（区域经济学专业论文）完善农村宅基地使用权问题研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st i i e s i s 内容摘要 我国的农村宅基地是九亿农民的安身立命之本，为其提供了安居建房之地， 其重要性不言而喻。建国后，农村宅基地使用权制度几经反复，最终从2 0 世纪六 十年代延续至今，也是我国特有的不动产用益物权制度。有关宅基地使用权的立法 严重匮乏，学术界也对其性质特征、存在价值、发展方向等争论不一，而且大多在 民法的框架内探讨。生产力的发展呼唤着相应的生产关系的变革，农村宅基地使用 制度在市场化、城镇化的冲击下，产生了理论与实践的脱节，引起了立法和学术研 究的重视。现实中，一方面，我国现行法律规范对农村宅基地使用权制度的规定很 笼统，且很零散，多是一些地方性规章和文件，农村宅基地使用权私权利性质缺失， 农村宅基地使用权及地上房屋流转行为没有明确的法律规范可依；另一方面，农村 宅基地使用权长期处于无偿、无限期、无流动的状态，宅基地使用效率极为低下。 本文在深入研究农村宅基地使用权的基础上，提出立法建议对其进行有效规制，合 理配置权利，促进农村宅基地使用权制度的良性运行，对当前农村经济的发展和农 民利益的保护具有极为重要的理论和现实意义。 本文对农村宅基地使用权进行了较为系统的研究，先简要介绍农村宅基地使 用权制度的历史沿革，分析了当前农村宅基地使用权的法律性质和经济特性，接着 分析了当前农村宅基地的取得制度、行使制度、流转制度和管理制度，指出宅基地 使用权在权利取得、权利行使、流转等多个环节存在的问题与不足，以及在现实生 活中所导致的诸多问题。在对农村宅基地使用权的现状进行深入研究的基础上，综 合考虑物权法颁布后，对农村宅基地权利状况的改革必须要以适应时代发展的 立法价值为指导，明确宅基地使用权物权化改革目标，提出了宅基地使用权物权化 改革的方案设想，以希望对立法和理论研究能有所启发。 关键词：农村宅基地使用权物权可行性 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s a b s t r a e t c h i n a s9 0 0m i l l i o nf a r m e r si nr u r a lh o m e s t e a dp r o v i d e df o rt h eb u i l d i n go fh o m e s i ti st h e i rp l a c et os e t t l ed o w nt h ec o u n t r y ，i t si m p o r t a n c ei ss e l f - e v i d e n t a f t e rt h e f o u n d i n go ft h ep r c ，r u r a lh o m e s t e a da f t e rt h er i g h tt ou s et h es y s t e mr e p e a t e d l y ，a n d u l t i m a t e l yt h es i x t i e sf r o mt h e2 0 t hc e n t u r y ，c o n t i n u e st ot h i sd a y ，a l s ot h eu s u f i u c to f r e a le s t a t e s p e c i f i cp r o p e r t yf i g h t ss y s t e m o ft h eh o m e s t e a df i g h tt ou s et h el a c ko f l e g i s l a t i o ns e r i o u s l yi m p o r t a n t ，a c a d e m i c sa r ea l s oc h a r a c t e r i s t i co fi t sn a t u r e ，v a l u e ， c o n t r o v e r s i e ss u c ha st h ed e v e l o p m e n to fd i f f e r e n td i r e c t i o n s ，b u tm o s t l yi nt h e f r a m e w o r ko fc i v i ll a wt oe x p l o r e t h ep r o d u c t i v ef o r c e sd e v e l o p m e n ti ss u m m o n i n gt h e c o r r e s p o n d i n gp r o d u c t i v er e l a t i o n st r a n s f o r m a t i o n ，t h ec o u n t r y s i d eh o m e s t e a du s es y s t e m i nt h em a r k e t a b i l i t y , u n d e rt h eu r b a n i z a t i o ni m p a c t ，h a sh a dt h et h e o r ya n dp r a c t i c e c o m i n ga p a r t ，h a dc a u s e dl e g i s l a t i v ea n dt h es c h o l a r l yr e s e a r c hv a l u e r e a l i t y ，o nt h eo n e h a n d ，c h i n a sc u r r e n tl a w sa n dr e g u l a t i o n so nr u r a lh o m e s t e a dr i g h tt ou s et h es y s t e mi s v e r yg e n e r a la n dv e r ys c a t t e r e d ，m o s t l yl o c a lr e g u l a t i o n sa n dd o c u m e n t ss o m eo ft h e r u r a lh o m e s t e a dn a t u r eo ft h er i g h tt ou s et h el a c ko fp r i v a t ef i g h t s ，t h er i g h tt ou s et h e r u r a lh o m e s t e a da n df l o wb e h a v i o ro f h o u s i n go nt h eg r o u n dt h e r ei sn oc l e a rl e g a ln o r m s c a n ；o nt h eo t h e rh a n d ，t h er u r a lh o m e s t e a di nt h ef r e er i g h tt ou s et h el o n g t e r m ， i n d e f i n i t e ，n o n - f l o ws t a t e ，av e r yl o we f f i c i e n c yi nt h eu s eo fh o m e s t e a d p r a c t i c e ，r u r a l h o m e s t e a da n dt h ef i g h tt ou s et h es a l eo ft h es i t u a t i o no nt h eg r o u n dal o to fh o u s i n g ， t h e r eh a sb e e nal a r g en u m b e ro fo u to ft h el a w , t oa v o i dt h ep h e n o m e n o no fl a w ， a f f e c t i n gr u r a la r e a so ft h er o o m ，t h ee x e r c i s eo fp r o p e r t yf i g h t s ，n o tm e e tt o d a y ss o c i a l a n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t i nt h i s p a p e r , i n - d e p t hs t u d yo ft h ef i g h tt ou s et h er u r a l h o m e s t e a do nt h eb a s i so fi t sl e g i s l a t i v ep r o p o s a l sf o re f f e c t i v er e g u l a t i o 玛t h er a t i o n a l a l l o c a t i o no fr i g h t s ，t op r o m o t er u r a lh o m e s t e a dr i g h tt ou s et h eh e a l t h yo p e r a t i o no ft h e s y s t e m ，o nt h ec u r r e n td e v e l o p m e n to ft h er u r a le c o n o m ya n df a r m e r st op r o t e c tt h e i n t e r e s t so fa ne x t r e m e l yi m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e i nt h i sp a p e r , t h ef i g h tt ou s et h er u r a lh o m e s t e a df o ram o r es y s t e m a t i cs t u d y ，a b r i e fi n t r o d u c t i o nt ot h er i g h tt ou s et h er u r a lh o m e s t e a di nt h eh i s t o r yo fh i s t o r y ，a n a l y s i s o ft h ec u r r e n tr u r a lh o m e s t e a df i g h tt ou s et h el e g a ln a t u r ea n de c o n o m i cc h a r a c t e r i s t i e s f o l l o w e db ya n a l y s i so ft h ec u r r e n tr u r a lh o m e s t e a do fm a d es y s t e m ，e x e r c i s es y s t e m ， c i r c u l a t i o ns y s t e ma n dm a n a g e m e n ts y s t e m ，p o i n t i n go u tt h a tt h er i g h tt ou s eh o u s es i t e s i nt h ef i g h tt oa c q u i r e ，t h er i g h tt oe x e r c i s e ，c i r c u l a t i o n ，a n dm a n yo t h e ra s p e c t so ft h e p r o b l e m sa n ds h o r t c o m i n g s ，a sw e l l 鹤i nr e a l l i f ec a u s e dm a n yp r o b l e m s r u m l h o m e s t e a di nt h es t a t u so ft h er i g h tt ou s ea l li n - d e p t h s t u d yo nt h eb a s i so fa 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s c o m p r e h e n s i v ea c c o u n to f p r o p e r t yl a w ”a f t e rt h ee n a c t m e n to ft h eh o m e s t e a dr i g h t so f r u r a lr e f o r m si no r d e rt oa d a p tt ot h ed e v e l o p m e n to ft h et i m e st h ev a l u eo ft h el e g i s l a t i o n a sag u i d e ，t h eu s eo fc l e a rh o m e s t e a dt h eo b j e c t i v e so ft h er e f o r mo f p r o p e r t yr i g h t s ，t h e r i g h tt ou s et h eh o m e s t e a dp r o p e r t yo ft h er e f o r mp r o g r a me n v i s a g e di no r d e rt oh o p e t l l a tt h el e g i s l a t i v ea n dt h e o r e t i c a lr e s e a r c hc a l lb eas o l i c eo f i n s p i r a t i o n k e yw o r d s ：c o u n t r y s i d eh o m e s t e a dr i g h to f u s e r e a lr i g h t f e a s i b i l i t y 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 南扫 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 作者签名：南辛白 日期：砷1 年6 ，月丐日 孙张j c 弘拥 呐：砷钐月了日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回童途塞握窒后溢卮! 旦兰生；旦= 生；旦三生筮查! 作者签名：南二 由 日飙哗l 月弓日 导师签名： 日期 仅弘纲 年彳月；日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第一章农村宅基地使用权制度概述 一、宅基地使用权的内涵界定 在社会发展的历史进程中，一直是依靠民事政策进行规范的我国农村宅基地使 用权，不同于我国城市中的建设用地使用权，就不能简单地套用城市建设用地使用 权的概念对其下确切定义。并且它与西方国家的地上权也存在差异，因此我们在研 究农村宅基地使用权的相关问题时就不能简单地直接借用国外关于“地上权”的定 义。在物权法的制定过程中考虑到理论与实践的具体情况，立法者与学者们针对如 何给农村宅基地使用权下定义提出了自己的见解，下面简要介绍一下。 有人指出，农村建设用地使用权是指法定主体对依法取得的对农民集体所有的 土地进行非农业目的的占有、使用和收益的权利。这种说法是将农村宅基地归入 农村建设用地作统一考察，并在此基础上对农村宅基地使用权所下的定义。中国 民法典草案建议稿中也没有明确地区分城市建设用地使用权与农村建设用地使用 权，而是统称两者为“基地使用权”。圆以上这些说法只是简单地考虑到在实践中宅 基地主要用于建造住房这一目的，都没有明确宅基地使用权人对其使用的宅基地是 否拥有处分的权力。 物权法草案建议稿规定了宅基地使用权是指城镇或农村居民在国家所有或 者集体所有的土地上建筑房屋，供作居住的权利。以后又有学者指出，宅基地使用 权是指农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的 权利。也有人认为，农村居民宅基地使用权是指在法律允许的范围内农村居民对 宅基地的占有、使用、和收益的权利。第一种说法仅仅提及宅基地使用权是居民建 造房屋并在房屋中居住的权利，不能反映宅基地使用权的全部内涵，且在实践中， 宅基地使用权人不仅仅是建房居住也具有一定的收益权；其次，国家所有的土地上 的宅基地使用权在实践中已不存在，再将其纳入宅基地使用权中也有欠妥当。第二 种说法比起第一种说法并没有突破。最后一种说法明确指出权利人对宅基地还享有 除了占有和使用以外的权利，即收益的权利，在这点的认识上比起前一说法进步多 了。 2 0 0 7 年3 月1 6 日第十届全国人民代表大会第五次会议通过并于2 0 0 7 年l o 月1 日 国陈小君等著：农村十地法律制度研! b 卜刚野调查解读 ，中国政法大学 f j 版社2 0 0 4 年1 月第l 版第2 3 9 页。 。中国民法典立法研究课题纰著： 、国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请 示的通知1 9 9 0 ) 、国务院关于深化改革严格土地管理的决定2 0 0 4 ) 等文件代替有 关法律法规。现有法律法规内容粗糙滞后，缺乏操作性，部分法规规定相互矛盾。 当房屋与宅基地结合之后，如何确定房屋抵押后宅基地使用权是否随之抵押，相关 法规没有明确的规定。有人认为房屋所有权人对自己的房屋有的自由处分的权利， 应允许其抵押。但根据担保法规定，宅基地使用权不能抵押，但房屋可以抵押。 如果只允许房屋抵押而不允许宅基地使用权抵押，这与“房地一致”的原则相违背， 如果不包括转让宅基地使用权，仅房屋买卖行为从表面分析因不涉及宅基地的流 转而合法有效，但又违反了“房地一致”原则。其次，土地管理法虽然承认了 农村房屋可以买卖和出租，但对于农村房屋买卖时其宅基地使用权是否同时流转未 作明确规定。如果买卖房屋同时转让宅基地使用权，则受让人很可能违反土地管 理法中关于宅基地取得主体资格的限定，借房屋买卖取得宅基地使用权，进行房 地产开发投资，使宅基地的原有功能发生改变：如果要对买受人资格加以限制，具 体如何限制法律没有作出明确的规定。有人认为，应限制在本村范围内，也有人认为， 应限制在本乡范围内，还有人认为应限制在本县范围内。认识上的不统一必然导致 做法上的不一致，直接导致现实中的一些混乱。 ( 三) 农民意识方面的原因 建国后，国家对农村宅基地所作的制度安排，均是国家以法律的名义，利用强 制力自上而下地推行其意志，并没有形成自下而上的参与式的互动。农村宅基地法 律制度的产生和发展过程中缺乏农民的主动参与，经历了半个多世纪的发展，至今 仍然出现农民对宅基地权属问题的认识与现行法律规定大相径庭相去甚远的情况， 说明农村宅基地权利的制度构造缺乏农民的充分认可，相关制度对农民来说“亲和 力”不够。另外，房屋本身的具有固定性，及其能够长期存在，所有人或使用人能 够持续的对房屋进行占有和使用，宅基地及房屋在发展过程中相对较稳固且实际变 。韩峰：。农村宅基地、房屋买卖纠纷的立法思考及司法对策4 文章米源相关网站。 1 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 动较少，这促成并加深了农民把宅基地当作自己私有财产的认识。就农民对宅基地 的意识而言，在农民理所当然的认为宅基地就是个人的，并把宅基地作为祖传家业 视为已有。在农村宅基地的权属调整上，这些客观情况使得农村宅基地的权属变化 更多地体现为相关法律法规和政策的变动，也就是法律条文字面上的变动多于实际 的变动。这也是导致现行农村宅基地使用权制度存在问题的一个很重要的原因。 1 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第四章农村宅基地使用权物权化改革的时代背景和意义 一、农村宅基地权利物权化改革的时代背景分析 农村房地产作为整个房地产市场的一个组成部分，终归是要受到市场的影响。 这不仅是市场化潮流的大势所趋，也是公民财产权利的内在要求。总结前文分析， 现行有关农村宅基地权利制度存在的问题，是历史、制度和农民自身意识三方面因 素综合作用的结果。但是，最根本的原因还是在于现行有关农村宅基地的法律规范 不符合市场经济体制的要求，封闭的制度构造将农村宅基地的使用仅限于满足居住 这一单一目的，其流转受限制。“看得见的手”对市场进行过多地干预不仅达不到 预期效果，反而在利益的驱使下导致大量突破现行法规的用地行为和非法方式进行 的交易。鉴于此，我们必须看，农村宅基地权利的物杈化改革已经是大势所趋且不 可逆转。笔者认为可以从以下几个方面来描述这种改革的时代背景。 ( 一) 市场经济发展的内在要求 在市场经济体制下，土地流转是提高土地利用效益和土地价值增值的基本条件 之一。只有按市场经济的要求将宅基地使用权入市流转，才能将其使用价值和价值 发挥到极致，使国家、集体、农户三方利益得到最大限度的实现。但是受意识形态 的影响，建国后的所确定的以实物控制为前提条件的计划经济体制是一种单一的、 集权式的经济体制，物的价值形态从未得到重视。这种“重实物轻价值”的传统心 理直接导致原有的农村宅基地使用制度缺乏流动性和价值性。经济基础的改变必然 要求法律法规作出相应的修正。集体土地入市，作为农村土地资源配置市场化与城 市土地市场化相对接的系统工程，其重要性可谓不言而喻。随着社会主义市场经济 体制的不断完善与成熟，产权的概念得到民众的认可和国家法律的保护，那么农村 宅基地的资产属性在社会主义市场经济的发展中必将得到显化和体现，当然农民对 宅基地的资产意识也会随着我国经济体制的发展与完善不断得到强化。 ( 二) 户籍制度改革与工业化、城镇化的积极推动 我国城乡二元格局的确立和维系，正是以严格的户籍管理制度为基础的。户籍 制度保障了现代化起步之前的中国城乡关系具有典型的二元结构特征。户籍制度导 致严重的城乡壁垒的形成，由农村迁往城镇的户口要严加限制，由城镇迁往农村的 户口也要严加限制是为了防止农民的“农转非”增加国家对其的福利性分配的负担。 现在看来，城乡二元结构人为地割裂了城乡之间的天然联系，它保持了社会的高度 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 同质性，限制了人员流动和社会分化，成为全面建设小康社会的巨大障碍。户籍制 度也使得农民无法割裂他们与土地的联系。这种不合理的户籍制度已受到社会各界 的强烈批判，目前，中国各地j 下陆续推进新一轮户籍管理制度改革，各种为农民身 份限制松绑的新举措、新办法层出不穷。自1 9 8 5 年起，公安部便开始起草户籍法， 它的最终出台，必将把用法律捆绑在农村和土地上的农民解放出来，实现社会结构 从二元到一元的转换。 我国目前正处于城市化加速发展阶段，城市水平的提高必然带来城镇建设用地 需求的增加。城镇建设用地供给量有限而需求旺盛，在此情形下，如果将农村建设 用地和闲置的宅基地集中起来，将为城镇建设用地提供大量宝贵的土地；与此同时 将为数众多的己基本脱离农业生产，但还居住在农村的农民迁居城镇。这样，农村 剩余人口离土又离乡，进厂又进城，形成农村土地的规模化经营和城市的消费市场， 既降低农业生产劳动成本，又有利于充分发挥城镇的规模效应、协作效应和聚集效 应，又改变生活方式和工作方式，最终加快我国城市化和工业化的进程。 ( 三) 保护耕地、发展农业的外在要求 人多地少的基本国情决定了有限的土地资源必须满足人们的生活和生产需要。 从经济学角度看，土地作为一种资源也自然具有稀缺性，土地资源总量不仅不会增 加，反倒是会逐渐减少。在土地资源总量不变的前提下，生产用地和居住用地的数 量成反比关系。就农村集体土地来看，其承担着满足农业生产和农民居住两大方面 的功能。农业生产用地关系粮食安全问题应采取最严格的耕地保护措施。保护耕地 是我国的一项基本国策，耕地一能生产粮食，- - f 皂改良土壤，永续利用，三能保护 生态环境，四能提高抵御自然灾害的能力。在农村宅基地权利的设置上，必须努力 提高土地利用效率，避免土地的闲置与浪费。只有这样才能在有限的土地上有效化 解农业生产用地与农民居住用地之间的矛盾。 二、农村宅基地权利物权化改革的意义 作为中国特有的一种物权设立方式，农村集体经济组织对其农民成员分配宅基 地。农民宅基地无偿分配虽然是过去人民公社制度产物，也是现行农村社会保障体 系的基础。作为一种物权的客观存在，农村宅基地使用权需要通过物权法予以确认 和保护。如果物权法对农民宅基地权利制度缺乏规定，不仅会使实践中关于农民宅 基地权利的纠纷因缺乏规则而难以解决，同时也会使宅基地法律关系因不能获得法 律的调整而处于不稳定的状态。农民宅基地权利物权化的意义表现在以下几个方 2 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 面： ( 一) 有助于明确农村宅基地权利的法律属性 实践中，现行立法确立了宅基地的三级农民集体土地所有，即乡农民集体、村 农民集体和村民小组，这三级农村集体经济组织对宅基地负有管理责任或享有管理 权。农村集体经济组织成员无偿取得宅基地使用权后，对宅基地享有什么性质的权 利? 其权利范围多大? 是所有权还是用益物权? 权利人在行使权利时如何处理其 与其他权利( 如地上权、地役权) 的关系? 权利人的权利遭受侵犯时，该如何寻求 法律援助? 对诸如此类的问题现行法律法规都没有给出明确的规定。理论和实践一 直以来都在强调集体财产的公有属性，从未强调集体财产与个人财产之间的联系， 个人财产权没有得到应有的尊重和保护，无形中造成集体财产与成员财产之间的此 多彼少的状况，忽视了二者之间矛盾的同一性，使得个人利益得不到实现的同时也 无法最大化地实现集体的利益。农村宅基地权利物权化的思路从根本上改变了宅基 地权利集体所有的模糊不清的状况，明确了它的法律属性。 ( 二) 减少现实中的各种产权纠纷 由于农村集体成员的宅基地使用权取得资格问题法律没有作出明确规定，随着 农村经济的进一步发展，在农村人口的流动性不断增大的情况下，农村经济的发展 使得许多经济发达地区一些城镇居民的人要求下乡务农，并要求分得宅基地，而在 一些地区农民“农转非”现象又很普遍。如果这类问题没有得到很好地解决，上述 现象还会大量涌现，这无疑会对农村经济的市场化发展造成影响。改革后，物权法 对农村宅基地权利的设立方式、设立程序和取得资格作出明确规定后，由于此类问 题引发的纠纷就会大大减少。 ( 三) 加大对农村宅基地权利的保护力度 实践中宅基地分配的权利实际掌握在基层干部手中，权利在行使过程中缺乏必 要的监督，使得基层政府以权谋私的空间增大了。在许多地方，当地政府大搞开发 区和政绩工程，对于被征用宅基地的农民往往补偿数额非常少，而作为农村集体经 济组织成员的农村村民因其对宅基地权益的不明确而无法又无力与之抗争。另外， 物权法对宅基地的保护主要体现在对宅基地权利的确认方面，并为宅基地的保 护提供前提和基础，同时也有利于防止农村宅基地的乱占、滥用等低效率使用现象， 物权法改革后对农村宅基地权利作出明确而又具体的规定，宅基地权利人的合法权 益的保护将得到空前加强。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 四) 实现农村宅基地的使用价值和交换价值 宅基地仅限于农村村民本人使用的立法态度，决定了法律对农村宅基地权利的 租赁和转让采取了不支持的态度，这极不符合市场经济和现代社会的效率原则。然 而，如果农村村民( 因进城经商、务工等原因) 不再居住在原住宅时，其房屋和宅 基地只有处于闲置状态，如果物权法把农村宅基地权利界定为普遍的不动产物 权，则农村村民对于其宅基地可以抵押、可以租赁、可以转让，农村房地产市场可 以由此建立，农村宅基地的使用价值和交换价值也可以在动态流转中得以充分实 现。城市房地产价格居高不下的局面也会因此有所改善，城市居民也可以购买到符 合价值规律的住宅，实现其住宅权。农村宅基地的使用价值，体现在民事主体对其 的居住和利用，而其交换价值则体现于宅基地权利的担保效用和交易过程之中。因 此，农村宅基地使用价值和交换价值的充分实现依赖于法律对其使用权中使用权能 和处分权能的切实保障。 ( 五) 促进土地资源的节约利用 随着市场经济的发展，广大农村出现了一股“建房风”，村庄建设用地面积急 剧增加，村庄建设用地需求急剧膨胀，农村村民居住点用地超标现象极其普遍。安 徽省阜阳地区土地管理部门对本地区村庄用地现状专题调查结果表明，该地区户均 占宅基地6 7 1 m 2 ，人均占有1 7 5 m 2 ，大大超过了国家和省的相关规定。上海市1 9 9 4 年农村居民人均农村宅基地1 8 6 5 m 2 ，超过标准7 6 5 m 2 。农村村民居住点建设用 地严重超标与建设用地供不应求的令人尴尬的现象并存。与此同时，空心村现象在 我国广大农村十分普遍，农民选择新的宅基地建房，同时又占据着原来的老宅基地， 导致村内少人或无人居住，所导致的闲置土地数量十分可观。以上现象的出现，一 方面，由于物权法没有统一规定农村宅基地权利的设立方式和设立程序，各地的地 方性法规不完善且缺乏足够的权威，导致农村集体经济组织在宅基地管理方面出现 困境；另一方面，现行物权法律制度对农村宅基地权利消灭的条件、程序和后果没 有做出明确且易于执行的规定，农民在新宅基地建房后，对其原有宅基地及地上房 屋如何处理又遭遇法律空白。基于此，以上现象的出现自然可以理解。而且，可以 很肯定的是，一旦物权法对相关问题作出具体明确的规定后，以上这些问题就不存 在了。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第五章农村宅基地使用权制度物权化改革方案的设想 一、农村宅基地使用权制度改革的目标 改革第一步就是明确目标。改革目标的确定必须确定一个宗旨，就是改变原有 制度不合理的地方，使农村宅基地制度符合广大农民的利益，也就是符合国家的整 体利益。具体来说，宅基地改革的目标是：首先是产权明晰。产权明晰有利于宅基 地权利的保护，也有利于宅基地使用权的有序流转；其次是管理方便。设计的制度 必须具备可操作性，这样制度才能有利于乡村社区的建设，才能有利于国家财政税 收；再次是保护耕地。改革后的制度必须能很好地规范宅基地的用地问题，减少耕 地的占用，确保粮食生产用地；最后是节约土地。改革后的制度，应该使人均宅基 地面积相对降低，尽量充分利用原有宅基地，减少新增宅基地面积，减少超标占地 现象。 二、农村宅基地使用权制度改革的前期工作 新型宅基地使用权制度的创建，一方面，政府必须积极介入宅基地管理工作， 并要求基层地方政府重视和配合；另一方面，改革要逐步明确国家和集体两种主体， 创建新型宅基地使用权制度，杜绝以“公共利益 为借口的侵权行为，要重视和保 障权利人的合法权利。这二者之间的关系应当是独立并得到法律承认和保障的，惟 有这样，才能从根本上保证“国 与“民 的利益一致，才能避免集体利益被架空 和侵蚀。 ( 一) 明确政府管制的必要性和重要性 有学者认为，对于大多数一般的经济要素，市场对其配置发挥基础性作用，而 政府调节起辅助作用，而对于少数特殊的经济要素例如土地，就必须以政府调节为 主市场调节为辅，其原因是土地是极端稀缺的资源，在国计民生中具有极端重要性 和绝对不可取代性，是经不起任何浪费的。宅基地属于农村土地，长期以来的政 府管制，使得农村宅基地一直处于静态保有而缺乏流动性，宅基地使用权制度改革 的过程中，我们必须正确地理性地看待政府管制对于维持市场秩序的作用，那是因 。周诚： - i - _ 地经济学原理，北京：商务印书馆2 0 0 3 年8 月第l 版，转引自孟星：城市土地的政府管, l ；j n f 究， 复旦大学出版社2 0 0 5 年1 0 月第一版，第2 6 页。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 为： 首先，我国人口总量呈不断增长的趋势，但是农村土地尤其是耕地在逐年递减。 作为最重要的生产资料的农村土地，同时关系到生产用地和生活居住用地两个方 面，并且总量一定时生产用地和生活居住用地之间存在此消彼长的关系。照专家预 计，2 0 5 0 年我国将有1 6 亿人口，粮食总需求为8 亿吨。1 9 9 9 年我国的粮食产量是 8 3 亿吨，粮食供应似乎能够保证需求了，但依国土资源部的初步预计，2 0 5 0 年耕 地减少为3 2 5 5 亿亩以上，占耕地总量1 9 5 亿亩的1 6 _ 1 9 4 。分析上述情况， 人口在增长的同时耕地的数量在减少。农村宅基地同时关系到地与人两个方面，处 理好宅基地与居住其上的农户的关系，可以一定程度地缓解人口增长与土地削减对 土地需求所带来的双重压力，这也是运用政府管制规范农村宅基地市场必须首先明 确的前提。 其次，作为一种重要的资源，土地产权的外部性，使得对其分配行为需要政府 进行管制。外部性所导致的“公地悲剧”是所有社会形态都不可回避的。正确地运 用政府管制，可以很好地解决“公地悲剧”。也有学者认为，在我国社会主义条件 下，按土地管理法规定，土地产权实行的是地方政府代理制，但由于产权不清 晰和所有者缺位( 农村土地尤甚) ，加上政府官员不正当的政绩观，政府代理人不 被监督，不受约束，无须对任何具体产权个人负责；集体组织成员也不拥有对政府 代理人的行为进行监督的权力，因而自己的权利也无法得到保障。基于此，政府管 制固然重要，但行政的权利更要正确适当运用。 再次，国有土地是拥有强势地位是农村集体土地遭受侵蚀的直接原因，基于此 我们也必须正确运用政府管制。几十年的政治经济意识形态使得国家利益永远放在 第一位，集体利益放在第二位，并以法律形式固定和强化这种意识，设定了国家优 先的种种权力，从理论上说，地方政府向城镇国有土地的供应实际上已经被国家垄 断了，相当多的地方政府在默认甚至纵容一些不合法的土地征用行为，这也使得集 体土地面积一直缩减。这种做法从长远来看造成整个国家后备资源量的下降，直接 损害的是国家的整体利益。而且从全国实践来看，政府这个代理人的角色并没做好， 因此有必要调整地方政府的管制力度，强化国家权力。 最后，在城镇国有土地市场，作为土地产品出让方的政府，扮演着市场主体的 角色，其逐利性使之逐渐失去市场中立地位，常为了眼前利益和局部利益而采用牺 牲各种生态资源换取发展的政策，导致各种生态资源不断减少。城镇土地市场失灵 。曾永昌：土地资源与资产 ，北京：中国大地出版社2 0 0 3 年1 0 月第l 版。 。曾永吕：土地资源与资产，北京：中国大地出版社2 0 0 3 年l o 月第l 版 2 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的现象已波及并影响到农村土地，反映出政府监管的软肋。如果地方政府持续垄断 经营土地市场，他们将持续这样的短视行为，做不到维护真正的社会公共利益。为 保障宅基地使用权，地方政府必须重塑“裁判员 的形象，转换市场主体的角色， 正确履行政府职责，用看得见的手来平衡城镇与农村的利益，从经济理性人变成生 态理性人，注重可持续发展。 ( 二) 确切落实“农民集体”的民事主体地位 前文已多次提到，宅基地所有权归农民村民集体，但具体的所有者难以落实， 这也导致宅基地使用权不易界定，造成实践中的很多困惑。创建新型的宅基地使用 权制度，必须做到： 第一，明确宅基地所有权的确切归属。针对土地所有权的界定过程中出现的较 复杂的情况，也有学者本着尊重现实、维持稳定的原则认为：应当按现存土地边界 的划分，即承认村民小组的土地归全组农民集体，村级土地归全村农民集体，乡级 土地归全乡农民集体，每级农民集体土地所有权的客体是不同的。若一宗土地上同 时存在包括村在内的多级多个所有权主体，考虑到乡的管辖范围大、所管事务多， 组又太小，则将权利确定给村一级比较好，这样最有利于所有权的行使。 尽管村民委员会组织法规定，村民委员会管理本村属于村农民集体所有的 土地。但村民小组是农村中不可缺少的一个最基础的经济组织，如果不设立村民小 组，由于组与组之间对资源占有的极不平衡，村民委员会是无法进行协调、管理土 地的，以村民小组为单位，决定了农村最基本的生产经营活动离不开村民小组。所 以集体土地由村民小组管理效率更高， 鉴于以上原因，笔者认为应当将宅基地所 有权划归村民小组比较好。 第二，落实农民集体的主体地位，赋予集体完整的所有权。农村土地所有权本 身是不完整的，权能残缺的最大体现是处分权受限制。另外，应该明确规定谁才是 真正的主体，不能用“集体”来充任农村土地所有权的主体。笔者认为这种状况的 改变，必须做到：首先，应由该群体成员自己决定谁代表该群体。鉴于集体所有是 某个群体共同所有，所以合理的方案应由成员自己选举代表集体来行使所有权。另 回曾永吕： 土地资源与资产，北京：中国大地 “版社2 0 0 3 年1 0 月第1 版，第2 1 9 页 。蒲奕：“农村宅基地使用制度研究”( 西南政法大学2 0 0 6 届民商法专业顾上论文) ，中国知网中国优秀博硕 士学位论文全文数据库 。李怀桔著，论村民小组的法律地位和职能，载法制与社会l2 0 0 6 年第l l 期 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 外，集体所有的代表当然应对集体成员负责，而不是对其他人负责。作为个独 立的民事法律主体，集体独立享有民事权利，承担民事义务，虽然不享有法人地位， 但至少可归为其他经济组织。所以集体谈判和诉讼的权利必须得到强化。这样，集 体对内才能在村民擅自流转宅基地使用权时对之进行制止，对外才能改变过去昕命 于基层政府的无奈状况，还可以自己的名义参与谈判和诉讼。另外，集体应当有自 己的公章，其作为所有者的合法地位才能对外宣示。 ( 三) 逐步放开对宅基地使用权流转的限制 创建新型的宅基地使用权制度，必将允许宅基地使用权逐步、适度、合理地流 转。理论上对宅基地使用权流转问题的看法呈百家争鸣之势，围绕其问题的讨论在 现实中也是愈演愈烈。笔者认为，允许宅基地使用权在条件具备的时候合理流转， 其最根本的原因，来自于以下两个方面： ( 1 ) 目前相当数量的农民工虽然实现了就业，但他们的收入状况并不稳定， 农村社保体系和金融体系不健全，一旦发生意外都可能让他们陷入经济困境，而房 产和宅基地使用权的流转就成为农民唯一的后路。实践中，农民变卖房产的不外乎 是为了治病救命、小孩上学、经营投资等急需资金的情况下不得以的选择，但是现 行法律禁止宅基地用于抵押，其实质也等于是限制了单独的房屋抵押。如果降低对 宅基地使用权流转的限制，允许抵押、出卖、出租，那么农民的资金需求也不至于 那么紧张；住房是不可或缺的生活资料，理性的农民也会考虑抵押、出卖、出租房 屋后的生活，权衡其中利弊，并不会像很多人所担心的那样会引发许多社会问题。 ( 2 ) 市场化进程向农村推进，使得作为农村最重要的生产要素的土地，其商 品属性和资产属性日益显著。生产力和生产关系二者之间矛盾的对立统一，要求生 产关系必须适应生产力的发展。外部经济条件的变化必然推动着法律和政策在制度 设计上必须不断强化土地产权的流动性，并且只有逐步取消对土地使用权流转的不 当限制，才能促进土地资源的合理优化配置，也就是说，宅基地使用权制度所依存 的外部条件的变化，使得制度不得不做出相应的改变，以适应生产力的发展，这也 是生产关系必须与生产力相适应的朴素辩证唯物主义的要求。 ( 四) 改善居住条件、满足农业生产的需要 为本文的写作，笔者曾走访了数位村民，得出人们在申请选择宅基地来建房时， 许文晋：。集体所有= 所有权主体缺位? 广东省广州市白云区农地调查报告”，陈小君等：农村土妯广一i l j 野 调查解读，北京：中国政法大学出版社2 0 0 4 年1 月版，第1 2 2 页。 硕士学位论文 m a s t e r st t t e s i s 着重考虑的因素通常包括：安全起见，避免离群独居；与近亲属、本家相邻，便于 相互照应；距离晒坝、水井、堰塘不远，简化田间管理：尽可能靠近交通要道，方 便运输农副产品。综合分析这些因素，不外乎是从方便居住、便利生产两方面考虑 的。这些生产用地( 比如该户存放劳动工具、储存粮食作物也要用地，发展家庭副 业，从事较小数量的养殖要用地等) 与村民的生活用地息息相关，是与单纯的居住 用地不可分离的，当然这些生产用地也来自于宅基地。居住用地和生产用地对宅基 地的分配都有影响，出于对这些实际情况的考虑，在分配宅基地时，必须考虑村民 的具体情况，尽可能地顺应民意，在法律允许尺度和乡村规划范围内批地放线，造 册登记。 ( 五) 因地制宜、节约用地，杜绝浪费 我国东、中、西部自然资源分布不均而且农村的情况差异大，农业发展极不平 衡，生产力水平和农民生活水平也有极大差距，这决定了全国不可能用统一的方式 来分配宅基地。实践中各地的土地管理法规也体现了这一点。2 0 0 6 年青海省修订青 海省实施 办法明确了按三种类型分配宅基地，城市 郊区及县辖镇郊区，每户不得超过2 0 0 平方米；其他地区，旱地不得超过3 0 0 平方 米，水地不得超过2 5 0 平方米；非耕地不得超过3 5 0 平方米；牧区的固定居民点可 以适当放宽，但不得超过4 5 0 平方米。而江苏省根据各地的耕地面积不均，在2 0 0 4 年江苏省土地管理条例中规定了不同的宅基地面积，人均耕地在十五分之一公 顷以上的县，每户宅基地不得超过2 0 0 平方米；城市郊区和人均耕地在十五分之一 公顷以下的县，每户宅基地不得超过1 3 5 平方米。由此可以看出，西部地区的户均 宅基