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当前房屋征收工作中存在的问题及破解周夏琴摘要 随着城市建设的快速推进，房屋征收量也迅速递增。大规模房屋征收工作的开展，产生了诸多矛盾和问题，成为社会不稳定因素之一。要积极稳妥地做好房屋征收工作，务必要对现实工作中存在的问题进 行深入分析，采取有效措施予以解决。关键词 房屋征收 问题 对策 作者周夏琴，余姚市房地产管理中心副书记，经济师。（浙江余姚315400）近年来，随着城市建设的快速推进，房屋征收量也迅速递增。大规模房屋征收工作的开展，推动了城市建 设，使城市综合功能不断提升，群众充分享受到了城市 化的成果。但由于资源要素得不到保障、政策平衡难、 历史遗留问题多、群众期望值高等原因，使房屋征收工 作推进困难，如不正视并妥善解决这些问题，必将影响 城市化进程的步伐，并可能成为社会不稳定因素。本文 通过分析，梳理了当前房屋征收中存在的主要问题并提 出对策建议。尤其是小面积安置土地落实难度更大，操作中一般通过货币补偿方式解决，但这在一定程度上剥夺了被征收人 的选择权，也不利于企业自身的生存和发展。同时，一 旦被征收人提出调产安置的要求也往往使工作难以推 进。而被征收人也充分利用这种情况，提出调产安置要 求，以期获得更多利益。同时，安置土地和商业安置用 房的缺乏也往往使裁决不能及时有效跟进，征收项目扫 尾工作难以如期完成。其次是融资难度大。大量房屋征 收项目的实施，使资金需求量急剧增加，但与此同时， 信贷融资政策却越来越紧，项目资金难以及时到位，致 使征收项目不能按计划启动和完成。实际工作中，项目 实施单位为此不得采取垫资的办法解决，若资金链不能 很好衔接，在影响项目进度的同时也易挫伤项目实施单 位的工作积极性。（二）政策突破多、平衡难，调控难度大 国有土地房屋征收政策的执行中，对被征收企业无证土地和无证建筑的处理、对擅自改变房屋用途的处 理，以及对停业及搬迁安装过渡补助、安置面积扩大和 结算标准等方面在实际操作中存在较大的政策突破，同 时，评估公司所依据的安置房市场标准价格与真正市场 价还存在较大的差距，导致货币补偿方式失去优势。集 体土地政策差异和突破更为突出，如在房屋的确权、安一、主要问题（一）资源要素得不到保障，项目启动、推进困难 安置房建设滞后于征收工作需要。一是建设进度滞后。拆迁计划量大、时间紧，而安置房建设则往往由于 建设用地、资金等要素到位滞后而影响到建设进度，继 而使得拆迁项目的推进和计划难以如期完成。二是区位 不合理。许多安置房区位差，远离市中心，生活成本激 增，群众不满意。三是户型设计不合理。没有统一的户 型规格，中小户型缺少，各类安置户型面积跳档过大， 使被征收人难以在政策和经济承受能力范围内选择。四 是建设机制不完善。首先非住宅安置房和安置土地缺 乏。许多项目无法预先安排好安置土地及商业安置房，36 三江论坛2011.10置人口的认定及安置面积的确认、安置房款的结算、非农业户口或农非混合户等情况的处理方面各地或各项目 差异性较大。由于征收项目计划时间紧迫、考核任务繁重，使项目实施单位在严格遵从政策前提下如期完成征收项目难 度极大。如此，尽管政府征收管理部门出台诸如审批制 度、备案制度、联席会议制度等等，还是难以有效杜绝 基于各自利益导致的政策突破难题，征收政策的统一掌 控困难较大。（三）历史遗留问题破解难，谋求不当获利现象严重 一是未经登记及违章建筑问题。当今大量农房未批 先建、建新不拆旧、未经登记等现象普遍存在，但对这 些建筑的调查、认定、处理工作难度很大。二是村改居 问题。村改居区块一般按照国有土地房屋征收政策予以 补偿，因与集体土地房屋征收政策存在较大差距，使征 收工作中受到阻力较大。特别是同一地块同时存在已 改、未改两种情况时，容易互相比较，若处置不当，可 能会引发各种矛盾和信访。三是农村房屋非法交易多。 既有本村的农户相互购买，又有外村村民购买，同时还 有居民购买农村房屋的现象，这类房屋一旦遭遇被征 收，出卖人和买受人之间往往因利益冲突又起纷争，造 成房屋征收项目进度受阻。四是擅自改变房屋用途等问 题。此类现象在近年的拆迁房屋征收中也不断出现，被 征收人基于既得利益考虑，要求按改性后的功能用途予以认定，否则就拒绝签约。（四）群众对立情绪强烈，信访诉讼大量发生 群众有强烈要求征收的愿望，但由于利益驱使，一旦真正实施，便采取各种方式予以抵触，主要表现在：一是 对调查、评估、签约等工作不予积极配合，或拒绝或采取 拖延战术，并穷尽各种理由要求更多补偿。二是大规模的 联访或抱团。被征收户采取大规模上访方式施加压力，甚 至工作尚未实质性开展，便有大量信访发生，并多采取抱 团的方式。三是诉讼不断增加。对征收过程中每一个可以 提起诉讼的环节、程序均提起诉讼，甚至刚开始许可就马 上提起诉讼，以法律手段达到拖延、增加砝码的目的。四 是各种极端事件例如安排老人留守抵抗、以各种方式的人 身安全相威胁等屡有发生。以上种种现象说明当前房屋征 收工作受到的阻力越来越大。一是当前随着现代和谐宜居城市建设的快速推进，征收方式从以前的点、条变为块、片，使征收量大量增 加，由于安置房存量不足，且其建设本身需要一个过 程，致使安置房无法同步跟上。同时，在各项手续办理 方面部门配合问题也是导致安置房建设滞后的原因之 一。二是对安置土地和商业安置房尚需要加大力度妥善 落实。三是宏观调控等因素导致融资越来越困难，大量 延续项目未能及时完成扫尾工作，也使得土地不能及早 挂拍，资金不能及早收回。（二）政策统一平衡方面 一是房屋拆迁和城市建设已经历了一个长期的过程，在此期间，政府管理日益加强，管理模式日趋完善，而期间无可避免地出现了各地或各项目各自为政出 台的具体政策，这些政策已是既成事实，如取消难度很 大，考虑到征收政策前后、横向的衔接性，使得当今征 收政策的统一难度较大；二是集体土地上房屋征收情况 复杂，有些问题尚缺乏法律依据，这是造成集体土地上 房屋征收政策差异性大的最主要原因；三是部分征收项 目实施单位或工作人员追求项目进度，或者牵扯到各种 利益关系而开口子，也使政策不断被突破。（三）历史遗留问题方面 一是近年来对违法用地和违章建筑问题的专项整治总体收效甚微，许多违章建筑获利巨大（如较大的出租 收益），依法处理困难；二是城市规划的控制使得农村 宅基地审批困难，从而导致违章建筑大量产生；三是部 分集体土地上的房屋交易虽然非法，但基本都是善意取 得的，因此严格按法律、政策规定处置有其不合情理 性，争议也较大；四是被征收户钻政策空子，因为当前 的政策使得他们通过违章搭建、取得工商营业执照等各 种方式可以获得额外利益，法律上也没有有效手段加以 制止，缺乏对这类现象处置的措施和办法。（四）抵触对立情绪方面 一是目前整体拆迁氛围差，舆论宣传不断强化被征收人的弱势状态从而置征收管理部门于不利局面，拆迁 近乎成为“与民争利”的代名词；二是房屋征收涉及利 益巨大，导致被征收户有抢抓“机遇”的心理；三是机 关事业单位部分党员干部“争当”滞留户现象严重，普 通群众观望效仿，使征收项目推进受到阻力；四是行政 综合手段的作用未能有效发挥，导致房屋征收尤其是企 业房屋征收难度较大；五是各区块政策执行不统一、不 公平、不公正的现象的存在，加大了被征收人的对立情二、原因分析（一）要素保障方面2011.10sanjiang forum 37 社会民生 绪和期望值，这是征收工作难度不断加大的重要原因；六是房价、物价在短时期内的快速上涨，也导致征收户 对政策不满意而产生大量信访和诉讼。严肃征收补偿政策的执行。一是严格做好征收补偿方案的审核和审批，杜绝政策突破；二是加强对征收实 施过程的监督；三是加强群众的监督，公示征收协议， 允许征收范围内的被征收人互相查阅，做到公开公正； 四是加强工作联动，及时协商调处具有普遍性的、确实 有调整或完善需要的问题；五是进一步加强审计监督的 作用；六是严肃处理私自突破现行政策的工作人员。（三）妥善处理历史问题，遏止不当得利行为 妥善处理历史遗留问题。一是借鉴各地对历史遗留违章建筑的处理经验，对历史违章建筑进行集中处理。二是慎重处理农改居问题。涉及农改居区块，必须严格执行国 有土地上房屋征收补偿政策，对同一区块涉及改和未改两 种情况的，先实施已改区块的征收工作，最大限度地减少 矛盾。三是依法处理农房非法交易问题。征收时直接与卖 方签约，买卖双方的争议通过法律途径解决。加强巡查，建立管理机制，尽力消除抢建、抢装、 抢种行为的利益空间，遏止不当得利行为。对突击领取 工商营业执照以期获得住改商经营补贴等行为，拆迁实 施单位应严格按照文件规定和标准进行处置，相关部门 在审批时应严格把关。（四）综合运用多种方式，最大限度消除矛盾 完善政策。切实保障被征收人的合法权益，注重政策的统一平衡及执行过程中的公开、公平、公正，赢得群众的信任。对于重大城市基础设施可设立明显标志， 铭刻为该项目作出贡献的普通市民的名字，激发市民的 责任感与主人翁精神。实施模拟征收。对群众要求拆迁愿望较为强烈的区 块，在尚未明确区块征收需要前，采用模拟征收方式启 动征收，不作目标、任务的强制要求，根据区块内被征 收人的意愿决定“继续实施”或“停止实施”，化被动 为主动，变“我要征收”为“群众要我征收”，较好地 减少阻力和矛盾。有效运用行政手段。当前工业房屋征收难成为一个 普遍性的问题，其中有安置土地缺乏等客观因素，也有行政手段运用不足的原因，可通过查税、违章处理等方式来控制其趋利欲的膨胀，促使其签约。 配合采用组织动员等措施妥善做好机关事业单位工作人员滞留户的宣传动员工作，促使其在征收工作中起 到积极的影响作用，消除当前部分人员成为负面推动力 量的现状。三、对策建议（一）加强资源要素保障，合理控制征收规模 一是要整体谋划安置房建设，实行网格式布局，基本做到就近安置，同时对国有土地上的旧城改造项目要 尽量考虑原地安置，从区块中划出一部分土地专门用于安置，或采用带方案出让土地的方式，从开发商处回购房屋用于安置；二是安置房建设中要适量考虑商业安置 房的建设，以弥补当前商业安置房源不足的缺陷；三是 相对固定安置房套型设计，并以中小户型为主，解决房 型跳跃过大以及中小户型不足的问题；四是建立安置房 建设的绿色通道，进一步加快各项手续办理和建设进 度；五是调整安置房建设机制。要加快安置房建设进 程，最关键是加快安置地块的征地拆迁进程。多措施解决安置土地。一是区块实施前应尽量提供 一定量的土地用作安置；二是要向市场适当收购土地作 为安置储备土地，若收购土地所在区块被列入征收计 划，也可减少征收难度；三是对小面积工业企业安置土 地问题予以重视，建议在各街道腾出一块有一定地段优 势的土地专门用于小面积工业企业的安置。合理控制征收规模。鉴于宏观调控等因素导致融资 困难，建议合理控制征收规模，确保上年度延续项目、 重大基础设施建设项目和已有合约的招商引资重大区块 任务完成，其余项目着重做好前期工作，待条件成熟时 再行启动。加强政策引导，尽量将安置方式引导到货币安置方 式上来，一是对安置房价格要严格以预期市场价测定， 基本与市场接轨，使货币