（环境与资源保护法学专业论文）重庆市森林资源保护法律制度研究.pdf

research on forest resources protection legal system of chongqing a thesis submitted to chongqing university in partial fulfillment of the requirement for the degree of master of law by wang teng supervised by ass. prof. zhang caiqin major: environment and resources protection law college of law of chongqing university,chongqing, china april, 2011 重庆大学硕士学位论文 中文摘要 i 摘 要 重庆市森林资源总量不足，森林资源分布不均，重庆市的生态系统整体功能 不强，在对重庆市森林资源保护法律制度的研究中，本文从立法和法律制度的实 施问题两个方面对重庆市森林资源保护进行阐述，在立法方面，指出地方立法严 重不足，在从法律制度的实施问题着手，指出已经制定的法律法规在实际操作中 所出现的问题，如森林分类不清、权属不明，公益林划分不合理，森林生态效益 补偿制度不完善，森林资源执法人员的素质有待提高，行政管理不够完善，公众 参与不够，森林资源保护城乡一体化有待加强，生物多样性保护有待加强，森林 资源保护的法律与国际法脱节等这些方面对重庆市保护森林资源的法律进行研 究，并对出现的问题提出对策予以解决。 本文在立法方面，制定适合“森林重庆”的立法，并制定重庆市生态效益补 偿法等等，对法律制度的实施方面存在的问题，也一一提出对策予以解决。比 如，先对我国的环境保护法进行修改，在环境保护法的基本准则里加上生态 补偿机制，对森林法也要进行修改，森林法是我国保护森林资源的基本 法律，所有关于森林资源的法律法规都不得同他相违背。可以创设一个森林生态 效益补偿税，这个税种属于增值税，由政府按一定比例从销售税里提取，专用于 生态建设，由政府返还给各个地区的林业管理机构，由林业管理机构对税款进行 管理，用于支付生态公益林的补偿。 重庆市有很多的景点，比如长寿湖、缙云山、武隆天生三桥等，这些景点里 往往有生态公益林，在前面我们说过，政府是生态公益林补偿的主体，但是，有 些生态公益林本身就可以有收入，比如江津的缙云山等等，他们本身是重庆市的 生态公益林，需要重庆市政府和江津区政府的资金支持，但是在实践中，缙云山 自己就拥有比较好的收入，完全可以不用政府的资金，在重庆市要开创山区综合 开发森林资源的新格局，巴南区、永川市、巫山县和秀山县以及资源相对丰富的 巫溪县、城口县、奉节县、酉阳县、石柱县、云阳县、彭水县等等要制定山区综 合开发的法律措施，要制订切实可行的实施方案，明确工作计划，落实工作目标。 全重庆市城乡一体化按照局部试点，有序推进方式实施。 城乡森林一体化要立足现实，突出重点，综合考虑区域代表性强、林业投资 项目相对集中和地方积极性高等因数，探索建立国家、市区共同扶持山区开发机 制，做好林业综合开发规划编制和项目设计，争取国家在资金和项目安排上予以 倾斜。重庆市政府应该与美国、日本等等森林法比较完备的国家多交流，吸取他 们在保护森林资源上面的成功经验。重庆市现在作为东部沿海产业转移的热门之 重庆大学硕士学位论文 中文摘要 ii 地，以后可能会面临大量的出口问题，所以森林法制也应该跟上时代的脚步，与 国际法接轨。 关键词：关键词：森林资源，法律保护，森林重庆，立法 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 iii abstract forest resources of chongqing exist some shortage, forest resource distribution is uneven and ecology system of chongqing as a whole is not strong, on forest resources protection legal system study of chongqing, this article from the legislation and legal system the implementation problem in two aspects of chongqing forest resources protection is expounded, on the legislation, and points out that the serious shortage of local legislation, from the implementation of the legal system, and points out that the problems begin has enacted laws and regulations in the actual operation problems occurred in the forest classification, such as unclear, ownership unknown, public welfare forest division is not reasonable, forest ecological benefit compensation system is not perfect, the forest resources law enforcement personnels quality needs to be improved, administrative management are not perfect, public participation is insufficient, forest resources protection needs to be strengthened, and the integration of urban and rural areas to strengthen biodiversity conservation, forest resources protection law and international law in chongqing disjointed etc these aspects of forest resource protection law, and puts forward countermeasures for the problems to solve. in this paper, make suitable legislation forest chongqing legislation, and formulate the chongqing ecological benefit compensation law, etc., in the legal system implementing existing problems, and puts forward countermeasures to solve one. in china, for example, the first amendment, environmental protection law in environmental protection in the basic standards of ecological compensation mechanism, and the forestry act also want to modify the forestry act to protect forest resources in china is the basic law, all the laws and regulations on forest resources are not against with him. can create a forest ecological benefit compensation tax, the taxes belong to, by the government according to certain vat rates from sales tax, dedicated to extract in ecological construction, to return by the government of each district by forestry management institution, forestry management institutions to taxes used to pay for the management, and ecological public welfare forest compensation. chongqing has lots of spots, such as the longevity lake, mt.jinyun, wulong born three bridge, these spots, often have ecological forests in front we said, the government is the subject of ecological public welfare forest compensation, but some ecological public welfare forest itself can have income, such as the jinyun mountain, etc, jiangjin 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 iv themselves is the ecological forests in chongqing, need the chongqing municipal government and government funding, jiangjin but in practice, own jinyun mountain with better income, can need not government funding in chongqing municipality to create comprehensive development of mountain forest resources, banaou, a new pattern yongchuanshi, xiushanxian and wushan and relatively rich resources of chengkouxian wuxixian, fengjiexian, youyangxian, pillars, pengshuixian etc yunyangxian, county, comprehensive development should formulate mountain of legal measures, to develop practical implementation plan, clear plans, implements targets. the chongqing urban and rural integration, according to the sequence of partial experiment method to implement. integration of urban and rural areas should be based on reality, forest to highlight the importance and comprehensive considering regional representative is strong, forestry investment project is relatively concentrated and local enthusiasm, explore build national higher factor of urban common support strengthening forestry development mechanism, mountainous comprehensive development planning and project design, striving for the national project arrangement of funds and adopting tilt. the chongqing municipal government should with the united states, japan and so on forests relatively complete countries from their exchanges, in protecting the successful experience of above of forest resources. chongqing now as the eastern coastal industrial transfer the land after the popular, may face a lot of export problems, so the forest law should also keep pace with the times, with international legal standards steps. keywords: forest resources, protection of law, forest chongqing, forest 重庆大学硕士学位论文 目 录 v 目 录 中文摘要中文摘要 . i 英文摘要英文摘要 . iii 1 绪绪 论论 . 1 1.1 选题背景选题背景 . 1 1.2 研究目的研究目的 . 2 2 森林资源的概述森林资源的概述 . 3 2.1 森林资源的概念森林资源的概念 . 3 2.2 森林的作用森林的作用 . 3 2.3 重庆市森林资源重庆市森林资源 . 4 2.3.1 重庆市森林资源概况 . 4 2.3.2 重庆市森林资源的问题 . 5 3 国内外森林资源保护法律制度概况国内外森林资源保护法律制度概况 . 7 3.1 国外国外森林资源森林资源保护法律制度概况保护法律制度概况 . 7 3.1.1 美国 . 7 3.1.2 加拿大 . 7 3.1.3 德国 . 7 3.1.4 日本 . 7 3.1.5 俄罗斯 . 8 3.1.6 印度 . 8 3.2 国内国内森林资源森林资源保护法律制度概况保护法律制度概况 . 9 4 重庆市森林资源保护法律制度的发展现状重庆市森林资源保护法律制度的发展现状 . 11 4.1 第一个阶段第一个阶段 . 11 4.2 第二个第二个阶段阶段 . 12 4.3 第三个阶段第三个阶段 . 12 5 重庆市森林资源保护法律制度的不足重庆市森林资源保护法律制度的不足 . 15 5.1 立法方面立法方面 . 15 5.2 法律制度法律制度的实施方面的实施方面 . 15 5.2.1 森林资源分类不清、权属不明 . 15 5.2.2 公益林划分不合理 . 17 5.2.3 森林生态效益补偿制度不完善 . 17 5.2.4 森林资源执法人员的素质不高 . 18 重庆大学硕士学位论文 目 录 vi 5.2.5 行政管理不规范 . 18 5.2.6 公众参与意识不强 . 19 5.2.7 森林资源保护城乡一体化未建立 . 20 5.2.8 缺乏生物多样性保护 . 20 5.2.9 森林资源保护的法律与国际法脱节 . 20 6 完善重庆市森林资源保完善重庆市森林资源保护的法律措施护的法律措施 . 22 6.1 立法的完善立法的完善 . 22 6.1.1 制定适合“森林重庆”的地方法规 . 22 6.1.2 制定重庆市生态效益补偿法 . 23 6.2 法律法律制度制度实施的完善实施的完善 . 24 6.2.1 实行森林分类经营制度 . 24 6.2.2 生态公益林的管护 . 25 6.2.3 完善森林生态效益补偿制度 . 27 6.2.4 提高森林资源执法人员的素质 . 32 6.2.5 加强行政管理 . 33 6.2.6 保障公众参与“森林重庆”的建设 . 34 6.2.7 积极推进城乡一体化森林制度改革 . 36 6.2.8 完善对生物多样性的保护 . 38 6.2.9 加快与国际法接轨 . 38 7 结结 论论 . 40 致致 谢谢 . 41 参考文献参考文献 . 42 附附 录录 . 44 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 绪 论 1.1 选题背景 重庆市的生态系统整体功能并不强，有些地方的生态系统急需要政府投资恢 复和重建，比如三峡库区的生态。重庆市的地形大多数是丘陵，丘陵面积不低于 全市面积的 60%，加上土质并不是很好，很多地方都是石灰岩层，在武隆县，他 的地形是全国出名的“喀斯特地形”， 种种因数表明， 重庆市需要一个生态系统特别 好的环境，然而恰恰相反，重庆市森林生态系统的整体功能并不强，重庆市地形 多山，这几年水都流失很严重，面积达 4.35 万公顷，占整个重庆市面积的 52.8%， 全重庆市有 36 万公顷的坡度较大并且贫瘠的土地， 在重庆市有很多山区都有森林， 面积也比较广泛，但这些森林的利用率并不高，并没有发挥出森林调节生态系统 的作用，并且这些山区的坡度都是大于 25 度的1。 森林资源在生态、经济、社会等方面具有重要作用,但是重庆市是一个森林资 源缺乏的直辖市,森林资源总量严重不足。由于保护不力,乱砍滥伐林木、侵占林地 等行为使森林资源遭遇严重困境，森林资源的过度利用不但直接造成森林数量的 下降,还波及到人类的生产生活质量。因此,对森林资源的保护提到了前所未有的高 度。在保护森林资源的若干不同手段中,法律显然是最为有效和规范的方式1。 2008 年 8 月，重庆开始实施“森林重庆”工程，重庆市相对于别的森林城市， 在建设森林城市上面有很大的不同，在森林工程提出后，对重庆市森林资源的保 护在重庆被提到了前所未有的高度，在对中国经济的建设中，森林资源是一种很 重要的自然资源，在民众的生活中，森林资源同样具有很重要的地位，森林资源 不但具有较大的经济价值，更重要的是它的生态价值，近年来，森林资源的生态 价值越来越受到人们的关注，对森林资源的保护也越来越受到人们的关注，在重 庆市， 近年来由于“森林重庆”的提出， 人们对重庆市森林资源的关注又上了一个台 阶1。在重庆市这个特殊的直辖市，有着大面积的城市区域和农村区域，对城市的 森林和对农村的森林要采取不同的方略。 “森林重庆”的目标是到 2012 年的时候，对森林工程在全市范围内全面推进， 在各个地方，要达到森林面积的增加量为 1100 万亩，在重庆市现存的森林中，有 的属于效能比较低的森林，对这种森林，我们将对它进行改进，提高它的森林效 能，所以，我们的目标是将将 1000 万亩的低效林改造成高效林，在森林面积的总 量增加的前提下，森林的质量也要大幅的提高，总的来说要达到 38%的森林覆盖 率，森林给农民带来的经济效益也要大幅的提高，森林资源所带来的经济效益要 达到 250 亿元1，在农村，农民的生活环境不但要绿色，而且还要富裕，所以，还 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 2 有一个目标就是建设“小康绿色村”， 农民从森林资源所得到的经济收益要达到 500 元每年，在重庆市的主城区以及下面的各个区县的城市区，要达到国家森林城市 的标准，在部分区县，比如涪陵区、长寿区等等，也包括一些自治县要建成市级 的符合国家标准的森林城市，到 2017 年的时候，重庆市的森林资源将会到达另外 一个高度，我们会对前一个阶段的森林建设成果加以巩固，并争取再上一个台阶， 到 2017 年，重庆市将达到 45%的森林覆盖率1，在城市里，将达到 39%的城市绿 化率，进一步升级森林的效能，使更多的低效森林变成高效的森林，在森林的产 业结构上，必须吧它调和得更加合理，农民来自于森林资源的收入比 2012 年将增 加一倍，达到 1000 元。 长春市在 1988 年提出来建设“森林城市”的计划，这在我国“森林城市”的建设 史上是第一个，现在 13 年过去了，中国已经有辽宁沈阳、内蒙古包头、湖南长沙、 贵州贵阳、四川成都、河南许昌及浙江临安这 7 个“国家森林城市”了，对以前的成 功经验，我们要积极的借鉴。在以前的森林城市建设中，有一环非常重要，甚至 是决定森林城市建设的成败，那就是法律，用法律来引导“森林重庆”的建设，才是 一条正确的路。 1.2 研究目的 本文从重庆市森林资源保护的法律制度角度，分析重庆市森林资源保护的紧 迫性和重要性，以及重庆森林资源保护过程中存在的诸多问题。在此基础上，对 重庆森林资源保护的法律法规提出修改建议及完善措施，使重庆森林资源保护有 法可依，从而为持续利用森林资源、建设生态城市提供一些参考。为“森林重庆” 的建设，提出自己的一些建议，尽自己的一份力。 重庆大学硕士学位论文 3 森林资源的概述 3 2 森林资源的概述 2.1 森林资源的概念 不同国家对森林资源的定义不相同，森林是森林资源的主要组成部分，但是 二者并不完全等同，总体来说，森林资源是指一个地区或者国家森林面积及木材 总量等等的总称。森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生 存的野生动物、植物和微生物。中国的定义按照全国森林资源连续清查主要技 术规定中的规定，凡疏密度（单位面积上林木实有木材蓄积量或断面积与当地 同树种最大蓄积量或断面积之比）在 0.3 以上的天然林；南方 3 年以上，北方 5 年以上的人工林；南方 5 年以上，北方 7 年以上的飞机播种造林，生长稳定，每 亩成活保存株数不低于合理造林株数的 70，或郁闭度（森林中树冠对林地的覆 盖程度）达到 0.4 以上的林分,均构成森林资源2。森林，是指存在于一定的国家或 者区域内，以树木或者其他木本植物为主要组成部分的植物群落以及与其所生长 林地、牧地、灌木地及沼泽地组成的相互依赖，共同生存的生物社会。别的国家 或者国际上对森林资源的定义可能会有所不同，我们在这里是研究重庆市森林资 源的保护，所以我们采取中国的定义1。 森林孕育了很多的生命，为生物多样性做出了很大贡献，在为人们提供经济 价值的基础上，还为人们提供了生态价值，并且它是一种可再生的资源。森林作 为一种自然资源，自古以来都是人们的劳动对象，再后来就作为人们的生产资料。 现在森林资源带带给我们的不仅是木材的经济价值，更重要的是生态价值。与煤 炭和石油等不可再生的自然资源比起来，森林资源是一种绿色的、环保的、可再 生的自然资源，并且森林资源还有周期性的特点，一般林木的成长年限都是有规 律的。人类可以根据这个规律对森林资源进行好好的利用。在法律上对森林的保 护和森林资源的保护的研究，从本质上并没有太大的不同。森林资源在定义上包 括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。 森林的定义是指存在于一定的国家或者区域内，以树木或者其他木本植物为主要 组成部分的植物群落以及与其所生长林地、牧地、灌木地及沼泽地组成的相互依 赖，共同生存的生物社会。虽然两者的定义不同，但是它们在学术研究上并没有 本质的不同，笔者在这里对重庆市森林资源保护法律所作的研究，实质上主要是 对森林保护法律制度的研究。 2.2 森林的作用 森林可以吸收二氧化碳，放出氧气，是空气的天然清洁剂。随着人类工业的 重庆大学硕士学位论文 3 森林资源的概述 4 迅猛发展和煤、石油的大量燃烧，空气被严重的污染了，不但有大量的温室气体 二氧化碳，还有一氧化碳、二氧化硫等等对人体有害的气体，近年来，重庆市的 酸雨很严重，这很大程度上都与重庆市的严重污染空气有关，森林对二氧化硫有 较强的吸收作用，森林里的二氧化硫比城市里的二氧化硫浓度要低得多，重庆市 的夏季温度非常高，是“四大火炉”之一，大炎热的夏天，森林吸收二氧化硫的速度 还会增快。并且对夏季的高温也有缓解作用1。森林本身可以调节气候，气温高的 时候可以通过蒸腾作用降低周围的温度。有的林种可以分泌出杀菌素，杀菌素可 以杀死空气中的病菌，使周围保持一个健康的环境。据科学统计，森林里的病菌 远远小于城市里的病菌数量。森林吸收二氧化碳，释放氧气的功能大家都知道， 人类离开氧气是不能生存的，一个人只要有水和，可以存活好多天，但是没有氧 气，只能存活几分钟，森林每天都在为人类提供新鲜的氧气。 森林是天然制氧厂。氧气是人类维持生命的基本条件，人体每时每刻都要呼 吸氧气，排出二氧化碳。一个健康的人三两天不吃不喝不会致命，而短暂的几分 钟缺氧就会死亡，这是人所共知的常识。文献记载，一个人要生存，每天需要吸 进 0.8 公斤氧气， 排出 0.9 公斤二氧化碳。 森林在生长过程中要吸收大量二氧化碳， 放出氧气。据研究测定，树木每吸收 44 克的二氧化碳，就能排放出 32 克氧气； 树木的叶子通过光合作用产生一克葡萄糖，就能消耗 2500 升空气中所含有的全部 二氧化碳。照理论计算，森林每生长一立方米木材，可吸收大气中的二氧化碳约 850 公斤。若是树木生长旺季，一公顷的阔叶林，每天能吸收一吨二氧化碳，制造 生产出 750 公斤氧气。资料介绍，10 平方米的森林或 25 平方米的草地就能把一个 人呼吸出的二氧化碳全部吸收，供给所需氧气。诚然，林木在夜间也有吸收氧气 排出二氧化碳的特性，但因白天吸进二氧化碳量很大，差不多是夜晚的 20 倍，相 比之下夜间的副作用就很小了。就全球来说，森林绿地每年为人类处理近千亿吨 二氧化碳，为空气提供 60%的净洁氧气，同时吸收大气中的悬浮颗粒物,有极大的 提高空气质量的能力；并能减少温室气体，减少热效应。 森林是多种动物的栖息地，也是多类植物的生长地，是地球生物繁衍最为活 跃的区域。而且无论是在都市周边还是在远郊，森林都是价值极高的自然景观资 源。 2.3 重庆市森林资源 2.3.1 重庆市森林资源概况 全市林业用地 365.8 万公顷，占土地面积的 44.4%，其中森林面积 223.7 万公 顷，占林业用地面积的 61.2%。疏林地 52.9 万公顷，灌木林地 34.02 万公顷，未成 林造林地 14.43 万公顷，无林地 113.51 万公顷，苗圃地 0.02 万公顷。全市森林覆 重庆大学硕士学位论文 3 森林资源的概述 5 盖率为 23.1%，活立木蓄积量为 7446 万立方米，林分蓄积为 1.12 亿立方米占活立 木蓄积的 93.1%。全市有高等植物 6000 余种，其中药用植物 200 余种；动物资源 600 余种1。 全市现有林业主管部门 40 个（其中区县林业主管部门 39 个），市级林业科 学研究院 1 个，林业科技推广站 37 个，林业调查规划设计单位 38 个，林木种苗 站 14 个，森林病虫防治检疫站 38 个，木材检查站 71 个，森林公安局(科、所)75 个，乡镇林业工作站 1148 个。全市共有林业职工 17000 余人2。 全市森林和野生动物类型自然保护区 47 个，其中国家级 3 个，市级 15 个， 县级 26 个，总面积占全市幅员面积的 10.1%。全市森林公园 62 个，经营总面积 16.7 万公顷。其中国家级 21 个，经营面积 1.9 万公顷；省级 36 个，经营总面积 7.9 万公顷；县级 1 个，经营面积 0.1 万公顷。国有苗圃 36 个，国有林场 84 个,乡 村集体林场 525 个1。 2.3.2 重庆市森林资源的问题 森林资源总量不足 地处我国东西结合部的重庆市,总面积 823.7 万公顷,属中亚热带湿润季风气候 类型、亚热带常绿阔叶林区,植被类型丰富,森林覆盖率为 27.15%,活立木总蓄积为 1.2 亿 m32。森林资源总量不足，其树种、林种、林龄结构不合理、林分质量低下。 今后应加强森林资源保护、积极培育森林、发展城市林业、调整林种树种结构,加 快产业体系建设等方面的法制建设。 森林资源分布不均 重庆市的森林资源分布相对集中在三峡库区生态经济区。其中，北部到东南 部的城口县、巫溪县、云阳县、石柱县、彭水县等 7 个先森林资源分布较多，森 林面积为 89.1 万公顷，占全市森林面积的 39.8%1。按经济区域分，城市经济发达 的九个区森林资源最少，只有 11.5 万公顷，占全市森林面积的 5.1%，渝西经济走 廊 12 个区县森林面积 41.3 万公顷，占全市森林面积的 18.5%，三峡库区生态经济 区 19 个区县，森林面积 170.9 万公顷，占全市森林面积的 76.4%1。 森林生态系统的整体功能不强 重庆市的生态系统整体功能并不强，有些地方的生态系统急需要政府投资恢 复和重建，比如三峡库区的生态。重庆市的地形大多数是丘陵，丘陵面积不低于 全市面积的 60%，加上土质并不是很好，很多地方都是石灰岩层，在武隆县，他 的地形是全国出名的“喀斯特地形”， 种种因数表明， 重庆市需要一个生态系统特别 好的环境，然而恰恰相反，重庆市森林生态系统的整体功能并不强，重庆市地形 多山，这几年水都流失很严重，面积达 4.35，占整个重庆市面积的 52.8%，全重庆 市有 36 万公顷的坡度较大并且贫瘠的土地，在重庆市有很多山区都有森林，面积 重庆大学硕士学位论文 3 森林资源的概述 6 也比较广泛，但这些森林的利用率并不高，并没有发挥出森林调节生态系统的作 用，并且这些山区的坡度都是大于 25 度的2。在 1998 的大洪水中，重庆市受灾面 积很