（行政管理专业论文）当今国外高级公务员管理制度研究——以英国、加拿大、新西兰为例.pdf

2 0 1 0 m a s t e r sd e g r e et h e s i s u n i v e r s i t yc o d e ：1 0 2 6 9 g r a d u a t ec o d e ：5 1 0 7 1 6 0 1 0 0 1 e a s tchin anor maluni v e r s i t y s e n i o rc i v i ls e r v i c em a n a g e m e n t s y s t e m s c h o o l ： m a j o r ： - 一 - i nc a r r e n t t o r e i g nc o u n t n e s - 一u k ，c a n a d a ，n e wz e a l a n d s c h o o lo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d i r e c t i o n ： 塾坠望查垒望b 竺墨q 坠! 竺墅竺! 星! q 卫堕金坠! 垒坠堕丛垒壁垒g 竺磐竺坠! t u t o r ：p r o f e s s o rw uz h i h u a g r a d u a t e ：c h e nw e i c o m p l e t e dm a y 2 0 1 0 文原创l 1 嗍 郑重声明：本人呈交的学位论文当今国外高级公务员管理制度研究一以英 国、加拿大、新西兰为例，是在华东师范大学攻读硕士学位期间，在导师的指 导下进行的研究工作及取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：匝筮 日期：) 珈年岁月；日 华东师范大学学位论文著作权使用声明 当今国外高级公务员管理制度研究一以英国、加拿大、新西兰为例系本 人在华东师范大学攻读学位期间在导师指导下完成的硕士学位论文，本论文的研 究成果归华东师范大学所有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此 学位论文，并向主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网 送交学位 论文的印刷版和电子版；允许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查 阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进 行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理 复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) () 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部或“涉密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( - 1 ) 2 不保密，适用上述授权。 导师签名本人签名险堑。 汐，d 年歹 月专1 日 “涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会审定 过的学位论文( 需附获批的华东师范人学研究生申请学位论文“涉密”审批表方 为有效) ，未经上述部f j 审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权) 。 陈薇硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 蒋云根教授华东师范大学公共管理学院主席 孟激教授华东师范大学公共管理学院 宋锦洲副教授华东师范大学公共管理学院 论文摘要 2 0 世纪8 0 年代初开始的“新公共管理运动，引入了经济、效率和效益作 为政府绩效的评估标准，以英国、加拿大、新西兰等国为代表的发达国家在这场 持久、全面和深入的行政改革运动中对高级公务员的管理进行了改革，9 0 年代 初步建立了高级公务员制度。我国对国外公务员制度的研究比较多，但是涉及国 外高级公务员制度的研究却比较欠缺，特别是2 0 世纪9 0 年代以来国外高级公务 员制度最新发展状况方面的内容更是少之又少。 本论文通过对国外政府网站上公布的第一手英文文献、报告、政策和法规等 原始资料进行研究，论述了英国、加拿大、新西兰三个国家高级公务员的任用、 培训、职业生涯发展、薪酬管理和绩效管理的最新发展情况。在此基础上，总结 了国外高级公务员制度对我国党政领导干部制度建设的启示。本文写作的目的， 一是弥补国内对当今国外高级公务员制度研究的不足，二是通过对国外高级公务 员制度在任用、培训、职业生涯发展、薪酬管理和绩效管理方面的研究，寻找对 我国党政领导干部制度建设具有参考价值的因素。 本文共由六章组成，每章都不同程度涉及到英国、加拿大和新西兰三个国家 高级公务员管理不同环节的最新内容。第一章是绪论。第二章是国外高级公务员 管理的概况，包括高级公务员的范围、形成发展的过程和现状、以及高级公务员 管理制度的特征。第三章是关于国外高级公务员的任用，涉及英国、加拿大和新 西兰三个国家高级公务员制度的职级划分和任职资格，各国高级公务员任用的能 力要求；高级公务员选拔和任用的论述，包括招聘范围和任用标准，英国高级公 务员的招聘程序，加拿大高级公务员的任用框架。第四章论述了国外高级公务员 的培训与职业发展，主要是国外高级公务员培训类型、内容和发展趋势，职业生 涯发展的现状研究。第五章是国外高级公务员的薪酬与绩效管理，在薪酬管理方 面主要以英国为例论述国外高级公务员绩效薪酬管理的现状，绩效管理则以英国 和加拿大为主分析了高级公务员的绩效管理过程。第六章是在前面五章的基础 上，主要是从任用、培训、薪酬管理和绩效管理四方面论述对我国党政领导干部 制度建设的启示。 关键词：高级公务员；任用；培训；薪酬；绩效评估 a b s t r a c t a tt h eb e g i n n i n go f1 9 9 0 s ，m a n yd e v e l o p e dc a p i t a l i s tc o u n t r i e se s t a b l i s h e dt h e s e n i o rc i v i ls e r v i c es y s t e md u r i n gt h en e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n sr e f o r mt r e n d s o m e o ft h er e p r e s e n t a t i v e s ：u kc a n a d a , n e wz e a l a n db r i n gs o m en e wc o n c e p t ss u c ha s ”e c o n o m y , e f f e c t i v e n e s sa n de f f i c i e n c y ”i n t ot h er e f o r m ，a n dc a r r i e do nl a s t i n g , c o m p r e h e n s i v ea n dt h ep r o f o u n di n n o v a t i o n ，a n dh a dm a d eo b v i o u sp r o g r e s s t h e r e a r eal o to fr e s e a r c h e sf o c u so nf o r e i g nc i v i ls e r v i c es y s t e m ，b u tr e g a r d i n gt ot h e f o r e i g ns e n i o rc i v i ls e r v i c es y s t e m r e s e a r c ha r eq u i t ef e w , e s p e c i a l l yt h ef o r e i g n s e n i o rc i v i ls e r v i c es y s t e m l a t e s td e v e l o p m e n ts i n c et h e19 9 0 si sf e w e r t h ea u t h o rd i ds o m ep r i m i t i v er e s e a r c hb a s e do nt h er e c e n te n g l i s hl i t e r a t u r e ， r e p o r t s ，p o l i c i e sa n dl a w sa n n o u n c e do nf o r e i g ng o v e r n m e n tw e b s i t e s ，e x p o u n d e dt h e n e w e s td e v e l o p m e n t w h i c hi n c l u d es e n i o rc i v i ls e r v i c e s a p p o i n t m e n t ，t r a i n i n g , c a r e e rd e v e l o p m e n t ，s a l a r ym a n a g e m e n ta n dt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n to nt h e t h r e ec o u n t r i e s ：u k ，c a n a d a ，n e wz e a l a n d b a s e do nt h i s ，s u m m a r i z e dt h es t u d yo f f o r e i g ns e n i o rc i v i ls e r v i c es y s t e m ，w h i c hg i v e si n s p i r a t i o nf o rt h a to fo u rc o u n t r y s c o n s t r u c t i o n t h et w oo b j e c t i v e so ft h i sa r t i c l e ；f i r s t ，f i l lt h el a c ko ft h i sf i e l dr e s e a r c h ； s e c o n d ，a c c o r d i n gt o t h e s t u d y o ff o r e i g ns e n i o rc i v i ls e r v i c e s y s t e m a tt h e a p p o i n t m e n t ，t r a i n i n g ，c a r e e rd e v e l o p m e n t ，s a l a r ym a n a g e m e n ta n dt h ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t ，t r e n dt of i n dt h ev a l u ef a c t o ra n dg u i d a n c et ot h ec o n s t r u c t i o no fp a r t y a n dp o l i t i c ss y s t e mi no u r c o u n t r y t h i sa r t i c l ei n c l u d e ss i xc h a p t e r s ，e a c hc h a p t e rd e s c r i b e st h ep r o g r e s so ft h et h r e e c o u n t r i e s ：”u k ，c a n a d i a na n dt h en e wz e a l a n d ”i nt h es e n i o rc i v i ls e r v i c es y s t e m f r o md i f f e r e n ts e g m e n t s t h ef i r s tc h a p t e ri st h ei n t r o d u c t i o n t h es e c o n dc h a p t e ri s a b o u tt h es u r v e yo ff o r e i g ns e n i o rc i v i ls e r v i c es y s t e m ，i n c l u d i n gt h es e n i o rc i v i l s e r v i c e ss c o p e ，p r o c e s so fd e v e l o pa n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，a sw e l la si t st r e n do f d e v e l o p m e n t t h et h i r dc h a p t e ri sa b o u tt h ea p p o i n t m e n to ff o r e i g ns e n i o rc i v i l s e r v i c e ，f i r s ts e c t i o nt e l l st h r e ec o u n t r i e ss e n i o rc i v i ls e r v i c es y s t e m g r a d i n ga n dt h e a p p o i n t m e n tq u a l i f i c a t i o n s ，s i m u l t a n e o u s l yh a sa l s ob e e nc l e a ra b o u ta b i l i t yr e q u e s ta t d i f f e r e n tc o u n t r i e s s e n i o rs e n i o rc i v i ls e r v i c e a p p o i n t ；t h es e c o n ds e c t i o n i st h e d i f f e r e n c et ot h er a n g eo fa p p o i n t m e n t ，t h et h i r ds e c t i o ns t a t e dt h ec a n a d i a ns e n i o r c i v i ls e r v i c e 。sa p p o i n tf r a m ei nd e t a i l t h ef o u r t hc h a p t e re l a b o r a t e df o r e i g ns e n i o r c i v i ls e r v i c e st r a i n i n ga n dc a r e e rd e v e l o p m e n t ，w h i c hm a i n l ys t u d yt h et y p ea n dt h e c o n t e n t ，p r e s e n ts i t u a t i o nr e s e a r c ho ft h ec a r e e rd e v e l o p m e n to nf o r e i g ns e n i o rc i v i l s e r v i c e t h ef i f t hc h a p t e ri st h es a l a r ya n dt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n to nf o r e i g n s e n i o rc i v i ls e r v i c e ，m a i n l ye x p l a i n e dt h eb r o a db o n d i n ga n dt h eb r i t i s h s a l a r y m a n a g e m e n ts i t u a t i o nr e g a r d i n gt h ep a r to fs a l a r ym a n a g e m e n t ，t h ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t h a sa n a l y z e dt h e p r o c e s s o fs e n i o rc i v i ls e r v i c e s p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n tp r i m a r i l yb yb r i t a i na n dc a n a d af o ri n s t a n c e t h es i x t hc h a p t e ri sa tt h e b a s eo ft h ef r o n tf i v ec h a p t e r s ，m a i n l yf r o mt h e4p o i n t so fa p p o i n t m e n t ，t r a i n i n g ， s a l a r ym a n a g e m e n ta n dp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，g i v eg u i d a n c ea n di n s p i r a t i o nt o t h ec o n s t r u c t i o no f p a r t ya n dp o l i t i c ss y s t e mi no u rc o u n t r y k e yw o r d ：s e n i o rc i v i ls e r v a n t s ，a p p o i n t m e n t ，t r a i n i n g ， s a l a r y ，p e r f o r m a n c ee v a l u a ti o n 目录 第一章绪论 1 1 研究目的和意义 1 2 国内相关研究综述 1 3 研究方法和论文框架 第二章国外高级公务员管理概述6 2 1 高级公务员的范围6 2 2 高级公务员制度的形成8 2 3 高级公务员管理的特征1 0 第三章国外高级公务员的任用 3 i 高级公务员职级划分和任职资格 3 2 高级公务员选拔与任用 3 3 高级公务员轮岗制度 第四章国外高级公务员培训与职业发展 4 i 高级公务员培训的类型和内容 4 2 高级公务员职业生涯管理 4 3 高级公务员培训新趋势 第五章国外高级公务员薪酬与绩效管理 5 1 高级公务员的薪酬制度 5 2 高级公务员绩效薪酬管理 5 3 高级公务员绩效管理 第六章对我国党政领导干部制度建设的启示4 2 6 1 建立合理的薪酬激励机制4 2 6 2 强调薪酬的公平性4 4 6 3 促进绩效考核体系科学化4 5 6 4 注重实绩确立正确的绩效考核标准4 7 参考文献4 9 后记5 4 4 4 6 o 2 2 4 7 o o 3 6 1 l l 2 2 2 2 2 3 3 3 3 1 1 研究目的和意义 第一章绪论 1 1 1 研究的目的 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初开始的“新公共管理运动 ，引入了经济、效率 和效益作为政府绩效的评估标准，以英国、加拿大、新西兰等国为代表的发达国 家在这场行政改革运动中对高级公务员的管理进行了改革，到9 0 年代初步建立 了高级公务员制度。这些国家把高级公务员制度的建立和完善放在政府人力资源 管理的战略地位，进行了持久、全面和深刻的改革，并且取得了一定的成效。我 国关于国外公务员制度的介绍和系统研究已经比较充分，而发达国家在新公共管 理改革的浪潮中及后续的行政体制改革中关于高级公务员管理的改革方面的内 容却相对较少，至于涉及国外高级公务员制度的最新发展情况的内容，特别是进 入2 1 世纪以来的最新发展状况则更加缺乏。为弥补这一不足，本文从公共管理 改革浪潮中和后续阶段出发，论述最新的国外高级公务员管理的改革和制度发展 完善的现状。 本文写作的目的，一是弥补国内对当今国外高级公务员制度研究的不足；二 是通过对国外高级公务员制度在任用、培训、职业生涯发展、薪酬管理和绩效管 理方面的研究，寻找对我国党政领导干部制度的建设值得参考的价值因素。从本 文的具体内容上说，主要是弄清楚以下几个问题：一是国外高级公务员管理制度 的概况如何，如何定义高级公务员的范围：二是国外高级公务员的任用、培训、 职业生涯发展、薪酬管理和绩效管理最新状况如何；三是国外高级公务员管理制 度建设对我国党政领导干部制度有何启示。 1 1 2 研究的意义 笔者在华东师范大学图书馆目录检索系统及中国知网上检索与“国外高级公 务员制度 相关的图书及论文，检索结果得出的相关图书和文章屈指可数。我国 对国外高级公务员制度研究的缺乏，说明了对此进行研究的必要性。因此，笔者 通过对国外政府网站上公布的第一手英文文献、报告、政策和法规等资料进行原 始研究，论述了英国、加拿大、新西兰三个国家高级公务员的任用、培训、职业 生涯发展、薪酬管理和绩效管理的最新发展情况。本文的研究意义就在于，通过 详细论述2 0 世纪9 0 年代后国外高级公务员制度的发展状况，在将各国高级公务 员的任用、培训、薪酬管理和绩效管理进行对比研究的基础上，总结国外高级公 务员管理制度对我国的启示，为我国党政领导干部制度建设提供参考。 1 2 国内相关研究综述 1 2 1 国内研究现状分析 笔者在华东师范大学图书馆目录查询系统上检索不到关键词为“国外高级公 务员制度 的中文相关图书，在谷歌和百度搜索引擎里搜索也没有搜索到高级公 务员的图书。但在华东师范大学图书馆目录查询系统里检索题名为“国外公务员 制度”的中文相关图书里，比较有参考价值的是当今国外公务员制度( 上海 交通大学出版社2 0 0 8 年版) 。这本书中涉及到的部分发达国家的高级公务员制 度的内容比较新颖，都是发达国家的最新改革成效和发展状况。 接着笔者又在中国期刊网全文数据库中关键词搜索1 9 9 0 年至2 0 1 0 年间与 “公务员制度 相关的论文有4 9 1 3 篇，而将关键词改为“高级公务员 搜到的 结果只有4 3 3 篇，而主要讲国外高级公务员制度的文章并不多，其中有l 篇是明 确以国外高级公务员为标题的文章，即左振哲、王郅强的“国外高级公务员培训 制度及其借鉴”( 2 0 0 1 ) 。该篇文章主要以美国为例分析了国外高级公务员培训的 法律保障、专门的培训机构和开放灵活的四种培训方式，其中详细介绍了学习式 教学、参与式教学、开放式教学和实践式教学的四种方式，最后是对完善我国国 家公务员培训的借鉴意义的论述。 如果把在中国期刊网全文数据库中检索的题名改为具体的某个国家进行模 糊搜索，得到的检索结果仍然是屈指可数。具体包括题名为“英国高级公务员 的检索结果为4 篇，即邱珊的“英国文官制度中的高级公务员( 2 0 0 7 ) ，文章从 英国高级公务员的等级、特点、与部长的关系等几个方面入手，对其地位和作用 进行概略地分析与介绍；胡卫的“英国高级公务员薪酬管理制度改革的最新进展” ( 2 0 0 4 ) ，该文介绍了从2 0 0 2 年4 月英国开始实施的高级公务员薪酬管理制度， 主要内容包括薪级与薪级内薪酬档次的划分，与绩效挂钩的薪酬增加评估方法， 最后探讨了英国公共行政改革的市场化取向及其发展趋势；尹继卫盼能力本位： 英国高级公务员培训新取向 ( 1 9 9 7 ) ，文章介绍了英国高级公务员能力本位培训 发展的背景，能力本位培训的理论体系的基本假设、核心能力基准、培训方式和 2 能力评估，能力本文培训的特征；郑楚宣的“英国高级公务员概述( 1 9 9 4 ) ， 文中主要概述了英国高级公务员的人员构成、主要作用和是非功过。 中国期刊网全文数据库中，题名为“加拿大高级公务员 和“新西兰高级公 务员的模糊检索结果为0 篇，说明在加拿大和新西兰关于高级公务员制度方面 的研究更加缺乏。不过，如果就题名为“高级公务员 检索的话，得到的涉及高 级公务员内容的国家还有美国、日本、澳大利亚、法国、德国、韩国，但文献也 是寥寥无几。其中还有一篇文章是廖昆明写的“英、法、德、意四国高级公务员 的招聘制度，文中简要介绍了四国高级公务员招聘制度建立的历史、欧盟国家 高级公务员招聘制度的基本原则和四个国家具体的招聘制度。 综合上述检索的结果，完全以“高级公务员 作为主要内容写成的文章和书 是比较少的，但是也有一些以“公务员制度 或“国外公务员制度为主要内容 的图书和文章的部分章节或部分段落也会稍微涉及到一些高级公务员方面的内 容，这些资料比较分散和凌乱，涉及的国家也比较多。这些国家包括欧洲具有代 表性的英、法、德、意四国，对这四国的研究主要是揭示欧盟主要国家高级公务 员制度的总体趋势和特征；在新公共管理改革最彻底的澳大利亚和新西兰，在高 级公务员制度方面对澳大利亚的研究资料比新西兰的多一些；美国高级公务员制 度发展较完善，涉及的文献资料相对比其他国家多；加拿大高级公务员制度研究 较少；此外还包括亚洲的日本和韩国的高级公务员制度，较多与我国的对比研究， 而且研究的内容相对较多一些，但在时间上都是2 0 世纪8 0 年代之前。 我国对国外高级公务员的研究重点放在高级公务员人才的吸引、激励上，各 国改革重点也是放在高级公务员选拔、任用、薪酬和绩效管理这几个方面。关于 高级公务员制度方面有一定的研究，但是涉及的是多个国家的零散的内容，而且 文献数量也极为有限，不难看出研究高级公务员制度的必要性。因此，本论文通 过对国外政府网站上公布的第一手英文文献、报告、政策和法规等资料进行原始 研究，论述了英国、加拿大、新西兰三个国家高级公务员制度的最新改革和发展 情况。各国国家都有专门的官方网站提供关于高级公务员管理的文件形式的材 料，这些材料没有形成系统的论文或专著，却是反映当今国外高级公务员制度发 展现状的最新资料。由于大部分资料都是英文版本，在研究上多有不便，而且缺 乏既有的研究成果作为参考，本文在分析研究时，不免会带有一些不确定的结论， 还有待进一步探讨和研究。 3 1 3 研究方法和论文框架 1 3 1 研究方法 本文主要采用文献研究法，归纳法，比较分析法说明问题，这是由本文的选 题决定的。 ( 1 ) 文献研究法。文献研究法是根据一定的研究目的，通过搜集相关的文 献资料来获得信息，从而全面地了解和把握所要研究的问题的一种间接调查方 法。笔者在论文正式着手之前作了充分的文献搜集工作：首先，了解国内有关高 级公务员制度的基本研究现状。通过华东师范大学图书馆已有的资源，检索相关 的文献资料，包括图书和论文，将相关的图书和论文通览一遍；其次，收集外文 资料。主要是通过各种途径了解到外文的官方网站，在网站中检索有关高级公务 员的文件、政策、法规和图书；再次，针对收集的所有资料确定资料论文的写作 方向，对收集的资料进行去粗取精，将筛选后的英文资料翻译出来：最后，根据 已有的资料，在论文框架的基础上，对资料进行整理和补充。 ( 2 ) 比较分析法。本文通过对英国、加拿大和新西兰三个国家的高级公务 员制度进行比较分析，阐述国外高级公务员制度的最新发展状况，从中总结出对 我国党政领导干部制度建设具有一定参考价值的经验。此外，对这三个国家在高 级公务员制度的任用、培训、薪酬管理和绩效管理等方面的对比研究，可以更全 面、深入地了解国外高级公务员管理制度发展的最新趋势。 1 3 2 论文框架 本文旨在通过大量外文文献资料的阅读，研究分析国外高级公务员管理的改 革成效和动向，特别是在新公共管理运动之后一些具有代表性的发达国家在高级 公务员管理的改革中的涉及的主要改革内容、特点，主要是对英国、加拿大、新 西兰三个国家的具体内容的详细介绍。力求通过结合该国的政治、文化背景，找 出国外高级公务员制度的最新信息，发达国家高级公务员管理的共同特征和未来 的发展趋势，同时分析三个国家高级公务员制度存在的问题。关于三个国家高级 公务员制度的内容，主要是从高级公务员制度概况、任用、培训、职业生涯发展、 薪酬、绩效管理这几个方面着手，因为这些方面是最近发达国家改革的重点，也 是各国高级公务员制度的主要区别点。 本文包括三部分，第一部分是第一章绪论，是说明选定高级公务员管理制度 4 这一论文题目的目的和意义，阐述清楚该题目撰写的现实意义和理论价值；将高 级公务员制度在国内相关研究情况作了综述，对本文使用的研究方法作了说明， 并详细介绍了文章的框架。 第二部分包括第二章到第五章，第二章主要论述国外高级公务员管理的概 况，第一节国外高级公务员的范围，包括对英国、加拿大和新西兰三个国家高级 公务员范围的具体界定：第二节详细阐述了当今国外高级公务员制度形成的过程 和现状，主要以英国、加拿大和新西兰三个国家高级公务员制度建立的过程为主 线；第三节是对国外高级公务员管理特征的概述。第三章是关于国外高级公务员 的任用，第一节涉及英国、加拿大和新西兰三个国家高级公务员制度的职级划分 和任职资格，三个国家高级公务员任用的能力要求；第二节是对高级公务员选拔 和任用的论述，内容有招聘范围和任用标准，英国高级公务员的招聘程序，加拿 大高级公务员的任用框架；第三节涉及国外高级公务员轮岗制度。第四章论述了 国外高级公务员的培训与职业生涯发展，第一节主要是关于英国、加拿大和新西 兰三个国家高级公务员培训类型和内容的阐述；第二节是英国和加拿大高级公务 员职业生涯发展现状的研究；第三节概述了国外高级公务员培训的新趋势。第五 章是国外高级公务员的薪酬与绩效管理，第一节涉及国外高级公务员的宽带薪 酬；第二节是以英国为例论述国外高级公务员绩效薪酬管理的现状；第三节绩效 管理则以英国和加拿大为主分析了高级公务员的绩效管理过程。 第三部分包括第六章，在前面第二部分的基础上，第六章主要是从高级公务 员的任用、培训、薪酬管理和绩效管理四方面论述对我国党政领导干部制度建设 的启示。 5 第二章国外高级公务员管理概述 2 1 高级公务员的范围 2 1 1 高级公务员的范围 高级公务员范围的界定标准在不同的国家有不同的情况，大部分国家是根据 管理职责定义高级公务员的范围的，比如加拿大和英国；有些是根据不止一个依 据定义其范围，在新西兰处于一级的高级公务员是根据职责定义的，处于二级和 四级的高级公务员是基于他们的职责和专业性。然而，一些通过竞争性考试招聘 人才，并为其提供明确的职业生涯发展道路的国家，包括法国和韩国，仍然使用 学历或级别来界定高级公务员的范围。 高级公务员范围的界定是其分类管理的前提，现在有些国家，高级公务员与 其他一般公务员没有区别，适用大致相同的管理系统。虽然这些国家没有对高级 公务员正式定义，但是对它都有一个普遍的认识，就是在政府部门处于较高领导 职位的具有决策权的高级官员。而大部分公务员制度较完善的国家，都已将高级 公务员和一般公务员根据不同的管理体系区别管理。 英国高级公务员包括常务次官、次官、副次官、主管职务和助理次官等职位。 高级公务员被划分为几个具体的等级，按照不同的等级进行管理，在英国行政类 公务员中依据其职责的大小，纵向被划分为i - 5 等、6 7 等、s e o h e o 、e o 、a o 从 几个等级，其中高级公务员相当于1 - 5 等。 加拿大公务员分为联邦公务员和地方公务员，分开进行管理。目前，加拿大 公务员分为3 个等级，最高级别是副部级，包括4 级；其次是副部级以下的行政 管理人员，包括5 级，从高到低依次为助理副部长、司长、主任、管理者、主管； 最后是一般公务员，他们按照专业划分为2 9 个职组。截止2 0 0 7 年，加拿大拥有 联邦高级公务员约4 5 0 0 人，其中高级公务员包括副部长级、助理副部长、司长、 主任和副主任回。 新西兰高级公务员叫做高级行政人员( s e n i o re x e c u t i v es e r v i c e ，s e s ) 。 。吴志华： 当今国外公务员制度，上海交通大学出版社2 0 0 8 年版，第4 3 页。 。o e c d ，k e t e l a a r ，a ，n m a n i n ga n de t u r k is c h ，o e c dw o r k i n gp a p e r so np u b li c g o v e r n a n c e ：p e r f o m a n c e b a s e da r r a n g e m e n t sf o rs e n i o rc i v ils e r v a n t so e c da n do t h e r c o u n t r ye x p e r i e n c e s ，m a y2 0 0 7 ，p p ：3 4 3 5 h t t p ：w n v d a i c o m p d f p e r f o r m a n c eb a s e da r r a n g e m e n t s p d f 6 高级行政人员由各部的行政首长( c h i e fe x e c u t i v e ) 任命，各部的行政首长由 “国家服务委员会专员( s t a t es e r v i c ec o m m i s s i o n e r ) 在空缺公布后，在外 部顾问的协助下任命。新西兰国家部门法对高级公务员分成两组进行分离管理， 一组是各部门行政首长( c e ) ，其聘任是基于他们的领导力、管理能力、对高度 自治机构的管理和绩效评估结果。另外一组是高级行政人员，他们通过高级领导 管理发展战略和行政领导计划进行统一管理。 2 1 2 高级公务员的规模 根据国家的不同，高级公务员队伍的规模不尽相同。当然这与国家的公共服 务规模也有关系，但是高级公务员的规模也反映了该国的战略选择。一些国家依 赖于一小群的精英，而其他国家则在建设一个大型的公务员队伍。英国高级公务 员的规模从2 0 0 2 年4 月的3 5 0 7 人增加到2 0 0 9 年4 月的4 2 7 1 人，然而，在同一 时期内公务员的总人数却下降了5 2 。高级公务员人数逐年增长的趋势( 见表 1 ) ，导致的一个结果是，高级公务员占公务员总数的比例从2 0 0 0 年前低于0 6 到2 0 0 8 年接近0 9 。高级公务员从1 9 9 9 年到现在增加了3 7 ，然而在2 0 0 5 年 至2 0 0 9 年，五年里增长速度有所下降。 j ： 表l ：英国高级公务员总人数变化表( 2 0 0 1 - 2 0 0 9 ) 年份 2 0 0 2 2 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 72 0 0 8 2 0 0 9 在职s c s3 ，5 0 73 ，7 0 0 3 ，8 9 33 ，9 0 64 ，0 3 1 4 ，0 7 54 ，2 1 24 ，2 7 1 去年同期增长率n a 5 55 20 33 21 13 41 4 ( ) 资料来源：r e v i e wb o d yo ns e n i o rs a l a r i e si nu k 。c h a i r m a n ：b illc o c k b u r n ， r e p o r tn 0 7 3 ：t h e3 2 t hr e p o r to ns e n i o rs a l a r i e s ，2 0 1 0 ，p p ：2 2 dn e wz e a l a n dg o v e r n m e n to f s t a t es e r v i c ec o m m i s s i o n ，b o a r da p p o i n t m e n ta n d i n d u c t i o ng u i d e li n e s ，n o v 2 0 0 9 p p ：2 6 - 2 7 h t t p ： | 飞骶i s s c g o v t n z u p l o a d d o w n l o a d a b l e _ f i l e s b o a r d a p p t i n d u c t i o n g u i d e l i n e s - n o v e m b e r2 0 0 9 p d f or e v i e wb o d yo ns e n i o rs a l a r i e si nu k 。c h a i r m a n ：b i i ic o c k b u r n ，r e p o r tn 0 7 3 ： t h e3 2 t hr e p o r to ns e n i o rs a l a r i e s ，2 0 1 0 ，p p ：2 2 h t t p ：f 删o f f i c i a l d o c u m e n t s g o v 。u k d o c u m e n t c m 7 8 7 8 0 4 7 8 0 4 p d f 7 虽然从2 0 0 5 年开始英国公务员的数量已经开始下降，但是高级公务员的数 量却在持续增加。有些观点认为高级公务员的增长差不多会停止，因为大部分的 高级公务员是各个机构的管理岗位，这些常规的工作普通公务员就可以胜任。也 有人认为高级公务员中的专家人数会继续增长，比如在通信、i t 和金融方面的 专家。此外，公务员分类上的变化也会对高级公务员人数产生影响。 2 2 高级公务员制度的形成 2 2 1 高级公务员制度在公务员制度改革中形成 高级公务员的管理系统在各国的公务员制度中存在的时间并不久，它是随着 公务员制度的改革逐渐形成和发展的。在公务员制度建立的早期，就已经存在处 于较高职位起决策作用的高层次政府管理者，但是并不存在独立的高级公务员管 理系统。随着现代社会的发展，社会环境和国际环境的日趋复杂化，各国为增强 政府管理能力，逐渐设立了高级公务员管理体系。国外高级公务员制度在部分发 达国家已经初步建立起来，并处于不断发展和完善中。 英国是最早建立公务员制度的国家，经过1 5 0 多年的完善和发展，直到上个 世纪8 0 年代开始，才逐渐建立起高级公务员制度，将高级公务员的管理与一般 公务员分离开来。英国在2 0 世纪8 0 年代，撒切尔政府对公务员制度进行较大规 模的改革，其中包括职位公开结构扩大化，1 9 8 4 年英国公开结构包括最高级1 到6 级，1 9 8 6 年又增加了主管级；1 9 8 2 年英国政府新设了“高级执行官发 展类( h e o d ) 一级；1 9 9 4 年英国进一步改革公务员制度的建议中要求成立一个 高级公务员管理组织；到1 9 9 6 年高级公务员队伍组成，高级公务员实行合同制， 从此英国开始对一般公务员和高级公务员实施分别管理，创立了相对独立的高级 公务员管理体系圆。 加拿大公务员制度在第二次世界大战够进行了一系列调整，1 9 4 6 年皇家委 员会提出建立一个新的类别叫“初级行政助理 ，目的是招募大学毕业生作为高 级行政管理人员的培养对象，这是对高级公务员的招聘和培训的最初探索。2 0 世纪8 0 年代，加拿大面临巨大的财政危机和社会发展困难，于是开始对公共部 o 2 0 世纪8 0 年代以来，英国中级公务员职位几乎都由大学毕业生垄断，撒切尔政府为鼓励 政府内部公开结构横向流动的同时，也鼓励行政职务组的纵向流动，以利于内部公务员的晋 升。 吴志华：当今国外公务员制度，上海交通大学出版社2 0 0 8 年版，第4 6 - 4 8 页。 8 门实行渐进式的局部改革，这种改革对高级公务员管理的影响并没有多么深刻。 9 0 年代初政治的变化与在管理上的传统危机出现明显改变，影响了高级公务员 管理结构。政府开始对高级公务员管理实施激进式的改革，并把高级公务员管理 职责的确定认为是政府决策权力下放的关键。1 9 9 8 年，为推进改革进程成立了 一个新的跨职能部门的“组织领导网络 ，该网络主要负责助理副部长职位高 级公务员的联合管理，从此加拿大建立起了相对独立的高级公务员管理体系。 加拿大高级公务员体系虽然初步建立起来，但还处于不断的完善中，对高级公务 员管理激进的改革至今仍然在进行中，改革的目标更多地转向高级公务员的绩效 管理和领导力的开发。 新西兰经过一段时间的经济增长缓慢、高失业率和通货膨胀的现状，工党政 府于1 9 8 4 年开始进行经济自由化、放松管制和公共部门改造方案。1 9 8 8 年国家 部门法增加机构的自主权和将国家某些职能移交给国有企业，从而在根本上改变 了行政文化。这也使高级公务员实现了真正的自主管理，自主权力包括人员招聘、 工资确定、职业生涯发展规划等。1 9 8 8 年开始，新西兰对高级公务员管理进行 了重大改革，内容包括行政绩效协议、浮动工资和任期制。1 9 9 1 年，新西兰高 级公务员管理体系初步建立，国家部门法对高级公务员分成两组进行分离管理圆。 各部门行政首长的聘用是基于他们的领导力、管理质量、对高度自治部门的管理 和绩效评估结果。高级行政人员通过高级领导管理发展战略和高级公务员领导计 划统一管理。 2 2 2 高级公务员制度现状 2 0 0 3 年1 1 月，经济合作与发展组织( o r g a n i z a t i o nf o re c o n o m i c c o - o p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n t ，o e c d ) 对经合组织1 2 个成员国