三合一建筑的安全现状及管理对策.docx

文章编号:1007-2853( 2012) 06-0119-05三合一建筑的安全现状及管理对策陈仕民1 ，陈丽丽2 ，邢晓霞3(吉林市公安消防支队，吉林 吉林 132001)摘要: 三合一场所是指集生产、住宿、仓储为一体的经营性场所。通过对三合一场所消防安全现状的分析，针对存在的问题，进而提出有效的破解思路和对策，从而为政府和消防部门的整治提供了依据，有助 于消除火灾隐患，减少火灾事故的发生。关 键 词: 三合一场所; 消防安全; 对策中图分类号: x 932文献标志码: a者往往抱着能省则省的想法，对消防安全心存侥幸，常常是一个建筑内仓库、生产、宿舍、卖货、存 货、住宿、经营、办公混杂，吃、住、经营三位一体; 或者在城镇、小商品批发市场等商业集中地租几 间门面房，有的将门面房前半部分作营业区，后半 部分是厨房和住宿区，或者上面隔断区是住宿区， 下面是营业区和做饭区，或者白天把床折起来，夜 晚打开床在营业区住宿。这些私营小业主和个体 工商户多而杂，涉及五金、服装、家具、杂货销售各 行各业。(二) 法律原因物权法第 77 条明确规定“业主不得违反 法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用 房”，但同时规定“业主将住宅改变为经营性用房 的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有 利害关系的业主同意”1。也就是说，物权法 对业主擅自改变住宅的居住用途提出了限制性规 定，从立法原意来看，物权法显然不鼓励或是 不提倡这种改建行为，但对这种情况也开出了口 子，留下了出路和余地。全国大部分的地方立法 机构并没有对这种改建行为做出明确限制。对于 改变住宅用途“应当经有利害关系的业主同意” 这一规定，在实际操作中也存在问题。同一栋住 宅或是相邻的建筑内，没有可以参考的法律依据 或规定来定义利害关系的标准，有利害关系的业 主范围难以界定。可见，由于我国在立法方面的 疏漏，导致三合一场所的产生。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断完善，商品生产和商品交换的需求日趋 扩大，使个体、私营经济日益活跃而逐渐成为政府 鼓励和支持的经济类型，很多经济发达地区出现 了相当数量的将人员住宿与加工、生产、仓储、经 营等场地混合设置在同一建筑内的三合一场所， 这样的非法违规场所现已成为诱导火灾发生的直 接因素。这种经济类型虽然具有投资少、成本低、 规模小、工艺简单、经营方式灵活、撤资和变更方 便等优点，但由于“三合一”企业日益增多，企业 主法制观念淡薄，特别是在消防安全管理方面比 较混乱，消防设施投入不足，消防安全责任和火灾 防范措施长期得不到落实，预防和控制火灾整体 水平低下，引发火灾事故和其它灾害性事故的危 险性也随之增大。一、三合一场所的成因(一) 经济原因随着经济、社会结构的调整，三合一场所因人 力资源少、占地面积小、投资少、高效益、高回报， 成为经济社会发展过程中特定时期的特殊产物。 三合一场所主要存在于一些私营小业主、个体工 商户身上，因为他们靠做一些小本生意来维持生 计，经营资金比较紧张，在传统产业集中的一些地 区，特别是服装、针织、玩具、电子等劳动密集型小 企业多，为节约经营成本，获得最大的利润，经营收稿日期:2012-03-11作者简介:陈仕民( 1977-) ，男，辽宁庄河人，吉林市公安消防支队工程师，主要从事消防防火监督方面的研究。120吉 林 化 工学 院 学 报2012 年(三) 管理原因由于近年来招商引资力度加大，部分单位和 政府没有认真履行消防法关于消防工作由各 级政府领导的规定，政府消防安全责任制未能得 到落实，因怕项目流失，放松了对部分不符合消防 安全企业的要求，特别是对新、改、扩建工程，采取 了默许或承诺企业的办法，致使消防安全工作落 实不到位，造成先天性隐患。对检查发现的隐患， 也常常是只提要求，不提落实2。大多数三合一 场所是由村( 居) 民住宅改变使用性质形成的，特 别是在农村、乡镇和城乡结合部，一些村( 居) 民 自家建房，私自出租或招工生产，形成三合一场 所。由于相关职能部门缺少有效的沟通和协调， 对三合一建筑的源头管理不力，对擅自改变建筑 使用性质而形成的三合一场所缺少有效监管，建 设、工商、土地、规划、供电、供水等部门没有形成 综合协调、联合执法机制，监管职责不清，管理责 任落实不到位，没有将必要的消防安全条件作为 企业审批、发证( 照) 的条件之一，对三合一场所 的安全隐患查处力度不大，致使不少场所失控漏 管，数量不断积累增加。置在简易木阁楼和木夹层内。还有的建筑工程在经过消防部门验收后未经同意擅自改变原使用性 质，申报时是做办公，验收后再私自改变建筑布局 换成住宿、厂房、经营性场所，这就加剧了三合一 场所的复杂化3。业主违法将三合一场所投入 使用，给消防安全带来很多隐患。(三) 消防设施方面的问题一是疏散通道阻塞。绝大多数三合一场所只 有一个安全出口且安装卷帘门、防盗铁栅栏现象 较普遍。住宿与非住宿部分缺少独立设置的疏散 设施和辅助疏散设施，或者住宿人员必须经过生 产、经营、储存场所才能疏散到室外的情况比较突 出，再加上通道、楼梯狭小等因素，发生火灾时人 员往往因惊慌、拥挤等造成踩伤踩死，甚至跳楼等 事故。致使一旦住宿外部分发生火灾，安全疏散 不畅，住宿人员逃生困难4。二是建筑及装修材 料耐火等级低，无防火分隔。据以往的火灾事故 调查发现，多数三合一场所经营、储存与住宿部分 未进行防火分隔。三合一建筑中采用可燃材料分 隔吊顶，甚至在简易阁楼和木夹层内住宿的现象 也经常发生。三是可利用的消防设施不足。在三 合一建筑中，消火栓、水喷淋、水泵接合器等固定 灭火设施配备不足，无法在火灾发生的第一时间 灭火，阻止火势蔓延。而灭火器等移动灭火设施 多数是摆设，过期和损坏严重，起不到应有的作 用，在场所附近也缺乏可用水源5。(四) 日常管理制度方面的问题对三合一场所来说，业主注重效益，忽视生产 过程的消防安全，绝大多数三合一建筑都没有配 备分管消防安全的领导和负责消防安全工作的专( 兼) 职人员。如果严格执行各种消防安全制度、 安全操作规程，那么成本就要大幅提高，生产效益 就会降低，所以业主大多数没有制定严格的消防 安全制度。目前多数商业用房是以私人产权买断 的形式，其室内的使用、布局、装修等往往不受有 关法律、规章的制约，造成同一幢建筑，多家使用， 产权独立，无物业管理，使用单位各自为政，另外 也由于场所规模所限，致使三合一场所也缺乏完 善的日常管理制度，导致生产场所拥挤混乱，人员 密集，电线乱拉乱接，用火用电不规范，火灾隐患 极为突出。(五) 人员方面的问题业主消防意识淡薄: 企业经营业主普遍文化 素质较低，大多数业主都没有受过高等教育。由二、三合一场所存在的问题(一) 建筑设计方面的问题根据消防法，有些用于三合一场所的建筑 按照国家工程建设消防技术标准不需要消防设 计，如村民自家建房。但一旦村民的自建房不是 用作住宅，而是用作经营性场所时，往往存在很多 火灾隐患。根据消防法，有些用于三合一场所 的建筑按照国家工程建设消防技术标准需要消防 设计，如建筑设计防火规范和高层民用建筑防火 设计规范涉及到的内容都是需要进行消防设计的 建筑工程，但有些场所并未申报消防设计审核，或 经审核不合格而擅自施工、使用。(二) 使用方面的问题对消防部门来说，三合一场所大多数是违法 建筑，建筑物设计不规范，结构不合理，未经建设 规划部门统一规划、未经消防部门防火设计审核 和竣工验收，或验收不合格而投入使用，从头到脚 就是违法的产物。有的设置在同一座平房建筑物 内，有的设置在同一幢高层建筑物内，有的是由民 用住宅改建的，并不适合作为经营( 生产、加工、 储存、服务等) 用途，有的甚至将人员住宿场所设陈仕民，等: 三合一建筑的安全现状及管理对策第 6 期121于自身素质的限制，多数经营业主缺乏对消防安全的认识，不能正确处理安全与生产关系，不能树 立安全就是最大效益的理念，一味追求利益最大 化，甚至将消防部门督促其完善消防手续、改善消 防设施、配置消防器材、进行消防培训等与乱摊 派、乱收费、增加企业负担划等号。他们不能从自 身安全、生产安全、员工生命安全等方面来认识， 舍不得在消防设施、消防安全管理上投入，在员工 安全教育上舍不得花时间。在生产场所的布置 上，忽略消防安全，致使生产场所机器密集、人员 密集、原料、成品、半成品堆积拥塞，消防通道堵 塞，安全疏散出口锁闭，一旦发生火灾人员极难疏 散，施救困难。从业人员消防安全素质不高: 三合一场所从 业人员大多数是农民工和外来打工者，文化程度 低，在社会竞争如此激烈的今天，他们只要有工作 能挣钱，完全忽视了自身的安全，更谈不上消防安 全意识和维护自身安全利益，这也就成了滋润三 合一场所成长扩大的温床。加之，业主为了自身 的经济利益，当消防监督部门通知企业员工参加 消防安全培训，他们也只是象征性的派一、两个人 参加，大部分员工从未接受正规的安全教育培训， 没有基本的灭火器使用、逃生自救等技能。因此， 导致许多企业一旦发生火灾事故，不能及时疏散 人员、扑救火灾，造成群死群伤的恶果。可以考虑将地方立法上升为国家立法。制定管理规约: 业主大会应制定在本小区内 对全体业主有约束力的管理规约，明确禁止将本 小区内的住宅改建为经营性场所。对于农村或者 是没有业主委员会的住宅和小区，负责管辖的村 委会和街道办等基层政府应代为制定管理规约， 限制业主将住宅改为经营性场所。明确界定有利害关系的业主的范围: 有利害 关系的业主的范围要视具体情况而定，一般是指 离经营者住宅较近的四邻，如上下水、烟气以及安 全问题等影响范围较大或者对影响范围发生争议 的，可以提交业主大会、业主委员会或村委会讨 论，由他们来决定是否同意经营，或者由他们来确 定需要经由其同意的“有利害关系的业主”范围。 要改变住宅用途的业主必须获得有利害关系的业 主的同意，为了减少日后纷争，最好采取明示即用 书面确认的方式。在实际操作中，可以引入合 同法的规定，用一种合同的形式、制作格式文书 来表明各方的态度。合同一方为房屋所有权人或 经营方，另一方为有利害关系的业主，在合同中应 当约定改建前后的房屋建筑结构、防震隔热性能、 上下水布置、防火逃生措施等等以及经营的项目、 营业时间、营业对象等等，对于违约后果，可以约 定赔偿方式，或经签约业主的比例同意，可以建议 有关行政管理部门对之进行处罚甚至取消其营业 资格。(二) 加强监管体系建设积极发挥政府及政府职能部门作用: 新消 防法第二条规定: “按照政府统一领导、部门依 法监督、单位全面负责、公民积极参与的原则，实 行消防安全责任制。”消防安全是政府社会管理 和公共服务的重要部分，是社会稳定经济发展的 重要保障。同时，消防法第三条规定: “地方各 级人民政府负责本行政区域内的消防工作”。消 防工作是一项地方性很强的政府行政工作，许多 具体工作必须以地方政府负责为主。强化政府主 导作用，把三合一场所火灾防治工作纳入政府重 要工作内容，纳入政府年度工作考核内容，是开展 三合一场所整治的基础。一是明确政府责任，落 实本行政区域内的消防安全责任制，对本级人民 政府有关部门和下级人民政府履行消防安全职责 的情况进行检查、监督和考核，定期研究部署消防 工作，及时解决消防工作中的重大问题等等; 二是 明确政府相关部门责任，安全生产监管、规划、建三、解决三合一场所消防安全隐患的对策(一) 明确三合一场所的法律规定由于物权法给住宅改为经营性的三合一 场所留下了开口，导致三合一场所的大量出现，因 此应加强相关法规的建设，明确三合一场所的法 律规定，来消除三合一场所的火灾隐患。加强立法: 有关民宅是否禁止商用的问题，物权法没有一刀切，但是它为地方政府具体实 施提供了细化的空间。地方立法机构应会同消 防、工商、土地、环保、规划部门，制定地方性法规， 对将住宅改为经营性场所的行为做出明确规定。 地方立法机构应将当地的具体情况考虑在内，规 定业主如果将住宅改为经营性场所，必须获得消 防、工商、土地、环保、规划部门的审批，对未获得 审批而擅自改建者采取严厉的措施，限期将其整 改。在总结地方立法经验的基础上，条件成熟时，122吉 林 化 工学 院 学 报2012 年设、城市管理、工商、质量技术监督等部门要建立和落实联席会议制度，定期研究解决困扰三合一 场所火灾隐患整治工作的整体性、机制性、保障性 问题。对未依法取得消防安全行政许可的单位或 者个人，属于本部门职责范围内的应当依法查处。 对法律、行政法规规定必须办理消防安全行政许 可事项的，负责行政许可的行政主管部门或者机 构应当严格依法审查。同时，消防部门作为城市消防安全的主管部 门，应在三合一场所的监督管理上起到主要作用。 消防安全条件未获得公安消防部门审查通过的， 不得批准。对已经取得消防安全行政许可的单位 和个人，公安消防机构发现其不再具备消防安全 条件的，应当立即撤销原批准并在送达撤销决定 书后两个工作日内通知相关行政管理部门依法处 理。各级人民政府、街道办事处以及有关行政管 理部门违反本条例规定，不履行消防工作职责的， 对有关责任人员依法给予行政处分; 构成犯罪的， 依法追究刑事责任6。健全基层管理网络: 健全乡镇、村二级治理机 构，各街道、乡镇可向社区、村庄派驻工作组，指 导、协调三合一场所火灾防治工作; 各村可配备包 片包点干部，开展点上摸排和隐患督促工作。此 外，还应积极发挥公安派出所、企管站、安检站、村 镇办、城管队等基层单位和治保会、流动人口管理 办等组织作用，开展群防群治，形成全方位覆盖的 监管网络。(三) 落实和完善消防安全责任制实践证明，消防安全责任制是一项十分必要、 行之有效的火灾预防制度，是贯彻预防为主的消 防工作的重要措施，有利于调动各部门、各单位做 好消防安全工作的积极性7。消防安全责任制 对于一个地区来说，首先是政府对消防工作负有 领导责任，地方各级人民政府应当对本行政区域 内的消防工作负责，具体的消防安全责任在新消防法各章条款中都做了规定。对于三合一 场所来说，首先是场所的法人代表或者主要负责 人应当对本场所的消防安全工作全面负责，并在 单位内部实行和落实逐级防火责任制，岗位防火 责任制。每位分管领导应当对自己分管工作范围 内的消防安全负责，各部门、各班组负责人以及每 个岗位的人员应当对自己管辖工作范围内的消防 安全负责，切实做到“谁主管，谁负责; 谁在岗，谁 负责”，保证消防法律法规和规章的贯彻执行，保证消防安全措施落到实处。(四) 强化消防基础建设采取防火分隔措施: 场所内分别设置独立通 畅的安全出口，经营场所内不得安排人员住宿。 不得安装影响逃生和施救的固定栅栏等障碍 物8，严禁设置卷帘门。电气线路应穿金属套管 或阻燃型 pvc 管保护，电气设备应安装在不燃烧 体上。当合用场所的建筑高度大于 15 m，或合用 场所的建筑面积大于 2 000 m2 ，或合用场所住宿 人数超过 20 人时，应采用不开门窗洞口的防火墙 和耐火极限不低于 1 50h 的楼板将住宿部分与非 住宿部分完全分隔，住宿与非住宿部分应分别设 置独立的疏散设施; 当难以完全分隔时，不应设置 人员住宿。提高建筑耐火等级: 对现有的经营( 含储存、 加工、生产等) 场所与住宿场所( 住宅) 为一体的 建筑，防火分隔措施应采用耐火极限不低于 2 h 的不燃烧体墙和耐火极限不低于 1 5 h 的楼板， 当墙上确需开门时，应为常闭乙级防火门。设置简易喷淋或者火灾自动报警系统: 三合 一建筑内宜设置简易喷淋或者火灾自动报警系 统。尤其对分别设置安全出口确有困难、暂时共 用安全出口的场所，必须设置火灾自动报警系统， 住宿与非住宿部分无法分隔时，三合一场所应设 置自动喷水灭火系统或自动喷水局部应用系统。 简易自动喷水灭火系统应确保一路可靠市政供 水，可采用市政管网供水、室内消火栓管道供水或 屋顶水箱供水方式9。同时楼梯间和人员住宿 场所必须具备自然排烟条件。火场产生的烟雾与 热量，影响疏散人员的视线，导致人员缺氧而窒息 死亡，造成火势的蔓延，妨碍战斗员的侦察救人和 进攻，有效的排烟排热，可以保证人员的安全疏 散，防止人员中毒窒息，延缓火势的发展，改变火 势的蔓延方向，利于灭火进攻。因此，三合一建筑 楼梯间和人员住宿场所必须具备自然排烟条件。(五) 加强宣传、教育和培训强化主体责任意识: 宣传教育中重点要抓住 对企业法人的消防安全教育。使企业法人认识到 承担所属企业的消防安全这是法律所规定的，是 强制性的，是不可推卸的法律责任; 认识到消防安 全是企业的生命线，一旦企业发生火灾，自己的辛 勤成果将化为乌有，而且还要负责法律责任和经 济赔偿责任。认识到火灾既有偶然性，又有必然 性，不注意经常性的防火工作发生火灾就会有必陈仕民，等: 三合一建筑的安全现状及管理对策第 6 期123然的结果10。要使企业法人做到: 一是合理安排产品的工艺流程，解决生产过程的火险隐患; 二是 抓好生产现场管理，避免造成重大事故，提高全员 安全意识，要确保安全生产信息畅通，并且加强安 全生产事故应急预案的演练，保证应急处理的迅 速、准确实施。加强从业人员安全教育: 加强宣传教育，提升 从业人员的自防自救能力。火灾事故重在预防，为 此，要从提高业主及从业人员消防安全意识入手， 充分利用广播、电视、报纸等宣传专栏，采取送消防 知识上门、举办培训班等多种形式和渠道，广泛宣 传三合一建筑的火灾危害性和专项清查整治的重 要性，宣传三合一典型火灾案例和事故教训，提高 其消防安全意识和自防自救能力11。同时，要充 分发挥新闻媒体的舆论监督作用，曝光火灾隐患整 改不力或拒不整改的单位以及违法行为查处案例， 形成威慑作用，促其自觉整改火灾隐患。要广泛开 展消防知识和法律法规的宣传，提高各级领导和广 大人民群众对三合一场所危害性的认识，增强消防 安全意识。另外还要加强对重点岗位和特殊工种 人员的消防安全培训，对严重的火灾隐患要予以通 报，加大督促力量，切实提高三合一场所从业人员 的消防安全意识和逃生自救能力12。市健康发展的桎梏，其火灾损失之大，人员伤亡之多，造成影响之恶劣，都给消防部门带来了压力。 只有从经济、法律的根源上解决三合一场所存在 的问题，才能彻底解决困扰这一困扰社会健康发 展的难题。参考文献:12中国火灾年鉴m 2008 年版公安消防 30 年法制建设历程总结与探索z 公安 部消防局，2009蒋永琨“住改商”之风有望刹住j 北京消防，2008( 5) : 45-46丁显孔 业主大会无权决定将住宅房屋的性质改变 为经营性用房j 北京消防，2007( 9) : 74-76 殷俊物权法对解决住宅改建经营性用房消防问 题的思考j 江苏消防，2003( 3) : 90-93 张明华 浅议三合一场所消防安全隐患及整治对策j 江苏消防，2007( 8) : 55-56 中华人民共和国消防法m 2008 年版 中华人民共和国消防法释义m 北京: 公安部消 防局，2009廖国华 试论三合一建筑存在的消防安全问题及整 治对策j 江苏消防，2006( 6) : 34-35345678910 消防监督管理m