政诉讼的受案 范围。 这一条实现了以行使行政行为为标准来确定行政诉讼中的被告，行政诉讼被 告的范围从行政机关扩展为具有国家行政职权的机关和其他组织。 解释第二十条第三款中明确规定“法律、法规或者规章授权行使行政职权的 行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事入 不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。一这一条款同样对对行政 诉讼被告的范围作出了扩充解释，增加了规章的授权，同时赋予法律、法规或者规章授 权行使行政职权的其他组织以行政诉讼被告主体资格。 1 5 实然视角下村委会行政诉讼被告资格的界定 从实然的视角来看，目前我国村民委员会可以成为行政诉讼被告的唯一情形即是 依照法律法规的授权，行使一定的行政管理职能时。法律法规授权下的村民委员会， 符合现行行政法及行政诉讼法关于行政诉讼被告资格的规定，具有行政诉讼被告资格。 当下理论界及司法操作实践中已经基本接受了这一状况。但是对于村民委员会在从事 其他管理行为及自治行为时，是否属于行政诉讼的被告，没有明确的法律规定，对村 民委员会的性质和法律地位也没有明确的界定。 4 第2 章应然视角下村委会行政诉讼被告资格 第2 章应然视角下村委会行政诉讼被告资格 所谓应然的视角是指将村民委员会的行政诉讼被告资格这一问题放置在整个行政 法及行政诉讼法的发展方向的背景环境下进行研究。在应然视角下，我们关注的是村 民委员会是否应该成为行政诉讼的被告。从应然的角度来看，尽管当前村民委员会的 自治行为在现行的行政法及行政诉讼法规定下不能成为行政诉讼被告，但从行政主体 由国家行政主体转向公共行政主体的发展趋势来看，行政诉讼被告范围逐渐扩大，村 委会在行使自治权时也有纳入行政诉讼被告的可能性。在多中心治理的时代，行政主 体也呈现多元化的趋势。从应然视角下研究村委会行政诉讼被告资格的关键在于两个 方面，即对村民委员会的准确定位和对行政诉讼被告确定规则的解析。 2 1 村民委员会的准确定位 2 1 1 村民委员会的历史背景 村民自治制度与家庭联产承包责任制一样，都是来源予农民的自我实践和自发创 造。早在新民主主义革命时期和新中国建国初期，各地城乡居民便成立了贫农团、农 会、片儿会、居民小组以及各种委员会等初期的自治性群众组织。人民公社时期，作 为村委会前身的生产大队则明显地带有经济生产组织的色彩，同时又兼具村务管理职 能，在行政层级关系上隶属于人民公社，是国家行政机构向广大乡村的延伸。口1 家庭联 产承包责任制实行以后，人民公社时期的管理体制失去了经济支撑，难以为继，进而 导致了“农村一部分社会基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情 无人负责，不良现象在滋长蔓延”。h 3 为了改变农村基层的这一混乱情况，广西罗城县、 宜山县的一些乡村尝试改革生产大队的管理体制，通过召开全体社员大会，以无记名 投票的方式，直接选举产生了我国首批村民委员会。村民委员会产生以后，组织农村 群众制定村规民约，大力发展农业生产，兴办公共事业，迅速改变了农村社会治安秩序 混乱的状况。瞄3 鉴于村民委员会制度的成功经验，国家开始认可并向全国范围内推广该 项制度，并且在1 9 8 2 年宪法中明确将村委会定性为基层群众性自治组织。1 9 9 8 年1 1 月4 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了中华人民共和国村 民委员会组织法，对村民委员会的性质、职能、组织等进行了详细的规定，并最终将 村民委员会定性为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。嘲 从村民委员会的历史变迁中可以看出，中国农村村民委员会制度的出现乃是农民 自我实践、自发创造的产物，是一种诱致性的制度变迁。村民委员会是政治与经济分 离的结果，是基层民主政治的产物。村委会制度历史变革的趋势就是从国家政权的组成 部分转变为村民的自治性组织，从国家政权的组织体系中分离出来，建立一个农村群 5 青岛大学硕士学位论文 众自我管理、自我教育、自我服务的基层自治性组织，而不是一级国家政权。中国村 民委员会制度的产生与发展是农民的主动性制度创新与国家的强制性制度供给相结合 的过程，村委会制度的产生是村民实践创造的产物，但是村委会制度能得以在全国范 围内推广，则是国家强制力量介入的结果。口3 也正是因为国家强制力量的介入，才使得 村民委员会在行使某些管理职权时具有强制性色彩，体现出“类行政化”的特征。 2 1 2 村民委员会的性质 宪法中对村民委员会的描述是“农村基层群众性自治组织 ，村民委员会组 织法将村民委员会明确定义为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性 自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督 。村民委员会是由宪法、 村民委员会组织法规定的，以实现村民自治、维护村民权益为目的成立的，依法 享有村民自治权，并能够有系统、有秩序地运转的基层群众自治性组织组织。嘲村民委 员会这种“基层群众自治性组织一主要有三个特征：第一，村民委员会是一个基层性 质的组织。村委会的自治地域被限定在了与村民生活联系最为紧密的农村社会最基本 的组织单位村。村是乡镇行政机关之下，管理村民自治事务的最基层组织，村民 选举产生的村委会是村事务管理的直接主体和最终主体，村委会行为产生的一切后果 由其自己负责。嘲第二，村民委员会是一个群众性组织。所谓的群众性组织是指由群众 选举产生，代表群众的意志与利益，为选举它的群众服务的组织。村民委员会是由农 村群众选举产生，代表农村群众的意志与利益，为农村群众服务的群众性组织。农村 村民在村委会这一群众性组织中行使自治权，村民委员会基于农村群众让渡的自治权 来管理本组织内部的事务。第三，村民委员会是一个自治性组织。自治性即“自我管 理、自我教育、自我服务 ，自治性是村委会制度的核心。基于自治性村民自治组织可 以设立自治机关、订立行为规范，并排除来自国家行政机关的行政干预。自治性包括 主体性与自立性两层意思，主体性是指村委会有其自身独立地利益需求，独立性是指 可以不依附于其他组织而自主决定自治范围内的事项，同时排除自治组织之外的力量 的干涉。n 帕 法律是如此规定，但实践中村委会却具有双重性质，扮演着双重角色。村委会首 先是村民自治事务的管理者，村民通过自治章程和村规民约将自治权让渡给由其选举 产生的村委会行使。既然由村民选举产生，权力又是来源于村民的让渡，那么村委会 必然要体现村民的意志，代表村民的利益。村民委员会在行使自治管理权时，对构成村 民自治主体的每一个村民来说，是一种具有内部管理色彩的公共权力。因此，村民委员 会行使自治管理权的行为也具有类似公共权力的性质。实践中村民委员会的行为往往 具有较强的“强制性 。3 其次，基层人民政府为了完成国家在各个方面下达的任务， 必须将这些任务分配到各个村委会，由村委会协助完成，因此尽管村实行的是“村民 6 第2 章应然视角下村委会行政诉讼被告资格 自治 ，但实际上村委会又承担了乡政府分配给的某些行政任务。村民委员会一方 面要落实国家方针、政策，贯彻法律法规的实施，完成诸如交税、计划生育、服兵役、 科教文卫、民政事务等宪法、法律要求公民完成的事务；另一方面又要完成乡镇政府 作为国家基层政权组织，在辖区内行使国家行政权所要求村民完成的事务。事实上目 前占村委会工作很大一部分的是协助基层人民政府开展工作，对于基层政府而言，其 自身职能的发挥，很大程度上依赖于村民委员会职能的发挥。村民委员会的身份越来 越多的从村民自治的“当家人，转变为政府管理的“代理人 ，村委会的性质和行为 也日益出现“行政化 的特征。村委会作为自治组织所应具有的独立自主的政治资格 和地位发生了动摇，村民委员会甚至其自治权都严重依附于同家公权力，特别是国家 行政权力，而不再具有独立的、完整的自治权和自治行为。 2 1 3 村民委员会的法律地位 2 1 3 1 村民委员会与村民大会 在村民自治制度中，自治的主体是村民集体，自治组织的最高权力机构或称为决 议机构是村民代表大会，村民通过村民代表大会决议本村事务，自治组织的执行机构 是村民委员会，村委会是自治权的实际执行者，村民通过村委会执行村民代表大会决 议的事务。村民委员会组织法规定，村民会议由本村年满十八周岁的村民组成，是 村民直接行使自治权的组织形式。村民会议是村的“。权力机关”，村民委员会则是其“执 行机关”，执行和办理村民会议通过的决定，向村民会议负责并报告工作。另外，像村 民自治章程和村规民约这种村民自治组织基本法性质的规约只能由村民会议制定，而 不能由村民委员会或村民代表会议制定。村民会议原则上有权根据少数服从多数的原 则议决本村的所有事务，而这一权力又可进一步分解为选举权、决策权、创制权、否 决权、监督权等五项权力。村民委员会作为村民会议的执行机构和村民自治事务的实 际管理机构，其在法律和村民大会明确赋予的范围内从事村自治事务，维护村民的合 法权益，其拥有的是对村民会议决策的执行权，村民委员会的执行权附属并来源于村 民会议的自治权。村民委员会是所有村民自治机构中直接行使管理权的机构，也是最 有可能侵犯村民个体权利的机构。出现这种状况最主要的原因是因为村民委员会的职 能与基层政府职能存在很大的相似性，这种职能的相似性完全达到了法院能够对其进 行司法审查的程度。 2 1 3 2 村民委员会与村民自治 改革开放以来，伴随着家庭联产承包责任制的推行和政社合一、高度行政集权化 的人民公社体制的解体，我国在乡村推广和实行了村民委员会制度。国家在乡镇建立 7 青岛大学硕士学位论文 基层政权组织，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，在乡以下的村建立村民自治组 织，对本村事务行使自治权，乡镇政府不直接管理村具体的基层社会事务。【i 羽村民自 治是在宪法、村民委员会组织法的规定下，立足于中国的政治体制改革，以发 展民主政治为目标，适应社会主义市场经济规律而形成的农村基层群众性自治制度。 中国的村民自治是“依靠村民，实行村民自我管理、自我教育和自我服务的新型社会 组织管理制度 。n 町村民自治的对象是农村人民群众，同时村民自治的主体也是农村人 民群众，而不是村委会自治或村干部自治。村民自治必须在宪法、法律规定的范围内 进行，对与农村人民群众利益直接相关的事务进行自我管理、自我教育、自我服务， 以加快农村地区社会经济的发展，维护和增进农村人民群众的权益。由此可见，村民 自治就是农村的全体村民，依据国家法律法规的授权，按照民主的方式建立自治机关， 确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业。村民委员会是村民自治组织的 执行机构和常设机构，管理村民自治范围内各种日常事务，是村自治事务的直接和实 际管理者。 2 1 3 3 村民委员会与村民的关系 村民选举产生村民委员会，并且将村民的自治权让渡给被选举出来的村民委员会 行使，村民委员会基于这些职权办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协 助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。同时，村民委员会 协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。由此可见，村民委员会行使的最多的是基 层群众性自治组织中的自治行政权。自治行政权虽然是自治组织内的行政权，大多表 现为村民自我管理、自我服务、自我监督，但并不意味此种自治行政权不具有行政管 理的特性。实际上在很多村民自治事务与委托协助事务的办理过程中，村民委员会与 村民之间的关系是一种实实在在的管理与被管理的关系，明显地体现出一种强制性的 特点。村委会职权的突出特点是以公共权力作为构建和运作的基础，这种公共权力体 现在办理本村的公共事务和公益事业上，并且表现出强制性与职责性相结合的特点。 强制性意味着村民必须服从村民委员会的管理，职责性就意味着村民委员会必须承担 其在公法上所应履行的义务。n 4 1 对于这些权利的行使，虽然村委会组织法规定其 不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得侵犯公民的人身权利、民主权利和合 法财产权利，但是对于村委会侵犯村民权利时的具体救济途径却没有涉及，其他相关 法律法规对此也没有明确规定。实践中，法律法规对于村委会行使职权侵犯村民权利 的规定尚处于空白状态，村民与村民委员会产生纠纷基本上仍处于无法可依的状态。 制度上的缺陷同样为村民自治中村民和村委会关系的混乱提供了理由。 2 1 3 4 村民委员会与基层人民政府的关系 8 第2 章应然视角下村委会行政诉讼被告资格 人民公社体制废除之后，我国在农村实行村民自治制度，国家在农村不设政府管 理机关，而将村管理事务交给村民自治解决，国家仅对其进行指导和帮助而不直接干 预农村的自治事务。村民委员会制度是新的历史条件下，国家权力下放对农村进行整 合和再组织的种民主化的治理形式。村民委员会的职能最初主要是承接人民公社体 制废除后基层社会的管理职能，如调解民间纠纷，办理本村的公共事务和公益事业等。 但是基层政府却在村民委员会制度推广实行后陷入一种两难的的境地，一方面法律要 求国家行政权力体制性上移，由村民来进行自我教育、自我管理、自我服务，另一方 面却是国家基本行政职能下沉，要摆脱落后面貌实现农村现代化，进行乡村整合与动 员是必不可少的。也正是基于此有人认为，我们的村民自治仍然是“行政主导型 的 村民自治，是“国家行政机关领导下的村民自治 而非完全独立的、完整的自治。u 副 村民委员会组织法规定基层人民政府与村民委员会之间是一种指导与被指导 的关系，基层人民政府对村民自治事务进行指导、支持和帮助，而不是领导与被领导 的关系，基层人民政府不得直接干预村民自治事务。但是这种指导与被指导的关系仅 仅被限定在村民自治范围事项之内，超出这个范围基层人民政府与村委会的关系很可 能是领导与被领导的关系。应该说我国目前的法律法规，并没有对村委会与乡镇政府 的关系进行细致明确的规定。有关村委会与乡镇政府关系的规定都是非常粗略和原则 化的，这就为乡镇政府与村民委员会各取所需、见仁见智地理解二者的关系提供了很 大的法律和制度空隙。随着我国市场经济体制的改革与完善，基层政府权力下放，对 村委会从微观管理转向宏观调控，基层政府承担的具体的管理职能必然会转移由村委 会来行使。法律规定村委会只是协助政府工作，但是实际上乡镇政府在村的大量的具 体管理工作都是有村委会来完成的，这使得村委会无论是性质还是行为都表现出日益 突出的行政化倾向。村民委员会实际上更多的是以“国家代理人 的角色发挥作用， 而没有能够真正独立完整地实现自治。村民委员会与基层政府的关系纠缠不清，基层 政府借口村委会不协助政府开展工作而干涉村民自治事务的事时有发生，这与法律制 度的缺陷有很大的关系。n 即 2 1 4 村民委员会的主要职能 村民委员会组织法并没有对村民委员会的职权进行系统的、具体的列举。村 民委员会的职能是以间接性、概括性的规定零散地出现在整部法律之中。结合法律法 规规定的村民委员会的法定职权与现实实践中的执行情况，村民委员会实际行使的职 权可以概括为以下五个方面： 2 1 4 1 管理本村的公共事务和公益事业 村民委员会组织法明确地规定了村民委员会有管理本村公共事务和公益事业 9 青岛大学硕士学位论文 的职责。公共事务和公益事业具有高度的概括性和抽象性，其范围涵盖非常广泛，这 便赋予村民委员会的职权范围以极为丰富内涵。就村民委员会来说，组织实施本村建 设规划，兴修水利、道路、学校等基础设施，指导村民建设住宅，妥善使用公共资源， 召集村民会议并向其报告工作，管理公共卫生等均属于村民委员会管理公共事务范围 之内的事项。而维护公共秩序则主要是指村民委员会有责任维护公共安全以及全村村 民生活秩序等方面，如消防安全管理、维护村内治安、调节民间纠纷等。村民委员会 可根据需要设立治安保卫、人民调解、公共卫生等委员会，专门负责相应工作的开展， 以有效地行使上述各项职权，从而更好地发展本村的公共事务和公益事业，加快农村 地区的发展。 2 1 4 2 村民自治事务 村民自治事务，是指村民自治组织在法律法规的授权下，以自己的名义独立办理 的村民“自我教育、自我管理、自我监督 的事务。村民自治事务包括固有事务和授 权事务。固有事务是指，属于村民自治组织成立目的上的事务，缺少这些事务就没有 村民自治组织存在的必要和意义，主要包括村提留的收缴、村道路的修建等经村民 委员会组织法规定而得以管理的事务。授权事务是指，由除村民委员会组织法 之外的法律法规授权村民自治组织办理的自治事务，这类事务的性质往往与自治目的 无关而属于国家事务之列，只是因为这些事务与村民的利害关系密切，由村民自治组 织办理更为适宜，因此才授权村民自治组织在一定范围内自行办理，从而使得这些事 务也进入了自治事务的范围，这类事务主要包括本村的计划生育管理工作等。村民自 治组织的自治事务往往并不带有明显的强制性，而是带有给付和授益性质，但这并不意 味着村民自治组织的任何自治活动都不带有强制性。举例来说，在选民资格的确认问 题上，村委会的行为就鲜明地带有强制性特征。村民选举委员会对某一个村民选民资 格的确认与否的决定，将直接影响到该村民是否享有选举权和被选举权，而且该决定 一经作出便具有法律效力，在该决定没有被法定机关依法定程序予以撤销或改变之前， 相关个人和机构均须遵守该决定，受该决定的拘束。村民自治组织这类鲜明地带有强 制性特征的自治行为也不在少数，村提留的收缴，对违反村民自治章程和村规民约行 为的处罚均属于这类行为。 2 1 4 3 协助基层人民政府开展工作 由于我国的国家行政机关仅延伸至乡镇一级，而广大农村又地域辽阔、人口众多， 因此大量的国家事务如计划生育、征兵、优抚等需要委托村民委员会来具体实施和完 成。因此，村民委员会组织法第4 条规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人 民政府开展工作。“协助”的主要方式就是接受乡镇人民政府的委托办理某些国家事 1 0 第2 章应然视角下村委会行政诉讼被告资格 务。在办理乡镇人民政府委托事务时，村民委员会实际上就是以国家代理人身份出现的， 居于与国家行政机关相类似的地位，但不以自己的名义进行活动，由此产生的法律责 任亦最终归国家承担。由于我国法律明确规定村委会与乡镇政府的关系并不是一种行 政从属关系，而是指导、支持与帮助的关系，因此为了完成国家在基层的行政目标， 村委会必须在乡镇政府的指导和帮助下，协助基层政府落实和贯彻相应的国家政策以 及实施一些会对本村发生行政效果的行政行为。这主要体现在征收税款、公粮、乡镇 统筹费用，宣传宪法、法律、法规和其他国家的政策，开具婚姻登记所需证明，国家 计划生育政策的落实，审批宅基地，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等 方面。在我国村民虽然是村自治主体，但是村民同时也是我国公民，仍然要完成法律 法规规定的义务，也仍然要受到中央及地方人民政府的管理。而基层政府要对村民作 出某些会对村民产生行政效果的行政行为，以及国家法律、法规、政策在村的落实， 往往就会由基层人民政府委托村委会执行。这样，村委会便在宣传国家法律法规和落 实相应国家政策方面扮演着国家代理人的角色，在完成基层政府分配任务方面成为了 基层政府行政职权的受委托人。n 7 1 ， 2 1 4 4 村集体收益及村财政管理职能 村民的生产收益在很大程度上来源于土地，因此村民委员会往往对村民集体所有 的土地进行重点经营和管理。中华人民共和国土地管理法第十条规定：“农民集体 所有的土地依法属于村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。一 第五十七条规定：“土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村 集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用 土地补偿费。”村委会的财政管理权能除土地以外，还涉及到村内经济项目的立项以及 其他集体财产的收缴与发放。村民委员会组织法还规定村民委员会在一定条件下有 权制定并实施村民承包经营的方案，有权发放救灾救济物资，有权使用村集体经济所 得的收益，有权确定村内享受误工补贴的人数及标准，有权收缴村提留和水电费等。 在对村民实行经济管理的模式下，集体财产归村民集体所有，但村民集体往往并不直 接管理或使用这些财产，而是授权村民委员会统一行使管理权，这二者在具体实践中 往往会出现脱节的现象，村民与村委会之间基于集体财产的使用、收益分配等问题产 生的纠纷也随之而来。 2 1 4 5 行政许可( 审批) 事项 在村民的自治管理活动中，还存在着这样一类特殊事务，法律明确规定必须经过 村民委员会的证明、审核同意才能办理，如确定五保对象、申请建房、收养登记、婚 姻登记、申请爆破、个体工商业开业登记等。在这一类事务中，在整个审批程序中， 青岛大学硕士学位论文 村民委员会的地位类似于行政机关的一个内部科室，其职责也与行政机关非常相似， 行使着与行政机关相类似的审批权。国家机关在行使某些其职能时，由于其对基层组 织的情况不了解或不熟悉，需要有人或组织对行政相对人的情况提供担保，在立法者 的眼里，村民委员会是现成的、当然的担保者。n 羽 2 2 行政诉讼被告确定规则的解析 2 2 1 我国行政主体理论的由来 行政主体理论发源于法国，行政主体理论通过王名扬先生的法国行政法一书 被引入到中国。王名扬先生在法国行政法中指出“就法律意义而言，行政主体是 实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力并负担由于实施行政职务而产生的 权利、义务和责任的主体。川坞1 基于此定义王名扬先生又进一步指出行政主体须具备实 施行政职务和负担因实施行政职务而产生的权利、义务和责任这两个基本特征。行政 主体理论被引入中国以后，学者们对行政主体各有表述，虽然其文字表述乍看起来与 王名扬先生的定义基本相同，但是细分析可以发现这些定义在很大程度上已经对王名 扬先生的定义作出了修正。最有代表性的如王连昌主编行政法学中认为“行政主 体，是指依法享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此 产生的法律责任的组织 。罗豪才主编行政法学中认为“在我国，行政主体特指 能以自己的名义实施国家行政权( 表现为行政管理活动) ，并对行为效果承担责任的组 织 。埋用以上两个定义对比王名扬先生的定义可以看出，目前我国行政法学界所普遍 认同的行政主体的概念包含两个基本特征：一是享有国家行政权力，以自己的名义实 施行政管理活动；二是承担因此而产生的法律责任。把这两个特征与王名扬先生所指 出的两个特征相比，我们会发现行政主体理论在引入我国之后，为适应中国本土社会 历史背景的需要，已经发生了很大的改变。具体表现在以下两方面：首先，王名扬先 生强调行政主体的职务或日职责特征，且并非将行政仅限于国家行政，而是指公共行 政。引入我国后却改变为更加强调行政主体的权力特征，且将此处的权力仅限于国家行 政权力；其次，引入我国后的行政主体定义较之于王名扬先生的定义强调行政主体在 实施行政管理活动时须“以自己的名义 为之。对于行政主体的概念与特征的认识之 所以出现了上述差异，是与我国引入行政主体这一概念时经济社会的客观情况密不可 分的。我国当时尚处于由计划经济体制向市场经济体制的过渡转折时期，权力行政的 色彩非常浓厚，公共行政的国家专属性也表现得非常明显，可以说当时的社会历史环 境下行政的主体仅有国家别无其他，因此引入行政主体理论时突出强调行政主体必须 “行使国家行政权力。当时我国是为了解决行政诉讼中被告资格的确认问题才引入行 政主体概念的，而在当时国家行政机关在绝大多数情况下又是理所当然的行政诉讼被 1 2 第2 章应然视角下村委会行政诉讼被告资格 告，因此为了使行政主体与行政诉讼被告相一致，我国在引入行政主体理论时又特意 在“实施行政管理活动之前增加了“以自己的名义”这一限制，从而“合理地”将 行政主体与国家行政机关画上了等号。乜2 1 2 2 2 我国现存行政主体理论的缺陷与改进 自行政主体理论引入至今，我国的经济社会已经发生了翻天覆地的变化，再将行 政主体仅