（宪法学与行政法学专业论文）行政相对人程序权利研究.pdf

摘要 摘要 在现代法治国家，行政相对人的权益之所以能够受到一定程度的保护，在很 大程度上应当归功于程序法治。可以这样说，行政相对人权益的保障在某种意义 上说，是程序法治的副产品。行政相对人的合法权益包括实体权利和程序权利。 实体权利依赖于程序权利的保障，当实体权利受到侵害，行政相对人应当依照什 么样的方式、步骤、形式来行使这些权利? 这些问题要求我们必须从权利行使和 实现的角度来对待行政相对人权利的另一方面，即行政相对人程序权利。对行政 相对入程序权利的确认和保障，既是法律程序工具价值的要求，同时也应当是法 律程序的目的。行政相对入程序权利，一方面保护行政相对人实体权利得以实现； 另一方面也是行政相对人对抗行政权力恣意行使的保障。当前，我国行政程序立 法已启动。笔者认为，行政程序法的最基本目的，应当是对相对人程序权利的确 认与保障。行政程序立法中所有制度设计与创新，都应当以此为依归。全文共分 五章。第一章是绪论。从我国行政相对人程序权利研究的现状着手，从理论和实 践两个方面分析本文研究的意义和价值，并简单介绍了本文研究所运用的方法和 研究的思路。第二章是行政相对人程序权利的基本理论。本章概述了行政相对人 程序权利，从行政相对人程序权利的含义、价值和功能三个方面进行了分析，并 探究了行政相对人程序权利的法理基础，为我国行政相对人程序权利的构想提供 坚实的理论支撑。第三章是比较法视野中的行政相对人程序权利。通过对大陆法 系、英美法系关于行政相对人程序权利的立法现状进行评述，为我国行政相对人 程序权利的构建提供有益的启示和帮助。第四章是我国行政相对人程序权利现状 分析。从我国现行的立法规定来透视我国行政相对人程序权利的现状及存在的问 题，并对行政相对人程序权利缺失的原因进行剖析。第五章是完善我国行政相对 人程序权利的构想。从行政相对人程序权利的目标模式、基本原则进行分析，以 统一的行政程序法典和单行法的立法方式来确立行政相对人程序权利，并设计相 关制度作为保障。笔者拟就行政听证制度、行政资讯公开制度和行政程序回避制 度作为完善我国的行政相对人程序权利的进路。 关键词：行政相对人，程序权利，听证，资讯公开，回避 a b s t r a c t i nt h em o d e mc o u n t r yr u l e do fl a w ，t h ep r i v a t ep a r t i e s p r o c e d u r er i g h t s c a n r e c e i v ec e r t a i nd e 黟e ep r o t e c t i o n ，w h i c hg i v ec r e d i tt o ag r e a te x t e n tt h ep r o c e d u r e g o v e r n m e n tb yl a w t os a yl i k et h a t ，t h ep r i v a t ep a r t i e s r i g h t sa n di n t e r e s t ss a f e g u a r d ， i ns o m ew a y ，i st h ep r o c e d u r eg o v e r n m e n tb yl a ws i d e l i n ep r o d u c t t h ep r i v a t ep a r t i e s l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t si n c l u d ee n t i t yr i g h ta n dp r o c e d u r a lr i g h t t h ee n t i t yr i g h t r e l i e so nt h ep r o c e d u r a lr i g h ts a f e g u a r d , w h i c hl a c k st h ec o r r e s p o n d i n gp r o c e d u r er i g h t t h ee n t i t yr i g h tp o s s i b l yo n l yi si nt h el a w “t h eb o u n c e dc h e c k ”w h e nt h ee n t i t yr i g h t r e c e i v e st h ev i o l a t i o n , w h a td o e st h ea d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o nh a v et od e f e rt ot h e w a v ，t h es t e p ，a n dt h ef o r mt oe x e r c i s et h e s er i g h t s ? o nt h eo t h e rh a n d ，t h e s eq u e s t i o n s r e q u e s tu st oh a v et oe x e r c i s ef r o mt h er i g h tw i t ht h er e a l i z i n ga n g l e t r e a tt h ep r i v a t e p a r t i e s ，r i g h t ，n a m e l ya d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o n sp r o c e d u r er i g h t o no n e h a n d , t h e p r o c e d u r er i g h t so fp r i v a t ep a r t i e sc a np r o t e c tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h e m ；o n t h e o t h e rh a n d ，i tc a l ll i m i tt h ee x e r c i s eo fa d m i n i s t r a t i v ep o w e r t h i sp a p e rw a st o t a l l yd i v i d e di n t of i v ep a r t s i nt h ef i r s tc h a p t e r , t h ea u t h o r e l a b o r a t e dt h ev a l u e ，w a y sa n dc o n t e n t so fr e s e a r c h i nt h es e c o n dc h a p t e r , t h ea u t h o r d e t a i l e di n t r o d u c e st h ec o n c e p t ，v a l u ea n df u n d i o no fp r i v a t ep a r t i e s p r o c e d u r a lr i g h t s ， a n da n a l y s e st h el e g i t i m a t eb a s eo fp r i v a t ep a r t i e s p r o c e d u r a lr i g h t s i nt h et h i r dc h a p t e r , t h ea u t h o rc o m p a r e st oa n a l y z et h ep r i v a t ep a r t i e s p r o c e d u r a lf i g h t so ft h et w ol e g a l s y s t e ma n dc o n c l u d ew h a tw es e e kf r o mt h ec o m m o n c h a r a c t e r so ft w ol e g a ls y s t e m i i lt h ef o u r t hc h a p t e r , t h ea u t h o ri n t r o d u c e s p r o c e d u r a lr i g h t s i nc h m aa n ds t a t e st h e t h el i t i g a t i o ne x i s t e n c eo fp r i v a t ep a r t i e s p o s i n gp r o b l e m sa n dr e a s o n s i n t h el a s t e l l a p t e r ，t h ea u t h o ri np o i n ts u g g e s tt h a tw es h o u l da d o p tt h e m o d e l ，t h ep r i n c i p l e sa n d l i t i g a t i o nm o d e lo fp e r f e c t i n gp r i v a t ep a r t i e s p r o c e d u r a lr i g h t s i nc h i n a ，a n dp u t f o r w a r ds u g g e s t i o n st oh e a r i n g , o p e na d m i n i s t r a t i o n - c o n s u l t a t i o na n dw i t h d r a w a lt 0 p e r f e c tt h ep r i v a t ep a r t i e s p r o c e d u r a lr i g h t s k e yw o r d s ：p r i v a t ep a r t i e s ，p r o c e d u r a lr i g h t s ，h e a r i n g ，o p e na d m i n i s t r a t i o n - c o n s u l t a t i o n ， w i t h d r a w a l n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名： 兰妻叠 日期：汕，q 年月1 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：埠导师签名： 日期：姒7 年月l 1 e t 前言 - j - 一 刖舌 行政相对人是指在行政管理法律关系中与行政主体相对应的一方当事人。在 行政管理法律关系中，行政主体与行政相对人之间地位不对等，存在管理与被管 理之关系，作为国家公权力代表者的行政主体总是力图扩大公权力，希望通过拥 有更多的权力来优化生存。为避免和遏止行政权力过分膨胀而损害行政相对人的 权益，必须为行政相对人设定一定的程序权利。行政相对人程序权利的渊源可以 追溯至自然公正原则，后来又在美国的正当法律程序中得到了继承和发展。正当 法律程序原则经历了不断的发展，最终确立了实体性正当程序和程序性正当程序 两方面的内容。n 1 可见，在英美等西方国家对程序及程序权利的重视有着深厚的历 史根基，程序法的完善与否直接制约着实体法的发展。 在我国，行政相对人程序权利没有得到充分的重视和有效保障。从立法实践 上看，我国长期以来只重视实体法的制定，则忽略了程序法的价值。“行政相对人 的合法权益包括实体性权利和程序权利，但是，实体上的结果仍然需要通过程序 实现，而且，今天，我们生活的社会中，越来越难以指出什么是实体上正确。然 而，无论如何我们必须就事情做出决定。一嘲从我国制定法律数量上看，实体法远 远多于程序法；从内容上看，程序法多散见于各个实体法之中，没有自己独立的 空间。有些法律虽然规定了行政相对人程序权利，但是大多数是原则性和抽象性 的规定，可操作性差。在司法实践中，事后的行政诉讼是保护行政相对人权益的 一个渠道，但司法机关对于行政机关在行使职权过程中违反法定程序的制裁不够， 不足以引起行政机关对行政相对人程序权利的重视和行政程序的严格遵循，是行 政相对人程序权利缺失的一个原因。学术界对于司法领域中行政相对人程序权利 研究比较多，而对于行政程序领域的行政相对人程序权利研究很少。行政相对人 程序权利的阙如及其运作和救济中存在的问题，延缓了行政相对人程序权利的深 入发展，不利于行政相对人合法权益的保护和有效制约行政职权的滥用。 当前，我国行政程序立法已启动。以此为契机，有必要对行政相对人程序权 利进行系统、深入、全面地研究。笔者对于行政相对人程序权利研究一文，重新 定位行政相对人程序权利的概念，厘清行政相对人程序权利与行政相对人权利、 行政主体程序权利之间的异同；分析了行政相对人程序权利的价值和功能，探究 电子科技大学硕士学位论文 了行政相对人程序权利的理论基础，以期为文章的深入研究奠定坚实的理论支撑。 藉此，笔者对行政相对人程序权利进行了比较法视角上的分析，为完善我国行政 相对人程序权利提供了有益的立法经验和制度设计方面的启示。笔者在完善我国 行政相对人程序权利的构想中，首先对完善行政相对人程序权利的目标模式、基 本原则、立法方式进行了逐一分析，最后从行政听证制度、行政资讯公开制度和 行政程序回避制度来完善我国行政相对人的稃序极雨f 2 第一章绪论 1 1 研究的价值 第一章绪论弟一早三百下匕 我国法治建设历史短，行政法治历史更短，同时我国也有“重实体、轻程序 的传统，程序正义在法律中的确立极不充分。随着行政法理论的发展，行政程序 已然开始受重视，行政相对人的权利也开始受到重视。在我国，对行政相对人实 体权利的研究较多，而对行政相对人的程序权利的研究则是凤毛麟角，几乎没有 学者系统地、全面地对行政相对人程序权利进行研究。即使是有关文章，也仅仅 是对行政相对人的实体权利进行阐述，没有从法理基础去分析行政相对人程序权 利的存在价值和作用，也没有对如何完善我国行政相对人程序权利进行制度设计。 在立法方面，也没有一部行政程序法典来规定行政相对人程序权利，仅仅散见在 为数不多的单行法中。在司法实践中，由于长期以来对行政相对人程序权利的忽 视和立法方面的缺失，法院在审理案件时，对于侵犯行政相对人程序权利的行政 行为的处理不但没有法律、法规的依据，而且疏于行政机关侵犯程序权利的责任 追究。笔者认为，对于我国这样一个不断向法治迈进但程序意识尚为淡薄的国度 而言，加强行政相对人程序权利研究，应当成为我国行政法理论界的一个重要课 题，具有深远的理论意义和较强的实践价值。 其一，研究行政相对人程序权利的理论价值。一方面，对行政相对人程序权 利的研究，与以往的行政法学仅注重于实体法方面的研究来说是一个进步，可以 丰富我国行政法学向纵深发展，注重程序在行政法学中的价值，拓展程序控权理 论的研究空间；另一方面，对行政相对人的程序权利的研究，可以丰富人民主权 理论的进一步发展，使人的主体性价值在法治社会中进一步得到认可，对于促进 宪政社会的生成和推动和谐社会的发展提供理论契机。 其二，研究行政相对人程序权利的实践价值。研究行政相对人程序权利，具 有重大的现实意义和实践价值。一方面，行政相对人程序权利有利于保证行政相 对人合法权益不受侵犯，有利于行政目的的实现。行政相对人通过行使程序对抗 权，迫使行政主体关注行政相对人的权益，要求行政主体对于限制理由加以说明。 行政决定对一部分人利益的剥夺或自由的限制，必须得到行政相对人的理解和认 3 电子科技大学硕士学位论文 可，使行政相对人在程序完成以后情愿服从行政决定的信服。“程序是协商而定的， 而非通过强制服从。一口1 行政相对人程序对抗权能减少两者之间的摩擦，从而促进 行政主体执法效率的提高。另一方面，行政相对人程序权利能最大限度地限制行 政主体滥用权力，遏止权力腐败。立法机关通过设定原则的事前监督和司法机关 审判的事后监督相对完善，但是在行政职权行使过程中，权力监督明显不够充分。 行政相对人通过自己的程序权利来实现对行政主体的监督权，使宪法上规定的公 民监督权落到实处，从而促使行政权力合法行使。 1 2 研究的方法 1 2 1 比较的方法 科学研究中，比较是较为常见的研究方法，有了比较才能更加清晰地认识到 自身的不足与差距，有助于更好地分析现存问题并加以解决。比较方法在法学研 究中的使用具有悠久的历史，法国著名比较法学家勒内达维德认为：“对不同地 区的法制进行比较研究，其历史同法学本身同样古老。 h 1 笔者认为学习和研究行 政法学，比较的方法不容忽视。纵向比较，指一国的过去和现在之比较，可以归 纳出内在的规律性，认识到行政相对人程序权利产生、发展的必然性和加强其建 设的必要性；横向比较，指通过一国与他国的比较，可以找出各国的异同，并分 析其不足原因，更加清楚地认识到本国行政法和行政法学的缺漏，借鉴域外先进 的立法技术和丰富的审判经验，吸收域外的行政法理论研究成果，汲取域外教训， 发扬本国长处，繁荣和发展本国行政法和行政法学研究。晦1 笔者在分析借鉴了大陆 法系和英美法系行政相对人程序权利的立法经验和司法实践，来进一步完善我国 的行政相对人程序权利，保障行政相对人的实体权利，更好地实现行政相对人合 法权益的保护。 1 2 2 价值分析的方法 所谓价值分析方法，是一种从价值入手，对法律进行分析、评价的研究方法， 其追问的基本问题是法律应当是怎样的。也就是说，这种分析方法以超越现行制 定法的姿态，用哲人的眼光和终极关怀的理念，分析法律为何存在以及应当如何 4 第一章绪论 存在的问题。价值分析方法是自然法学派的重要研究方法，自然法学派认为在实 在法之上存在着一种完善的自然法，是人类行为的固定规则，带有永恒的、绝对 的价值。1 本文运用价值分析法来完善行政相对人程序权利。首先从理论研究的价 值层面，可以促进我国行政法学的深入发展，引起学术界、实务界对程序的探讨 和研究，促使立法机关对程序权利的重视，在相关立法中进一步完善行政相对人 程序权利；其次，从实践价值层面，既可以监督行政机关权力的行使，遏止行政 权力滥用，也可以最大限度的保护行政相对人的合法权益，推动和谐社会的发展。 1 3 研究的思路 本文共分五个章节，其中前四章是对行政相对人程序权利的基本理论进行了 研究，最后一章是对我国行政相对人程序权利的完善提出具体的制度设计。 第一章是绪论。讲述了本文研究的价值和意义、研究的方法以及研究的基本 思路。笔者首先分析了在我国行政相对人程序权利的理论研究现状和司法实践现 状，从理论价值和实践价值两个层面分析了本文研究的意义；借用比较的方法和 价值分析的方法来展开文章的阐述。 第二章是行政相对人程序权利的基本理论。本章研究了行政相对人程序权利 的概述：行政相对人程序权利的含义、价值和功能。笔者从行政相对人程序权利 的含义着手，从行政相对人和程序权利两方面来理解其基本含义；分析了行政相 对人程序权利的工具性价值和独立价值；并对行政相对人程序的参与功能、平衡 功能和控权功能进行研究；并探究了行政相对人的理论基础，为行政相对人权利 的完善提供了坚实的理论支撑。 第三章是比较法视野中的行政相对人程序权利。本章对域外国家以大陆法系 和英美法系行政相对人程序权利的立法现状进行了考察，并归纳出域外行政相对 人程序权利发展趋势，进而为完善我国行政相对人程序权利的构想提供有益的经 验和启示。 第四章是我国行政相对人程序权利的现状分析。本章从我国现行立法规定来 分析我国行政相对人程序权利的现状和存在的问题，并从观念层面和制度层面来 透析我国行政相对人程序权利现状的原因。 第五章是完善行政相对人程序权利的构想。本章研究了完善我国行政相对人 程序权利的目标模式、基本原则、立法方式以及制度设计来完善我国的行政相对 人程序权利。笔者以听证制度、行政资讯公开制度和行政程序回避制度的完善为 5 电子科技大学硕士学位论文 起点来进一步完善行政相对人程序权利。 6 第二章行政相对人程序权利的基本理论 第二章行政相对人程序权利的基本理论 2 1 行政相对人程序权利的概述 2 1 1 行政相对人程序权利的含义 行政相对人程序权利就是行政相对人在行政程序法中所具有的权利。n 1 按照通常理解，行政相对人程序权利是指由行政程序法所规定或认可的，在 行政主体行使职权过程中，行政相对人所享有的、用来对抗行政主体并与行政主 体程序性义务相对应的权利。铆 以上观点对于行政相对人程序权利的界定存在以下弊端：因为我国没有统一 的行政程序法典，而且对于行政相对人的程序权利的相关规定散见于各个单行法 律中，如行政处罚法和行政许可法中关于行政相对人程序权利的规定。 如果仅仅限于行政程序法中的规定，不利于正当权利的行使和保护，限制了行政 相对人的权利行使。 有学者认为行政相对人程序权利是指公民在行政程序中作为行政相对人享有 的行政程序权利。此观点是着重于从行政程序权利的价值上来界定行政相对人程 序权利。其涵义主要有两层，第一层涵义：从实体法上规定和保护的权利实现过 程来理解，程序权利是主体为了行使、主张或保障实体性权利而具有的为一定行 为的能力。这一层涵义是法律程序工具性价值的体现。为了实现和保障某实体结 果，人们必须享有实现和保护这种结果的权利，它具有一定的方式、步骤和手续， 这个权利正是程序权利；第二层涵义是指为了保障法律程序的“过程价值 ，行政 相对人享有的并不直接指向某种实体结果的权利。这一层涵义上的程序权利直接 决定着程序价值的实现。程序权利的这层涵义意味着程序权利的存在有时并不一 定会期待实体的结果。它只是为了承认和尊重程序参与者的个人尊严以及实现自 身的独立价值。这一层涵义往往被人们忽视，如行政相对人享有的要求行政主体 平等对待的权利并不直接指向实体结果，但是这项权利的存在使得行政相对人对 于不一定有利于他的行政决定也能心服口服的接受，原因就在于要求行政主体平 7 电子科技大学硕士学位论文 等对待的权利体现了对人格尊严的尊重。口3 综上，笔者认为行政相对人程序权利是指由行政程序法或其他法律规定或确 认的、在行政程序法律关系中由行政相对人所享有、并与行政主体的程序义务相 对应的各种权利。 首先，行政相对人程序权利是程序方面的权利，而非实体方面的权利。现代 行政程序与传统行政程序最显著的区别在于：前者通过控制行政权力的恣意行使， 达到保障行政相对人的目的；而后者通过规定行政主体的办事手续，达到提高行 政效率的目的。与此相对应的是，现代行政程序法的根本旨趣在于确认、尊重并 保障行政相对人所享有的程序权利，进而促进其实体性权利的最终实现，而非是 对行政相对人的实体权利的规定来达到约束行政主体行使职权的目的。 其次，行政相对人程序权利是相对人所享有的各种权利。因为在行政程序中， 不但行政相对人享有程序权利，而且行政主体也享有一定的程序权利。作为行政 相对人的程序权利，是在行政主体作出行政行为过程中所设置的其应遵守的义务， 是行政相对人对抗行政主体恣意行使行政权力的权利。主要包括听证权、卷宗阅 览权、要求说明理由权、知情权、申请回避权等权利。 最后，行政相对人程序权利是在行政法律关系中由行政程序法或其他法律规 定的。我国没有统一的行政程序法典，目前对于行政相对人程序权利的规定是在 少数的单行法中进行规定。在完善行政相对人程序权利中关于立法方式的构想是： 以行政程序法典统一规定行政相对人程序权利为主、以其他单行法规定为辅的方 式来进行立法规划。所以，在行政相对人程序权利的含义理解上，不但要有行政 程序法的规定，也要把其他关于行政相对人程序的法律规定囊括其中。 2 1 2 行政相对人程序权利的价值 法律的价值是指“法律满足人类的需要及对法律需要的评价。 n 町受法律工具 主义的影响，传统行政法学认为程序权利的存在仅仅是为了实体性权利的实现， 其自身并没有多大意义，这种观点是片面的。行政相对人程序权利价值体现在两 个方面：一是工具价值，即保障实体性权利实现；二是独立价值，即自身内在的 品质。 2 1 2 1 工具性价值 所谓工具价值，又可称为外在价值，是指如果某一事物是达到或实现某一外 8 第二章行政相对人程序权利的基本理论 在目的的必要或充分的手段，那么它就是有价值。1 工具性价值是我们从实体上规 定和保护权利的实现过程中来理解的，侧重于行政相对人程序权利的存在是为了 行使、主张或保障实体性权利而具有的做出一定行为的能力，服务于实体性权利。 其工具性价值体现在：保障行政相对人实体性权利的实现。程序工具主义认为程 序法就是实现实体法内容的手段性规范，程序法的最终有用性要取决于实体法的 有用性，除非实体法能够实现社会的最大幸福，否则程序法就无法实现同一目的。 由此，行政相对人程序权利存在的最终目的也无非是使实体性权利得以实现。正 是由于程序权利为实体结果提供了在过程中的保障，实体性权利最终才得以实现。 “只有当程序权利与实体性权利相适应、相佐证、相协调时权利才能得到完整的 表现才会有实现的可能。 n 2 1 工具性价值是传统程序观念的结果，我们不应仅仅重 视程序权利的服务价值，更应对其独立价值给予充分重视。行政相对人的每一实 体性权利中都包含着具体的实体利益，其程序权利是实体性权利的自然延伸，并 不直接包含具体的实体利益，对实体性权利有一定的依附。n 3 1 2 1 2 2 独立价值 所谓独立价值，又可称为目的价值，指某一事物自身所拥有的一些独立内在 的优秀品质。m 1 此时，该事物有价值并不是因为它能实现某一外在目的，而是因为 自身具有了某些优秀品质，从而被认为是有价值的。行政相对人程序权利的独立 价值是指行政相对人程序权利自身具有的、独立于实体结果以外的价值，这种价 值是通过程序自身而不是实体体现出来的价值，是即使“并未增加判决的准确性， 法律程序也要维护这些价值。一n 耵承认行政相对人程序权利具有独立性，对于我国 行政法治建设具有重要意义。这是因为我国行政法长期以来受“重实体、轻程序 观念的影响，认为程序法就是实现实体法内容的手段性规范，程序法的最终有用 性要取决于实体法的有用性。由此，程序权利也被认为是为了实体性权利而存在 的权利，这一观念制约了程序权利的深入发展。工具主义程序价值观对于立法、 行政和司法实践均会带来负面影响。因此，有必要对其独立价值进行相应分析。 第一，行政相对人程序权利的行使体现了民主参与的特征。通过行政相对人 的参与，实现了行政决定的理性化和优化，体现了个人一定程度上的自治和民主。 正是这种法理基础支撑了行政相对人程序权利的独立价值所在：保障行政相对人 参与了行政决定的过程，使行政相对人对于行政决定的过程有一个充分的了解和 接受的过程。第二，明确实体性权利和程序权利的同时，应明确行政相对人的程 序权利与行政主体的程序性权力之间的关系。在行政程序法律关系确立之前，作 9 电子科技大学硕士学位论文 为程序性权力主体的行政主体，其有权制定与选择程序，而行政相对人是程序性 权力的作用对象。当行政主体设定行政程序后，行政程序法律关系形成。“行政程 序一旦设定，作为行政程序义务人的行政权力主体就没有选择行为方式、方法和 步骤的自由，必须或者只能按照行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则 就要承担行政程序方面的责任。 n 们行政相对人通过程序权利的实现，制约行政主 体的程序性权力，从而制约行政主体的实体性权力，与行政主体抗衡，实现“权 利一义务 的平衡目标。“程序权利的设定目标是通过制约国家机关权力以保障公 民实体权利的实现。 n 铂通过法律承认或规定行政相对人的程序权利，意味着行政 主体行使权力的同时，必须承担相应的程序性义务，行政权的行使被置于行政相 对人的监控和司法审查的监督之下，这意味着行政相对人可以通过享有并实现程 序权利，来对抗和抵制恣意或违反程序规则而运行的行政权。 2 1 3 行政相对人程序权利的功能 目前，对于行政相对人程序权利的功能研究散见于行政程序研究之中。从保 障行政相对人参与行政决定中分析，我们可以看出行政相对人程序权利具有的第 一功能，即参政功能。蕴涵在行政程序中的行政主体与行政相对人之间的“制约 平衡 机制，正是通过行政相对人程序权利的第二个功能一促进平衡的实现而 运作的。保障程序正义的实现是行政相对人程序权利功能发挥的最终目标。由此， 笔者认为，行政相对人程序权利功能主要体现在以下几个方面： 2 1 3 1 参政功能 行政相对人程序权利可以使相对人参与到行政行为或行政决定中，提高行政 行为及行政决定的可接受性。可接受性是行政程序的基本价值。美国行政法学者 认为，行政程序包括公正性、准确性、可接受性和效率四个价值范畴。n 钔可接受性 的基本含义是：“行政行为要汲取私法平等、自愿、协商、诚信原则的积极旨意， 改变行政高压的态势和单方面的恣意性，弱化行政主体和行政相对人权利义 务不完全对等的倾斜度，营造依法行政的软环境”钔 民主社会的基本原理是国家的一切权力属于人民，人民通过代议制度行使自 己的权力。宪政意义上的参政权正是如此。但是，最初参政权只能通过代表实现， 基本上都是公民的事后参与权。从公民对行政活动的参与来看，事先参与显然优 于事后参与，预防性参与显然优于惩罚性参与。这正是公民参与权( 行政相对人 1 0 第二章行政相对人程序权利的基本理论 程序性参与权) 在行政程序中的体现。行政相对人虽为维护自身利益而行使行政 程序权利，但在客观上纠正了行政权力的错误运行，间接地保证了同等条件的行 政相对人受到行政主体平等的对待，因而能产生全局性效果。行政主体通过命令 一服从的方式所具有的单方恣意性被削减，取而代之的是一种相互的说理过程， 在这个过程中，行政决定的可接受性得以提高，是行政相对人程序权利参政功能 的体现。 2 1 3 2 平衡功能 从法理学角度看，在一定法律关系确定的情形下，法律关系主体间的权利义 务在数量上总体应均衡，否则权利与义务间的不平衡就意味着这种法律关系是不 稳定。在传统的行政法律关系中，行政主体与行政相对人之间通常具有明显的不 对等性：在行政主体的视角下，行政相对人只不过是被动接受管理的对象，只要 是能够提高行政效率、有利实现行政目标，就可以将行政相对人合法权益放在次 要位置。行政相对人程序权利这一概念的提出可以转变这种不平衡的局面。正如 皮纯协教授所言：“一切人都应被作为目的而不仅仅是手段来对待。人的存在，本 身就是目的，都有其内在的价值。国家与政府是为人民而设立的，而不是为国家 而存在。国家和政府不得以任何借i z l 或理由把人民贬为其统治的客体和手段。 只有承认行政相对人能够实际参与行政程序的运作过程，行政相对人才能从根本 上摆脱单纯的被管理的地位；而法律上行政相对人一系列程序权利的赋予，则意 味着行政程序法律关系中的主体不仅只有行政主体，行政相对人同样也是其中必 不可少的一方主体。通过全程性的参与，行政相对人可以以其所享有的各种程序 权利与行政主体进行有效抗衡，进而构建与行政主体之间的平衡关系。隆由此可知， 行政相对人程序权利的一个重要意义就在于有利于促成行政程序主体地位的平等 化。 2 1 3 3 控权功能 行政控权作为现代行政法的重要价值取向，在现代行政法律制度中得到了普 遍的体现。各国不仅关注“以权力制约权力 的制度设计，以“权利制约权力刀 的理念也得到了认可。行政相对人程序权利正是以“权利制约权力在实践中的 具体运用。 从行政过程来看，有行政相对人程序权利介入行政程序的操作可以有效地防 止主观臆断，促使行政机关作出比较合理的行政决定；程序权利的行使使得通过 电子科技大学硕士学位论文 行政相对人对行政过程的参与达到控权的目的。这种事中控制能在一定程度上弥 补传统的事前的监督和事后的司法审查等救济措施在控权上的不力。从实质意义 上看，正是通过诸如听证、申请回避等程序权利的应用，为行政机关设定了相应 的程序性义务，使行政机关在行使自由裁量权时，要严格遵守法定的权力行使范 围、行使方式等以达到防止行政权的滥用。 从法律后果来看，行政机关在行使行政权的过程中，如果侵犯了行政相对人 的程序权利，就应当承担撤销行政决定甚至对行政相对人的合法权益损害进行行 政赔偿，这就阻止了行政权力的错误运行，从而使不正当的行政行为得到纠正。 法院在审理行政机关在其行使行政职权过程中，侵犯行政相对人的程序权利的制 裁要更加严厉，增加程序性制裁的力度。 2 2 行政相对人程序权利的理论基础 程序权利的提出是对权利理论的进一步深化，曾有学者提出程序权利的理论 根据是“公民权利的运行理论和正当法律程序原则 。嘲行政相对人程序权利是行 政程序为行政相对人设定的程序权利，其理论根据体现在以下四个方面： 2 2 1 人民主权理论 卢梭从社会契约论出发，认为国家是由人们相约而成，国家权力不过是公民 权利的让渡，国家作为公民的代意机关来行使管理职能。国家与政府是为人民而 设立的，而不是为国家而存在。人不是权力支配的客体，不能成为权力所要达到 目的的手段，所有权力行使的正当目的是更好地维护人的权利，促进人的发展， 国家和政府不得以任何借口或理由把人民贬为其统治的客体和手段。因此，“普通 公民在接受权力裁决的过程中裁判者将当事者视作平等的协作者、对话者和 被说服者，而不是被处理者、被镇压者和无足轻重的惩罚对象；裁判者对当事者 的实体权益表现出尊重的态度，进而使当事者作为人的尊严得到了尊重和满足。 乜3 1 程序权利“确认与保障公民在诉讼程序和行政程序中的自决与自主，免于异己力 量的奴役与束缚，即公民在面对司法权或行政权的行使时的自由、人格独立和尊 严 。伍町在行政法律关系中，行政主体是管理者，行政相对人是被管理者，但这并 不表明行政相对人的地位比行政主体的法律地位低下，主权在民理论决定了行政 相对人在行政管理过程中不是行政权力的被动接受者，而是行政权力行使过程的 1 2 第二章行政相对人程序权利的基本理论 积极主动的参与者，行政相对人在行政行为过程中程序权利的充分拥有和行使， 才能使其成为行政管理中以平等的身份与行政主体对话。此外，行政行为过程中 有行政相对人程序权利的充分参与，也是自我实现的需要，是人民主权的体现。 行政相对人的程序权利是行政相对人在行政过程中“人民主权 的前提和基础， 甚至在某种程度上就是“人民主权达到的状态。 2 2 2 程序控权理论 如果人人是天使，那就不需要政府了，凡是拥有权力者，难保权力不被滥用。 而法律则是对权力进行控制的工具。法律控制权力既从实体法上对其进行控制， 也从程序法上来约束权力行使，以保证权力行使的合法化和正当化。法律制度最 重要的意义之一就是它对于权力行使的范围、方式等进行约束和控制。“在法律统 治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到一定行为 方式的约束。 乜5 1 法律程序作为约束掌权者和阻碍权力自由行使的规则发挥了重大 作用。程序是“对于患意的限制 ，程序能“通过排除各种偏见、不必要的社会影 响和不着边际的连环关系的重荷，来营造一个平等对话、自主判断的场所，这就 是现代程序的理想世界 。行政主体滥用行政权力的根源之一就是行政主体拥有 大量的行政自由裁量权，行政主体拥有大量的行政自由裁量权的主要原因是现代 社会事务的复杂，导致立法机关无法为行政主体依法行政提供具体的、具有可操 作性的法律依据，从而授予行政主体大量的行政自由裁量权以适应现代行政管理 的需要。对于行政主体滥用自由裁量权，通过事后的行政监督和司法审查难以补 救行政自由裁量权滥用产生的后果，转而求助于行政程序法来规范行政自由裁量 权，行政自由裁量权的行使必须遵守一定的方式、步骤和时限，行政程序法就要 求行政主体和行政相对人共同完成行政行为，程序控制应把注意力放在权力行为 的时间与空间方式上和行政相对人的参与上，而现代行政程序法又往往集中体现 在行政相对人的程序权利上。程序要求行政主体对行政相对人的请求在法定时间 内予以答复，要接受行政相对人的质疑和抗辩，要向行政相对人说明他们在受到 对己不利的行政决定时所具有的权利和义务等，这些都是现代行政程序控权在实 践中的体现。 2 2 3 民主参与理论 电子科技大学硕士学位论文 民主是指人们对政治活动积极有序参与，参与政府决策制定过程，是每一个 民主国家的基本规定，也是公民程序权利得到充分保障的体现。人民在参与行政 行为作出的同时，从逻辑上也在分享着他们支持者所带给他们的巨大利益：行政 合理化。民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度是由参 与者参与时是否充分，是由参与的性质来决定的。参与权是实现民主的必要途径， 也是行政相对人参与国家管理的一个途径和一项程序权利。行政程序的民主原则 就是指行政程序的设计和进行应确保公民的有效参与，以听取公民的意见和呼声。 同时，民主参与和权力再分配的方式，允许公民参与政府决策的过程有助于使政 治合法化。为了能在行政活动中提供给行政相对人参与的机会、参与的途径、参 与的方式和最终达到参与的效果和目的，就要在作为行政行为过程的行政程序中 赋予行政相对人大量的程序权利来实现民主参与行政，这是实现行政民主的必然 要求。因为，“在制度层面中，民主是由若干组权利要素构成的。没有这些权利要 素作为细胞，民主就是毫无生命力的枯躯朽体。 矧另外，“从公民实现参与权的最 佳方案的选择看，事先参与显然优越于事后参与，预防性参与显然优越于追惩性 参与。一啪1 行政相对人的程序权利正是对行政行为进行事先参与和事前防范，来促 使行政决策作出的民主化。 2 2 4 权利制约理论 权力行使的制约是各国普遍关注的问题。各国不仅关注以“权力制约权力刀， 还注意以“权利制约权力 的使用。“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制权力 结构的出现，其依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达 到权力的分散和平衡。 啪1 权利与权力之间应以权利为本位，权利与权力的关系是： 权力以权利为前提、权力以保障权利为目的、权力以权利为界限。口权力必然要服 务于权利的实现。在行政法中，行政相对人既有实体上的权利，又有为保证实体 权利实现的程序权利，程序权利是行政权力与行政相对人实体权利关系的集中体 现，行政相对人程序权利的具体可操作性，使行政权力的行使有了明显的界限和 约束，行政权力以行政相对人程序权利参与行政管理过程为基础，使行政权力的 行使最终约束在保障行政相对人权利的正当目的上。“从行政行为的运行程序上观 察，行政相对人的许多程序权利行为对行政行为具有渗透性。这种渗透能使行政 权力的运行不发生专横，如果缺少行政相对人的程序权利行为，则行政行为的做 出就是不合法的。由此，行政相对人的行为对行政主体的行政行为就有了一种积 1 4 第二章行政相对人程序权利的基本理论 极作用：制约违法行政行为发生。 池3 “以权制权 ，即以权力制约权力已被公认 为法治的基本要求，而权利制约权力同样是法治发展的内容之一，也是制约权力 的必不可少的方式之一。如何实现权利制约权力，其中之一就是“增植权利新品 种 ，“根据经济结构的需要和政治文化的发展，及时确立公民和社会群体的新的 权利。m 1 行政行为中确立行政相对人的程序权利制约行政权力的滥用，是行政相 对人程序权利研究的内容之一，因而就成为制约权力的一种新方式，这也是权利 发展的必然要求，特别是在社会经济生活要求国家自由裁量权相对扩大的今天， 实体权利对国家权力的制约功能有所缩减，而程序权利对国家权力的制约功能大 大增强。 1 5 电子科技大学硕士学位论文 第三章比较法视野中的行政相对人程序权利 3 1 域外行政相对人程序权利的立法现状 3 1 1 大陆法系 1 、德国 部分德国学者认为当事人程序权利主要有：听证权、查阅案卷、参与权等； 其他程序权利，如得到行政劝告权、代理委托权等。德国行政程序法中规定了 更多的行政相对人程序权利。在德国行政程序法第2 章第1 6 条第1 项规定： 参与人可由代理人全权行使代理权，无代理人的，监护法院根据行政机关要求， 为下列人或事指定代理人；第1 9 条规定了回避，对下列人员不得在行政程序中为 行政机关工作：本人是参与人的；是参与人亲属的；是参与人的法定代理人或指 定代理人；是代理人之亲属的等；第2 5 条规定了相对人有得到通知的权利，行政 机关有义务通知参与人在行政程序中所享有的权利和应负的义务；第2 8 条第1 项 规定了相对人的参与权，在颁布影响参与人权利的行政行为之前，应给参与人陈 述对有关决定为重要事实的机会；第2 8 条第2 项规定了相对人听证权；第2 9 条 规定以参与人为保护其法定权利，行政机关允许参与人查阅行政程序所涉及的案 卷。德国是一个“重实体、轻程序”的国家，因此其行政程序法的制定经历了一 个漫长的发展过程。二战后，基于“人之尊严不可侵犯，一切国家机关均有尊重 和保护此尊严的义务 的宪法理念，公民与行政机关的关系发生了变化，公民不 再是行政的客体，有权直接参与与其有利害关系的行政决定的作出。德国是以统 一的行政程序法典来规定了行政相对人在行政程序中所享有的程序权利。 2 、法国 在说明行政行为理由及改善行政机关与公众关系法中，第1 条规定：“自 然人和法人有权知悉与其有关且对其不利的个别行政决定的理由，对于以下内容 要求其说明理由：限制公众的自由，或其他警察措施；实施处罚；规定时效、权 利丧失或失效。 第3 条规定：“要求说明理由应以书面形式作出，且应指出构成 1 6 第三章比较法视野中的行政相对人程序权利 决定根据的法律理由和事实理由。 在行政机关与其使用人关系法令中要求行 政机关说明理由；第1 0 条规定了资讯程序，是要求行政机关在制定规范性文件之 前必须资讯相关机构、团体和法人；行政程序中的告知义务、契约公告义务、行 政处理决定的公开等约束行政机关行使权力的程序。 法国行政程序法在整个行政法中所占比重较小，作为行政法的有机组成部分， 其理论基础体现为行政法的理论基础行政法治。法