（行政管理专业论文）当前我国农村土地制度改革思路研究.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 我国现阶段的土地制度，在推动我国经济发展的过程中，起到了重要的作用。 但是随着经济的发展，其弊端也日益显现。这透视出在我国再次进行土地制度改 革和创新的紧迫性。土地制度的创新来自改革，土地制度的改革呼唤着改革的理 论。因此对于改革的理论，文章进行了归纳、分析和思考，并在此基础上提出了 改革的主张。“三农”问题是我国当前改革的热点，如何解决这个问题是国家和理论 界都十分重视的问题。通过分析不难发现，我国的土地制度与”三农”问题有着密切 的关系。不管在过去、现在、还是在将来，土地的生存或保障、收入、就业等功 能是始终存在的。调查表明，我国农民在收入多元化的情况下，土地收入依然占 6 0 ；在当前社会保障制度不完善的情况下，土地制度承载着政治、经济和社会 的多重功能。因此i 三农”问题之所以引起全社会的关注，与土地制度在农村中的巨 大作用分不开。 现阶段，我国农村由土地引起的经济纠纷、社会纠纷，甚至包括农民同基层 政权组织的矛盾，都同土地制度直接地或间接地联系在一起。现在我国实行的家 庭承包经营制度是一项没有完成的土地制度改革，它存在着历史的局限性和改革 的不彻底性，所以有必要对其进行反思和改革。 因此可以毫不夸张地说，中国的农村改革，其核心内容是土地制度改革。我 国理论界紧紧跟踪农村改革的实践，对这场改革为什么会发生、如何发生以及进 一步发展的方向等一系列问题，作了持久、广泛而深入的争论和探讨。文章在首 先分析了我国土地制度现存问题的基础上，以土地制度改革理论的不同侧重点为 标准，将理论界对农村土地制度改革思路进行归纳，对每一种改革思路的主要论 题、观点，优势和弊端做了分析。并在此基础上作了总体性评论和改革思路探析。 关键词：农村土地制度，现状，分析，改革思路研究 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r y sl a n ds y s t e m , p l a y e dt h ev i t a lr o l ei ni m p e l so i l c o u n t r y e c o n o m yd e v e l o p m e n ti nt h ep r o c e s s b u ta l o n gw i t ht h ee c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t , i t s m a l p r a c t i c ea l s od a yb yd a ya p p e a r s t h i sp e r s p e c t i v el e a v e si no u rc o u n t r yc a r r i e so i l t h el a n ds y s t e mr e f o r m a n dt h ei n n o v a t i o nu r g e n c yo n c em o r e t h el a n ds y s t e m i n n o v a t i o nf i o mt h er e f o r m , t h el a n ds y s t e mr e f o r mi ss u m m o n i n gt h er e f o r mt h e o r y t h e r e f o r er e g a r d i n gt h er e f o r mt h e o r y , t h ea u t h o rh a sc a r r i e do nt h ei n d u c t i o n , t h e a n a l y s i sa n dt h ep o n d e r ，a n dp r o p o s e dt h er e f o r mp o s i t i o ni nt h i sf o u n d a t i o n ”t h i e ea g r i c u l t u r e ”t h eq u e s t i o ni so u r c o u n t r yc u r r e n tr e f o r mh o ts p o t h o ws o l v e s t h i sp r o b l e mi st h eq u e s t i o nw h i c ht h ec o u n t r ya n dt h et h e o r ya 1 1e x t r e m e l yt a k e s t h r o u g ha n a l y z e s 璐n o tt ob ed i f f i c u l tt od i s c o v e rt h a t , o u rc o u n t r yl a n ds y s t e mt h e q u e s t i o nh a sc l o s er e l a t i o n s h i pw i t h ”t h r e ea g r i c u l t u r e ”n om a t t e ri nt h ep a s t , t h e p r e s e n t , o ri n t h ef u t u r e , f u n c t i o na n dt 蚰o l l l a n ds u r v i v a lo rs a f e g u a r d , i n c o m e , e m p l o y m e n tw i l lb et h r o u g h o u te x i s t t h ei n v e s t i g a t i o ni n d i c a t e dt h a t , o u rc o u n t r y f a r m e r si nt h ei n c o m em u l t i p l i c a t i o ns i t u a t i o n , t h el a n di n c o m es t i l la c c o u n tf o r6 0 ：i n c u r r e n ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi m p e r f e c ts i t u a t i o n , l a n ds y s t e ml o a db e a r i n gp o l i t i c s ， e c o n o m i c a la n ds o c i e t y sm u l t i p l ef u n c t i o n t h e r e f o r e ”t h r e ea g r i c u l t u r e “q u e s t i o nt h e r e f o r ea r o u s e st h ee n t i r es o c i e t y si n t e r e s t , c a n n o ts e p a r a t ew i t ht h el a n ds y s t e mi nt h ec o u n t r y s i d eh u g ef u n c t i o n t h ep r e s e n ts t a g e , 0 1 1 1 c o u n t r yc o u n t r y s i d et h ee c o n o m i cd i s p u t e , t h es o c i a ld i s p u t ew h i c h6 a u s e sb yt h e l a n d ，e v e ni n c l u d e sf a r m e r $ a l n eo r g a n i z a t i o no fp o l i t i c a lp o w e ra tt h eg r a s s r o o t sl e v e l t h ec o n t r a d i c t i o n , a l lw i mt h el a n ds y s t e md i r e c t l yo ri n d i r e c t l yr e l a t e s i nt o g e t h e r n o w o u rc o u n t r yi m p l e m e n t a t i o nh o u s e h o l du n d e r t a k i n gm a n a g e m e n ts y s t e mi st h el a n d s y s t e mr e f o r mw h i c ha ni t e mh a sn o tb e e nc o m p l e t e d ，i th a sh i s t o r i c a lt h el i m i t a t i o na n d t h er e f o r mn o tt h ed e g r e eo ft h o r o u g h n e s s ，t h e r e f o r eh a st h en e c e s s i t yt oc a r r yo n r e c o n s i d e r i n ga n dt h er e f o r mt oi t t h e r e f o r em a yn o te x a g g e r a t es a i d ，c h i n a s e o u n t r y s i d er e f o r m ，i ts c o r ec o n t e n ti st h el a n ds y s t e mr e f o r m o u rc o u n t r yt h e o r yt i g h tt r a c kc o u n t r y s i d er e f o r mp r a c t i c e ，r e f o r m st h ed i r e c t i o nt o t h i sf i e l dw h i c hw h yo a no c c u r , h o wo c c u ra sw e l la sf u r t h e rd e v e l o p sa n ds o0 1 1as e r i e s o fq u e s t i o m ，d i dh a sb e e nl a s t i n g , w i d e s p r e a da n dt h et h o r o u g ha r g u m e n ta n dt h e d i s c u s s i o n t h i sa r t i c l eh a sb e e nf i r s ta n a l y z i n gi no u rc o u n t r yl a n ds y s t e me x t a n t q u e s t i o nf o u n d a t i o n , t a k et h el a n ds y s t e mr e f o r mt h e o r yd i f f e r e n te m p h a s i sp o i ma st h e l l 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 s t a n d a r d ，d i v i d e dt ot h et h e o r yt ot h ec o u n t r y s i d el a n ds y s t e mr e f o r mm e n t a l i t yf o u r k i n d s ，t oe a c hk i n do f r e f o r mm e n t a l i t ym a i nt h e s i s ，t h ev i e w p o i n to f t h es u p e r i o r i t ya n d t h em a l p r a c t i c eh a sm a d et h ea n a l y s i s k e yw o r d c o u n t x y s i d el a n ds y s t e m ；p r e s e n ts i t u a t i o n ；a n a l y s i s ；r e f o r mm e n t a l i t y r e s e a r c h i l l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重麽太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：鹰占窍 签字日期：叼年5 月呼日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重废太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重鏖太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“4 ”) 学位论文作者签名：玩锄 签字日期：胡年y 月胛e l 导师签名：关獬 签字日期：弘d 7 年厂月坪日 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，马克思说土地是“一切生产与存在 的源泉”。中国是一个人口大国，人地矛盾比较突出；中国也是一个农业人口众多 的大国，农民对土地的需求和争夺，贯穿中国整个历史。 自1 9 5 0 年以后，中国土地制度发生过几次大变革，到目前为止，中国农村土地制 度已基本定格在土地承包责任制的框架上。 现行农村土地承包制是上世纪8 0 年代初开始推行的。在这个制度下，农民获 得了很大的生产自主经营权。农民用“交够国家的，留够集体的，剩下是自己的” 这样的俗语来概括这个制度的特点。实行这个制度之后，农民的生产积极性得到 空前释放，粮食生产总量迅速增加，绝大部分农民在短期内解决了温饱问题。这 个制度还支持了我国农村乡镇企业的发展，使一部分农村实现了城市化，一部分 农民走上了致富之路。 但是，我国现行的土地制度在很大程度上制约了经济的发展，2 7 年后，中国 的“三农”问题日益突出，成为中国目前全社会最关注，也最难解决的问题。2 0 0 5 年召开的全国人民代表大会和中国人民政治协商会议上，农业问题又一次被提了 出来，湿家宝总理在政府工作报告中提到，解决“三农”问题成了工作的重中之重， 在今后国家的发展中，实行工业反哺农业，城市支持农村的方针，同时将在2 0 0 6 年在全国范围内免征农业税，土地制度改革又提到新的高度。 本文从分析我国土地制度的现状和问题入手，通过总结和分析现有土地制度， 提出了作者自己的土地制度改革思路。 1 2 研究的目的及意义 1 2 1 目的 当前我国“三农”问题之所以引起全社会的关注，都与农村土地制度有直接或者 间接的联系。农村土地制度改革，主要目的是要扩大农民对于土地的财产权利， 是关系到8 亿农民切身利益的一件大事。究竟怎样改革，学术界提出的可供选择 的方案有多种。因此通过各种方案的可行性、可操作性、所需成本和风险进行比 较，最后为相关部门选择一种既维护农民利益，又符合市场经济规则，还具有可 行性、可操作性、成本低和效果好的改革方案，在实践中加以实施。 1 2 2 意义 学术意义 重庆大学硕士学位论文i 绪论 我国目前关于土地制度改革的思路纷繁复杂，各种思路都有一定的合理性和局 限性，本文力图分析各种思路，对各种改革思路进行分析和评价，为学术界提供 一个关于中国土地制度改革思路的总体对比性的分析。 实用意义 党的十六大和十六届三中全会作出了“全面建设小康社会”和“统筹城乡发展， 统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对 外开放”的重大战略决策和战略部署，就是要逐步解决“三农”问题，逐步建立城乡 统筹发展的机制，加快城镇化、工业化步伐，逐步改善城乡二元经济社会结构来 加快全面建设小康社会。本文试图从分析农村现状入手，以土地为核心来研究集 体经济组织的土地问题，从而为实现城乡一体化，加快农村小康建设的提供参考 思路。 1 3 研究技术路线 本文研究的技术路线主要从遵循以下主线进行的：分析现有土地制度的现状 归纳现有土地制度改革的思路分析现有土地制度改革思路的优势与弊端 黾出作者自己的解决思路。 具体来说，通过大量的归纳与总结，得出现有土地制度的现状，在此基础上 结合中国具体的国情，提出土地制度改革的思路。 1 4 研究思路与方法 第一，文献分析法。文献分析法是本文采用的主要研究方法。由于土地制度 方面的研究成果相当丰富，本文要实现有所创新的话，必须首先从宏观上把握目 前的研究现状和趋势，要从宏观上把握研究现状的就需要总结和分析文献。 第二，比较分析法。由于土地制度的改革思路纷繁复杂，因此通过对比进行 分析。从而为土地制度的改革提供一个参考，比较的内容包括国内外的土地制度 研究方法，中国现行的土地制度研究方法。 1 5 创新之处 由于研究土地制度的文章很多，也提出了各种改革思路，但是这些思路并不 一定符合中国的国情。因此本文力求在研究的过程中不片面否定过去的产权制度， 提出了在法制化的轨道上进行土地制度创新的改革思路。创新之处还在于运用对 比分析的方法进行研究，同时提出了改革的具体思路。 2 重庆大学硕士学位论文2 文献述评 2 文献述评 2 1 国内外研究现状综述 2 1 1 国外农村土地制度改革的主要理论 第一，国外现行农村土地制度类型，按照农村土地所有制和经营形式可分为 五种类型：一是封建半封建的租佃制度；二是封建半封建的农奴式耕作的“大庄园” 制，在南欧和拉丁美洲流行：三是具有资本主义雇佣关系的现代化农场及种植园 制，广泛流行于北美、拉丁美洲、西欧、南亚等地；四是自营性质的自耕农或家 庭农场，亚洲、欧洲、美洲都较流行；五是社会主义集体农场、合作社，社会主 义公有制国家普遍。 从所有权制度看，有三种类型：一是农村土地私有制，日本、英国等资本主义 国家属于此类；二是农村土地国有为主，前苏联、澳大利亚、加拿大等属于此类； 三是农村土地集体所有，大多数社会主义国家属于此类。 从经营制度看，有四种情况：一是按所有制结构分为自有自营、租佃经营、自 有兼租佃、经理人农场；二是按生产者组织形式分为家庭经营、合伙经营、雇佣 经营；三是按经营规模分为大、中、小农场；四是按经营内容分为单业经营、兼 业经营、农工贸一体化经营。 从管理制度看，有三种类型：一是集中统一管理，如美国设土地管理局、日本 设国土厅、新加坡设土地局等对土地集中宏观管理；二是分类管理，如英国根据 土地权属、利用等分设部门管理；三是分散管理，如荷兰和原联邦德国等依据土 地职能分别由各部门管理。 第二，国外农村土地制度改革的主要形式。世界各国在不同的历史时期、以 不同的方式进行了农村土地改革，其改革结果也不尽相同。概括起来有农村土地 所有制改革、农村土地经营、农村土地集中等主要形式。从农村土地所有制改革 方面看有四种情况：一是没收地主和殖民者土地分配给农民所有，彻底废除封建土 地制度和殖民者的土地占有制，社会主义国家都采取了这种方式；二是只没收殖 民者占有土地为国有；三是政府赎买超限额土地出售或分配给农民所有，这是多 数国家采取的方式；四是实行土地国有，征收最高限额土地，如墨西哥、缅甸等。 从农村土地经营方面看，有四种改革道路：是废除封建土地制度，把土地交 给农民经营，并在小农分化基础上发展资本主义农业经营，美国、日本、中国台 湾、韩国等是这样，资本主义发展较快；二是废除封建土地制度，发展小农经营， 限制农民分化，如缅甸、墨西哥等以小农经营为主：三是由地主经济、庄园经济 长期和平演变为资本主义农业经营，这是许多发展中国家正在走的道路；四是土 重庆大学硕士学位论文 2 文献述评 改后组织或引导小农合作经营，走社会主义道路，这是社会主义国家的做法。 从农村土地集中方面看，走上现代农村土地制度的农村土地集中类型有五种： 一是强行剥夺，英国“羊吃人”的圈地运动就是典型；二是土地买卖或分配，以美国 为代表的农村土地资源丰富的国家通过买卖或分配完成了规模经营；三是收购出 租，如西欧、日本等农村土地资源稀缺的国家，在工业化达到较高水平后，采取 收购小农户农村土地出售、出租给大农场的办法集中农村土地；四是逐步演变， 德国、拉丁美洲由封建土地所有制演变为现代农业经营的庄园制度过程中，一定 程度上集中了农村土地；五是合作化集中农村土地，社会主义国家和一些资本主 义国家采取了这种方式。 2 1 2 国内研究现状综述 第一，土地国有化。有学者认为，在人民公社时期，农村土地确属集体所有，但 在人民公社解体以后“农民集体”作为一个经济组织事实上已经不存在了，没有也 不可能产生一个新的集体经济组织来充当集体土地所有权主体。因此，实行土地国 有化就成为一种现实可行的制度选择。也有学者认为，由于土地的特殊重要性及其 在我国的极端稀缺性，实行土地国有化便于国家对土地资源的高效管理。对于如何 实现土地国有化，学者们也有不同的观点。一种观点认为应实行国家永佃制，土地 国家所有，农民永佃，国家征收统一的土地税。即土地所有权归国家，不允许买卖 或转让，土地使用权则通过法律形式永佃给农民，政府不收地租，只征收统一地 税。另一种观点主张实行土地国有租赁制。有学者主张全部土地归国家所有，成立 国家土地经营管理部门，将土地按效益原则租给农民使用，农民按租赁合同规定 向国家缴纳地租。文迪波进一步提出：实行土地国有制，根据两权分离原则，把土 地租给农民耕作，以收取地租，并有意识地造成一定的规模经营，使土地向种田能 手集中，在某些情况下，还可转让土地的占有权，出卖某些土地的占有期限，以推 动私人经济的发展和外资投入的增加。还有学者提出实行国有私营制，即国家是土 地的最终所有者，农民租赁经营国有土地，必须依法缴租、纳税，但不能将土地出 租或出卖。 第二，土地私有化有学者认为，实行家庭联产承包责任制后，农村土地关系 发生了深刻变化。在一些地方，土地集体所有制只剩下空壳，只具有一定的法律象 征，农民已成了土地的实际所有者。还有学者认为，应打破全民所有制和集体所有 制就是社会主义的神话，将农村土地的所有权给予农民，真正实现马克思所说“的 重建个人所有制”。对于如何实现土地私有化，有学者主张，应强化国家在土地方 面的管理职能，在这个基础上使土地私有原型明朗化和稳定化。还有学者认为，实 行全部土地的私人占有，无论从理论上，还是从实践上看，都是行不通的。其出路 在于调整目前土地所有制结构，在坚持土地国家所有、集体所有的前提下，承认一 4 重庆大学硕士学位论文 2 文献述评 部分土地的农民个人所有权。 第三，土地集体所有制。持这种观点的学者指出，与我国社会主义国家性质 和社会主义初级阶段生产力水平低下、人地矛盾突出的基本国情相适应，我国必须 实行集体所有家庭承包经营的土地制度。因此，我国现行农村土地制度改革的重点 不是改交土地所有制，而是完善两权分离机制，中心任务是进行土地经营使用制 度的改革，建立和健全土地有偿使用和合理流动的机制。有学者指出，至少在今后 2 0 、3 0 年内，土地私有化的方案应被基本排除。因为国家无力解决几亿潜在失业 人口所可能形成的经济负担，而私有地主既无力也不会解决这个问题。同样，土地 国有化方案的实际好处有限，而实际操作成本很高，因而也应予以基本排除。在我 国现阶段，要保证农民在生活水平基本不降低的情况下来提高耕地的利用效率， 农村土地制度的选择空间不大，完全不必采取太复杂或动作过大的变革，因为这 种变革既缺少现实效率，又具有大得难以估计和控制的风险。还有学者指出，我国 农业经济发展在2 0 世纪8 0 年代初出现新的徘徊，其根源主要不在于土地所有 制关系本身。在农村土地制度建设上，稳定和强化土地家庭承包责任制仍然是关 键。应继续强化农民承包权。明确土地所有权，积极开辟承包权流转市场。此外，还 有一些学者认为，在坚持土地集体所有制的前提下，应对家庭联产承包责任制进 行重大改革。如有学者提出土地的使用方式应以租赁制代替承包制。 第四，现行土地制度存在问题。有学者认为家庭承包经营制度是一项没有完 成的改革( 牛若蜂) ，其标志是：没有解决土地所有权问题，集体所有的法律规定含 混不清；没有把土地所有权和农户宅基地所有权归还农民；没有给予农民长期永 久的经营使用权和土地处置权，承包农户只是半自主的经营主体；另外，没有将 农村集体组织改造为名正言顺的合作经济组织，如土地合作社。 当前农村土地制度存在两个问题( 陈锡文) 。( 1 ) 农村的土地承包权到底是什么权 利没有说清楚，农村土地承包法只是在总则中出现“赋予农民长期而有保障的 土地使用权”，在后面的所有条文中都是用“土地承包经营权”这个概念。( 2 ) 农村集 体经济组织成员是个什么概念没有说清楚。土地是农村集体所有的，法律赋予每 一个成员平等的承包集体土地的权利，这都解释得很完整，但是什么样的人才是 集体组织成员不清楚。因为人口不断改变，新出生的就是你的成员，嫁出去就不 是你的成员，这是土地承包关系不稳定的根源。 王景新认为，从现实看，土地集体所有、家庭承包经营制度设计有两大矛盾 无法解决：其一，在集体内部，成员边界不稳定，而且新增成员具有“天赋资源权” 和法定的“公开、公平、公正”承包权，因此“土地承包关系稳定”与“承包土地关系 变更”的矛盾始终存在；现代化过程实际上也是农业资源转移的过程，与农地、农 民增减变化相伴随，必然不断改变人地关系，“稳定”与“变更”之间的冲突始终不可 5 重庆大学硕士学位论文2 文献述评 避免。其二，集体成员“共同共有”的制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致 使农村土地所有权的“排他性”极其弱小，这恰巧给一些地方无度征用土地和乡村干 部乘机攫取土地资源配置权留下了空挡。 有专家认为，集体所有制是城乡“二元制度结构”的经济基础，土地集体所有取 消了农户的财产权利，剥夺了农民自主经营和处置农产品、自愿进出的权利，使 合作经济失去了重要基础。有专家认为，农村双层经营体制没有真正形成：农户 家庭只有土地经营的承包权，自主经营权不完整，使得农户家庭形成了对集体的 依附关系；同时，村委会既是行政组织又是经济组织，农村政社分开的问题没有 完全解决。还有专家认为，当前农村许多地方的集体经济已成为空壳，只剩下农 户家庭经营这一个层次；在一些地方，仅有的集体经济不是集中在为农户经营提 供产前、产中、产后的服务领域，而是集中部分土地( 比如“机动地”) 和资产( 比如 以集体名义经营的乡村企业) 由少数人承包经营，以此作为集体的主要收入来源。 集体经济和农户经营“两张皮”的现象严重影响了农民收入增长。重建农村统分结合 的双层经营体制势在必行。 在近几年讨论土地产权变革的过程中，存在着这样一种流行的观点：即我国 建国以后的土地所有制，是重“所有”而轻“利用”，因此必须在完善土地所有制中加 以纠正。这种观点认为，传统的地产制度“过分强调了国家与集体土地所有权的绝 对性，不承认土地所有权以外的其他土地上的权利，任何人利用土地从事营利活 动都被认为是国家或集体土地所有权的侵犯。“这种理论的错误在于，在法律观念 上仅仅注重所有权确认权利归属的功能，忽略了它促进财产动态利用、资源优化 配置的功能，从而使土地成为一种僵死的财产。 ( 吕来明：走向市场的土地地产 法新论，贵州人民出版社1 9 9 5 年版，第6 5 页。) 因此，土地制度改革的总思路， “应当是促进和保障土地由凝固的财产向动态利用的财产转化。”( 注：吕来明：走 向市场的土地一地产法新论，贵州人民出版社1 9 9 5 年版，笫7 l 页。) 从国外的土 地制度演变史中，确实经历了一个从重“所有”到重“利用”的转变。但是，我国在经 济体制改革以前，对土地资源不是重“所有”轻“利用”，而恰恰是轻“所有“重”利用”， 表现在：( 1 ) 从计划经济体制的目标看，认为高度集中统一的控制、管理与经营， 有助予国民经济有计划按比例的发展，会提高对生产资料的利用效率，因此经济 计划无所不在地指导和控制，不受所有权的制约。( 2 ) 土地改革完成以后，从农民 个体所有制到初级社，再到高级社以至人民公社，这个过程就是为了提高土地利 用效率。认为合作社能够“进行较合理的、有计划的分工分业的劳动，合理地统一 使用劳动，因而可以大大地提高劳动的效率”，“集中经营也就有更大的劳动力量 和经济力量，能够更多地和更好地利用新的农业技术，便予进行农业的技术改革 和基本建设，因而可能有效地逐步扩大农业的再生产。”( 国家农委办公厅：农业 6 重庆大学硕士学位论文2 文献述评 集体化重要文件汇编，上册，中共中央党校出版社1 9 8 2 年版，第2 1 7 页。) 正是 基于这样的认识，推动了农地制度从互助组、初级社、高级社发展到人民公社。 从这个意义上说，是为了“利用”而变革“所有”。( 3 ) 国家为了经济建设随时可以征 收集体所有的土地，人民公社、大队为了生产和建设的需要也可以平调生产队的 土地。以上种种说明，我国农地制度不存在从“所有”到“利用”的转变，也不存在一 个从“利用”到“所有”的转变，而是为了“利用”可以忽视土地资源的“所有”。党的十 一届三中全会以后，我国走上了改革开放的道路。农村家庭承包制的推行，是我 国农地产权关系变革的开端，从此农地产权关系开始走向多元化。随着社会主义 市场经济的确立，农地使用权益进一步个别化，农地使用方式日益多样化。在理 论上出现了“两权分离”、“土地使用权”、“承包经营权”等概念，这是农地产权制 度理论的重大变革和进步。 第五，农村土地流转理论。这是理论界和实践中多年讨论的话题。它起初是 针对我国农村全面推行家庭联产承包责任制后出现的一系列问题提出的。家庭联 产承包责任制的出现，造成了土地零散分割，农户经营规模狭小，无法实现土地 的规模效益和集约化经营，成为农业进一步发展的瓶颈障碍，迫切需要土地进行 有序流转，优化土地资源配置，实现规模经营。另方面，进行农地的合理流转 有利于农村富余劳动力的转移，使出让地农民能够安心的进行工作，同样使接收 地农民能够安心生产。 关于农地流转问题，学者进行了广泛而系统的研究。例如，李录堂( 1 9 9 4 ) 认为， 要使农地流转起来，首先要解决农村劳动力转移过程中的农民职业保障问题。冷 崇总( 1 9 9 9 ) 认为农地产权分离是使用权流转的首要条件；农地产权市场化是农地使 用权流转的根本条件；发展壮大集体经济是农地使用权流转的必要条件；剥离农 地社会保障功能是农地使用权流转不可缺少的重要环节。初玉岗( 2 0 0 1 ) 认为土地流 转不畅的根本原因不在于流转制度和土地供给方面，而是在于这种流转方面有支 付能力的需求不足，因此，当前促进农村土地流转的重点应是大力培育企业家型 农户和农民。而何静( 2 0 0 1 ) 认为必须赋予农地使用权流转一定的法律保障；在法律 法规中界定“农村土地使用权”的具体权利；强化使用权的继承权；明确使用权有偿 转让的合法性，并对有偿额进行量化；规定各种流转形式的流转期限及因土地流 转涉及的乡村税费负担问题。 4 关于征地制度理论。不少学者认为认为，实现征地的公开化，民主化，首先应 该规定征地前应公告并征求被征地农村集体经济组织的意见，商谈征地补偿事宜 ( 杨宏宇，2 0 0 5 ) 。因而征地程序应改为：申请一审核受理预公告协商补偿安置报批 公告实旋供地。( 董日臣。公有土地不能商品化，土地不能单独形成市场) 7 重庆大学硕士学位论文 3 我国农村土地制度的现状分析 3 我国农村土地制度的现状分析 3 1 集体所有、家庭承包经营的土地制度在我国历史上的巨大作用 家庭联产承包责任制，作为集体所有、家庭承包经营的土地制度，是在我国 农村改革和发展的实践中形成和确立的，它对于推动我国经济的发展做出了巨大 的贡献。家庭联产承包责任制的确立和发展，是农村土地制度历史上的又一次改 革和创新，它打破了人民公社体制下全面集中土地所有权和经营权的格局，采用 了把土地使用经营权发包给农民的办法，实行以农户家庭为单位的分户承包经营。 家庭联产承包责任制的推行，纠正了过去长期存在的土地所有权和使用权高度集 中统一、经营方式单调的弊端，改变了农民与土地的关系，使农民的利益与土地 产出直接挂钩，受到农民的普遍欢迎，极大地调动了农民的生产积极性，极大地 促进了农村经济的高速发展。1 9 9 3 年开始的第二轮土地承包，国家又出台了相关 文件和法律，规定土地承包期再延长3 0 不变，同时允许农户之间承包的土地可以 以转包、转让、入股、租赁等形式流转。现行土地制度极大地激发了农民的生产 积极性，保持了农村社会的稳定，有力地促进了农业和农村经济的发展。 承包制对中国农业发展的直接贡献是使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局 面，实现了巨大的增长。根据统计资料，我国的土地产出情况从1 9 7 8 年到1 9 9 7 年的数据如下： 表3 11 9 7 8 年到1 9 9 7 我国的土地产出情况 产量 名称 1 9 7 8 年产量( 公斤公顷)1 9 9 7 年产量( 公斤公顷) 年增长率( ) 粮食 2 5 2 74 3 7 7 2 9 棉花 4 4 51 0 2 54 5 而根据林毅夫测算，1 9 7 8 1 9 8 4 年，我国农业产出增长4 2 2 3 ，其中制 度变量的贡献占4 6 8 9 。 3 2 现阶段我国农村土地制度存在的问题 虽然家庭联产承包责任制在推动我国经济发展的过程中，起到了巨大的作用。 但是自九十年代以来，家庭联产承包责任制进入制度效率递减的阶段，这也反映 出我国土地制度存在很多问题。通过对现阶段我国土地制度的分析和归纳，我认 8 重庆大学硕士学位论文3 我国农村土地制度的现状分析 为这些问题主要表现在以下几方面： 3 2 1 集体土地产权主体空间界定不清、产权时间界限的不明确 所谓产权是指必然发生的不相容的使用权进行选择的权利的分配，它们不是 对可能的使用所施加的人为的或强制性限制，而是对这些使用进行选择时的排他 性权利分配。作为一种财产权利，它依附于某种特定的物品，表现的是人和人之 间的社会关系。可见，土地产权制度，就是社会对土地资源内含的各种权利的度 宣，以及关于这些权利的分配、享有、转让、处分的规则。然而我国农村集体土 地制度的产权存在空间和时间上面的界定不清楚的问题： 第一，土地产权主体在空间上界定的模糊。 我国农村的土地归农民集体所有，这在我国的重要法律中，都有明确的规定。 但是，“集体”是指哪一级，法律规定较为含糊，因此土地产权主体在空间上界定是 较为模糊的。从历史上看，1 9 8 1 年实行家庭联产承包责任制时，土地的发包是以 生产队为基础进行的。1 9 8 4 年撤社建乡以后，原来的集体经济组织( 即公社、大队、 生产队1 都被撤销了。1 9 8 7 年开始，我国有的乡镇一级重建了经济联合社、村一级 重建了经济合作社等集体经济组织，但生产队一级的经济组织至今没有恢复。因 此，我国农村土地制度中规定的“集体”组织在我国现阶段实质上是不存在的。我国 重要的法律宪法、民法通则、土地管理法、农业法等规定我国农村集 体土地属村农民集体所有，归村集体经济组织或村民委员会经营、管理。在宪 法中，笼统界定为集体所有，在民法通则中界定为乡( 镇) 、村两级，而在农 业法和土地管理法中则为乡( 镇) 、村或村内农业集体经济组织，在有些法律 解释和实施细则中又说仍属于生产队所有。究竟谁是农村集体土地产权的主体， 一直模糊不清。这种制度导致的结果就是，当以行政村、甚至乡作为土地所有权 主体时，共同所有的范围明显过大。个体农户利益与共同体利益的关联随共同体 范围的扩大而减弱，农户对公共财产运行的关心也相应减弱。 第二，土地产权在时间上界限的不明确 产权时间界限的不明确表现为农村对土地的分配和调整在时问上的随意性。 在我国的许多地区，农村的基层政权干部拥有对集体土地的实际控制权。乡村干 部出于控制土地资源，谋取私人利益的目的，随意对承包的土地进行调整，因此 农民承包、经营的权利常常遭到破坏。虽然政府要求农户和集体之间签订书面的 土地承包合同，但在现实中，随意解除土地承包合同、侵犯农民合法权益的现象 仍然经常发生。在不少地区，许多农民根本没有书面的土地承包合同。而在大多 数地区，根据人口的变化，周期性地进行土地调整也是司空见惯的事。然而这种 调整严重损害了土地承包经营权的稳定性。其结果是弱化了农户对土地投资未来 收益的预期，减少长期投资，并助长农户对土地的掠夺性使用。 重庆大学硕士学位论文3 我国农村土地制度的现状分析 据农业部1 9 9 7 年对全国2 3 个省区的调查表明，我国农村延长土地承包期的 地区仅仅占总数的6 2 。3 ，具体的延长期限和所占比例如下： 表3 2 农村延长土地承包期的完成情况 t a b l e3 2t h es i t u a t i o no f t h ec o u n t r y s i d el e n g t h e n i n gt h el a n dc o n t a c t i n gt i m e l 延长土地承包期限5 年以下 6 _ 一1 4 年 1 5 _ 之9 年3 0 年 i 所占比例 1 2 ，9 1 8 6 2 8 7 3 9 8 因此，现阶段我国土地的频繁调整与相对过短的承包期限，使得许多农民在 现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力，农民对土地使用权也缺乏安全感。 3 2 2 承包经营权的缺陷导致土地流转机制失衡 我国农民拥有的土地经营权既是一种不完整的权利、又是一种有时效性的权 利，它实际上是所有权的一种派生权利。权利的不完整性体现在它不被法律承认 和保护，在经济上无法实现，例如：农民不能以土地经营权向银行抵押贷款或到 产权市场将其变现；权利的时效性表现在它总是有期限，无论延长多少年终究有 到期之日。所以农民掌握了这种权利，也难以把它有效地运作起来。 土地经营权的残缺，必然使目前的土地流转机制失畅。一方面，我国的土地 流转没有相关的法律和机制保护。土地经营权流转包括土地承包经营权主体的变 更，也包括土地承包经营权的相关交易。事实上，近几年我国少数集体经济组织 和农户己采取转包、转让、拍卖、租赁、互换、代耕、入股和反租倒包等各种形 式进行土地流转，农村土地使用、经营权己悄然进入市场。但是农村集体上地使 用权的流转，至今没有相应的法律出台进行引导，各地又无具体政燕对此进行规 定。因此土地使用权的流转尚处于无规则、无手续、无引导的自流状况。同时由 于合理流转机制尚未建立起来，大多数农民想流转又怕流转，不愿意轻易放弃土 地使用权，使农村土地流转的范围、规模、速度都远不适应农业生产力发展的需 要。 另一方面，不但我国土地的流转没有相关法律进行正确引导，相反我国的土 地流转却处处受到现有法律的约束。在现行的法律解释中，土地经营权可以转让， 但必须以发包方同意并无偿为条件，这一规定实际上否认了农户的转让权。土地 经营权的抵押在现行法律中也受到严格限制，而土地经营权的出租却是被禁止的。 即使是承包经营权在农户之间的调整也受到严格的限制，土地法第十四条规定， “对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以 上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡( 镇) 人民政府和县级人民政府农 业行政主管部门批准”。对承包经营权的种种限制，制约着土地的有效流转。因此， 重庆大学硕士学位论文3 我国农村土地制度的现状分析 农村的实际呼唤土地使用权的合理流转。 3 2 3 我国现有土地制度中存在的三个“二律背反” “二律背反”是指两个互相排斥但同样可论证的命题之间的矛盾，或者说是两个 原理或结论之间的真实的和表面的矛盾，但是双方似乎都可以证明是合理的。在 我国的土地制度中，就存在这样的三个“二律背反”。 第一，现有土地制度与土地市场化的要求的“二律背反” 建立家庭联产承包责任制的初期，为了满足农民解决温饱的要求，发挥土地 的福利功能，各地普遍采取按人平均分地，远近好坏搭配的作法，人称“均田制” 的承包方式。这种制度在当时发挥了重要作用，满足了农民的均等要求，体现了 公平原则，解决了当时存在的激励不足和监督外部性的问题。在政治上起到了稳 定社会的作用，在经济上推动着我国经济的迅速发展。随着改革的深入和社会生 产力的发展，农村的土地制度也需要适应市场经济的要求。在市场经济条件下， 土地与资本、劳动一样，是不可缺少的生产要索，同时又是一种稀缺性资源。因 此，实现土地生产要素在市场中的配置，就可以走出现阶段土地制度效率低下的 困境，实现农村经济的发展。市场经济配置土地资源的一个极为重要的要求，就 是土地资源必须能够充分流动。但我国农村现有土地制度下的土地资源现在实际 上不能充分流动的。这种土地制度与市场经济的要求就是一个“二律背反”。 现有土地制度与士地市场化的要求的“二律背反”对农村发展的束缚体现为三 点，一是不利于农村劳动力的转移；二是不利于土地规模经营；三是不利于土地 同其他生产要素的合理配置。 第二，土地价比黄金的事实与法律规定的征地价格之间的“二律背反” 随着经济的日益发展，我国土地的价值已经初步显示出来。现在作为农民的 生活保障、社会福利保障的土地已经价比黄金。但是在征地的过程中，我国法律 严格地限制了土地的价格，使现在的征地价格与土地的实际价格出现巨大的差距。 土地法第四十七条规定，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征 用前三年平均年产值的三十倍”。这种法律法规带来的直接结果是，由于农产品生 产的比较劣势使农地收益水平极低，而农地一旦转移用途，往往具有巨大的增殖 潜力。因此按照农业产值来确定的补偿标准不能反映农地的实际价值，反而造成 农民收益的大量流失。而土地法第五十五条则规定，“新增建设用地的土地有 偿使用费，百分之兰十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府”。 这样，不仅乡村干部和寻租者有征用农地的积极性，事实上，承担农地保护 职责的部分土地管理部门也对此持积极支持的态度，土地也就被肆虐的征用。 第三，土地源紧张与土地抛荒现象间的“二律背反” 我国人多地少，土地资源十分紧张。虽然我国的土地资源在各个