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国资委直接持股利弊之争价值中国推荐 2010-04-22 16:33:35 董事会 2009年12月18日，国务院国资委主任李荣融在接受媒体采访时透露，经过三年研究，国资委直接持股上市公司股权已经没有法律障碍，将于2010年正式实施。回溯此前，在国务院国资委2009年9月19日印发的关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见中，要求 “要积极探索国资委直接持股方式，依法加强对上市公司国有股权的监管积极探索经营性国有资产集中统一监管的方式和途径” 。 国资委直接持股，无疑将改变国有控股上市公司长期存在的所有者缺位，以及国资委出资人权益难以保障等问题。那么，这项举措将对国有控股或参股上市公司的规范治理产生何等影响？能否开启国有控股上市公司治理的新局面？是否会带来新的问题？就此，请各位嘉宾发表自己的看法。主持人：本刊记者 郭洪业讨论嘉宾：招银国际高级副总裁/郑磊财政部财政科学研究中心主任/文宗瑜安徽财经大学商务学院院长/刘银国秦皇岛市市委研究室/熊锦秋直接持股改善治理是个伪命题国企通过上市并由国资委直接持股，并不一定能够解决国内上市企业公司治理的痼疾。如果处理不当，甚至会更恶化文/郑磊国资委直接持有上市公司的股权，在地方上已经有了一些实践，从法律角度看，由国资委设立一个直属公司担任上市公司股东，在法律上并无太大障碍。需要着力解决的是，如何将国资委的行政定位与国有控股公司的商业定位之间的关系处理好。关于国资委既当裁判又当运动员的质疑，并没有因变身国有控股公司而自然消失。国资委与国有控股公司实质上仍具有领导和被领导的关系，国资委行政干预上市公司经营的连接纽带反而更明显，从而可能带来更多的治理问题。在公司治理方面，关键还在于操作的方式方法，而不是控股主体的形式。国资委近年在央企公司治理方面进行了不少尝试，如全球招聘高管、明确主业和董事会试点等，这还只是从公司治理的中下层面入手，并没有在董事会治理方面取得显著成果。支持国资委直接持股上市公司的观点认为，新加坡淡马锡是值得我们效仿的实例。不过如果我们仔细研究一下淡马锡的模式，就能明白其成功的要素在于遵循市场化运作和强化董事会治理。淡马锡代表新加坡财政部行使国家出资人的职责，成功的关键首先是从组织上切断对旗下公司的行政干预。这一重隔断就是董事会，严格执行由董事会负责企业经营的原则，健全董事会各项职能，聘请与股东无直接关系的精英担任独立董事，而且代表股东的财政部一方代表仅为一名。这样就从组织结构上避免了政府一方在企业经营决策中拥有过大的话语权。高素质的独立董事具有丰富的阅历和经验，能确保淡马锡控股战略发展方向正确，其日常业务则由各公司管理层负责，并受到各自董事会监管。国资委通过控股公司持有国企上市公司股权，是否能够划清国资委和上市公司之间的管理边界，也应通过类似的组织模式解决。而以往的做法却是由国资委派干部担任下属公司董事和高管，这些人的考核权在国资委，而按照持股比例派出董事的做法，又使得国资委干部无论在董事会还是管理层都占优势。这样做的结果必然是以国资委马首是瞻。当国资委是大股东时，公司治理中的大股东操纵问题会凸显出来，中小股东与大股东出现意见分歧时，权益难以得到保障。国资委在这个问题上必须有正确的观念，即正面看待中小股东，认识到所有股东在公司经营上具有共同的目标和利益，并逐步引进各种资本力量，稀释国资委股权，自觉和严格遵循股东会、董事会、管理层三级治理的原则。有人认为“国资委直接持股上市公司股权加大了监管的力度”，这是陈旧的观点。上市公司的监管，最佳实践是依靠全体股东，这也是市场监管的核心所在。上市公司必须以全体股东的利益最大化为目标，这是价值化管理的原则。当国资委直接持股上市公司之后，国资委旗下所有上市公司之间的关联交易将成为矛盾焦点之一。这类关联交易本身容易造成不同企业之间利益分配不均，而国资委作为这些关联公司的大股东，通过关联交易实现的利益与各公司的中小股东的利益之间有可能存在较大冲突。而在股东会和董事会层面上的话语权，是解决这个问题的关键。以上只是国资委直接持股产生的部分问题，但窥一斑可见全豹。国企通过上市并由国资委直接持股，并不一定能够解决国内上市企业公司治理的痼疾。如果处理不当，甚至会更恶化。股权多元化不应该只是指国企上市，更应该在股权比例和董事会人员构成上推动“多元化”，除了极少数需要国有资本控股的企业，其他国资控股的上市公司都应逐步降低国有股权比例，国资和其他资本一样，“保值增值”是上市公司全体股东的目标，更应接受全社会成员的阳光监督，政府应该放手大胆地依靠董事会，而把监管工作主要放在企业的监事会。国资管理公司难有体制性突破实践证明，中间层次的国有资产投资公司并没有充分发挥作用。中央本级国资机构设立属下的国有资产管理公司，如何让其发挥作用，能否实现预定目标，都存在许多不确定性文/文宗瑜中央本级的国资机构拟设立一家国有资产管理公司，对部分央企的国有股权进行集中管理及运作。对于这样一个动作或者说是一项改革措施，学界及业界都在进行推测或判断中央本级国资机构的用意。应该说，隶属各级政府国资机构、通过设立或组建国有资产管理公司而强化国资管理不是第一次，在20世纪90年代，有的地方政府就选择了三级次的国有资产管理及运营体制，在国资机构与国有企业之间设立中间级次的国有资产投资公司。但实践证明，中间层次的国有资产投资公司并没有充分发挥作用。中央本级国资机构设立属下的国有资产管理公司，如何让其发挥作用，能否实现预定目标，都存在许多不确定性。从现阶段来看，中央本级国资机构设立一家国有资产管理公司，只能算做经营性国资管理的一项改革措施。2003年中央本级率先重新设立新的国资机构，虽然新国资机构被赋予了“管人管事与管资产相结合”的重任，但是，如何实现从管资产向管股权的职能转变，一直是各级国资机构探索并尝试推进改革的一个重点。可以说，2009年设立国有资产管理公司没有什么具体背景，只是一项被推后的工作重新启动。当然，在某种意义上，设立国有资产管理公司的条件更成熟了。其一，证券市场股权分置改革顺利推进所实现的大非全流通，有利于国有资产管理公司的资本运作。中国证券市场支持国有企业的特殊功能，使国有股在A股证券市场占有绝对大的权重，但是，一度长期存在的非流通国有法人股与流通社会公众股的股权分置，使上市公司国有股的流动性受到很大限制。但是，随着股权分置改革的顺利推进，到2009年绝大多数央企所控股上市公司的“大非”已基本解禁。因此，选择这一时机设立统辖部分央企的国有资产管理公司，可以保证所划转到国有资产管理公司的国有股权具有足够大的流动性，支持其所进行的资本运作。其二，国有资产经营预算试点的顺利实施，为国有资产管理公司争取资本注入创造了条件。中央本级的国有资本经营预算从2008年开始试点，实现了547.8亿的收入与支出，这意味着中央本级国有资本经营预算试点在2009年要继续推进。从2008年国有资本经营预算支出构成看，270亿用于央企新出资和补充国有资本，约占2008年中央本级国有资本经营预算支出额的49%。因此，拟设立的国有资产管理公司可以申请从2009年的国有资本经营预算支出中获得国有资本注资。当然，具体结果取决于国务院批准的中央本级2009年国有资本经营预算安排。与中央本级的国资机构拟设立一家国有资产管理公司相关联的，是企业国有资产法自2009年5月1日起正式施行。企业国有资产法虽然对国有资产或国家出资企业出资人作了规定，但是并没有明确国资管理机构就是出资人代表，设立国有资产管理公司与明确出资人代表是两码事。可以说，中央本级的国资机构拟设立一家国有资产管理公司，只是一项尝试性的改革措施，仍然难以实现国资管理改革的体制性突破。到目前为止，国务院仍没有对中央本级的国资机构履行出资人职责进行正式授权。这意味着，国资机构的双重身份问题在目前仍然不能解决。现在中央级次的国资机构设立国有资产管理公司持有一部分央企属下上市公司国有法人股，似乎表明国有资产管理公司可以成为部分国有控股上市公司的直接持股主体，国资机构在一段时间内仍以履行行政职能为主。直接持股须对国资委“重构”要想使国资委成为一个完整的纯粹出资人，发挥其直接持股的优势，摒弃其直接持股的弊端，必须对国资委进行重构文/刘银国国资委直接持股的最大贡献在于赋予了国资委完整的出资人代表资格，一定程度上解决了国有股权行使主体长期缺位问题。国资委现在行使出资人代表职权是以国有资产监督管理机构这一政府部门的身份进行的，凭借的是政府赋予的权利，采用的是行政命令方式，结果造成了国资委管了许多不该管的事情，如选拔、考核、监督和任免国有企业经营者；但同时，该管的又没有管好，如忽视了出资人的收益权等权利。这不仅严重挫伤了企业的积极性，而且忽略了国家股权的核心利益。这些都源于国资委不是凭所有者资格而是靠政府职责行使出资人权利，都是因为国资委并不直接拥有国有企业的股权，不是一个完整的出资人代表。国资委直接持股，可以凭借出资人资格享有股东的全部权力，包括参与重大决策权（投票权）、资产收益权、股份转让权。国资委直接持股，从根本上解决了国资委代表国家履行出资人职能，却无法代表国家收取企业的股息红利、取得国有产权转让收入的尴尬局面。 但国资委直接持股也带来新的问题：其一，国资委直接持股使国有资产所有者和监管者又成为一体，加剧了政企不分。国资委毕竟是政府机构，代表的是政府意志，而且国资委仍然在执行很多非出资人职能，国资委的“婆婆”加“老板”、市场主体和政府监管者的双面角色不可避免地会使其职能错位，过度干预企业各项自主权的行使。其二，国资委直接持股可能会形成一个巨大的国企航母，带来更大的关联交易。国务院国资委若作为一个独立的民商事行为主体，直接持有所有央企的股权，那么所有的央企事实上都成为了它的“子公司”，不可避免地会出现以国资委为“母公司”的超级企业集团。同时，央企之间不可避免地会经常出现关联交易。严重的是，作为持股数量上占绝对优势的国资委，其一举一动将左右着中国的资本市场。要想使国资委成为一个完整的纯粹出资人，发挥其直接持股的优势，摒弃其直接持股的弊端，必须对国资委进行重构。国资委性质重构：国资委不应作为一个政府机构，否则极易造成政府的社会管理者职能和出资人职能无法分开，以及再次出现政企不分问题。借鉴西方发达国家国有资产管理的成功经验，我们主张将国资委设在全国或同级人民代表大会常委会下，作为一个专职行使出资人职能的机构。国资委职权重构：国资委作为出资人机构，权限不能够超出股东所应拥有的权利。国资委不能代替股东会，更不能代替董事会。国资委的“管人”，只应限于参加国有企业的股东会或股东大会，通过股东会或股东大会推荐和选举董事及监事，决定有关董事和监事的报酬等，国资委要避免直接干预董事会成员的产生。国资委的“管人、管事、管资产”职能也可以通过组建国有资产经营公司（一般是国有独资）来行使。国有资产经营公司是独立的企业法人，受国资委的委托行使国有资产的投资决策和管理权，决定国有资产投资的流量和流向。国资委通过对这些经营公司的人的管理来实现管事和管资产，而不是直接去管资产的经营之事。国资委人员重构：从中央到地方，国资委管辖着17万多户国有企业，掌控着国民经济的命脉，国资委的每一个决定都可能对国家经济建设造成重大影响。因而，国资委人员必须具有较高的素质。国资委应该更多地拥有那些在履行信托职责方面有经验的专业人士和在法律、金融、经济和一般管理方面具有相关专业素质的人才。他们能够清楚地理解在有关国有企业方面与政府公务员一样承担的角色和职责，能够向处于其监管之下的相关国有企业提供公共服务等。国资委直接持股还需适当身份就目前已实行国资委直接持股上市公司股权的案例来看，并没有比其他公司显出高得多的治理效率文/熊锦秋其实不仅是上海、深圳等改革开放先行区，甚至包括其他省份的一些地级市，实践中早已出现国资委直接持股上市公司股权的做法。国资运营模式主要包括两层架构和三层架构。三层架构由上至下主要包括国资委、国有资产经营公司、出资企业；由国资委直接持股等于减少中间一层，从而成为两层架构。理论上，管理架构层次越多，委托代理链条越长，代理成本越大。取消中间层次就可减少管理成本，也便于国资委直接获得企业真实信息，从而提高资本运营效率和国资监管效率。比如，由于国有股权虚位或出资人缺位导致内部人控制，在2007年大牛市期间一些央企热衷炒股甚至参与炒作自己旗下上市公司股票，助推蓝筹股泡沫，有的央企高管也可能通过搭顺风车建老鼠仓牟取个人利益。为狠刹央企炒股风，2008年国资委专门出台中央企业资产损失责任追究暂行办法等制度加以遏制。而若由国资委直接持股上市公司股权，以上问题或许就不复存在。但是，“国有资产经营公司”这个中间层也并非毫无用处，当初设立“国有资产经营公司”这个中间层，授权它或其他投资管理机构经营国有资产，是让它们起政企分开、政资分开的“隔离层”作用。因为国有资产经营公司不是行政机构，而是一个企业法人，一个以盈利为目的的经济实体，因此其身份更易融入市场经济大潮之中。而国资委作为身兼国资监管与运营两大职能的政府机构，若由其直接持股，就可能导致政企不分，同时也面临诸多难以回避的问题，比如国资委的法律地位问题。即使2009年5月1日实施的企业国有资产法，也没有明确国资委到底是机关法人还是事业法人或是公司法人，是政府的一个部门还是独立机构或是投资公司；如果发生纠纷，其他市场主体是提起行政诉讼还是提起民事诉讼，也搞不清楚。让这样一个身份不明的国资委来作为市场的一个博弈主体，市场显然还无力招架。事实上，就目前已实行国资委直接持股上市公司股权的案例来看，并没有比其他公司显出高得多的治理效率。国资委既监督又运营，自己难给自己下任