（金融学专业优秀论文）新时期我国农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究.pdf

论文提要 农业、农村、农民问题关系我国改革开放和现代化建设的全局。“金融是现 代经济的核心”，农村金融是农村经济发展和新农村建设的重要支撑。目前，我 国社会经济发展正处于新的阶段，国家将实施“工业反哺农业，城市支持农村” 的战略决策，加大对农业的支持和保护力度。 近年来，随着粮棉购销体制市场化改革，以服务粮棉收购为主的中国农业发 展银行，面临着业务范围大幅度萎缩、职能重新定位的问题。为此，国内有关学 者就农业发展银行的去留问题进行了争论，大致提出了四种方案。方案一：关闭； 方案二：并入农业银行；方案三：将政策性职能委托某一商业银行承担；方案四： 恢复、完善政策性银行的功能。2 0 0 6 年中央l 号文件明确要求，“加快推进农村 金融改革”，“调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源”。本文是 在上述背景下提出新时期我国农业政策性银行战略转型与职能调整这一主题。 围绕这一主题，本文运用经济学、政策性金融学、比较金融学等理论与方法， 以实证分析为主，兼顾数量分析和比较分析，主要以农业政策性银行的基本理论 为基础，在回顾农业发展银行发展历程的基础上，分析了农发行存在的问题，重 点论述了我国农业政策性银行的战略转型和职能调整问题。 主要研究内容为：一是分析了我国农业政策性银行存在的主要问题：业务萎 缩，功能弱化；资产负债约束失衡；自主筹资功能缺乏，资金来源不足；信贷结 构不尽合理，资金投放过于集中；收购资金封闭运行难度加大；经营风险增大， 持续经营困难重重。从政策性因素、经营性因素和制度性根源等方面找出了存在 问题的原因。二是在总结国外农业政策性银行转型经验的基础上，提出了我国农 业政策性银行战略转型的设想。三是根据我国经济和农村金融发展的形势，从业 务发展原则、贷款扶持对象、发挥政策性支农主体作用和外部生态环境等四个方 面，研究了新时期我国农业政策性银行的市场定位；提出了业务选择方向和拓展 信贷服务的领域；就健全和完善农业发展银行职能的动作机制提出了设想和建 议。 a b s t ra c t p r o b l e m sf a c i n ga g r i c u l t u r e ，r u r a la r e a sa n df a r m e r sa r ec r u c i a lt o t h er e f o r ma n do p e n i n gu pc o u r s e sa n do v e r a l lp r o s p e c t jo fm o d e r n i z a t i o n d r i v ei nc h i n a f i n a n c ei sc o r et ot o d a y se c o n o m y s e r v e sa sav i v i d i l l u s t r a t i o no nt h es u p p o r t i v er o l e r u r a lf i n a n c ei sp l a y i n gi nt h e a d v a n c e m e n to fr u r a li n d u s t r ya n dt h a to fb u ii d i n gr u r a la r e a sw i t h c h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c t od a t e c h i n a is o c i a la n de c o n o m i c a l d e v e l o p m e n th a sr e a c h e dan e wl e v e la n d t h eg o v e r n m e n tw i l la d o p ta s t r a t e g i cp o l i c yo fi n d u s t r yn u r t u r i n ga g r i c u l t u r e ，u r b a na r e a s s u p p o r t i n gr u r a la r e a s c h i n aw i l lp r o m o t ei t ss t r e n g t ht os u p p o r ta n d p r o t e c ta g r i c u l t u r e i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h em a r k e t d r i v e nr e f o r mo fg r a i na n dc o t t o n p u r c h a s es t r u c t u r e ，a g r i c u l t u r ed e v e l o p m e n tb a n ko fc h i n a ( a d b c ) ，w i t h a g r i c u l t u r a lp r o d u c t sp u r c h a s i n ga si t sc o r eb u s i n e s s ，i sf a c e dw i t ht h e l a r g es c a l es h r i n k i n go fi t sb u s i n e s ss c o p ea n di sc h a l l e n g e db yt h e p r o b l e mo fi t sr e p o s i t i o n h e n c e ，t h e r ea r ed e b a t e sa b o u tt h es u r v i v a l o fa d b ca n dp e o p l ec a m eu pw i t h4s o l u t i o n s ( 1 ) t h ec l o s i n go fi t sb u s i n e s s ( 2 ) t oi n c o r p o r a t ew i t ha g r i c u l t u r eb a n ko fc h i n a ( a b c ) ( 3 ) t os h i f ti t sf u n c t i o n a lb u s i n e s sa sap o l i c yi n s t i t u t i o nt oo t h e r i n d u s t r i a lb a n k sa n di n s t i t u t i o n s ( 4 ) t or e s t o r ea n dp e r f e c ti t sf u n c t i o na sap o l i c yi n s t i t u t i o n a sh a db e e ne x p l i c i te x p l a i n e db yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ti n2 0 0 6 s 1d o c u m e n to na g r i c u l t u r e i tp o i n t e do u tt h a t t h ea d v a n c e m e n to f r u r a lf i n a n c es t r u c t u r e r e f o r m ， t o r e p o s i t i o na g r i c u l t u r a l d e v e l o p m e n tb a n k sf u n c t i o na n de x p a n di t sb u s i n e s ss c o p ea n di t sc a p i t a l r e s o u r c e s b a s i n go nt h i s ，t h ea u t h o rd i s c u s s e dt h et h e m eo fa d b c s s t r a t e g i ct r a n s f o r m a t i o na sap o l i c yi n s t i t u t i o na n dt h ea d j u s t m e n to f i t sf u n c t i o n t h ea u t h o ra d o p t st h ec o n c e p ta n dr e s e a r c h i n gm e t h o d sf r o me c o n o m i c s ， p o l i c yf i n a n c ea n dc o m p a r a t i v ef i n a n c e t os t a r tw i t hc a s e sa n a l y s i s ，i t 知识水坝damdoc damdoc为您倾心整理(小店)(qq2218108823) i n c o r p o r a t ew i t hs t a t i s t i c sa n dc o m p a r a t i v ea n a l y s i si nr e f e r e n c et ot h e a g r i c u l t u r ep o l i c yb a n k sf u n d a m e n t a lt h e o r i e sa n dt h ed e v e l o p m e n t c o u r s e sa d b ch a dg o n et h r o u g ha sw e l la sp r o b l e m st h eb a n kh a de n c o u n t e r e d i tf o c u s e do nt h es t r a t e g i ct r a n s f o r m a t i o no fa g r i c u l t u r ep o l i c yb a n k s a n dt h ea d j u st m e n to ft h e i rf u n c t i o n s t h e p r i n c i p a lr e s e a r c h i n ga r e a s i n c l u d e d ：1 p r o b l e m s f a c i n g a g r i c u l t u r ep o l i c yb a n k si nc h i n a t h es h r i n k i n go fb u s i n e s s t h ew e a k i n g o fi t sf u n c t i o n s ，u n b a l a n c et oa s s e tb a l a n c er e s t r i c t i o n s ，l a c k i n gi n i n d e p e n d e n tr a i s ef u n d ，s h o r t a g eo fc a p i t a lr e s o u r c e s ，i n a p p r o p r i a t e c r e d i ts t r u c t u r e ，o v e rc e n t r a l i z a t i o no fc a p i t a la l l o c a t i o n ，s o a r i n g d i f f i c u l t i e st or u np u r c h a s i n gc a p i t a li nac l o s e e n de n v i r o m e n t ，t h e r i s i n go p e r a t i n gr i s k sa n dt h a to fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h ea u t h o r v e n t u r e dt of i n do u tf a c t o r sr e l a t e df r o mp o l i c ym a k i n g ，o p e r a t i n g s t r u c t u r ea n ds y s t e m a t i cr o o t 2 p r o p o s a lo na g r i c u l t u r a lp o l i c yb a n k s s t r a t e g i ct r a n s f o r m a t i o n ( r i t hav i e wt ot h ee x p e r i e n c e sf r o m a g r i c u l t u r a lp o l i c yb a n k sa b r o a d ) 3 t a k i n gc h i n a se c o n o m ya n dr u r a l f i n a n c ed e v e l o p m e n ti n t oa c c o u n t ，t h ea u t h o rg i v e ss o m ef o o df o rt h o u g h t o nt h em a r k e tp o s i t i o n i n go fc h i n a sa g r i c u l t u r a lp o l i c yb a n ki nt h en e w s i t u a t i o n i tc o v e r sb u s i n e s sd e v e l o p m e n tp r i n c i p l e s ，l o a ns u p p o r t i v e i t e m s ，b r i n g i n gi n t of u l lp l a ya g r i c u l t u r a lp o l i c yb a n k s m a i nb o d y f u n c t i o na n dt h a to fe x t e r n a le n v i r o n m e n t i tb r i n g sf o r w a r di t sm a i n b u s i n e s sd i r e c t i o na n da r e a st oe x p a n dc r e d i ts e r v i c e s b e s i d e s ，i ta l s o g i v e ss o m ea d v i c eo nh o wt os t r e n g t h e na n dp e r f e c ta g r i c u l t u r a l d e v e l o p m e n tb a n k sf u n c t i o n a la c t i v em e c h a n i s m i i i 知识水坝damdoc damdoc为您倾心整理(小店)(qq2218108823) 新时期我国农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 引言 农业、农村、农民问题关系我国改革开放和现代化建设的全局。“金融是现 代经济的核心”，农村金融是农村经济发展和新农村建设的重要支撵。目前，我 国社会经济发展正处于新的阶段，全面落实科学发展观，完善体制机制，解决“三 农”问题，建设和谐社会的任务相当艰巨。党的十六届五中全会审议并通过的中 共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议明确提出了建设 社会主义新农村的宏伟目标，国家将实施“工业反哺农业，城市支持农村”的战 略决策，加大对农业的支持和保护力度。2 0 0 6 年中央1 号文件指出，“加快推进 农村金融改革”，“调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源”。作 为我国唯一的农业政策性金融机构，农业发展银行需要进一步明确发展方向和职 能定位，充分发挥农业政策性金融的职能作用。 ( 一) 研究背景及意义 1 、我国农业发展提出了多元化、复杂化的金融需求 ( 1 ) 农业战略性结构调整作为当前中国农业发展的主战略，对现行农村金融 体系在组织结构、功能安排，金融产品、服务水平等方面提出了全面改革与创新 的要求。适应国内农产品需求结构变化和国际竞争的挑战，农业战略结构调整已 经成为我国农业发展的主战略，其目标是实现中国农业现代化、产业化，提高农产 品质量及国际竞争力，形成广大农民收入增长的长效机制。这是一项系统工程， 它既包括农业区域布局的优化、农业种植结构的调整，农作物品种的改良、种养 习惯的改变、新的生物技术在农村传统种养业领域的推广和运用，又包括生产市 场化和商品化程度的提高、新的产业领域的开发、新的投资领域的探索、扶持和 培育产业化经营，还包括推进农村工业化和城镇化、引导农村剩余劳动力的转移、 提高农村社会劳动生产率等等。一方面所需的发展资金仅仅依靠“三农”自身的 积累能力无法满足，另方面带来农村经济不同层次的微观经济主体金融需求特 征与满足方式的变化，因而提出了全面创新农村金融服务的要求。 ( 2 ) 我国农业和农村经济发展的一些基础性战略同样要求农村金融体系特 别是农业政策性金融健全其功能。由于农业的多功能性及其基础地位，在集中推 进农业战略结构调整的同时，我国农业和农村经济发展还有一些长期的、基础性 的战略目标，主要包括：一是围绕稳定粮食生产、确保粮食安全目标，搞好粮食储 新时期我国农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 备，保证收购资金供应，严格耕地保护，保护农民种粮积极性。二是围绕提高农业 综合生产能力目标，搞好农业综合开发，推进农业技术进步，提高农业生产率。三 是围绕农业可持续发展目标，加强农业生态环境和基础设施建设：四是围绕区域 经济发展战略目标，调控东中西部地区经济发展，促进资源的合理配置和生产要 素的合理流动，实现各地区共同发展和共同繁荣等等。上述目标对整个农业经济 的健康快速协调发展具有重要作用，但由于其中的大部分属于农村公共金融产品 需求，其投资回报率相对较低，是按市场配置资源的商业性金融不愿介入或介入 不充分的，需要通过政策性金融发挥倡导扶持功能，提供资金后盾。 2 、现有农村金融体系存在结构和功能性双重缺陷 从2 0 世纪7 0 年代以来，虽然我国的农村金融体制历经多轮改革与变迁，但其 实质是以政府为主导的强制性制度变迁，而非需求导向型的机制演进，其结果势 必造成金融供给的错位与不足，并存在明显的市场化收缩效应。综合起来看，现行 的农村金融体制存在结构和功能双重缺陷。结构性缺陷主要表现在：一是空间结 构缺陷。农村金融机构城乡布局失衡、区域性布局失衡严重，农村地区、中西部 地区金融机构分布密度较小。二是组织形式缺陷。政府主导的正规金融机构处于 绝对地位，民间资本型的中小商业金融和互助金融缺失。全国性的金融组织多， 区域性、地方性的农村金融机构缺少。三是种类缺陷。现有金融机构仅仅停留在 存款及信贷机构的发展，保险、投资、担保、租赁、信托等非银行金融机构的发 展严重不足。功能性缺陷的表现较多，主要体现在：( 1 ) 现有的农村金融机构功能 不健全。一是农业政策性金融功能不健全。农发行自成立以来，业务范围经历了 三次大的调整，虽然2 0 0 4 年7 月以后在支持粮棉油产业领域上逐步向生产、加工、 转化环节延伸，支持主体突破了所有制限制，贷款种类也从流动资金贷款向固定 资产贷款涉足，但其目前的支农领域仍然较窄，功能亟待补充完善。二是国有商业 金融在农村金融领域的功能弱化。一方面国有商业银行在农村的机构萎缩，另一 方面商业性金融的逐利性使其信贷资产大多投向非农领域，歧视农村需求主体。 三是农村信用社由于产权结构不清晰、治理结构不完善、民主管理流于形式、不 良贷款占比高等多重因素，难以担当农村金融主力军的重任。( 2 ) 农村资金流失严 重。一是政府主导的金融机构存差越来越大，从农村抽走资金：二是邮政储蓄只存 不贷，且长期享受优惠的转存利率，加剧了从农村抽走资金。三是人民银行的支农 再贷款规模有限，难以实现农村资金的充分“回流”。( 3 ) 农村金融机构可持续发 展能力弱。资本与资产结构严重失衡、资金来源与资金运用结构失衡，经营亏损 重，造血功能差，难以实现资金上的自我良性循环。( 4 ) 风险分散与转移机制缺乏。 农业保险发展严重滞后，不适应农业战略性结构调整的需要。金融机构放款的风 2 新时期我国农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 险分散和转移机制缺乏，对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量缺少，资金 实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。农村金融体制的种种缺陷，造成了农村 金融供需矛盾突出：一是农村金融组织结构的单一难以满足农村经济主体多元 化、金融需求多样化的要求，造成民间借贷活跃，民间金融已经成为不可忽视的重 要金融力量。二是农村资金通过金融机构大量流入城市，农村金融系统不但没有 削减，反而固化了城乡二元结构特征，农村金融产业已经成为农村经济发展中的 瓶颈产业。三是农村金融机构在服务功能上的同质性和资金投向上的趋利性，使 其难以统筹兼顾东中西部不同地区农村经济的特色和差异，促进区域经济的协调 发展，相反在机构设置和资金供给上向东部发达地区农村倾斜，农村金融体系不 但没有统筹相反拉大了区域经济差异。四是政策性金融服务功能退化，政府对农 业政策性金融的供给萎缩，使得一些农业基础性领域资金投入严重不足，制约了 农村经济快速健康发展。五是金融服务手段、方式不适应农村经济主体小额化、 复杂化的服务需求，造成大多数进入不了正规金融准入门槛的企业和农户不得不 借助于民间借贷融资。 破解“三农”问题，建设社会主义新农村，离不开农业政策性资金的支持。 农业政策性银行作为支农体系的重要组成部分，融“政策性”与“金融性”为一 体，是在农业之外寻求解决“三农”问题的重要途径，是推动传统农业向现代农 业转变的重要力量，是推进农村经济实现由弱到强跨越的重要支撑。本文在简要 回顾我国农业政策性银行中国农业发展银行的发展历程、分析其存在的问题 的基础上，提出了新时期农发行的战略转型与职能调整的设想，以便充分发挥农 业政策性银行在我国新农村建设的骨干和支柱作用，推动农村经济快速发展。这 对促进农村经济宏观调控，改善农村投融资体制，完善支农体系建设，深化农村 金融体制改革，具有重要的现实意义。 ( 二) 文献综述 近年来，随着粮棉购销体制市场化改革，以服务粮棉收购为主的中国农业发 展银行，面临着业务范围大幅度萎缩、职能重新定位的问题。为此，国内有关学 者就农业发展银行的去留问题进行了争论。国务院发展研究中心副主任李剑阁 2 0 0 4 年接受财经杂志采访时指出，根据农发行目前的职能定位，其历史作 用已经完成，理当取消。中央财经大学秦池江教授( 2 0 0 4 ) 认为，随着粮食流通 体制转向市场化，农业发展银行业务越来越窄，但是农村金融体系仅依靠农村信 用社显然不够，应该把农业发展银行的政策性职能交给农业银行，或者把农业发 展银行变成一个农业保险公司。中国社会科学院农村发展所张军( 2 0 0 4 ) 认为， 农发行应该划归商业银行队伍，因为商业银行贷款发放、内部风险控制更规范， 新时期我田农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 政府也可以通过贴息、营业税减免等措施引导农发行进行政策性服务。而国务院 发展研究中心农村都研究员陈剑波( 2 0 0 4 ) 则认为，农业发展银行转变成真正的 政策性银行这应该是一件毫无疑问的事情。对于中国这样一个具有9 亿农村人口 和3 0 0 0 万贫困人口的国家来说，没有一个扶持农村和农业的政策性金融机构， 这是一件极其滑稽和无奈的事情。中国农业大学经济管理学院农村金融与投资研 究中心主任何广文( 2 0 0 4 ) 也表示，在中国农村金融市场上需要一个像中国农业 发展银行这样的政策性金融机构的存在，需要它来满足那些不能通过金融市场的 竞争性金融行为而满足的农村金融需求。这也是农村政策性金融存在的经济学理 论基础。综合起来，理论界对农发行的定位问题大致提出了四种方案：方案一， 关闭；方案二，并入农业银行；方案三，将政策性职能委托某一商业银行承担； 方案四，恢复、完善政策性银行的功能。2 0 0 6 年中央1 号文件明确要求，“加快 推进农村金融改革”，“调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源”。 本文是在上述背景下提出新时期我国农业政策性银行战略转型与职能调整这一 主题。 ( 三) 研究方法及内容 i 、主要内容：根据研究的目的和意义，本文主要以农业政策性银行的基本理 论为基础，在回顾农业发展银行发展历程的基础上，分析了农发行存在的问题， 重点论述了我国农业政策性银行的战略转型和职能调整问题。围绕上述逻辑线 索，本文的研究框架由以下五个部分构成：一是农业政策性银行的基本理论；二 是我国农业政策性银行发展简要历程回顾；三是中国农业发展银行存在的问题分 析；四是新时期农发行的战略转型；五是新时期农业发展银行的职能调整。 2 、研究方法：以实证分析为主，兼顾数量分析和比较分析，通篇文章贯穿了 经济学、政策性金融学、比较金融学等理论与方法，较为翔实地论述了本文的论 题。 农业政策性银行的基本理论 研究我国农业政策性银行的战略转型和职能调整问题应把握农业政策性银 行产生的理论根源，理解农业政策性银行在现代金融制度中的行为特征。 4 新时期我田农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 ( 一) 农业政策性银行的产生与发展 i ，产生的历史背景 1 6 世纪，随着资本主义农业、手工业和商贸业的日益发展，商人采取抬高 售价、压低收购价的方法盘剥农民。为维护农民进行生产的最低基本条件，意大 利市政当局建立了专门低利向穷人发放贷款的信贷组织，称“m o n t i d i p i e t a ”， 1 4 6 2 年世界上第一家农业政策性银行在帕鲁奇亚开业，当时欧洲其他国家并不 普遍。直到1 9 世纪末，法国农业信贷银行的落成标志着农业政策性金融机构的 正规起步。1 9 世纪3 0 年代的资本主义世界经济大危机粉碎了“自由市场经济” 的美梦，以凯恩斯等为代表的经济学家发动了一场“凯恩斯革命”，“罗斯福新政” 是政府大规模干预经济活动的开始，随后各国开始对农业采取保护措施，除了财 政对农业实行补贴外，大多数国家先后设立了专门的农业政策性金融机构，对农 业给予大力的金融支持。凯恩斯主义理论为政府干预经济活动以弥补“市场失灵” 的缺陷提供了强有力的理论依据，而农业政策性银行正是政府干预农业经济活动 以弥补金融市场存在的“市场失灵”而产生和发展起来的。 2 、产生的客观必然性 在市场机制的作用下，微观经济主体以追逐利润最大化为目标，资源必然从 低利项目、部门和地区流向高利项目、部门和地区，具有较高微观经济收益的项 目或产业，资本投入越来越多。富的越富，穷的越穷，出现所谓的“马太效应” 而对短期经济效益不高但长期经济效益显著、微观经济效益不高但社会经济效益 显著的农业项目或产业，资本投入越来越少，对于低利的农业而言，必将造成资 本大量外流。出现所谓的“抽水机效应”。这说明市场机制作用有其边界，必须 引入政府的经济干预制度和政策来解决市场机制失效问题，否则完全依靠市场机 制自发调节，农业部门的生产条件难以获得改善，难以获得足够的外部发展资金， 必将陷入缺少资本恶性循环的境地( 如图卜1 ) 。 5 新时期我国农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 流向工业和城市 + 抽水机效应 图卜1 ：市场机制下的农业资金循环 在金融市场中，货币资本追逐利润最大化的结果使其获得平均利润率，低于 平均利润率的生产经营项目将难以得到货币资本支持。农业是一个非常特殊而又 重要的产业部门，它在很大程度上受到自然条件的限制，具有季节性、长期性、 效益低、风险大等特点，这严重制约了农业本身的积累和社会信用资金的投入， 在市场机制的自发调节下很难获得货币资本支持，如果政府不对其进行适当干 预，将引起农业投资规模随市场供求变化而发生剧烈的波动，必将导致农产品供 求和价格的大幅度波动，影响国民经济的持续稳定增长。农业对国民经济发展产 生“瓶颈效应”，政府通过农业政策性银行投入大量、低息信贷资金改善农业投 资环境，提高外部对农业的投资预期，从而增强其他金融机构投资农业的信心， 促使外部资金大量注入农业，进一步提高农业产出水平，逐步形成农业资金运行 的良性循环( 见图1 - 2 ) 。出于国民经济稳定、持续发展的原因，大多数国家都 设立了农业政策性银行，以优惠的利率提供农业生产经营贷款，促进农业生产的 发展和农产品供求的稳定，实现宏观经济的稳定与增长。 工业和城市 生产条件 商业银行和其它社会资金 广一比较效益提 卜 厂 步改善1i l 一风险逐步弱化j 7 l l 资金缺口逐步缩小 一资金供给增加 + 流出减少 l 部 部 农业政策性银行亡= = 三口 图1 - 2 ：农业政策性银行介入后的农业资金循环 新时期我田农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 在金融资源配置过程中，商业银行按市场原则配置金融资源的行为不能解决 金融资源配置的所有问题，商业银行由其经营准则决定所留下的资本市场空缺， 客观上需要政府通过设立政策性银行依据非商业性准则进行弥补，从融资体制上 确保政府经济职能和政策的落实，以实现符合社会合理和宏观、长期的效益目标。 尤其是在发展中国家，由于其国内市场体系的不完善和市场机制的扭曲，农业政 策性银行更成为政府配置农村资源和调节农村经济的重要工具之一，使政府在推 动经济发展中承担着更大的农业基础设施建设、农业产业开发，农业区域经济开 发、农业产业结构调整和扩大农产品出口等职能。可以说，在农村经济领域，农 业政策性银行发挥作用有着更为广阔的空间。正是从这个意义上讲，农业政策性 银行的存在是一个稳定而规范的制度安排。 ( 二) 农业政策性银行的功能与行为特征 1 ，农业政策性金融机构的涵义 笔者通过查阅大量文献资料发现，理论界对于农业政策性金融机构尚没有给 出明确的定义，关于农业政策性金融涵义的也不尽相同。白钦先( 1 9 9 3 ) 对政策 性金融的定义是：“在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融 资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率直接 或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通 行为，它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投 资、担保，贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为 的总称”。宋文冰( 1 9 9 5 ) 认为，政策性金融是一种在政府的资金支持下，以国 家信用为基础，运用特殊的融资手段，严格按照国家规定的业务范围、经营对象、 存贷利率，直接为贯彻、配合国家经济和社会发展政策而进行的政策性的资金的 融通活动。王伟( 1 9 9 6 ) 提出：政策性金融是指一个国家或地区的政党或政府， 为了实现一定历史时期的政治目标和社会经济政策所采取的一系列指令性金融 活动的总和。朱元揉( 1 9 9 6 ) 认为：“农业政策性金融是以政府发起、组织为前提， 为配合、执行政府产业政策和区域政策，以国家信用为基础，不以盈利为主要目 标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进国民经济协调 发展和农民收入稳定增加的一种特殊的金融活动。” 综合上述理论观点，笔者认为农业政策性金融机构是一种以政府发起、组织 为前提，为弥补农村金融市场不足，以国家信用和保本微利经营原则为基础，为 符合政府产业政策和区域发展政策、社会和生态效益较高但经济效益低于社会平 均利润率水平、难以得到商业性或合作性金融机构信贷资金支持的农业经济活 7 新时期我田农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 动，提供低于市场贷款利率的贷款等项目的一种特殊的金融活动的金融机构。目 前，在我国主要指中国农业发展银行。 农业政策性银行在各国金融体系中占有重要地位。一方面它充当政府贯彻实 施农业政策的工具和提供低利贷款的窗口：另一方面它又补充和纠正商业性银行 在农业信贷领域作用的不足和偏差。其识别和范围界定的基本标准主要有三条： 一是在农业及相关领域从事融资活动：二是为政府所有和控制；三是政策性与金 融性相交织。其执行的政策性和自身的金融性特点决定，农业政策性银行不是政 府机关，不是财政拨款机构，而是一种承担特殊使命的金融企业。它必须遵循银 行经营的一般规律，讲求资金安全，降低风险，以银行的机制、方式和手段，更 好地完成农业政策支持的目标。 2 、农业政策性银行的功能 与一般商业性银行相比，它具有以下功能。一是融资功能。农业政策性银行 作为金融机构之一，必须遵循信用原则和信贷规律，为特定的服务对象提供信贷 资金，必须保证信贷资金的安全性、流动性和一定的盈利性。如果在贷款时只考 虑执行政策而不考虑贷款项目还本付息，信贷资金财政化，将可能导致它持续巨 额亏损。二是弥补功能。在金融领域，支持和保护农业的过程，就是农业政策性 银行填补商业性银行按市场原则配置资源后所形成的资本市场空缺的过程。尤其 在兴修水利、整治土地、加速农业机械化、促进农业增产和农业结构调整、稳定 农产品价格，提高农民收入、加强农村人力资本投资等方面都发挥着重要作用。 三是倡导功能。它通过直接或间接的资金投放，改变农业生产条件，提高经营农 业的获利能力，吸引民间资金从事符合农业政策意图的贷款和投资，从而对政策 扶持项目的投资形成一种乘数效应，以推动更多的资金投入农业领域。四是服务 功能。农业政策性银行业务涉足的领域多具较高的风险，为了减少风险，避免呆 账发生，提高政策性贷款使用效益，它有必要对借款人的经营活动进行指导和监 督，如财务分析、经营诊断、提供经济金融信息、沟通外部联系等，以确保政策 性资金能发挥最大效应。五是执行功能。它与生俱来具有巧妙结合财政与金融、 长远利益与短期利益、宏观效益与微观效益的特殊本领，其贯彻政府产业政策及 区域政策是通过优惠的贷款、担保等资金运用方式，扶持急需资金投入的重点农 业项目来实现。六是区域经济梯度整合功能。它以政府赋予的区域调控职能为己 任，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业政策结合起来，利用市场力 量拉大区际经济发展差异的客观特性，配合政府政策进行梯度整合，从而有效地 调动经济资源合理分布，推进区域经济一体化。 新时期我瑁农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 例) ： 3 、农业政策性银行功能的经济学作用机理分析( 以价格支持和生产扶持为 一是农业政策性银行支持农产品收购和储备、平衡农产品市场供求、稳定市 场价格的作用机理( 如图1 - 3 ) ：在完全竞争市场条件下，粮食市场供求曲线达到 均衡。此时粮食市场均衡价格较低，对农民不利，政府为防止“谷贱伤农”而确 定最低保护价p l 。并对粮食进行市场收购，农民因粮价上涨而将供给量增加到 q 1 ，粮食购销企业因价格上升需求量减少到q 3 ，这时市场供给过剩量为q 3 q i ， 粮食市场处于非均衡状态，为使市场价格维持在最低保护价p 1 水平，政府通过 政策性金融手段对过剩供给部分进行直接收购并转作储备，从而使粮食市场实现 新的均衡。 0 q 3q oq iq 图1 - 3 t 价格支持原理 二是农业政策性银行改善农业生产条件、降低农业生产成本、提高农业综合 竞争力的作用机理( 如图1 - 4 ) ：初始生产时期，农业生产条件较差，成本曲线t c 处于较高的水平，利润曲线n 处于较低的状态，此时商业性银行不愿介入。政府 为提高农业综合竞争力，通过农业政策性银行手段投放低息贷款，改善农业生产 条件，降低农业生产成本，弱化农业投资风险，并诱导商业性银行资金的流入， 促使成本益线下移到t c l ，在收益不变的情况下，利润曲线相应上升到n l ，农产 品产量也由原来的0 q 增加到o q l 。 9 新时期我田农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 t r t c o 。 n l7 0 n 图1 4 ：生产扶持原理 4 、农业政策性银行的行为特征 农业政策性银行是大力扶植那些社会经济发展需要而商业性银行又不愿从 事的金融业务。与一般商业性银行比，有其共性也有其个性。一是保本微利性。 农业政策性银行并不是以追求自身财务效益和利润最大化为主要行为特征，但它 也不能完全不考虑自身财务效益问题。从总体上看，它以执行国家社会经济政策 为主，把经济、社会和生态效益放在第一位，这就决定了其必须根据政府宏观决 策和特殊法规办事，不能自主地参与市场竞争和追逐利润为目标。成功规范的农 业政策性银行真实地体现了它有盈利能力却不为了盈利的行为特征。如比利时的 政策性银行与商业性银行在资产盈利率、资本盈利率上存在较大差异。但从资本、 资产额上看，政策性银行具有很强的盈利能力( 见表1 - 1 ) 。二是经营范围的政策 界定性。农业政策性银行经营范围只能是一部分符合政策性要求的优惠性贷款或 担保等业务，具有一定的局限性。为了提高资金的使用效率，一般要求农业政策 性银行应该尽力把资金贷放到综合效益较高的项目中。三是与商业性银行的互补 性。农业生产经营活动难以在得到商业性银行或合作性银行支持时，农业政策性 银行才可能对其项目进行论证和评估。四是政府的扶持性。农业政策性银行代理 政府扶持经济效益低、风险高的农业生产经营活动，当其保本微利难以实现时或 难以筹集足够的低成本资金时，需要政府财政为其经营提供补偿和担保。五是 银行信用性。农业政策性银行在提供金融服务发生政策性亏损时，政府提供一定 的补贴，但银行信用的本质不能改变。它必须根据金融市场规律和银行的经营管 理方法办事，稳健经营，防范风险，确保其持续正常经营。 1 0 新时期我国农业政策性银行战略转型与职能调整问题研究 表1 一l比利时五家大银行经营情况单位：百万美元、 银行种类资本额合计资产额合计盈利额合计 资本盈利率资产盈利率 l23 4 5 商业银行 ( 3 家) 3 8 3 91 4 6 0 9 65 5 8 1 4 5o 3 8 政策性银行 ( 2 家) 1 6 7 27 6 7 3 71 2 27 10 1 5 资料来源：转引自自钦先等著各国政策性金融机构比较 二、我国农业政策性银行发展历程简要回顾 中国农业政策性金融伴随着中国农业的发展而产生和发展。她始终作为中国 农村金融的重要组成部分，发挥着服务、支持、促进、调节农业和农村经济发展 的职能。中国农业发展银行的产生，是农村金融不断演化、发展、创新的必然结 果：是建立社会主义市场经济体制和发展社会主义市场经济的必然结果。 ( 一) 中国农业政策性金融的发展 新中国成立后，为促进农业和农村经济的发展，我国农业政策性金融先后经 历了三个阶段： 第一阶段：传统的农业政策性金融( 1 9 4 9 年一1 9 7 8 年) 。与这一时期高度集 中统一的计划经济体制相适应的是高度集中统一的金融体制。在这种金融体制 下，无所谓政策性金融和非政策性金融之分。农村金融是整个金融活动的一部分， 一律按照经过国家严格综合平衡的指令性计划运行。这一时期农村金融的主要任 务是支持农业生产，重点是支持粮食生产的稳定发展。在这一时期，中国人民银 行囊括了几乎所有一般金融职能和金融管理职能。农业政策性业务和其它一切金 融业务一样，都由国家进行信贷决策，由人民银行统一经营和管理。 第二阶段：改革中的农业政策性金融( 1 9 7 8 年一1 9 9 3 年) 从1 9 7 8 年党的十 一届三中全会召开到1 9 9 3 年末党的十四届三中全会，中国经济体制的市场化改 革经历了从“计划经济为主、市场调节为辅”，到“有计划的商品经济”，直到“社 会主义市场经济体制”确立这样一个逐步深化的过程。相应的，金融体制改革也 不断地深化，金融体制不断完善。逐步恢复和设立了农、工、中、建四家专业银 行，人民银行逐步完成了管理与经营职能相分离的改革，成为统管全国金融业的 新时 9 我国农业政策性银行战略转型与职能调整弼题研究 中央银行。逐步建立和完善了以中央银行为领导的、以国家专业银行为主体的、 以其它金融组织为补充的银行体系。农业银行从1 9 7 9 年恢复后，由农业银行统 一管理、农业银行与农村信用社分工协作的农村金融体制也逐步建立和完善起 来。农业银行“一身两任”，既经营和管理商业性业务，又管理政策性业务。在 改革中，农业政策性金融与商业性金融逐步分离并不断发展，主要表现为：由赈 济性扶贫向开发性扶贫转变，由支持农业简单再生产向支持农业综合开发转变， 粮棉油收购由银行包揽资金供应向按筹资责任供应资金转变以及由办理政策性 业务向培植政策性业务转变。 第三阶段：社会主义市场经济体制下的农业政策性金融( 1 9 9 4 年以后) 。随 着经济体制改革的逐步深入，农业银行“一身两任”的局面已不能适应农村金融 进一步发展的需要，国务院子1 9 9 3 年做出了关于金融体制改革的决定，明确要 组建中国农业发展银行，承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等 业务中的政策性贷款，代理财政支农金的拨付及监督使用。由此，一个建立在社 会主义市场经济体制下，专门从事农业政策性金融业务，促进农业、农村经济发 展的，独立而自成体系的现代的农业政策性银行一中国农业发展银行应运而生。 ( 二) 中国农业发展银行的建立与发展 1 、中国农业发展银行的建立 为适应经济体制改革和农业银行向商业银行转轨的需要，国务院决定成立我 国农业政策性银行中国农业发展银行，专门经营从农业银行剥离的农村政策 性金融业务由工商银行、农业银行将2 5 9 2 亿元政策性贷款和相应负债划转到 由农业银行为农业发展银行设立的账户上，注册资本2 0 0 亿元。农发行的成立标 志着我国农业政策性资金和商业性资金的分离、农业政策性金融业务和商业性金 融业务的分离。其主要任务按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为 基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财 政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。主要经营范围是：办理由国务 院确定的粮食、油料、棉花收购、储备、调销贷款；办理肉类、食糖、烟叶、羊 毛等国家专项储备贷款：办理中央财政对上述主要农产品补贴资金的拨付，为中 央和省级财政共同建立的粮食风险基金开立专户并办理拨付；办理粮食企业简易 建仓贷款；办理业务范围内企事业单位的存款；办理开户企事业单位结算；发行 金融债券；办理粮棉油政策性贷款企业进出口贸易项目的国际结算业务以及与国 际业务相配套的外汇存款、外汇汇款、同业外汇拆借、代客外汇买卖和结汇、售 汇业务；办理经国务院或中国人民银行批准的其他业务。 1 2 新时期我国农业政策性银行战略转型与职能调