（经济法学专业论文）我国农村养老保险法律问题研究.pdf

摘要 摘要 农村传统家庭养老模式面临危机，农村人口老龄化浪潮的到来，农村面临 的养老压力急剧上升，农村养老保险问题变得日益突出和紧迫。而我国现有的 农村养老保险制度己无法满足现实的需求，因而尽快构建我国农村养老保险法 律制度，对于深化农村改革，保障农民利益，解除农民后顾之忧和落实计划生 育基本国策，促进农村经济发展和社会稳定都具有深远意义。 基于构建农村养老保险法律制度的紧迫性及我国法学界对农村养老保险制 度研究的不足，本文拟从法学层面对农村养老保险制度进行全方位、系统化研 究，在已有的理论研究和国内实践的基础上，运用法社会学、法经济学、比较 分析、实证分析与规范分析、历史研究等方法，从我国农村养老保险制度历史 回顾和现状分析入手，分析县级农村社会养老保险基本方案( 试行) 得失， 借鉴国外农村养老保险制度的成功经验，进而对我国农村养老保险法律问题进 一步深入研究，提出构建有中国特色的农村养老保险法律制度的新思路，探索 设计适合我国农村实际和适应社会主义市场经济发展的农村养老保险法律制 度。 关键词：农村；养老保险；制度构建 i i a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ec r i s i so ft h et r a d i t i o n a lf a m i l ym o d e lo fr u r a ie n d o w m e n ti n s u r a n c ea n d t h ea r r i v a lo ft h ea g i n go ft h er u r a lp o p u l a t i o n ，f a c i n gs u r g i n gp r e s s u r eo ft h er u r a l o l d - a g e ，t h ep r o b l e mo fr u r a lo l d a g ei n s u r a n c ei sb e c o m i n gi n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t a n du r g e n t c h i n a se x i s t i n ge n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nr u r a la r e a sh a sb e e n u n a b l et om e e tt h en e e d so fr e a l i t y ，c h i n a sr u r a la r e a sa ss o o na sp o s s i b l e ，t h u s b u i l d i n gal e g a ls y s t e mo fr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei so ff a r - r e a c h i n gi m p o r t a n c et o t h ed e e p e n i n go fr u r a lr e f o r ma n dt h ep r o t e c t i o no ft h ei n t e r e s t so ff a r m e r s ，a sw e l la s t h es o l u t i o no ft h ef a r m e r s w o r r ya b o u tt h e l i f t i n go ff a m i l yp l a n n i n ga n d i m p l e m e n t a t i o no ft h eb a s i cn a t i o n a lp o l i c yt op r o m o t er u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n ds o c ，i a ls t a b i l i t y b a s e do nt h eu r g e n c yo fb u i l d i n gar u r a lo l d a g ei n s u r a n c es y s t e ma n dt h e d e f i c i e n c yo fc h i n a sa c a d e m i cs t u d yo nt h er u r a lo l d a g ei n s u r a n c es y s t e m ，t h i s p a p e rh a sa na l l - r o u n da n ds y s t e m a t i cs t u d yo nt h e l a wo nt h el e v e lo fr u r a l e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m o nt h eb a s i so fd o m e s t i cs t u d ya n dp r a c t i c e ，t h i sp a p e r h a su s e dt h ea n a l y s i sm e t h o do fs o c i o l o g y ，e c o n o m i c s ，l a w ，c o m p a r i s o n ，n o r m a t i v e a n a l y s i s ，h i s t o r i c a lr e s e a r c ha n ds oo n s t a r t i n gf r o mt h er u r a lo l d - a g ei n s u r a n c e s y s t e mt or e c a l lt h eh i s t o r ya n da n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，a n a l y z et h eg a i n sa n d l o s s e so ft h e “c o u n t y l e v e lo fr u r a ls o c i e t yt h eb a s i co l d a g ei n s u r a n c ep r o g r a m ( f o r t r i a li m p l e m e n t a t i o n ) ”t h i sp a p e rl e a r n sf r o mt h ef o r e i g no l d a g ei n s u r a n c es y s t e mi n r u r a la r e a s ，a n df u r t h e rs t u d i e st h eo l d a g ei n s u r a n c ei nr u r a la r e a so fo u rc o u n t r y ， t h e np r o p o s e st h el e g a li s s u e si nd e p t h ，b u i l d i n gar u r a lo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e m f r o man e wa n g e lw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ，e x p l o r i n gt h er u r a le n d o w m e n t i n s u r a n c el a ws y s t e mt h a ta r ep r a c t i c a la n da d a p t a b l et ot h es o c i a l i gm a r k e te c o n o m i c d e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：r u r a la r e a s ；e n d o w m e n ti n s u r a n c e ；s y s t e mc o n s t r u c t i o n i i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得南昌大学或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 靴敝储獬湃到彩当擀醐：册 年 f ， ? 7 旯缈 ， 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅 和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ： 物隆 ， 导 签字日期：d 多年歹月以日 签字日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 第1 章引言 第1 章引言 农村养老保险问题自出现以来就备受全人类关注，人类能够为之努力的就 是正视农村养老保险问题的存在，并采取积极的应对措施，那么农村养老保险 制度就应运而生了。构建有中国特色的农村养老保险法律制度，能起到体现社 会公平、调节收入再分配、缓解社会动荡和促进社会经济发展的作用，其重要 性是举足轻重的。对于全面建设小康社会、深化农村改革、确实维护农民利益、 解决农民后顾之忧、落实计划生育政策，促进农村经济发展等方面都具有长远 意义。 从国外研究现状来看，农村养老保险制度历经百余年的发展，已经形成了 一套较为完整的功能强大的制度体系。从国外立法和实践来看，农村养老保险 立法层次高、相关配套制度完备、给付条件严格、资金筹集渠道广、保险给付 灵活性和科学性强等，这些都很值得借鉴的。 第五次人口普查显示：中国6 5 岁以上的人口已达8 8 1 l 万，占总人口的 6 9 6 ，其中农村为5 9 3 8 万，占老龄总人口的6 7 4 。正在全面建设社会主义 新农村的中国正面临着一道“未富先老”难题。该如何破解? 因此构建农村养 老保险法律制度，已成为我国迫切需要解决的课题之一。1 9 9 2 年1 月民政部颁 布县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ，明确了农村养老保险是国家保 障全体农民老年基本生活的制度，并在相当范围内展开。近二十年里，县级农 村社会养老保险基本方案( 试行) 的运行有效地保障农村老年人的基本生活， 对社会的稳定、经济的发展等都发挥了不可低估的作用。由于我国开展农村养 老保险起步较晚，虽然中央和各地一直在探索，但仍存在很大缺陷，如立法层 次低、覆盖面小、相关制度不完备、农村养老保险资金来源不足、管理体制不 顺、监督不力等，还未能适应社会经济发展形势。因此，需要对我国现有的农 村养老保险制度进行完善，建立一个适应社会主义市场经济发展要求和保障农 村老年人的制度体系，将农村养老保险工作纳入到法制化、规范化的轨道。 我国农村养老保险制度已走过了5 0 多年建设历史，经历了从萌芽、发展到 整顿规范过程。多年来我国法律界就一直在关注农村养老保险问题，学者们从 选自第五次伞国人口普查公报，2 0 0 1 年0 5 月1 5 日h t t p ：嗍s t a t s g o v c n t j g b r k p c g b 。 l 第1 章引言 各个方面对这个问题进行研究。笔者认为，农村养老保险法律制度的构建，首 先，以立法为重，逐步完善农村养老保险法律法规。没有法律的强制力和约束 力，农村养老保险法律制度的运行无疑会阻力重重，再完善的制度也会在执行 中偏离方向和失去刚性。其次，重点完善农村养老保险法律制度及相关配套措 施。本文就是紧紧围绕上述理念，进而展丌论述加强立法、完善法律法规体系、 构建合理制度、严格监督管理、强化政府责任，以期对我国农村养老保险法律 制度的发展和完善有所裨益。 2 第2 章我国农村养老保险法律制度历史同顾和现状分析 第2 章我国农村养老保险法律制度历史回顾和现状分析 2 1 农村养老保险法律制度内涵 2 1 1 农村养老保险 关于农村养老保险的概念，从国内有关著述和立法实践来看，主要有以下 几种： 1 、农村养老保险，是指农村居民和农村集体组织或农村居民个人承担养老 保险缴费责任，农村居民年老时按照缴纳养老保险费的情况领取养老金以保障 基本生活的社会保险制度。 2 、农村养老保险，是指由政府主管部门负责组织和管理，农村经济组织， 集体单位和农业劳动者共同承担养老保险费缴纳的义务，农业劳动者在年老时 按照养老保险费缴纳状况享受基本养老保险待遇的农村社会保险制度。 3 、农村养老保险，是指国家保障农民老年基本生活的制度，是政府的一项 重要社会政策。 从以上几个定义看，它们都在一定程度上反映了我国农村社会养老保险的 内涵和特点，但又不全面。第一个定义明确了农村养老保险的社会保险性质， 但对其缴费主体的界定不是很完善，没有明确国家的责任；第二个定义同样没 有强调国家的义务，对农村社会养老保险的性质也有必要加以明确；第三个定 义在一定意义上强调了国家的义务，但其表述过于简略，不利于对概念的准确 理解。因此结合上述农村养老保险定义的不足。笔者认为，我国农村养老保险 是指：国家以立法的形式，规定由国家、农村集体组织和农业劳动者按一定比 例承担养老保险费责任，农村居民年老时按照缴费情况领取养老金，以保障其 基本生活需要，并逐步提高其生活水平，从而实现其平等的社会养老保险权的 一种农村社会保险制度。 。蒋月：社会保障法概论，法律出版社，1 9 9 9 年，第2 3 l 页。 o 上海市农村社会养老保险办法，第2 条。 史探径：社会保障法研究，法律出版社，2 0 0 0 年，第2 6 5 页。 3 第2 章我困农村养老保险法律制度历史同顾和现状分析 目i j ，我国农村实施的社会养老保险，主要有“五保”优扰对象中部分老 年人的优待扰恤、农民退休养老以及由政府举办的农村社会养老保险等几种形 式。其中“五保”供养是指由乡、村基层组织对农村的“三无”( 无依无靠、 无劳动能力、无生活来源) 老人实行的“五保”( 保吃、保住、保穿、保医、保 葬) 。有学者认为“五保”供养制度应该归属于社会救助( 救济) 法。具体形 式主要有两种：一是集中在敬老院供养，由其所在的村组织根据规定交给敬老 院一定的粮油和现金，乡镇企业收入，乡村提留和地方财政划拨一部分经费给 予补贴；二是分散供养，由村级组织负责，由邻里照顾。有些地方实行承包供 养，乡村给承包户一定的承包费；有的地方则是通过给承包人多分责任田的办 法，帮助老人获取基本生活资料的保障。优抚对象中部分老年人的优待抚恤， 是指国家对为革命事业或国家安全做出贡献的军人及其家属实施的特殊社会保 障。从保险对象上看，上述两种社会养老方式具有很大的特殊性。农民退休养 老制度保障对象目前也局限于少数发达地区的部分农民，尚未形成一定的规模。 2 2 2 农村养老保险法律制度 在明确了农村养老保险的含义后，农村养老保险法律制度的内涵如下：农 村养老保险法律制度，是指调整国家、农村集体组织和农民为保障农民的社会 养老保险权利，满足其年老时的基本生活需要，并不断提高其生活水平而发生 的经济互助关系的法律规范所构建的制度，社会保险制度提供基本生活的保障。 鉴于农村养老保险法律制度规范的对象是农村养老保险关系，因此，理解农村 社会养老保险关系是把握农村养老保险法律制度的关键。对此，可以从以下几 个方面来理解农村养老保险关系：第一，农村养老保险关系的主体。农村社会 养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，是农村社会保险制度的核 心，也是政府的一项重要社会政策。因此，政府始终是农村养老保险关系的主 体之一。第二，农村养老保险关系的属性。农村社会养老保险关系是一种社会 保险关系。我国农村社会保险法律制度的设计，是从我国国情出发，没有照搬 国外模式或城镇模式，而是走出了一条符合我国农村实际的道路。它具有社会 覃有十、樊启荣著： t 会保障法，法律出版社，1 9 9 7 年，第3 2 5 页。 钟l o j 钳j 主编：社会保障法律制度研究，法律出版社，2 0 0 0 年，第2 9 3 l 页。 刘俊霞：收入分配与我困养老保险制度改革，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年，第3 2 页。 4 第2 章我国农村养老保险法律制度历史| 廿l 顾和现状分析 保险的特征：一是由政府组织实施，是国家的一项社会政策，是政府推行建立 的一种社会保险制度；二是不以赢利为目的，积累的基金全部返还给农民；三 是集体给予补助，国家给予扶持；四是积累期间个人不能随意支取，不能用于 偿还债务和抵押，具有约束性。因此，农村社会养老保险完全具有社会保险的 性质和特征，农村社会养老保险关系也具有社会保险关系的属性。第三，农村 社会养老保险关系的内容。民政部1 9 9 2 年颁布了县级农村社会养老保险基本 方案( 试行) ，这是我国当前较完全意义上的关于农村社会养老保险的一个部 门规章，然而，由于我国各地农村经济发展水平差异较大，因此，当前的农村 养老保险应以“基本生活需要 为基础，允许地方差异的存在，以使老年农民 生活水平随着经济发展不断提高。 2 2 我国农村养老保险法律制度历史回顾 l 、建国初期 1 9 5 4 年宪法确立了社会救灾、救济、劳动保险等为基本内容的社会保障制 度，1 9 5 6 年颁布了高级农业合作社示范章程和1 9 6 2 年中共中央通过的农 村人民公社工作条例修正草案中，对于如何在农村建立社会保险和生活福利 制度作了原则规定。其中，包括对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员 实行供给，有条件的基本核算单位可以实行养老金制度。2 0 世纪8 0 年代以前 农村养老保障都是以家庭养老为主，以集体保障为辅的。大多数农民并无国家 和集体的养老保障。直到1 9 7 8 年农村经济体制改革，原有的养老保障制度失去 了经济基础难以为继，农村社会养老保险制度的建立被提到同程上来。 2 、探索试点阶段 1 9 8 6 年在江苏沙洲县由民政部和有关部委联合召开了“全国农村基层社会 保障工作座谈会，研究部署农村社会养老保险工作，决定根据我国农村的实际 状况，因地制宜地开展农村社会养老保险工作，首先在一些经济较发达的地区 进行县级试点，并在山东等2 0 多个省市区推广。 3 、分类推进阶段 在此期间，民政部门在农村进行了社会养老保险试点工作。1 9 9 1 年，国务 院下发了关于企业职工养老保险制度改革的决定，规定了农村的养老保险制 。谢建华、巴峰：社会保险法学，北京人学出版社，1 9 9 9 年，第2 8 、1 5 4 、1 5 5 页。 5 第2 章我困农村养老保险法律制度历史i 口l 顾和现状分析 度改革由民政部负责。民政部根据此规定，在总结试点经验的基础上行，1 9 9 2 年，民政部正式下达了县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ( 以下简称 基本方案) ，成为我国农村社会养老保险工作的指导方针。基本方案下达 后，各地加快改革步伐。1 9 9 5 年，国务院办公厅发出转发民政部关于进一步 做好农村社会养老保险工作意见的通知，强调要逐步建立农村养老保险制度。 19 9 5 年各地方政府相继发出加快农村养老保险工作意见，陕西省、甘肃省、浙 江省、北京市、河南省、湖南省等省、市纷纷发出通知，积极建立农村养老保 险制度。至此，根据基本方案设计的框架，农村养老保险工作逐渐发展起 来，各地农村养老保险制度也逐渐建立起来。1 9 9 8 年机构改革将农村养老保险 工作从民政部移交给劳动与社会保障部。1 9 9 9 年7 月，国务院对农村养老保险 工作作出了新规定，指出，目前农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件， 对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务。条件成熟的地区，应逐步向商 业保险过渡。在行政管理体制上，原由民政部管理的农村养老保险工作移交劳 动与社会保障部管理。据统计，2 0 0 0 年底，全国有3 1 个省、市、自治区的2 9 4 个地区，2 0 5 2 个县市、区，3 2 6 1 0 个镇，4 2 8 8 8 9 个村，1 0 1 6 9 1 个乡镇企业开展 了农村养老保险工作，全国参保人数6 1 7 2 3 4 力人，农村养老保险基金总额为 1 9 5 5 亿元，当年领取养老金人数为9 7 8 1 万人。到2 0 0 3 年底，全国有1 8 7 0 个县( 市、区) 不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5 4 2 8 万人参保，农 村养老保险积累基金2 5 9 亿元，1 9 8 万农民领取养老金。圆 4 、规范整顿阶段 1 9 9 8 年政府机构改革，明确提出：农村社会养老保险由民政部门移交给劳 动和社会保障部。由于多种因素的影响，这个阶段全国大部分地区的农村社会 养老保险工作出现了基金运行难度加大、参保人数下降等困难，甚至一些地区 农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1 9 9 1 年，中国老龄科研中心老年 人供养体系调查资料表明，我国农村6 0 岁及以上老年人完全依靠家庭养老的比 例为6 3 ，2 0 0 1 年，“国家计划生育委员会农村家庭变化课题组”调查资料表 明，这一比例已经下降为5 0 左右。1 9 9 9 年7 月，国务院指出目前我国农村 固阳胜芳：“关于蕈建农村社会保险制度的思考”，湖北行政学院学报，2 0 0 5 年第2 期，第2 5 页。 张桂琳、彭润金等著：七围社会保障制度研究一一兼论我国社会保障制度建设，中国政法人学出版社， 2 0 0 5 年，第2 8 7 页。 中国社会科学院农村社会保障制度研究课题组：积极稳妥地推进农村社会养老保险，人民论坛，2 0 0 0 年，第6 期，第8 页。 国刘芳：“农村社会养老保险探析”，求实2 0 0 4 年第5 期，第1 6 6 页。 6 第2 章我国农村养老保险法律制度历史i 口1 颐和现状分析 尚不具备实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务进行清理整顿，停止接 受新业务，引导有条件的地区逐步向商业保险过渡，至此，农村社会养老保险 制度被叫停。 5 、步入发展阶段 2 0 0 3 年1 1 月1 0 日，劳动和社会保障部发出了关于认真做好当前农村养 老保险工作的通知，强调对被征用土地的农民、进城务工经商农民、乡镇企业 职工、小城镇农转非人员、农村计划生育对象及有稳定收入的农民等，作为当 前农保工作的重点，并针对不同群体的特点制定相应的参保办法。2 0 0 3 年底， 全国有1 8 7 0 个县( 市、区) 不同程度地丌展了农村社会养老保险工作，5 4 2 8 万人参保，积累基金2 5 9 亿元，1 9 8 万人领取养老金。至此，这标志着在经历 了十几年的试点、探索之后，农村社会养老保险事业终于被正式提到了议事日 程。 从以上几个发展阶段来看，到目前为止，农村养老保险在理论和实践上都 存在激烈的争论和批评，但构建完善的农村养老保险法律制度是社会发展的要 求，也是我国广大农民的期待，因此必须从我国国情出发，同时吸收国外成功 的经验，建成具有中国特色的农村养老保险法律制度体系，共同配合实现全面 建设小康社会的目标。 2 3 我国农村养老保险法律制度的现状分析 1 9 5 4 年宪法确立了社会救灾、救济、劳动保险等为基本内容的社会保障制 度，1 9 5 6 年颁布了高级农业合作社示范章程，中国农村以“五保”为内容， 以社会救济为特征的社会保障制度逐渐形成。1 9 8 0 年到1 9 9 0 年，民政部门在 农村进行了社会养老保险试点工作。从1 9 9 2 年1 月民政部颁布基本方案， 我国近2 0 年农村养老保险制度的改革与实践，取得了初步成果，但同时也存 在着一些无法回避的制度建构和体制运行问题。现行农村养老保险制度缺乏社 会保障应有的强制性和国家责任性。我们应当看到，基本方案虽然有其积极 的意义，但是因为过多地强调我国农村当时的具体情况，并以此为依据制定了 具体的操作规范，结果导致实际实施情况并不理想。 1 、农村社会养老保险的覆盖面小，不能有效地保护那些正面临困境的人。 中华人民共和国国务院新闻办公室：中国的社会保障状况和政策，白皮书【r i ，2 0 0 4 年9 月。 7 第2 章我困农村养老保险法律制度历史同顾和现状分析 现行农村社会养老保险一般仅限于县一级统筹范围内进行。一些农村地区经济 发展水平很低，而且缴纳的保费很低，无法满足年老时的生活需要。比如，大 多数农村的参保人员选择的都是养老保险中层次最低的一次性缴纳2 0 0 元的投 保档次，如果按2 0 年投保期计算，每年也只能领取几十元的养老保险金，再加 上通货膨胀因素，则根本不能提供基本的生活保障。更有甚者，非常多的农民 对养老保险缺乏认识，不知道参保能够养老，所以都被排除在养老保险的保障 网之外。截至2 0 0 1 年底，全国农村参加养老保险的人数仅为5 9 9 5 1 万人，农 村社会养老保险基金滚存节余2 1 6 1 亿元，参保人数比2 0 0 0 年的6 1 7 2 万人有 所下降。 2 、社会保障水平低，农村养老保险与当前农村经济发展水平不相适应。基 本方案规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分为2 元，4 元， 6 元，8 元2 0 元等1 0 个档次缴费。而这点钱对农民养老来说，几乎起不到 什么作用。随着我国改革开放的不断深化，农村工业化、城镇化、现代化的步 伐加快，农村生产力的发展和农村剩余劳动力的转移，与之相比，农村养老保 险的发展显得严重滞后，为了解除农民的后顾之忧，迫切需要建立健全适合农 村特点的养老保险制度。据我国一项调查结果，大多数农民愿意参加农村社会 养老保险，这说明建立农村社会养老保险制度，不仅符合农民的愿望和要求， 也符合农民的切身利益，还关系到社会稳定。 3 、农村传统的养老方式受到冲击，传统的农村家庭养老功能急剧弱化。农 村人口老龄化的速度快于城市，农民己不再认为“多子多福 ，走出了“养儿防 老”的思维怪圈，传统的以家庭和土地为中心的养老方式受到了前所未有的冲 击，城镇化使大批农村青壮年劳动力转移到城市，这使得农村的老龄化更加严 重了，很大一部分农村老人缺少应有的保障，特别是计划生育政策的推行使独 生子女增多，家庭规模缩小，弱化了家庭的养老功能，同时，农村家庭规模的 逐步小型化使农村家庭养老问题越来越趋向于社会化。 4 、农村养老保险资金存在被挤占挪用以及保值增值能力差的问题。1 9 9 8 年 以前，全国各地农村养老保险基金的收集、保管、运营和发放完全是由民政部 门一家负责，缺乏有效的监督和制约。挤占挪用农村养老保险基会的形式多种 多样，各地的民政部门又和当地的政府部门关系密切，因而各地挤占、挪用和 非法占用基金的情况屡屡出现，表现为：地方政府挤占挪用农保基金，直接投 资于地方基本建设、城市公用事业等：财政借用农保基金调剂平衡预算；农保 8 第2 章我国农村养老保险法律制度历史p l 顾和现状分析 经办机构购置办公用房、小车等固定资产；或者擅自将基金借给企业、个人和 有关单位而挪用农保基金等。由于国内保险基金的投资渠道很少，没办法做到 高回报率承诺的要求，单靠存入银行的存款利息收益，根本不能满足农民养老 保险金的支出，农民由于担心到期领不到养老金，还要担心政策的变化，在这 种情况下农民不会主动去投保。 5 、我国农村养老保险立法滞后。现行的农村养老保险制度建立在完全自愿 的基础上，国家没有统一的相关法律，无论对政府还是农民本身都缺乏强硬的 约束，这样的养老保险制度，农民根本不放心。农村养老保险制度方面的法律 不健全，法律的约束力不够，现实的操作性也不强，因此对现在面临的困难更 显得无法适应。 2 4 加快构建我国农村养老保险法律制度的必要性 1 、建立农村养老保险法律制度是维护农民社会保障权利的需要。我国宪法 规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国 家和社会获取物质帮助的权利。显然，宪法中所说的公民也包括农民。合法享 有与城镇职工同等的社会保险权利，这是农民享有平等待遇基本权利的具体体 现。但从实际来看，城镇已建立了比较完善的社会养老保险制度，而在广大农 村，大部分农民还没有真正享受到这一权利。 2 、建立农村养老保险法律制度是加快农村城镇化发展的客观要求。城镇化 是由农业人口占很大比重的传统农业社会，向非农业人口占多数的现代文明社 会转变的历史过程，是衡量现代化程度的重要标志。我国要全面建设小康社会， 加快推进社会主义现代化，就必须走城镇化的发展道路。城镇化发展，应坚持 大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。这其中包含的一个重要内容就是 要使农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，使更多的农业富余劳动力和具备 条件的农村居民转入城镇就业和定居，从而改变农业经营小型化和提高农业劳 动生产率，增加农民收入。但在现实条件下，由于广大农村没有真正建立起社 会保障制度，特别是养老保险制度，致使农村剩余劳动力的转移成了兼业式的 转移，即农村劳动力向城市转移的过程中仍然以保留农民身份为前提，农忙回 来种地，农闲出去打工。转移的农民对农业和农村无法割舍，农村仍然是他们 生活和工作的重心所在。在土地供给刚性的条件下，过多的农村劳动力又在排 9 第2 章我国农村养老保险法律制度历史同顾和现状分析 斥着资本和技术对农业的投入，阻碍着规模农业和大型机械化的操作。这不仅 延缓城镇化的发展进程，也直接影响着农业现代化的实现和全面建设小康社会 的发展。 3 、建立农村养老保险法律制度是解决传统农村家庭养老的迫切需要。首先， 农村家庭规模小型化使农村养老的作用越来越小。据第五次全国人口普查的有 关数据，我国3 1 个省、市、自治区，共有家庭户3 4 8 3 7 力户，家庭户人口为 1 1 9 8 3 9 力人，平均每个家庭户的人口为3 4 4 人，比1 9 9 0 年人口普查的3 9 6 人 减少了0 5 2 人。其次，城市化以及农村劳动力转移对家庭养老有消极影响。伴 随着工业化和城市化，农村劳动力向非农地区转移是不可避免的。农村劳动力 转移在一定程度上降低了农村家庭的养老功能。一般来说，农村劳动力转移带 来了农村老年人与子女生活上的分离，这种分离时间越长，父母与子女的感情 纽带会变得越加松驰，由此带来的是子女孝道的下降。同时由于流出的都是青 壮年劳动力，农村老年人的家庭经济支持与生活照料将面临困境。最后，现代 社会的家庭观会不断冲击传统的家庭观和老年价值观。在日益发达的商品经济 条件下，传统家庭和伦理道德将会受到日趋强烈的冲击，人们对小家庭的偏好 和对大家庭的淡漠成了普遍的社会现象，依赖传统的伦理道德观念来维持农村 家庭养老已力不从心。 l o 第3 章目前我固农村养老保险制度评析 第3 章目前我国农村养老保险制度评析 3 。1 目前我国农村养老保险制度概述 1 9 9 2 年1 月民政部颁布县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ( 以下 简称基本方案) ，明确农村社会养老是国家保障全体农民老年基本生活的制 度。其明显特点是：明确农村养老保险不是商业保险，是有集体与国家参与其 中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为。根据基本方案，我 国农村养老保险实行基金完全积累制的个人账户模式。个人缴费以及集体补助 全部计入个人账户，个人账户属于个人所有，根据一定的记账利率进行计息。 3 1 1 覆盖范围 就保险对象覆盖范围来看，基本方案是坚持农村各类人员养老保险制度 一体化方向的。我国农村社会养老保险覆盖率极低，9 0 以上的老年人口没有 包括在内。农村社会养老保险实际上走的是一条“保富不保贫”的路子，低收 入目标人群的问题并没有得到根本解决，如果引入政府激励政策和相应资助措 施，效果更好。 1 、参保年龄。基本方案规定“交纳保险年龄不分性别、职业为2 0 周岁 至6 0 周岁。可以说，对参保年龄的这一规定是较为合理的，也比较符合我国 农村的实际情况。但深入分析会发现，采取完全积累型模式的农村养老保险制 度对参保年龄做出的这一规定，使得最大的受益者是现在的年轻人，受益时间 是几十年以后，而在制度实行时年龄已经超过6 0 周岁的老年人则成为农村养老 保险的“真空”人群，被排斥在该制度之外。所以，参保起点年龄可适当降低 为1 8 周岁，并不设上限。 2 、受益年龄。基本方案规定“在农民达到一定年龄一般为6 0 周岁时， 可以领取养老金。 参保人员养老金启领年龄均为6 0 周岁。根据权利与义务对 等的原则，由于女性平均预期寿命高于男性，从精算的角度，不宜降低女性的 林闽钢：“我国农村社会养老实现方式的探讨”，中国农村经济2 0 0 3 年第3 期，第3 3 3 9 页。 l l 第3 章目前我国农村养老保险制度评析 领取年龄。特殊情况要求提前领取的，适当降低领取标准。 3 1 2 资金筹集 1 、目前我国农村社会养老保险基金的筹集形式 我国农村养老保险制度筹资形式是1 9 9 2 年民政部制定的基本方案中规 定的，该方案明确规定：保险基金的筹集坚持以个人缴纳为主、集体补助为辅、 国家给予政策扶持的原则。个人缴纳要占一定的比例，集体补助主要从乡镇企 业利润和集体积累中支付，国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付基 本补助予以税前列支体现。 根据基本方案规定的筹资方式，显然国家在基金筹集上没有财政责任， 部分人认为国家和集体没有背上包袱更有利于农村养老保险事业的发展，然而 就绝大多数社会养老保险计划而言，政府不承担一定的财政责任是很难想象的。 根据对世界1 3 1 个实行城乡社会养老保险金筹资模式的考察表明，至少有1 2 9 个国家养老保险基金来源是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出 小头，这无疑是构成了社会保障的一个根本性特征。从基本方案试点的情 况来看，大多数地方集体补助很少或者根本没有，集体补助难以落实，而国家 政策扶持没有到位，再加之农民收入水平相对比较低，收入增长缓慢，投保积 极性不高，基金筹集较为困难。 2 、农村社会养老保险基金筹集存在的问题 我国农村社会养老保险以基本方案为指导，经过十多年的运转，取得 了一定的成效，但在实施过程中，基本方案所规定的基金筹集方式中存在问 题： ( 1 ) 农村社会养老保险基金筹集比例不合理，集体补助缺失。基本方案 较多地强调了农民的自我保障，规定个人缴费的比例不得低于投保额的5 0 ， 却忽略淡化了政府和集体的责任，没有对集体补助和国家政策扶持额的最低标 准做出明确的规定。一方面，政府扶持通过对乡镇企业支付集体补助予以税前 列支体现，这就把乡镇企业发展缓慢的村集体和没有乡镇企业的村集体排除在 政府扶持之外，“国家予以政策扶持”成为一句空话。另一方面，由于大多数村 集体积累实际是“空壳子”，集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝 大多数农民得不到任何补贴，由此造成集体补助的缺失，农民参加养老保险实 1 2 第3 章目前我圈农村养老保险制度评析 际上成了单纯个人储蓄积累保险。 ( 2 ) 农村社会养老保险基金筹集来源不稳定、缺乏可靠的资金保障。基 本方案明确规定基金筹集以个人缴纳为主，这就决定了农村养老保险基金筹 集与农民收入状况有着直接的联系。然而，农民收入增长缓慢导致保费筹集来 源不稳定。由于农产品需求弹性小，农业收益水平逐步降低，出现了农民收入 增长缓慢的现象。虽然2 0 0 4 年农民人均纯收入增长6 8 ，是1 9 9 7 年以来增长 速度最快的一年，但是，保持农民收入持续增长的难度较大，稳定粮价的难度 加大，一些主要农产品价格呈下降态势，影响农民收入。 ( 3 ) 农村社会养老保险基金筹集渠道狭窄，缺乏共济性，不具备规避风险 的能力。虽然现行的农村养老保险制度缴费以个人缴纳为主，集体补助为辅， 国家给予政策扶持，但实际情况个人缴纳大多数甚至全部自己缴纳，筹资渠道 狭窄，这种以预筹积累为特征的储蓄型养老保险制度，与城镇职工养老保险相 比，没有社会统筹部分，缺乏共济性，个人缴费的多少与集体的补助、国家的 政策扶持、财政补贴没有关联，不具备规避风险的能力。 3 1 3 缴费方式 1 、缴费标准。基本方案设定十个档次的月交费标准供农民进行选择。 应该说这是有其客观合理性的，它既考虑到了当时农民收入状况，又充分尊重 农民自己的意愿，符合当时广大农民的心态和认识水平。然而从实施情况看， 效果并不令人乐观。由于实行“自愿参保”，加上对参保人员缴费标准没有硬性 规定，因而一方面缴费水平普遍偏低，多数农民选择了2 元月这一最低档次， 这样按照民政部颁布的农村社会养老保险交费领取表计算，1 0 年后每月可 以领取养老金4 7 元，1 5 年后每月可以领取9 9 元。这显然无法保障农民的基 本生活。另一方面，由于没有充分考虑价格水平、通货膨胀的影响，导致农民 年老时领取的养老金相对贬值，预期生活水平下降。 2 、缴费方式。考虑到我国各地农村经济条件的差异，基本方案实行了 灵活多样的缴费方式：( 1 ) 考虑到农村家庭收入的不平衡性，保险费的缴纳标 准实行多档次，保险对象可以根据其经济承受能力自行选择参保档次；( 2 ) 保 险费的缴纳时间较为灵活自由，可以按全年、半年、季或月交纳；( 3 ) 考虑到 。上围军：“现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路”，上海社会科学院学术学刊载2 0 0 0 年第l 期，第1 2 0 1 2 7 页。 1 3 第3 章目前我冈农村养老保险制度评析 农民收入的不稳定性，对保险对象做出了可视经济收入情况采取预缴和补缴的 有关规定。另外，基本方案规定，在同一社会保险体制内，保险关系可随人 迁移，劳动者不会因流动而失去保障，而这一规定有利于劳动力的流动和劳动 力市场的形成，有利于逐步实现农贸一体化的农村经济发展方向。 3 、保费收取。在9 0 年代初期，即基本方案刚出台的时候，由于中国 农村地域广大，人口分布较散，交通、通讯手段较为落后，加上农民十分低的 组织化程度，使农村养老保险费的收取异常艰难，在当时各地均通过招聘乡村 代办员上门收取保费的办法来推行农村养老保险，将绩效与物质利益挂钩以调 动代办员积极性，但并没有建立严格的选聘程序及培训制度。有些村由于宣传 力度不够、工作方法落后，加以经办人员责任心不强、业务能力不高，使农民 产生缴纳保费与集体集资两者的混淆，增加了农民的抵触心理，给养老保险的 推行带来不利影响。 4 、计息方式。基本方案采取了以预定利率的方式确定领取标准。这个 预定利率一经确立就很难更改，一旦更改则意味着领取标准的升高或降低，而 给付标准具有不可逆性，升高好办，随意降低和引起更多的不平衡是不行的。 特别当出现高通货膨胀及利率水平波动较大时，以预定利率的方式确定领取标 准会出现许多问题。基本方案设计的农村社会养老保险制度采取的是完全积 累的个人账户制，而通货膨胀或通货紧缩是该制度所面临的最大系统风险。由 于我国近年来出现较为严重的通货紧缩，利率持续下降，导致事先承诺的预定 利率长期高于实际基金收益，从而引发农村社会养老保险机构发生严重亏损。 5 、养老金计发办法。基本方案规定“在农民达到一定年龄一般为6 0 周 岁时，可以领取养老金，养老金数额根据其个人账户积累额和平均预期寿命来 确定。领取养老金的保证期为1 0 年。如果领取年限不到1 0 年就死亡的，领取 者的法定继承人或指定受益人可继续领取至l o 年期满为止，或者一次性继承。 如果领取养老会超过1 0 年，可继续领取，直至死亡。” 3 1 4 基金管理 l 、管理机构。基本方案实行县级统一管理与乡村分别实施相结合，较 之乡镇、村社区管理优越。乡镇、村社区管理不但缺乏制订配套政策能力，没 有保护措施，而且基金增值渠道不畅，管理机构成本太高。应将原来的县级管 1 4 第3 章目前我国农村养老保险制度评析 理提高到省级或国家级的层次，并实行行政管理与基金运营相分离、坚持市场 化运营的原则。现行农保制度规定县级为平衡核算单位，因而，大多数开展农 保的地区是以县级为单位，由农保经办机构自主进行投资运营。实践证明，这 对调动地方开展农保的积极性，并使大量的资金留在本地促进当地的经济发展 确有一定作用，但是相应的问题也很多，即便将基金投资仅限定在购买国债和 银行存款的范围内，各地违规运营、挪用、贪污受贿等情况屡有发生，其中有 很多地方由行政领导直接决策动用农保基会用于直接投资，基层农保经办机构 根本顶不住，若今后农保基金仍以县级为单位逐步进入市场，其后果会比这更 严重。此外，县级技术条件差、人员素质低、基金规模小、管理机构分散而众 多使得监管成本过大等等，因此，基金的管理必须适度集中，以省级为单位统 一管理最好，同时设立专门的基金管理机构，将基金的投资运营与一般经办业 务分开。 2 、基金的保值增值。基本方案规定，“基金以县为单位统一管理，保值 增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存人银行。”在我国，由于农村养 老保险基金只能存银行、买国债，而资本市场建设滞后，投资获利渠道狭窄， 加上农村养老保险基金数额小、较为分散，难以形成规模效益，缺乏合适的投 资渠道和专门的投资管理人才等特点，使得农村养老基金保值增值乏力。而各 地农村养老保险基金均以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分 散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的高风险，而且投资形式单一， 缺乏保值增值能力，最终使养老基金“缩水”。随着我国金融市场的逐步规范， 基金完全可以参照全国社保基金理事会的做法适度集中、直接或间接进入资本 市场，并实现多元化组合投资。 3 2 目前我国农村养老保险制度评析 1 9 9 2 年颁布的我国农村社会养老保险的县级农村社会养老保险基本方案 规定，农村社会养老保险在资金筹集上要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅， 国家给予政策扶持”的原则，一直延续至今。 1 、制度模式。主要是基金积累式个人账户模式。农村社会养老保险实行个 人账户制，个人缴费以及集体补助全部计入个人账户，个人账户属个人所有。 基本方案所确定的个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式，确实从中 1 5 第3 章目前我国农村养老保险制度评析 国当时农村和农民状况出发，独自创造出来的一种崭新的模式。采用个人账户 与集体扶持相结合的养老保险