“凤凰古城门票新政”的行政法分析.pdf

上海师范大学学位论文中文摘要 样才算是一个良好的管制政策) ，即我们应当在确保管制目标正当性的基础 上，运用科学的方法慎重、理性地选择管制工具，从而达到最佳的管制效果。 关键词：凤凰古城门票新政；行政法分析；管制政策；合法性；合理性 i i 上海师范大学学位论文英文摘要 一_ _ _ _ _ _ a b s t r a c t i nt h eb a c k g r o u n do ft h es o c i a la f f a i r sb e c o m i n gi n c r e a s i n g l yc o m p l e x ，i ti s n e c e s s a r yf o rt h eg o v e r n m e n tt om a k eas e r i e so fr e g u l a t o r yp o l i c i e st oa c h i e v ei t s e f f e c t i v ec o n t r o lo f s o c i e t y b u tr e g u l a t o r yp o l i c i e so ft h eg o v e r n m e n tm u s th a v e al e g a lb a s i sf o rr a t i o n a l i t y , a n di ts h o u l dn o tb e c o m et h et o o lo fa b u s i n g e x e c u t i v ep o w e r s t h i sp a p e rt a k e st h eh o tg o v e r n m e n tc o n t r o le v e n ti n2 013 一”n e wt i c k e t p o l i c yo fp h o e n i xt o w n ”a st h eb r e a k t h r o u g hp o i n t ，o nt h ec o m p r e h e n s i v e a n a l y s i so ft h ep e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v el a w , w ec a nc o n c l u d et h a tt h e c h i n e s eg o v e r n m e n to nt h er e g u l a t o r yp o l i c y , s e l e c tt h ec o n t r o lt o o l sw h i c h e x p o s e dt oas e r i e so fp r o b l e m s ，a n dip u tf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n st o o f f e rs o m eb e n e f i c i a lr e f e r e n c ef o rp r o m o t i n gt h er u l eo fl a wg o v e r n m e n t c o n s t r u c t i o ni nc h i n a e x c e p tt h ei n t r o d u c t i o np a r t ，m yp a p e rc a nb ed i v i d e di n t of o u rd i v i s i o n s i n t h ef i r s tp a r t ，im a i n l yi n t r o d u c et h ei n f o r m a t i o no f ”n e wt i c k e tp o l i c yo fp h o e n i x t o w n ”，c o n t r o lp o l i c y , c o n t r o lb a c k g r o u n d ，s t a k e h o l d e r s ，e t c t h a tp r o v i d e st h e b a s i so ff a c t sa n dd a t aw i t ha d m i n i s t r a t i v el a wa n a l y s i s i nt h es e c o n d ，if o c u so n t h et r a d i t i o n a lj u d i c i a la s p e c tt oa n a l y z et h e ”n e wt i c k e tp o l i c yo fp h o e n i xt o w n ” t h r o u g hl e g i t i m a c ya n dr a t i o n a li t yo ft h ea n a l y s i s ，im a d eac o n c l u s i o nt h a ti t s l e g i t i m a c ya n dr a t i o n a l i t yo fd o u b l ef l a wr e a s o n i nt h et h i r dp a r t ，il o o ka tt h e n e wt i c k e tp o l i c yo fp h o e n i xt o w n ”b e h i n dt h el a c ko fr e l e v a n tp o l i c i e sa n d p r o c e d u r e st oc o n s t r u c t ，a n dp u t sf o r w a r dt h ec o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n s i nt h e f o u r t hp a r t ，ia t t e m p t st ot h ep e r s p e c t i v eo fm o r eu p s t r e a m ，w h i c hn a m e l yt h e p o l i c yl a w , t ol o o ka t ”n e wt i c k e tp o l i c yo fp h o e n i xt o w n ”ia t t e m p tt ot e l lt h e r e a d e r sa n dt h eg o v e r n m e n th o wt oe s t a b l i s hal e g i t i m a t er e g u l a t o r yg o a l ，h o wt o u s et h es c i e n t i f i cm e t h o dt oc h o o s et h er e g u l a t o r yt o o l s ，i no r d e rt oa c h i e v et h e b e s tc o n t r o lr e s u l t k e y w o r d s ：n e wt i c k e tp o l i c yo fp h o e n i xt o w n ；a d m i n i s t r a t i v el a wa n a l y s i s ； i i i 上海师范大学学位论文英文摘要 c o n t r o lp o l i c i e s ；l e g a l i t ya n a l y s i s ；r a t i o n a l i t ya n a l y s i s i v 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论1 1 1 选题背景和意义1 1 2 文献综述2 1 2 1 国内研究现状2 1 2 2 国外研究现状6 1 3 研究思路和研究方法9 1 3 1 研究思路9 1 3 2 研究方法9 1 4 创新点和不足9 第2 章“凤凰古城门票新政”始末1 1 2 1 “凤凰古城门票新政”出台1 l 2 2 “凤凰古城门票新政”出台的管制背景1 2 2 2 1 凤凰古城景区经营权的转让1 2 2 2 2 办法中各公司的性质与背景1 3 2 2 3 “凤凰古城门票新政”出台的主要理由1 5 2 3 主要利益相关者的态度1 6 2 3 1 凤凰县政府1 6 2 3 2 旅游业开发经营者1 7 2 3 3 凤凰古城当地居民1 7 2 3 4 个体旅游业经营者18 2 3 5 游客1 9 2 4 小结1 9 第3 章“凤凰古城门票新政”的法理分析21 3 1 “凤凰古城门票新政”的法律性质2 l 3 2 “凤凰古城门票新政 的合法性分析2 3 3 2 1 违反法律保留原则2 3 3 2 2 违反法律优越原则2 5 3 2 3 违反正当程序原则2 7 3 3 “风凰古城门票新政”的合理性分析2 9 目录 3 3 1 适当性审查3 0 3 3 2 必要性审查3 3 3 3 3 均衡性审查3 4 第4 章“凤凰古城门票新政 的相关制度构建与程序设计3 6 4 1 管制政策作成的正当性与多元化参与程序设计3 6 4 2 审批的实质性审查与其他规范性文件备案制度3 8 4 3 分散化利益主体的救济制度构建3 8 第5 章“凤凰古城门票新政”的法政策面分析4 2 5 1 相似案例的罗列和借鉴4 2 5 2 凤凰古城景区政府管制目标的确定4 7 5 3 凤凰古城景区政府管制工具的选择4 7 结论及余论5l 参考文献5 2 致谢1 上海师范大学专业学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 中国共产党十八届三中全会的中共中央关于全面深化改革若干重大问 题的决定文件中明确指出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题 是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥 政府作用。在如今管制社会的大背景下，政府有必要针对具体问题作成相应 的管制政策，但是政府应当正确定位自身的角色，认清政府管制的界限在什 么地方，确立正当的管制目标，科学、理性地选择管制工具。但是，实际上 我国政府( 特别是地方政府) 在作成管制政策时，由于地方利益保护、相关 制度与程序的缺失等原因，往往会出现合法性、合理性的危机，诸如一系列 的“禁止令 、“限制令 都对公民的基本权利造成了较为严重的限制和侵害， 不利于建立政府的公信力，更不利于维护和实现公共利益，达成政府管制目 标。2 0 1 3 年的热点管制事件一一“凤凰古城门票新政”比较突出地暴露出这 一系列问题，2 0 1 3 年4 月8 日凤凰县政府出台了“凤凰古城门票新政”，即 对凤凰古城景区门票制度由原来的“景点分别收费”改为“景区统一收费”， “凤凰古城门票新政 引起了社会各晁广泛的争议和质疑，社会舆论大都认 为“凤凰古城门票新政”存在合法性和合理性的瑕疵和危机。 作为一名行政法方向的法学研究生，笔者认为有必要从行政法的视角对 该事件进行研究，分析其中存在的问题，并提出相应的建议，从而为未来我 国政府作成其他管制政策提供有益的借鉴。并且，行政法研究的疆域不应仅 上海师范大学专业学位论文 限于传统的司法层面( 私人权利的保障) 以及制度与程序构建层面，还应当 向更为上游的法政策面( 政策与策略) 拓展，所以本文最后一部分则尝试站 在政府( 决策者) 的立场，从法政策面的视角对该事件进行分析，告诉读者 以及政府，如何作成一个良好的管制政策( 或者说怎样才算是一个良好的管 制政策) ，即我们应当在确保管制目标正当性的基础上，科学、理性地选择管 制工具，从而确保管制政策效果的最优化。 1 2 文献综述 1 2 1 国内研究现状 就本次“凤凰古城门票新政”本身而言，研究和评论主要集中在媒体报 道以及非法学相关学科的研究，鲜有法律层面( 特别是行政法视角) 的分析。 在媒体报道方面，主要是对此次事件的背景和来龙去脉进行了一定的梳 理和介绍，并且追踪报道了“凤凰古城门票新政”实施之后的效果和影响， 诸如主要利益相关者的态度以及门票新政实施的实际效果等。有些报道虽然 进行了一定的法治方面的探讨，但是却不是很深入，只是略微提到了政府在 进行管制时的职能错位等不足。 在旅游管理方面，许三虎和韩惠芳认为，凤凰古城在旅游开发和管理过 程中存在诸多问题，例如相关法律法规不健全、政府角色错位、相关利益协 调机制缺乏、监督机制不健全以及古城建设过程中的社区参与不足等。1 彭强 从旅游营销的角度探讨了凤凰古城应当如何进行旅游营销，重塑凤凰古城的 1 参见许三虎、韩惠芳：经营城市存在的问题以及完善创新，载安徽行政学院学报2 0 1 3 年第3 期，第7 2 页。 上海师范大学专业学位论文 城市形象，促进当地旅游经济的发展，他认为凤凰县政府的这种做法并不利 于凤凰古城整体旅游经济的发展与建设。2 在经济学方面，殷东明从经济学的角度分析此次“凤凰古城门票新政 ， 他认为此次“凤凰古城门票新政 的根本目的是为了提高门票收入，但是凤 凰县政府却缺乏基本的经济学常识，提高单价未必能够提高总体收入，凤凰 县政府的这种缺乏科学推敲的门票新政根本达不到凤凰县政府所要追求的目 标。3 在法律分析方面，只有一篇相关的期刊论文，即冯腾飞行政法视角下 的“凤凰古城收费事件”的法律分析一文，他先是界定了“风凰古城门票 新政”的法律性质，然后从合法性、合理性以及正当程序等方面对此次事件 进行了一定的分析，得出此次“凤凰古城门票新政”既不合法又不合理的结 论，最后还对我国地方政府依法行政提出了一些有益的建议，总体来说，其 分析理论深度不是很强，并且没有挖掘事件背后的制度与程序缺失以及进行 法政策面的分析。4 此次“凤凰古城门票新政”所涉及的行政法基础理论主要有行政法的基 本原则、行政合法性、行政合理性等。这些行政法的基础理论大都有了比较 丰富的研究成果，并且已经在学界达成了一定的共识，其主要的作用是作为 本文的分析工具，在此不作赘述( 下文各章节在进行具体分析时将会对相关 理论知识做简单的介绍) 。 2 参见彭强：旅游营销一一凤凰古城案例分析，载华人时刊2 0 1 3 年第7 期，第3 4 页。 3 参见殷冬明：正当性和可行性之分一一凤凰古城收费事件刍议，载北京规划建设2 0 1 3 年第3 期，第1 6 5 页。 4 参见冯腾飞：行政法视角下的“凤凰古城收费事件”的法律分析，载商2 0 1 3 年第1 0 期，第 1 6 5 页。 上海师范大学专业学位论文 需要特别指出的是，此次“凤凰古城门票新政”本质上属于政府作成的 一项具体管制政策，所以政府管制学的基础理论对于本文是十分重要的，亦或 是说，本文第三层法政策面的分析即是将政府管制学融入行政法所形成的。 而法学界对于政府管制的研究才i 再u p l m 起步，也没有形成具有权威性的统一认 识，所以，笔者在此对其进行简单的梳理。首先，我们应当了解，政府管制 的研究是存在学科交叉性的，申言之，政府管制学本身就是一个交叉性的学 科，其涉及公共行政管理、经济学、政治学、法学等多个领域的知识，我们 可以从不同的视角去研究政府管制问题；并且，事实上对于政府管制的研究 也并非是起源于法学，法学对于政府管制的研究相对来说是比较滞后的，但 是鉴于本文的立场是行政法的视角，所以在此主要就我国法学界对于政府管 制的研究进行简单的介绍。5 中国的政府管制研究始于9 0 年代，施蒂格勒的产业组织和政府管制 ( 潘振民译，上海三联书店，1 9 8 9 ) 以及植草益的微观规制经济学( 朱绍 文、胡欣欣译，发展出版社，1 9 9 2 ) 被翻译成中文，政府管制的兴起学科是 经济学领域的，其后由经济学向法学和政治行政学扩展。6 在国内经济学界， 政府管制被看成是产业组织理论的延伸，所以产业组织理论的研究者首先着 手对其进行研究。政治与行政学界着重从政府管制政策形成和调整以及行政 执行体制的角度去研究政府管制问题。国内法学界对于政府管制的关注与引 进和研究“法经济学”这门学科是相一致的，亦或是说，“法经济学”为法学 5 应当指出的是，由于政府管制学科交叉性特点，虽然不同学科对于政府管制的侧重点不同( 例如， 经济学家总是侧重于从效率的角度考虑问题，法学家则往往从公平的角度的考虑问题) ，但是其他学 科的相关知识对于法学视角的研究也是十分有益并且必要的，只是限于本文的视角以及篇幅，在此 主要介绍法学界对其的研究。 6 参见曹堂哲、王科：当代中国政府管制研述评一一背景、表现和问题，载江苏社会科学2 0 0 3 年第3 期，第1 0 1 页。 上海师范大学专业学位论文 界研究政府管制问题提供了有益的视角与方法。从法学的视角来看，政府管 制涉及企业、公民和政府三大主体，不但包括公民权利、政府权力还包括两 者之间的关系，对此法学界的专著和论文已经初具规模，例如由江必新主编 的行政规制论丛，从2 0 0 9 年开始至2 0 1 3 年已经有4 卷的出版，其中每卷 根据当年的实际情况和研究热点收录2 0 篇左右的优秀论文，从政府规制的性 质、体制、范围、有效性、原则和方式等方面探讨和研究政府管制的问题。7 刘莘的政府管制的行政法一书中汇聚了作者近年来的学术研究成果，全 书共分三篇，依此为行政法基础理论研究、变迁时代的中国行政法以及政府 管制与行政法，作者敏锐地意识到了从法学角度对政府管制进行研究的迫切 性。8 茅铭晨的政府管制法学原论是我国法学界比较早的一部比较系统地 研究政府管制法的学术专著，其对政府管制的概念、特征、领域、简史、机 构和体制、政府管制法的定义、调整对象、与相关学科的关系等方面作了系 统性的探讨，基本涉及了政府管制法作为一个学科体系的主要方面，这为日 后学者进一步的研究奠定了一定的基础。9 蒋红珍的论比例原则一一政府规 制工具选择的司法评价一书以比例原则为切入点，希望将政府管制与行政 法的比例原则连接起来，她发现比例原则的分析方法与政府管制工具的选择 有着天然的契合性，可以通过比例原则将政府规制工具的选择纳入司法评价 体系。马英娟的政府监管机构研究一书主要以“构建现代政府监管机构， 实现良好监管”为主题，围绕“什么是政府监管机构 、“为什么设立政府监 管机构”、“如何设置政府监管机构”、“政府监管机构监管什么”以及“政府 7 参见江必新主编：行政规制论丛( 2 0 0 9 年卷- - 2 0 1 2 年卷) ，法律出版社。 8 参见刘莘：政府管制的行政法解读，北京大学出版社2 0 0 9 年版。 9 参见茅铭晨：政府管制法学原论，上海财经大学出版社2 0 0 5 年版。 上海师范大学专业学位论文 监管机构如何监管 这五个问题进行了比较深入的探讨和研究，并得出了有 益的结论。1 0 另外，政府管制的法学研究是离不开具体案例的，中国法学界 的政府管制研究也是伴随着案例研究的兴起，比较突出的是我国台湾地区的 学者叶俊荣的行政法案例分析与研究方法一书为我们研究政府管制案例 提供了基本的方法。并且，政府管制问题的法学研究伴随着我国社会的不断 发展也呈现出专业化和领域化，例如电信、金融、铁路、环境、电力、网络、 交通运输等领域都是政府管制研究的热点领域，其中也不乏突出的研究成果， 但是笔者却发现，公共景区领域的政府管制问题却鲜有法学研究者的足迹， 对该领域的研究主要是集中在旅游管理和行政管理等学科。1 1 综上所述，近年来我国法学界对于政府管制的研究已经有了长足的发展 和进步，对于一些基本的理论和方法已经达成了一定的共识，但是想要在西 方管制理论的基础上有所发展，形成具有本土性的管制成果还有很长的一段 路要走，特别是在公共景区领域的政府管制仍旧存在研究空白。 1 2 2 国外研究现状 西方政府管制的研究兴起于1 9 世纪7 0 年代，前期关于解释和主张建立 政府管制制度的理论主要有：市场失灵理论、自然垄断理论、信息不对称理 论、外部性理论、公共利益理论。并且，前期的政府管制理论研究主要集中 于经济性管制领域，到了2 0 世纪7 0 年代，由于放松管制的浪潮，政府管制 制度有所放松，政府管制理论的研究由经济性管制领域向社会性管制领域变 1 0 参见马英娟：政府监管机构研究，北京人学出版社2 0 0 7 年版。 1 1 例如，在旅游管理领域比较有代表性的研究著作有吴文智的中国公共景区政府规制研究，旅游 教育出版2 0 1 1 年版。 上海师范大学专业学位论文 迁，政府管制制度也发生了相应的改良，其中指导和解释这种改良的理论有： 政府失灵理论、可竞争市场理论、运用市场机制理论、公共利益批判理论等。 在公共景区领域的政府管制研究方面，主要是围绕公共景区保护与管理 的法律与政策方面展开，形成所谓的公共选择、利益主体和公共政策三个研 究视角，分别强调政府管理、私营制度以及相关利益主体参与和公共政策调 控的重要性。1 3 在公共选择的视角方面，从h a r d i n 分析“公共悲剧”开始，产生了众多 代表性的理论成果，如d a w e s 的囚犯困境博弈，1 4 m a n c u ro l s o n 的集体行动 逻辑理论，1 5 并由此认为，公共景区由于具有公共资源的性质而很难避免“公 地悲剧”的困境。在解决“公地悲剧”的问题上，很多学者都提出了相应的 方案，相互间甚至有所冲突，如0 p h u l s ( 1 9 7 3 ) 认为“强制权力的政府管理是 唯一方案”，r o b e r tjs m i t h ( 1 9 8 1 ) 则提出“创立一种私有财产权制度来终止 公共财产制度是唯一的方案”，而奥斯特罗姆( 2 0 0 0 ) 论证了“许多社群的人 民借助不同于国家也不同于市场的制度安排，也实现了对部分公共资源的成 功管理 。1 6 在利益主体的视角方面，f r e e m a n 提出了利益主体的概念，即任何被共 心参见毛铭晨：政府管制理论研究综述，载管理世界2 0 0 7 年第2 期，第1 3 7 页。 ”参见吴文智：中国公共景区政府规制研究，旅游教育出版2 0 l l 版，第3 2 页。 ”d a w e sr m f o r m a lm o d e l so fd i l e m m a si ns o c i a ld e c i s i o nm a k i n g a 1 mfk a p l a n ，ss c h w a r t z h u m a nj u d g m e n ta n dd e c i s i o np r o c e s s e s ：f o r m a la n dm a t h e m a t i c a la p p r o a c h e s c 1 n e wy o r k ：a c a d e m i c p r e s s 1 9 7 5 ：8 7 1 0 8 ”o l s o nm t h el o g i co fc o l l e c t i v ea c t i o n p u b l i cg o o d sa n dt h et h e o r yo fg r o u p s m 1 c a m b r i d g e ，m a s s ： h a r v a r du n i v e r s i t yp r e s s 1 6 参见吴文智：中国公共景区政府规制研究，旅游教育出版2 0 1 1 年版，第3 3 页。 上海师范大学专业学位论文 同目标的完成所影响，或者能影响共同目标实现的个体或可辨认的群体。1 7 许 多学者都以不同的角度去列举和界定了一系列的公共景区政府管制的利益主 体，这些利益主体或多或少地都会影响公共景区的规划、管理和发展，所以 利益主体的参与对公共景区政府管制是十分重要的。在旅游利益主体的分类 上，最有代表性的是利用德尔菲法和矩阵法分析认为，最关键的三种利益主 体是管理者( 监管者) 、经营者和社区( 景区) 居民。1 8 在公共政策的视角方面，国外在对于公共景区政府管制模式的研究上， 都倾向于强调发挥政府对市场资源的调控作用，重视政府参与公共景区的开 发与保护。例如a r a u j o 和b r a m w e l l 通过巴西c o s t ad o u r a d a 案例研究，分 析了国家、区域和地方各级政府和政府部门间的关系，提出了政府决策模式。 国外对公共景区政府管制的研究，大都建立在对于发达国家的地区文化 遗产和国家公园等公共景区的考察与研究基础上，日本、美国、西欧等国家 法制体系比较完善，在私有制和有效竞争的基础上，对公共景区制度有着较 多的共识。西方国家既强调公共景区的社会公益性，看重其社会、文化、教 育、福利等多方面的非经济功能，普遍采取免收门票或者低门票的做法；又 强调市场参与的重要作用，采取“私营化 和“特许权经营 等方式实现公 共景区内旅游公共服务功能，由此确立了政府管制的合理边界以及有效的管 制方式，这为我国政府在公共景区领域作成管制政策提供了有益借鉴。 ”f r e e m a nr e s t r a t e g i cm a n a g e m e n t ：as t a k e h o l d e ra p p r o a c h b o s t o n ：p i t m a n ，1 9 8 4 1 8 m e n d e l o wa p r o c e e d i n g so fs e c o n di n t e r n a t i o n a lc o n f e r e n c eo ni n f o r m a t i o ns y s t e m s ，c a m b r i d g e ，1 9 9 1 1 9 l i n d e m b e r gm e d e i r o sd ea r a u j o ，b i l lb r a m w e l lp a r t n e r s h i pa n dr e g i o n a lt o u r i s mi n t o u r i s ml a n du s e p l a n n i n g a n n u a lo f t o u r i s mr e s e a r c h ，2 0 0 2 ，2 9 ( 4 ) ：1 13 8 - 1 1 6 4 上海师范大学专业学位论文 1 3 研究思路和研究方法 1 3 1 研究思潞 本文的研究思路是在对于此次“凤凰古城门票新政相关资料进行全面 收集和整理的基础上，运用行政法案例的三层次分析方法，从法官( 裁判者) 、 法学研究者( 学者) 以及决策者( 政府) 三个不同的视角对此次事件进行分 析与研究。 1 3 2 研究方法 本文运用的研究方法主要有： 第一，行政法案例的三层次分析方法，具体分为权利与救济、制度与程 序和政策与策略三个阶层，这是本文最重要的研究方法，贯穿于全文。 第二，法经济学的方法，即将经济学的分析方法运用到法学分析中来， 例如成本效益分析等方法。 第三，比较研究的方法，即通过整理和比较不同景区的管制政策，为本 文的分析提供有益借鉴。 1 4 创新点和不足 本文的创新点主要有以下两点： 第一，本文将叶俊荣教授的行政法案例的三层次分析方法运用于非判决 案例( 具体管制事件) 2 0并将目光扩展到了更为上游的法政策面，拓宽了 2 0 虽然叶俊荣教授在行政法案例分析与研究方法中将案例限定为经过法院判决的案例，但是他 仍旧肯定了i 层次分析方法运用于非判决案例( 管制事件) 的可能性。参见叶俊荣：行政法案例分 上海师范大学专业学位论文 行政法研究的疆域，这种分析方法不仅适用于本文，也适用于所有政府管制 事件的分析与研究。 第二，由于公共景区领域的政府管制问题尚缺乏法学( 行政法) 视角的 研究，所以本文的研究可以在一定程度上填补这一空白，抛砖引玉，为后来 者的研究提供一定的基础。 不过，笔者才疏学浅，拙文仍旧存在许多不足之处，例如分析理论深度 不足等。 析与研究方法，三民书局1 9 9 9 年版，第3 3 页。 上海师范大学专业学位论文 第2 章“凤凰古城门票新政始末 2 1 “凤凰古城门票新政”出台 2 0 1 3 年4 月8 日湖南省湘西土家族苗族自治州凤凰县人民政府在其官方 网站发布了凤凰县旅游景区门票管理办法( 试行) ( 以下简称办法) 。 办法中指出：为了规范凤凰旅游市场秩序，加大国家历史文化名城保护 力度，保障游客和旅游经营者的合法权益，根据中华人民共和国价格法、 风景名胜区条例( 国务院令第4 7 4 号) 、湖南省游览参观点门票价格管理 办法和湖南省风景名胜区条例等有关规定，制定本办法。2 1 该办法 即此次“凤凰古城门票新政”最主要的文件和法律依据，其具体内容是将凤 凰古城风景名胜区( 含古城九景、南华山神凤文化景区) 、中国南方长城、奇 梁洞、乡村游公司所属的乡村旅游景点的门票进行整合，由原来的景点分别 售票改为景区统一售票，票价统一为1 4 8 元。2 2 凤凰县人民政府与凤凰古城 文化旅游投资股份有限公司( 以下简称“古城公司”) 组建凤凰古城景区管理 服务有限公司( 以下简称“古城管理公司 ) ，以此为平台，对凤凰古城、南 华山、乡村游、南长城、奇梁洞等县内所有景区实行“四统一”管理服务模 式( 即统一游客组织、统一售票管理、统一市场营销、统一售后督导) ，并规 定了一系列门票和景区管理措施，该办法自2 0 1 3 年4 月1 0 日起执行， 有效期二年。 2 1 参见风凰县旅游景区门票管理办法( 试行) 前言部分。来源：b ! ! 巳；童! 业：! ! ! ! ：美q ! ：! 坠丛! ! 型 ! 些型塑! ! i ! ! ：垒盐2 垒! ! i 呈! 竺i 垒三! i ! ，( 2 0 1 4 年2 月2 8 日最后一次访问) 。 2 2 同上注。 上海师范大学专业学位论文 2 0 1 3 年4 月9 日凤凰县政府办公室发布了凤凰县旅游景区门票管理办 法实施细则( 以下简称实施细则) ，主要是对于办法的细化以及解释。 2 3 之后，由于办法和实施细则的实施受到了来自社会各界的强烈质 疑与不满，2 0 1 3 年5 月1 3 日凤凰县人民政府办公室发布了“关于修订凤 凰县旅游景区门票管理办法( 试行) 和凤凰县旅游景区门票管理办法实施 细则的通知”( 以下简称修订通知) ，对上述办法和实施细则进 行了一定的修改，主要涉及两个方面的内容：一方面是扩大了免票进入景区 的人群范围并在一定程度上解除了时间的限制，另一方面则是进一部扩大了 学生票的优惠力度，该修订通知自2 0 1 3 年4 月2 0 起执行。2 4 2 2 “凤凰古城门票新政”出台的管制背景 2 2 1 凤凰古城景区经营权的转让 凤凰县由于当地传统烟草工业的衰败，一直以来都是一个贫困县，但是 其境内却拥有极为丰富的旅游资源，为了进一步开发旅游资源，提高当地居 民生活水平，在原先官办旅游经营发展不利的情况下，凤凰县政府决定用民 间资本和公司化经营来发展旅游经济。2 0 0 1 年1 0 月凤凰县政府与黄龙洞投 资股份有限公司签署了湖南省凤凰旅游风景区经营权转让合同，将凤凰古 城8 个旅游景点的经营权转让给黄龙洞投资股份有限公司，转让期限为5 0 2 3 详见凤凰县旅游景区门票管理办法实施细则。来源：h t t p ：w w w , f h z f g o v c n f h l a w s h o w g o v f i l e a s p ? a r t i c l e i d = 7 5 2 ，( 2 0 1 4 年2 月2 8 日最后一次访问) 。 2 4 参见“关于修订凤凰县旅游景区门票管理办法( 试行) 和凤凰县旅游景区门票管理办法实施 细则的通知”第一至四项。来源：h t t p ：v , r v v w f h z f g o v c n f h l a w s h o w g o v f i l e a s p ? a r t i c l e i d = 7 8 2 ，( 2 0 1 4 年2 月2 8 日最后一次访问) 。并且，该修订通知的执行日期为4 月2 0 日，凤凰县人民政府办公室发 布修订通知的日期是5 月1 3 曰，事实上从4 月1 5 日起原本对于凤凰县周边居民进出凤凰古城 的限制就解除了，可见，凤凰县政府在作成管制政策的过程中是十分混乱的，在此以修订通知 中的4 月2 0 日为准，亦就是说门票新政出台仅仪i 2 天之后，凤凰县政府就对其进行了修改。 上海师范大学专业学位论文 年，转让经费为8 3 3 亿元人民币( 又有一说为9 3 6 亿元人民币) 。合同签订 后，黄龙洞投资股份有限公司成立了古城公司对这8 个景点进行旅游开发与 经营管理。事实证明，经营权转让后，凤凰县的旅游经济得到了长足的发展， 2 5 但是，与此同时凤凰古城景区在旅游开发和管理方面也存在诸多的不足， 例如相关配套公共设施建设不足、旅游服务人员素质不高等。 2 2 2 办法中各公司的性质与背景 根据办法第2 条的规定，古城管理公司对凤凰古城景区门票实行统 一售票管理，那么这个古城管理公司的性质是怎样的呢? 此外办法中提 及的古城公司、启盛南华山公司、乡村游公司和古城管理公司之间又分别是 怎样的关系呢? 这些公司的背后是有政府相关利益的存在? 政府管制政策的 作成若是特定利益集团的一种收益来源，这便将促使各个利益集团通过寻租 行为俘获政府管制为本集团带来收益，使得政府的管制政策有可能成为特殊 利益集团寻租的结果；同时，作为管制者的政府本身来说也是一大利益集团， 申言之，政府( 包括特定的官员) 与特定利益集团之间的关系也将影响到整 个管制政策的作成，如何解决这一潜在的“黑箱”问题，避免政府被俘获而 影响到管制政策的作成是十分重要的。2 6 据凤凰县领导介绍，新成立的古城管理公司是由县政府的独资公司铭诚 公司以现金方式入股与古城公司合资组建的，股份构成为4 9 比5 l 。该公司 主要收入来源为从门票收益中提取2 的代理费，也就是说凤凰县政府( 独资 2 j 2 0 0 0 年接待游客数量为2 8 万人次，2 0 1 2 年接待游客数量6 9 0 万人次：2 0 0 0 年旅游收入为0 5 4 亿元，2 0 1 2 年旅游收入为5 3 叭亿元。 2 6 参见吴文智：中国公共景区政府规制研究，旅游教育出版社2 0 1 l 版，第8 4 页。 上海师范大学专业学位论文 公司铭诚公司) 可以从门票收入中获取将近1 的收益( 约1 5 元) ，按照2 0 1 2 年凤凰古城接待游客6 9 0 万人次计算，凤凰县政府大约可以就该代理费每年 获利1 0 3 5 万元。同时，在1 4 8 元门票中，凤凰县政府还可以依法征收资源有 偿使用费、宣传营销费、价格调节基金，即“两费一金 2 7 合计为3 3 元。扣 除以上费用后，剩下的门票所得由古城公司、启盛南华山公司和乡村游公司 三家公司按照固定基数2 8 分成。如上所述，凤凰县政府既能以“两费一金” 的形式获取第一次收益( 约1 6 亿元) ，又能以股东的身份从2 的门票代理 费中收取第二次收益( 约1 0 3 5 万元) ，不算征收的其他合法税费，凤凰县政 府在门票新政实施后可以每年直接从凤凰古城景区的门票收入中获取超过 1 7 亿元的财政收入。需要指出的是，“两费一金”是在此次“凤凰古城门票 新政”之前就固有的法定项目，而2 的门票代理费则是此次凤凰县政府充分 发挥“主观能动性创造的出来的额外收益。 此外，古城公司的董事长是叶智文，启盛南华山公司为当地某商人所有， 乡村游公司为政府的独资公司，在乡村游公司中，叶文智亦任董事长，另外 两名董事均有政府背景，凤凰县旅游局局长任真君为其中之一，兼任副董事 长。这些公司背后的政府利益对政府管制政策的作成所造成的影响也是需要 考量的。 2 7 资源有偿使用费1 5 元、旅游宣传促销费7 元和价格调节基金1l 元；资源有偿使用费、旅游宣传 促销费由自治州政府负责征收，7 0 返还县政府，3 0 留州政府：价格调节基金由凤凰县物价局负责 征收，3 0 上缴州政府，7 0 留县政府；即风凰县政可以获得“两费一金”中的7 0 一一2 3 1 元，按 照2 0 1 2 年凤凰古城接待游客6 9 0 万人次计算，凤腿县政府可以获得约1 6 亿元。 2 8 其中，古城公司占6 5 ，乡村游公司与启胜旅游分别占1 7 5 。 上海师范大学专业学位论文 2 2 3 “凤凰古城门票新政”出台的主要理由 根据凤凰县政府相关负责人的介绍以及湖南省物价局的有关批复，2 9 此次 “凤凰古城门票新政出台的主要理由从官方的解释或者从表面上来说可以 概括为以下几点： 第一，为了更好地保护古城。凤凰古城景区的核心区域仅0 9 1 平方公里， 每年却要容纳数以百万计的游客，这已经超出了古城的承载量，势必会对古 城造成损害；并且，在实行景点分别收费时期，真正购买门票的游客数量仅 占游客总数很小的一部分，这使得以“两费一金”为主要来源的凤凰县政府 的财政收入十分吃紧，难以维系古城的维护费用。通过此次门票新政，有利 于减少游客数量，减轻古城的负担，并且在一定程度上增加凤凰县政府的财 政收入，从而更好地投入到古城的保护工作中去。 第二，为了更好地保护游客和旅游业经营者的合法权益。凤凰古城景区 当初在实行景点分别收费的时候，由于当地旅游市场不规范，一些旅行公司 的导游以及黑导游收取了游客的门票费用，却不带游客进入相关的景点进行 参观，如今进行统一的景区门票收费后，则可以有力打击此类违法现象。 第三，为了规范凤凰古城景区的旅游市场秩序。此次“凤凰古城门票新 政”合理整合了凤凰古城景区内的旅游资源，将凤凰古城景区和南华山景区 整合为一个产品，并通过古城管理公司对景区门票的销售进行统一经营和管 理，这对于当地旅游市场秩序起到有效的规范作用。 2 9 事件一出，湖南红网百姓呼声栏目组即要求公开凤凰古城票价文件原文并解释原因，湖南省 物价局对此进行了回复。来源：h t t p ：n e w s x i n m i n c n s h e h u i 2 0 1 3 0 4 1 1 1 9 6 7 1 6 7 6 h t m l ，( 2 0 14 年2 月 2 8 i 最后次访问) 。 上海师范大学专业学位论文 2 3 主要利益相关者的态度 主要利益相关者的参与对于政府作成一个良好的管制政策是十分重要 的，管制政策的作成从特定的角度而言，即是对现有资源和利益的再分配， 如何合理地进行资源和利益的再分配，使得公共利益得到最大化实现，这就 需要各个利益相关者( 特别是关键利益相关者) 的沟通与协作。 2 3 1 凤凰县政府 凤凰县政府认为此次门票新政的目的并不是为了收取门票，而是为了保 护古城以及维护游客和旅游业经营者的合法权益，此次门票新政从长远上来 看对于凤凰古城的旅游经济发展是有益的。近年来，由于旅行社违规操作以 及黑导游等原因，常常出现收取了游客的门票费用却不带游客进入相应景点 的现象，这不仅使得游客的合法利益受到了损害，而且还影响了凤凰古城的 旅游形象，此次“凤凰古城门票新政 可以有效打击此类非法违规现象的发 生，保障游客合法权益，维护凤凰古城的旅游形象。同时，我们必须在保护 和维护凤凰古城的前提下，发展旅游经济，但是凤凰古城所能够接纳的游客 数量大大超出了合理范围，使得古城不可避免地遭受到了破坏，此次“凤凰 古城门票新政”可以合理有效地控制游客数量，减轻古城的负担。此外，采 取“景区统一收费 后，凤凰县政府的财政收入将会有一定的提升，从而有 更多资源投入到古城的保护和维护工作去。门票新政实施后，本地居民可以 凭身份证或者讲方言方便地进出古城，所以门票新政对于当地居民的日常生 活不会造成太大的影响。综合而言，此次“凤凰古城门票新政”是科学的、 上海师范大学专业学位论文 合理的，有利于凤凰古城景区的保护和发展。3 0 2 3 2 旅游业开发经营者 此处的旅游业开发经营者指的是接受旅游经营权转让后，开发、经营和 管理