（区域经济学专业论文）西安市失地农民社会保障研究.pdf

学科：区域经济学 研究生签字： 指导教师签字 西安市失地农民社会保障研究 摘要 改革开放以来，随着我国城市化和工业化步伐的加快，农村集体土地大量被征用，并 产生了为数众多的失地农民。土地产权关系模糊、二元经济社会结构现状、法律法规不完 善等原因，导致农民失去土地的同时，也失去了附着于土地之上的一系列权益，如：经济 权利、政治权利和社会权利等。失地农民的土地保障功能正逐渐丧失，面其他形式的社会 保障基本上还没有建立起来，失地农民面临着一系列的问题，这引起了许多专家、学者的 高度关注。 土地征用使得越来越多的土地从农业用途转变为非农业用途。征地中存在着较大的价 格差异，使有关利益主体对土地收益展开了激烈的追逐。土地征用的过程，既是一个利益 重新分配的过程，也是利益博弈的过程。本文通过分析有关利益主体在交易过程中的博弈， 阐述了形成目前土地收益分配格局的经济原因，并进一步探讨了土地收益的合理分配及有 关制度建设，提出征地补偿标准的确立要加强公众参与。 本文认为政府征地与农民利益之紧张关系主要表现在征地与补偿、失地与再就业、养 老与保障、农村经济社会发展以及大量的政府预征土地行为等方面。因此，本文从土地征 用制度、农地产权制度、国家权利三个方面。层层递进，论述了城市化进程中失地农民权 益受损的机理。而“赢利型”的政府角色、土地补偿机制不合理、失地农民社会保障缺位 是失地农民利益受损的深层原因。 本文根据学者们的研实成果，运用理论与实证相结合、历史与现实相结合等的研究方 法，认为在城市化、工业化过程中，应保证失地农民的生活水平不因土地的失去而有所降 低，真正做到效率与公平兼顾，实现国家社会经济发展与失地农民生活改善之间的帕累托 改进。为此，本文针对以下几个方面提出了建立失地农民社会保障体制的对策和建议：明 确土地产权，加强对农民利益的保护，切实落实农民土地权益；严格征地用途，规范征地 程序，提高征地标准、实现补偿的合理性；打破城乡二元壁垒，建立完善的社会保障机制 和再就业机制，实现国民同等待遇。 关键词：城市化土地征用社会保障失地农民博弈征地补偿 s o c i a ls e c u r i t yr e s e a r c ho fl a n d - l o s i n gf a r m e r si nx i a n d i s c i p l i n e ：r e g i o n a le c o n o m i c s s t u d e n ts i 鲫矗t u r e ：红基瞧巫i “鲫 s u p e 耐s o rs i 扣a t 嘴：纽距堕型堑嚼和一层矗 a b s t r a c t s i n c er e f o r m a t i o na n do p e n i n gi nc h i n a , ag r e a td e a lo f f a r m e r s l a n dh a sb e e ne x p r o p r i a t e d b yl o c a lg o v e r n m e n ti nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n a sar e s u l to fi t , m a n y l a n d - l o s i n gf a r m e r sa p p e a r s e v e m lf a c t o r s ，i n c l u d i n go b s c u r er e l a t i o no fp r o p e r t yf i g h to fl a n d ， t w ok i n d so fe c o n o m i ca n ds o c i a ls t r u c t u r e ，i m p e r f e c tl a w sa n dp o l i c ya n ds oo n , c o n t r i b u t et o t h ef a r m e r s l o s i n gl a n da n das e r i e so ff i g h t sa t t a c h e dt ot h e i rl a n d ，s u c ha se c o n o m i cf i g h t ， p o l i t i cf i g h t , s o c i a lf i g h t ，e t c l a n ds e c u r i t yf u n c t i o no fl a n d - l o s i n gf a r m e r si sv a n i s h i n g ，w h i l e o t h e rf o r m so fs o c i a ls e c u r i t yh a v en o tb e e ne s t a b l i s h e d l a n d - l o s i n gf a r m e r s 眦c o m - r o n t e dw i t h as e r i e so f p r o b l e m s ，t ow h i c hm o r ea n dm o r ee x p e r t sa n ds c h o l a r sp a yg 魄ta r e n t i o n d u et ol a n de x p r o p r i a t i o n ，m o r ea n dm o r el a n dw a sc o n v e r t e df r o mt h ea g r i c u l t u r a lu s et o t h en o n - a g r i c u l t u r a lu s ea n dd i f f e r e n ti n t e r e s t sb o d i e sa r ep u r c h a s i n gt h ep r o f i td i s e n t a i l sh o t l y a s w ek n o w , t h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o na c c o m p a n i e dt h ei n t e r e s t sr e a u o c a t i o n ，a sw e l la s t h ep r o c e s so fi n t e r e s tg a m e t h i sp a p e ra n a l y s i sw h a th a p p e n e di nt h eg a m ep r o c e s sd u r i n gt h e b a r g a i n i n ga m o n gd i f f e r e n ti n t e r e s t sb o d i e s ，p o i n to u tt h ee c o n o m i c r e a s o no ff o r m i n gt h e a l l o c a t i o np a t t e mo fl a n di n c o m e m o r e o v e r ，i td i s c u s s e st h es y s t e mc o n s t r u c t i o na b o u tt h e i n t e r e s ta l l o c a t i o nb yap u b l i cp a r t i c i p a t o r ya p p r o a c h e si nt h es t a n d a r de s t a b l i s h m e n to fl a n d e x p r o p r i a t i o n t h i sp a p e rt l l i n kt h a tt h ep h e n o m e n ao f t h et e n s er e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n d t h ef a r m e rr e g a r d i n gr e q u i s i t i o no fl a n df a s t e no nt h ea s p e c t ss u c ha sr e q u i s i t i o n i n gl a n d 、i t l l c o m p e n s a t i n gf o rf a r m e r s ；r e e m p l o y m e n ta f t e rl o s i n gl a n d ；p r o v i d i n gs o c i a ls e c u r i t ya n d i n s u r a n c ef o rf a r m e r s ；d e v e l o p i n gt h er u r a le c o n o m ya n ds o c i e t y ；r e q u i s i t i o n i n gl a n di l l i c i t l ya n d s oo n a st ot h ec a u s a t i o n ，t h i sp a p e rs t a r t sw i t ht h r e ea s p e c t s - t h ei n s t i t u t i o no f l a n de x p r o p r i a t i o n ， t h ei n s t i t u t i o no f p r o p e r t yf i g h t so f a g r i c u l t u r a ll a n da n dt h ef i g h t so f t h es t a t e ，a n dd i s s e r t a t e st h e m e c h a n i s mo f t h ef i g h t sl o s to fe x p r o p r i a t e df a r m e r si nt h ec o u r s eo fu r b a n i z a t i o n t h ee s s e n t i a l r e a s o n st h a tc o n d u c et h ep r o b l e m sa r et h el e a d i n gr o l eo fg o v e r n m e n t ，t h em o t i v a t i o no f g o v e r n m e n t sp r o f i t ，t h ei r r a t i o n a ls y s t e m so fc o m p e n s a t i o na n dt h el a k eo fl a n d - l o s i n gf a r m e r s s o c i a ls e c u r i t y 2 f r o ms t u d yf r u i t so fs c h o l a r s ，b ys u c hm e t h o d sa sc o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e ， c o m b i n a t i o no fh i s t o r ya n dr e a l i t y t h i sp a p e rt h i n k sh o wt om a i n t e n a t el e g a lb e n e f i t so f e x p r o p r i a t e df a r m e r s t h i sp a p e rt h i n k st h a ti nt h ec o l l r s eo f u r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n , i t i sn e c e s s a r yt oi m p r o v et h el i v i n gl e v e lo fe x p r o p r i a t e df a r m e r s ，n o tm a k et h e i rl i v i n gl e v e l d e c l i n eo nt h el o s to fl a n d s ，g i v ea t t e n t i o nt oe f f i c i e n c ya n dj u s t i c e ，a n dr e a l i z et h ep l a t o i m p r o v e m e n tb e t w e e ns o c i a le c o n o m i c a ld e v e l o p m e n to ft h es t a t ea n dt h ei m p r o v e m e n to ft h e l i v i n go fe x p r o p r i a t e df a r m e r s t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rp r o v i d e sa d v i e e sa n dr e q u e s t st oe s t a b l i s h t h es o c i a ls e c u r i t yo fl a n d - l o s i n gf a r m e r sa sf o l l o w s ：f i r s t l y , c o n f i r mt h el a n dp r o p e r t yr i g h t , e n h a n c i n ga n df u l f i l l i n gt h el a n dr i g h t sa n di n t e r e s to fp e a s a n tp r i n c i p a l l y ；s e c o n d l y , c o n t r o lt h e p u r p o s eo fr e q u i s i t i o nl a n ds e v e r e l y , i m p r o v et h ec o m p e n s a t i o n s t a n d a r da n dr e a l i z ei t s r a t i o n a l i z a t i o n ；t l l i r d l y , b r e a kt h r o u g ht h eb u l w a r kb e t w e e nt o w na n dv i l l a g e ，s e tu pt h e m e c h a n i s mo fs o c i a l s e c u r i t ya n dr e e m p l o y m e n tf o rf a r m e r sp e r f e c t l y , r e a l i z et h ec o e q u a l t r e a t m e n t sb e t w e e ne i t i z e na n dp e a s a n t s k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ；l a n de x p r o p r i a t i o n ；s o c i a ls e c u r i t y ；l a n d - l o s i n gf a r m e r ；g a m e s t h el a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o n 3 1 绪论 1 绪论 1 1 论文选题的依据与背景 本文所依托的课题为西安市社会科学院哲学社会科学基金课题西安市失地农民征地 补偿与社会保障机制研究，该课题研究西安市城市化进程中的失地农民征地补偿与社会保 障问题。失地农民是一个特殊的群体，他们失去的不仅仅是土地，同时，也失去了一系列 的权利和利益，因此，以西安市为例来研究失地农民的社会保障问题，可以为未来西部地 区农村社会保障的发展提供一个清晰的思路。 目前，我国的城市化水平已进入快速发展阶段，其城市化水平己达4 1 。而陕西省作 为西部大开发的龙头，近几年来更是得到质的飞跃，1 9 7 8 年，陕西的城镇化水平仅为1 7 8 ， 2 0 0 0 年为3 2 3 ，平均每年增长0 9 6 ；而2 0 0 0 年至2 0 0 4 年，城镇化水平年均增长1 2 。 随着城市化进程的加快，城市建设用地、各类经济开发区建设用地规模不断扩大。这些都 要求农村提供大量的耕地来满足城市建设与发展的需要，从而不可避免地出现部分农民的 土地被国家征用的情况。 根据陕西省西安市国土资源局2 0 0 4 年提供的数据，西安市从2 0 0 0 年至2 0 0 3 年底，全 市各类建设用地8 8 0 5 1 亩，其中占用耕地4 0 1 8 8 亩，占建设用地总面积的4 5 6 。据测算， 全市平均每征一亩耕地约造成1 5 个失地农民，现在需要安置的失地农民有6 万余人。以 雁塔区、长安区为例，自高新区成立以来，雁塔区已征用土地约2 8 万亩，涉及3 7 个行政 树，其中丈八街道办辖2 8 个行政村，目前涉及拆迁的2 4 个村，被征用土地2 4 2 万亩，占 耕地总面积的8 6 5 ；长安区郭杜街道办辖4 1 个行政村，征地拆迁涉及2 1 个村，被征用 土地1 6 万亩，约占耕地总面积的3 8 ，现在人均耕地不足o 3 亩的有4 个村，其中有的 农民几乎没有土地，失地农民数量较多。调查选择的乡镇和村庄自改革开放以来，经历了 国家城市建设、绿化建设、开发区建设，以及区、乡镇和村开发建设等不同类型的征、占 用农地。因此，面对大规模的工业化、城市化和现代化建设，预计对土地资源的需求，在 今后几年、甚至几十年内仍将逐年上升，失地农民的数量也将随之不断增加。 土地征用过程也是土地用途转换过程中产生的收益在不同利益集团之间重新分配的过 程。参与该收益分配的主体主要有各级政府、各类土地开发商、村集体经济组织和农民。 在各种利益主体中，农民显然处于最弱势的地位。对农民征地补偿过低以及他们的养老保 障问题得不到解决，就会由于土地征用中利益分配不均而引发群体性矛盾。但是，征用农 民集体土地是国家建设的需要、是社会公共利益的需要，也是农村实现城镇化和现代化的 必然。因此，我们应为这些失地农民建立适合他们的社会保障体系，为他们提供可靠的“安 全网”，同时也为整个社会的平衡发展提供重要的“稳定器”，切实保护失地农民的权益， 使得失地农民的生活水平及社会保障不因土地的失去而有所降低。正基于此，我将对失地 农民社会保障问题的研究确定为我的毕业论文。 西安工业大学硕士学位论文 1 2 理论意义 ( 1 ) 对分配正义理论的运用，从规范层面讨论收入和利益的分配： 一个正义的社会应该是自由的，也是平等的，个人应该利用自己可以控制的因素通过 自己的努力和合理选择仓0 造自己的福利，社会有义务为个人创造公平竞争的社会环境，并 利用社会力量承担个人无法承担的社会和经济风险。 ( 2 ) 马克思“社会总产品分配理论”的延伸： 马克思指出，为了发展社会生产，社会总产品在分配给社会成员之前，必须进行三项 扣除：第一，用来补偿消费掉的生产资料部分；第二，用来扩大再生产的追加部分；第三， 用来应付不幸事故自然灾害等的后备基金。养老保障属“后备”基金部分。 ( 3 ) 是福利经济学理论的深化和运用； 福利经济学有两个命题： 第一，对于一个人实际收入的任何增加，会使满足增大； 第二， 转移富人的货币收入给于穷人，会使满足增大。在我国目前的国民收入水平 情况下，转移给农村地区老年人的一元钱的边际社会价值将远超过城市，同时会提高全社 会的福利水平。 ( 4 ) 探索一个以互济性、基础性和全民性为基础的公共保障体系，最终建立一个城乡 一体化的社会养老保障制度； ( 5 ) 健全农村养老保障体系，研究农村失地农民养老保障的新模式，论证一条切合国 情的农村养老保障发展之路。 1 3 现实意义 2 0 世纪8 0 年代、1 9 9 2 年前后和2 0 0 3 年前后，中国掀起了三次征地浪潮，全国各地数 以千计的开发区、工业园区、教育科技园区等，侵吞了面积惊人的耕地。据统计，1 9 8 7 - 2 0 0 1 年，中国非农建设占用耕地2 3 9 4 6 万亩，按每人只占用o 7 亩耕地计算，至少有3 4 0 0 万农民人均占有耕地减少到0 3 亩以下或者完全失去土地。这些还不包括违法占用耕地， 据卫星遥感资料显示，违法用地数量占用地问题的2 0 - 3 0 ，有的地方高达8 0 。如果 考虑到违法占用耕地，人均占有耕地0 3 亩以下或者完全失去土地的人口可能高达4 0 0 0 - 5 0 0 0 万人，占全国农村人口的5 一6 。【l 】按全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 - 2 0 3 0 年的3 0 年间，将占用耕地5 4 5 0 万亩以上。一般地，每征用一亩耕地，就有1 5 个农民失 去土地，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前的3 5 0 0 万人左右剧增至2 0 3 0 年的1 1 亿人。专家估计，这其中将有5 0 0 0 万以上的农民处于既失地又失业的状态。1 2 我国的城市化进程正在加快，在城市化进程中，农村土地将被大量征用，但政府还没 有完善的制度保证土地被征用农民的合法权益，其中最重要的就是土地被征用农民的养老 保障权益。土地是农民赖以养老的主要物质来源。失去土地后，农民养老的不确定因素增 加，老年风险加剧，但现行的城镇职工社会养老保险和农村社会养老保险没有完全把失地 农民纳入保障范围，政府也没有建立相关的养老保障制度确保他们老有所养。失地农民的 2 西安工业大学硕士学位论文 社会保障问题越突出，社会不稳定的隐患也就越突出。 作为陕西省省会城市的西安市为完善城市功能、调整城市布局，实现城市空间资源的 合理配置，充分发挥大城市的“聚集效应”和“规模效应”，进一步提高城市化水平，城市 规划不断扩大。目前，西安市又进行了新一轮的城市总体规划，力争在较短时间内将大部 分城郊型农村纳入西安市城市规划中。在推进城市化建设中，表现尤为突出的是其工业化 进程，2 0 0 3 年，西安高新技术开发区启动了新型工业区、国际软件园、创业研发园、中心 商务区、航空科技园五大功能园区的开发建设，为保证城市发展对土地的需求，不可避免 存在大量农用土地被征用。深入研究当前制约城市化进程的农民问题，尤其是农民的失地 问题、身份问题、就业问题和保障问题，积极创新政策和机制，寻求新的对策，对于保证 城市化持续快速健康发展具有重要意义。因此，建立现代型的失地农民社会保障体系有着 重大的现实意义： ( 1 ) 为政府财政资金注入的可行性提供依据； ( 2 ) 根据不同地区的生产力水平、不同人群建立与地区经济增长非均衡战略相适应的 农村养老非均衡保障制度； d l + d 2 + d 3 的条件时，农户才会采取反对行为。事 实上，农户在这一过程中所支付的成本往往高于其得到的补偿，因此反对成本高决定了农 户在制度变迁与政策制定过程中很少有发言权。 退一步讲，即使农户采取了不合作行为，那么由于农户不合作而带来的政府征收成本 的增加部分，政府也可以凭借手中的权力，将之最终转嫁到农民头上，使“强者更强，弱 者更弱”，形成“马太效应”。如此一来，农户的反对行为反而是“适得其反”，得不偿失。 在中国的现行土地产权制度及其他征地的政策法规的制约下，政府与农户之间博弈的 现实结果是：政府缺乏约束条件的征地行为和农户过多约束条件的土地出让行为。无论农 户合作与否，政府都可以利用手中的强权和其它优势，对农地进行不合理征用。在农户一 方，无论政府征地行为如何，只要没有威胁到农户最基本的生存，农户的理性行为都是合 作出让，农户只是具有理论上的最优策略。 3 2 运用支付函数分析政府与农户之间的利益调整机制 同样是基于博弈矩阵的假定，来建立相应的博弈模型。 进行土地征用的征用方和被征用方，当一方根据自己的经济利益决策时，另一方也会 按照自己的经济利益采取相应的行动。在已经完成的土地征用行为中，征用的土地资产和 被征用的土地资产总量是一样多的。在该行为中一方的总获利只能以另一方的最终付出为 基础：一个低的征用补偿价格使征用方受益，使被征用方受损，一方得到的和另一方失去 2 的一样多，从总体上看双方收益之和为零，故又称为零和博弈，公式为：罗“，( s ) = 0 冒 在零和博弈中，征地双方都按自利行为原则行事。但事实存在的征用案例，主要是由 于征用双方信息不对称，导致各自对征用行为决策不对称造成的。 由此，在征地过程中，为谋求各自的利益，政府和农户双方进行着讨价还价的博弈活 动。由于国家身份的双重性，在处理国有土地所有者与集体土地所有者之间的权利义务关 系时，处理方式上自然要倾向于前者。在讨价还价过程中，双方就如何分配补偿费用进行 谈判，定下了这样的规则：首先由政府提出一个分配比例，对政府提出的比例农户可以接 受，也可以拒绝，如果农户拒绝政府的方案，则农户应提出一个方案，让政府接受或否 决，在上述循环过程中，只要任何一方接受对方的方案，博弈就宣告结束。每一次一 方提出一个方案和另一方是否接受为一个回合，谈判过程每多进行一次，由于谈判时间延 误和时间折耗产生的利息损失，双方的利益都要打一个折扣8 ( o 8 1 ) 。 在这个博弈过程中，令甙8 ) 代表参与人的目标函数来对标准化的和求最大 三 ”，= e 。( 1 一万) ：5 g 。( 盯( ) ) ；丽 e 。代表以策略组合。生成的分布所取的期望，这个分布定义在无穷的历史 上： 标准化因子( 1 8 ) 用以统一的单位测度阶段博弈的收益；每期的单位效用都 标准化为1 ； 贴现因子可以代表对时间的偏好8 印r a ；也可以代表博弈在每一期期末结 束的可能性。 在该博弈过程中，对任何策略组合。和历史h i ，可以计算参与人从t 期开始 的期望收益。各个过程中均存在一个完美予博弈均衡：“农户总是在轮到他们提 议时要求份额( i 一以) “1 4 西) ；他们接受任何份额等于或大于 6 ，( i - 田) ( 1 4 以) 的提议而拒绝任何更小的提议”。 农户的要求满足等式：以i ( 1 - 6 以) = i - 以( 1 一a ，) 1 0 一一以) 农户的要求是政府可接受的农户得到的最大份额。农户不能通过降低自己的份额而获 利，因为比该份额低的份额将会被政府接受，提出更高的份额就会被拒绝，并接受政府在 下一期的提议就会对农户不利，因为： 1 一力( 1 一以) ( 1 - 8 , 乃) = 拜( 1 - a ，) 1 0 - 6 , 以) q 一6 j 、| q 一6 1 6 ，、卜6 j q - 6 j ) i ( i 一6 1 5j 、 1 6 西安工业大学硕士学位论文 征地过程中，受信息不对称的影响，国家利用行政权力，使农户处于相对的弱势地位。 在这种情况下，当征地双方的选择没有达到均衡时，形成了利益上的“公共领域”，在该领 域内，土地的价值是共享的，取决于谁愿意付出多大的代价去攫取。在征地过程中，政府 和农户进行的博弈，由于利益分离和信息不对称，出现了信任问题。当信任程度足够低时 占有信息较少的一方往往对风险了解较少，有可能会不顾各个过程的后果采取行动，改变 了决策的进行方式。如集体上访、自杀或自残等方式对应征地行为，使征地情况变化。当 农户在有限的信息条件下认为国家给予的补偿可以接受，或农户在感到诉讼对由法院规定 的公平补偿提出任何异议都是无济于事的情况下，被迫接受，博弈过程就此终止；如果农 户认为补偿标准不能接受，需重新进行谈判，政府此时可将征地补偿价格调整为新的补偿 价格，农户如不接受，还需进行协商。这种讨价还价的方式一般最多进行三个回合，到最 后一次农户必须接受政府的定价。征地博弈过程有两个明显的特点，“第一，博弈过程中第 三回合政府的方案有强制力，进行到该回合政府提出的分配比例农户必须接受；第二，该 博弈每进行一次总收益都会下降一定比例，因为，双方在征地上拖的时间越长，对双方的 利益都会削减，因此谈判拖得越长对双方都可能越不利，必须让农户得到的数额不如早点 让其得到，这对双方都是有利的”。 尽管政府在博弈过程掌握信息较多，但并不能保证获得利益也较多。因为是否了解所 有博弈方的得益情况是影响获利差异的一个非常重要的因素。从征地发生的行为看，政府 的立场往往服务予社会的利益，但行使征地权的同时，也应注意农户利益的存在。因为农 户在对外采取行动时，也以自利行为原则行事。大量的征地导致的农户与政府间对立事件， 直接原因是由于低估了农户对具体利益行为的认识而产生的严重危机。从征地过程分析， 国家在征地过程中要避免低估农户对具体利益行为的评估能力，这些危机在信息充分公开 的情况下有可能得以避免。 接 ( s l ， ( 82 s 2 一62 s 2 ) 图3 1 征地利益调整博弈分析 注：8 为双方讨价还价过程中由于谈判费用等损失而打折扣，( 0 6 1 ) ，称为消耗系数 以下用逆推归纳法分析土地征用过程中利益分配的博弈情况( 如图3 1 所示) ，该博弈 分三个阶段进行。在博弈的第三回合中，政府的报价，农户必须接受，因此政府会选择利 益的最大化。为了容纳更多的可能性，也为了这里得到的分析结论仍然保留s 3 作为政府在 1 7 西安工业大学硕士学位论文 该回合的出价。这样当双方进行到第三回合时，双方的得益分别为62 s 3 和62 ( 1 0 0 一s 3 ) 。 现在回推到第二回合农户的选择。农户知道一旦博弈进行到第三回合，政府将出s 3 ， 自己将得到62 ( 1 0 0 s 3 ) 。那么在第二回合能让政府接受，也就是实现自己的最大利益s 2 ， 此时应满足使政府的得益6s 2 - 62 s 3 ，农民的得益为1 0 06 - 62 s 3 。因为。o 6 l ，因此该 得益与进行到第三回的得益62 ( 1 0 0 。s 3 ) 相比要大一些。这是农户可能得到的最大收益。 对该过程中第一回合政府的考虑，政府一开始就知道第三回合的得益是62 s 3 ，而农户 则会满足于得到1 0 06 62 s 3 。因此进行第一回合就给农民1 0 06 62 s 3 ，而政府本身能得 到比62 s 3 大的利益，那是比较理想的结果。实现这理想结果只要令s l = 1 0 0 1 0 06 + 62 s 3 即可。此时农户的得益与第一回合的利益相同，为1 0 06 62 s 3 。而政府的得益为1 0 0 1 0 0 6 + 6 2 s 3 ，农户接受。政府、农户双方得益分别为1 0 0 1 0 06 + 62 s 3 ，1 0 06 62 s 3 。在这种 情况下，双方获得利益的比例取决于6 62 的大小。6 62 越大。政府的比例越小，农户 的补偿比例越大。当6 = 0 5 时，6 62 有最大值o 2 5 ；当0 5 6 1 时，6 越大，6 62 越 小，政府的得益越大，农户的得益越小；当0 6 o 5 时，6 越大，6 62 越小，政府的得 益越小，农户的得益越大。该结果反映了在此博弈中，农户能讨价还价的筹码是跟政府拖 延的时间。因为虽然政府最终可以争得全部利润，但拖延时间会对政府造成损失的，拖延 时间越长，造成的损失越大，政府愿意分给农户以求早日结束讨价还价的利益就越大。只 有当政府完全不怕旷日持久的谈判时6 = l ，或农户的争取是毁灭性时6 = 0 。 3 3 失地农民权益流失原因探析 农民土地被征用后，社会保障末建立起来，土地所承载的生活资料和社会保障功能也 逐渐消失，他们面临的生活风险凸现。 分析失地农民权益流失现象及形成原因，以便找到问题的根源，对症下药。因此，深 刻剖析失地农民权益流失的原因，意义重大。 3 3 1 农村土地产权关系模糊，政府乘虚而入 我国目前的土地制度，从权属关系看，是土地集体所有、农户家庭联产承包经营，所 有权和经营权相分离；从经营形式看，是农民家庭经营与集体经营相结合，即双层经营。 国家基本垄断了土地的一级市场，可以根据需要对农村集体所有的土地实行强制性征收， 根据以上的博弈分析，政府作为一个理性经济人，不可避免地追求自身利益的最大化，正 是由于现有土地产权的多元化与层级性使得农地所有权主体事实上的虚置，其后果是为政 府留下了巨大的寻租空间，在土地转让中存在着巨大的增值收益。改革前，国家工业化的 资本积累，主要源于农业剩余，通过“剪刀差”来得以实现。 4 5 1 而改革后，国家运用其唯 一合法的强制力量，通过法律手段，垄断或占有大部分土地剩余，获取其所需的工业建设 资金。因此，这种农地产权制度同时损失了监管者和劳动者两方面的积极性，最终造成了 我国农地产权的严重残缺【4 6 l 。 土地产权是土地制度的核心，特指存在于土地之中的排他性完全权利，土地产权的性 质反映着特定的社会关系和土地制度，f 4 7 】由于农民没有完整的土地产权，因此他们也不具 西安工业大学硕士学位论文 备对土地的处分权能，同时，在农村土地征用过程中，政府不仅以市场主体的身份进行征 地，而且以行政手段征地。政府超越农村土地所有者和使用土地的开发企业，阻断农户与 土地开发企业的当面谈判，充分利用自己的行政组织机构，分别与其他市场主体之间建立 直线联系( 如图3 2 所示) ，在这种关系中，农民与政府的距离最远，关系最间接，利益也 最难保障。 政府( 从省到乡、镇政) 毒0 i 土地开发企业 村级集体经济组织 l 失地农民i 图3 2 征地行为中相关主体之间的关系 资料来源：朱明芬杭州市郊失地农民利益保障问题及对策川中共杭州市委党校学报， 2 0 0 3 ( 4 ) ：1 6 2 0 3 3 2 二元经济社会结构下对农民利益的忽视 在计划经济和城乡二元权益制度的综合作用下，中国的二元经济社会结构更加突出而 且严重，由此造成了显著的城乡差别。长期以来，我国实行的是城乡有别的政策体系。【4 8 】 在农业上，实行的是“奉献型”政策；在对待农民上，实行的是“忽视型”的农民政策， 长期以来实行重城市经乡村的“二元型”社会福利保障制度，在这些方面的福利程度、保 障范围以及国家投入等方面，城乡差别悬殊。由于对农民利益的忽视，在农地征用过程中， 政府的公共权力部门恣意侵权、滥占耕地、压低征地价格，致使农民失地的同时，各项权 益也随之流失，得不到应有的保障和满足。 3 3 3 “马太效应”下的以地生财行为 依据土地的市场供求规律，土地供给的稀缺性与需求的无限性，再加之我国土地资产 数额巨大，仅静态估算价值达2 5 万人民币，同时又具有价值增值功能，并且属于不可再生 资源，土地的以上特征决定了政府将其作为权力寻租的目标。【4 9 】 近年来，一些地方政府以市场主体的身份直接参与、干预经济建设。国内生产总值 ( g d p ) 和财政收入增长是考核政府政绩的重要指标，为了实现g d p 年增长率达到预定的 百分比，他们便以地生财。为了保持g d p 和财政收入的持续增长，政府大量批租、出让土 地，不断扩大征地规模，失地农民数量也随之增多，形成恶性循环。农民的私利不能有效 制衡政府的公共权力，使公共权力更加盲目扩张，而私利始终处于从属地位。 1 9 西安工业大学硕士学位论文 3 3 4 “公共利益”界定不清，征地范围无限扩大 法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用。各国对土 地征用权的行使都有详细的限定，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益作 为判定土地征用是否可行的依据。【5 0 】例如在美国，除了直接的公共用途以外，还把“公共 用途”扩展到包括具有公共利益的用途上。 5 1 1 在我国，对于什么是公共利益却没有加以说明，没有对征地目的和范围做出明确的界 定，没有对政府动用征地权做出限制，因而事实上征地范围几乎涵盖了一切社会经济领域， 所有的建设项目都在征用农村集体所有土地，包括大量以营利为目的的经营性用地，也以 “公共利益需要”的名义强制征地，对此，农民难以接受。这种制度安排为不少地方乱占 滥征耕地，随意圈地，扩大征地规模，提供了方便。 3 3 5 价值衡量的不对称现象导致失地农民利益受损 人们对于失去的土地的评价往往要高于市场上购买同等数量土地所愿意支付的价格。 这属于价值衡量的不对称现象，这种现象可以归纳为三个方面：【5 2 】禀赋效果，即人们对于 失去的财产索取的价格往往要高于获得等量财产所愿意支付的价格；现状偏见，即出于对 当前拥有的财产的偏好，人们既不愿出售也不愿购买；厌恶失去，人们对于失去财产所牺 牲的效用要大于取得等量财产所获得的效用。其原因是人们在购买时会受到可支配收入的 限制，愿意支付的价格较低，而在索取赔偿的时候则不存在这个问题，因而索取赔偿较高。 p 副而在征地权行使过程中，用地单位以较低水平的征地赔偿费取得土地并不一定导致较高 层次和最佳用途的土地利用，反而可能造成土地利用的低效率，f 蚓从而带来社会成本。由 于价值衡量的不对称，政府在行使征地权过程中并不完全考虑农民的索赔意愿，而是从自 身角度出发来考虑赔付问题，这之间就产生了矛盾，使农民感到不公平。 3 3 6 激励制度的缺乏导致失地农民利益受损 为了优化配置土地这种稀缺资源，政府出台了一系列政策，来约束、规范土地的开发 与利用。但是，在实际操作中，却存在着很大的问题。其原因是“有法不依，执法不严”， 这说明，在我国政治体制上缺乏一种有效的激励制度，来促进政府行为的公正合法。目前， 我国给予监管土地开发与利用活动的基层政府工作人员的激励不是诉诸于经济激励，而是 诉诸于党政官僚等级制，官位升迁预期是这一体制最主要的正激励，而提拔无望、降职和 撤职则构成负激励的主要手段。1 5 5 1 而这种升迁机制对广大基层国家工作人员几乎不起作 用，他们的工作得不到体制的正激励，于是他们便通过手中权力来进行权力寻租，获得另 外一种形式的“经济激励”，这便是一种反替代机制。【5 6 1 正是在追求这种经济激励的情况 下，基层政府组织人员为了追求自身利益，在农地征用过程中侵犯了农民的正当权益。 3 4 从博弈结果的理论层面探讨政府改革的取向 通过对博弈矩阵的分析可知，策略组合3 不成立；策略组合l 不稳定，不符合经济学 均衡，其中政府没有改变意愿，但农户的改变意愿相当强烈；在策略组合2 中，虽然可以 达到暂时的均衡，但是对于社会来说却是一种浪费，因为所有参与人的成本都在扩大，即 整个社会的成本加大，产生强烈负外部性，不是最优的均衡结果；在策略组合4 中，如果 政府强化其自身的宏观调控职能，最大化社会效益，最小化社会成本，征地制度本身没有 创造生产性利润，只是土地收益的重新分配，在这样的情况下，减小社会负外部性则成为 土地征用制度改革的基本方向。因此，我国土地征用制度的变动方向应该是： 策略组合1 t 策略组合2 ，策略组合4 通过对支付函数的分析可知，影响土地征用价格有三种因素：成本决定价格，供需决 定价格，市场谈判力量影响价格。对于第三种影响因素，实际上是一种利益重新分配的过 程。目前，土地征用过程中产生的目标利润率偏高，土地供应的调整对土地成本产生一定 的影响。 农村的土地属集体所有，对于集体，土地被征用就意味着该集体土地减少，农民集体 不能从别的地方购买土地补充被征用的部分。仅以“合理的市场价值”来作为征地的合理 补偿标准是不能让农民接受的。征地的过程中，农民是政策的接受者，也是土地补偿价格 的承受者。集体组织农民行动需要花费相应的组织成本，因此他们也要求得到其中的部分 收益。较低的征地价格会产生两个问题。第一，农民收益较少，不情愿供应土地，用地方 为了得到土地必然和农民进行较长时间的谈判，导致交易成本比较高。第二，较低的征地 费用为降低出让金提供了较大的空间，较低的出让金降低了存量土地的价格，这样极其不 利于建设用地集约使用。 区以上政府代表国家行使国有土地的所有权，享有土地的处置权和收益权。国家为了 控制管理成本，将土地的管理权委托给区政府。在征地过程中，国家根据各个地方的实际 情况，为地方政府制定了最低的土地出让价格。在征用土地时，区以上政府收入是一定的。 用地方的总支出扣除区以上政府的收入和农民的收入后余额就由镇、区政府控制。此时， 政府间在资金的控制上就存在零和博弈的情况。士地征用过程中的信息基本都在政府的掌 握中。这一过程的信息公开，有助于防止征地过程中的外部不经济，从而减少征地过程中 的利益损失。因此，征地过程中应采取补偿公示和价格听证制度，使农民应获得以下方面 的信息；被征用土地的所有权人、位置、地类、面积；征地补偿标准和农业人员安置途径； 征地批准机关、文号、时间和用途；办理征地补偿登记的期限、地点等，有利于对征地利 益分配进行监督。 要实现合理征地，保护农民的利益，应该设计出新的征地安置的新程序( 如图3 3 所示1 。 按该制度进行操作，从项目的前期引入公众的参与，在明晰农地产权的基础上决定和监督 项目的用途是用于商业或社会公共事业。在补偿方式的决定中，采用公众参与的方式使公 众参与进来决定采取货币、留地、保险等方式，使补偿的形式和标准能充分体现土地资源 和资产特性的最佳组合。按该方式操作可将征地过程中的不经济控制在合理范围内，避免 政府部门的缺陷造成的补偿上的暗箱操作。 西安工业大学硕士学位论文 图3 3 征地流程 4 西安市失地农民社会保障实证分析 4 1 西安市土地资源概况 4 1 1 土地资源基本概况 西安市位于黄河流域中部关中盆地，东经1 0 7 。4 0 1 0 9 。4 97 ，北纬3 3 。3 9 一 一3 4 。4 57 之间。现辖9 区、4 县、6 4 个镇、5 2 个乡、6 0 个街道办事处。辖区东西长2 0 4 k m ， 南北宽1 1 6 k m ，全市面积1 0 1 0 8 k m 2 ，占全省土地面积的4 9