（行政管理专业论文）我国农村义务教育财政体制现状与改革对策.pdf

中文摘要 目前在中央提出逐步建设社会主义新农村的时代背景之下，作为公共产品的农村义务教育也成 为了政府财政投入的重点领域，但是农村义务教育财政体制在实践中还存在着很多缺陷，不利于农 村义务教育投入资金预想作用的有效发挥。本文综合运用了公共财政学、制度经济学等理论，系统 分析了现行我国农村义务教育财政体制出现的问题，并提出无论在应然还是实然的意义之上。都应 该将农村义务教育作为真正的公共产品来供给，将其切实保障在公共财政范围之内。文章第一部分 从分析农村义务教育财政体制所涉及的基本理论入手，逐步阐述了完善我国现阶段农村义务教育财 政体制的必要性第二部分详细分析了我国农村义务教育财政体制发展的历史与现状。试图根据政 府财政体制的发展与农村义务教育财政体制的变迁，找出两者的潜在联系，以便为随后章节中的农 村义务教育财政制度的缺陷，从宏观政府财政上寻找原因作充足的准备第三部分从公共财政理论 的基点一公平与效率这两个角度入手，分析当前农村义务教育财政体制所存在的闯题。并力图从政 府问财政关系、义务教育财政投入重心，政府问转移支付制度、政府义务教育预算体制四个方面， 分析制度成因。最后一部分通过借鉴国外义务教育财政的实践经验，提出我国当前农村义务教育财 政改革的目标模式，同时围绕当前公共财政建设方向，从公共供给主体，主体闻的转移支付体制、 教育预算管理体制等几个方面，提出完善我国当前农村义务教育财政体制的建议与构想。 关键词：农村义务教育；财政体制；公共财政 a b s t r a c t i nt h eb a c k g r o u n do fb u i l d i n gs o c i a l i s m sn e wr u r a la r e a , 髂t h ep u b l i cp r o d u c t , c o u n t r yc o m p u l s o r y e d u c a t i o nh a sb e e nt h ep r i o r i t yf i e l do f g o v e r n m e n tf i n a n c i a li n v e s t m e n t h o w e v e r , f i n a n c es y s t e mo f r u r a l a r e ac o m p u l s o r ye d u c a t i o np r a c t i c a l l ys t i l lh a ss om a n yd e f e c t s t h a ti sh a r m f u lf o ra n t i c i p a t i n ge f f e c to f f u n dt ob r i n gi n t op l a y , w h i c hi n v e s t si n t ot h ec o u n t r yc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i nt h i sp a p e r , t h e o r i e ss u c ha s p u b l i cf i n a n c e ，i n s t i t u t i o n a le c o n o m i c sh a v eb e e ns y n t h e t i c a l l yu s e d ，a n dt h ep r o b l e mo f f i n a n c i a ls y s t e mi n o u rc o u n t r yc o m p u l s o r ye d u c a t i o nh a sb e e na n a l y z e d p a r tis t a r t sf r o mt h eb a s i ct h e o r e t i c a lr u r a la r e a c o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c es y s t e mr e l a t e d ，a n dd i s c u s s e st h en e c e s s i t yo f p e r f e c t i n go u rp r e s e n tc o u n t r y c o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c es y s t e mu n d e rt h ef r a m ei np u b l i cp r o p e r t y t h ed e v e l o p i n gh i s t o r ya n d c u r r e n ts i t u a t i o no f o u rc o u n t l yc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c es y s t e mh a sb e e na n a l y z e dd e t a i l e di np a r ti l a n di tt r i e st oh eb a s e do nd e v e l o p m e n to f g o v e r n m e n tf i n a n c es y s t e ma n dr u r a la r e ac o m p u l s o r ye d u c a t i o n f i n a n c es y s t e m , f i n d i n go u tt h eb o t hi n n e rl i n k s ，i no r d e rt om a k es u f f i c i e n tp r e p a r a t i o nt os e e kf i n a n c i a l c a u s ef r o mt h em a c r o s c o p i cg o v e r n m e n tf i n a n c ev i e w p a r t1 1 1 c o m p l i e sw i t ht w oa n g l e so fp u b l i c p r o p e 喧卜_ i n s t i c oa n de f f i c i e n c y a n di ta n a l y z e st h ep r o b l e m s ，w h i c he x i s ti n t h ec u r r e n tr u r a la r e a c o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c es y s t e m a tt h es a m et i m ei ts t r i v e st oc o n s t r u c ts y s t e mc a u s eo ff o r m a t i o n f r o mf o u ra s p e c t sw h i c hi sf i n a n c i a lr e l a t i o n sb e t w e e nc e n t e ra n dl o c a lg o v e r n m e n ta ne m p h a s i so f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n f i n a n c ei n v e s t m e n t s , t h eg o v e r n m e n tt r a n s f e r s p a y m e n ts y s t e mg o v e r n m e n t c o m p u l s o r ye d u c a t i o nb u d g e ts y s t e m t h ef i n a lp a r tu s e sa b r o a dc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c ep r a c t i c a l e x p e r i e n c e sf o rr e f e r e n c ea n dg i v e st h es u g g e s t i o n sf o r t h et a r g e tp a h e mo fo u rc o u n t r yc o m p u l s o r y e d u c a t i o nf i n a n c er e f o r m su n d e rt h ep u b l i cp r o p e r t y a tt h es a m et i m ei te n c i r c l e st h eb u i l d i n gd i r e c t i o n a r o u n dc u r r e n tp u b l i cp r o p e r t y m e a n w h i l e ，i ts u b m i 协s o m es u g g e s t i o n sa n di d e a so f p e r f e c t i n gc u r r e n to u r c o u n t r yc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c es y s t e mf r o mt h es e v e r a la s p e c t so fm a n a g e m e n ts y s t e m ，p r i n c i p l e p a r to f t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，e d u c a t i n gb u d g e ts y s t e m k e yw o r d s ：c o u n t r yc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；f i n a n c es y s t e m ：p u b l i cf i n a n c e ： n 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师的指导下进行的研究工作和取得的研 究成果。 3 、本文中除引文外，所有数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或机构已经 发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均己在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名名心耆 日 期：如7 务，影一 学位使用授权证明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。 保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名：歹多0 刍 日 期叼午中彤9 导论 一、选题缘由与意义 农村公共产品供给短缺一直是学界议论的热点话题，按照人人都享有“国民待遇”原则，我国 农民应该和城市居民一样，同等地享受经济发展所带来的各种社会福利，其中就包括农村义务教育。 隶属于农村公共产品中的农村义务教育所具有提高农村劳动力素质、间接增加农民收入、促进农村 剩余劳动力转移等等的外溢属性，也决定了解决农村义务教育问题，缩小城乡教育发展差距，将直 接关系到我国建设社会主义新农村的好坏。 农村义务教育的改善离不开财政投入，政府对农村教育财政投入政策都要牵涉到教育财政体制。 税费改革实施之后，为落实将义务教育投入担负主体真正从农民转变为政府，中央已做出一系列重 大调整：取消了面向农民的教育集资、教育附加，加大对贫困地区教育转移支付力度，并“实行在 国务院领导下、由地方政府负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制和财政体制。但是在 公共财政体制尚未完全建立的情况下，面对教育政策发生的重大变化，农村义务教育一度掩藏的各 种问题也集中凸现出来。在国家对农村教育空前重视的政策导向背景下，为了解决义务教育投入和 发展水平的地区差异、确保政府担负义务教育相应责任，对农村义务教育财政体制的研究必然是首 选。 选择本论题的另一理由还在于，试图扩展对农村义务教育财政体制的研究范围，而且义务教育 财政同国家财政制度之间的关系也为此准备了条件。以往相关的毕业论文大都从财政学、教育学专 业背景出发，或是偏重于用经济理论对义务教育财政投资、资金管理、财政支出等的研究，或是从 教育经济、教育政策方向研究农村义务教育财政。农村义务教育发展离不开一定的社会经济政治制 度支持，这意味对农村义务教育财政，同样可以从行政管理学专业视角出发，只是不同于其他专业 研究方向，更侧重研究中央地方政府的财政财务关系，合理划分各级政府财政收支范围和管理责权。 目前农村义务教育存在诸多问题，如各级政府在义务教育经费责任分担不平衡、不同地区农村 义务教育投入差异日益扩大，以及免农业税后如何保障部分财力薄弱、财政负债的县级政府对农村 义务教育的投入问题等等，其根源虽然还在于我国义务教育财政体制的不完善，但深层讲同国家财 政体制密切相关，如此为利用行政管理专业知识切入农村义务教育财政体制研究，提供了现实基础。 义务教育财政作为国家财政制度的一个重要组成部分，必须与国家的财政体制相适应。同样国家财 政体制在转轨期间，面临分税制后中央地方间财权事权火衡、转移支付制度实施中的缺陷、财政投 入地区间不平衡等等问题，一时间就成为义务教育财政制度安排的最人约束。解决义务教育财政体 制上的问题，理论上麻突破把财政仅看做是一个纯粹经济问题的传统思维，戍将其纳入公共财政范 嗣探讨。在预算决策上确保地方政府作为一级预算主体，为农村义务教育这类公共服务提供充足的 资金来源。同时，按公共品受益的层次性合理划分各级政府在农村义务教育上的事权，确立其支出 范围，规范转移支付制度。 二、文献综述 ( 一) 国内研究成果 自从我国农村义务教育实行“以县为主”的财政体制这几年来，理论界已分别从财政学、教育 学等层面，对义务教育财政进行了大量研究，而且角度各有不同，如高如峰主编的义务教育投资 国际比较比较总结了世界十二个国家的义务教育投资制度、特别扶持制度成功经验等，重点对我 国义务教育投资提出政策建议。孙霄兵，盂庆瑜编著教育的公正与利益一中外教育经济政策研究 通过研究教育经济政策，分析出我国义务教育财政制度分别在财政投入、经费负担结构、投入地区 差别、财政宏观调控力度方面的问题。由高如峰主编的另一部中国农村义务教育财政体制研究 则是专门针对农村义务教育财政制度，通过个案调查和参考国外成功经验，侧重对当前我国农村义 务教育公共经费的需求与供给情况以及现行的以县级政府作为投资主体的财政体制进行考察。综合 农村义务教育财政体制的文章与书籍来看，内容主要涉及以下几方面： l 、分析中央地方政府问财政关系对“以县为主”义务教育投资体制的影响 政府问财权与事权是中央地方财政关系的核心，我国义务教育分权化财政管理体制中存在的问 题，部分是受地方政府事权与财权不平衡的影响。胡延品认为各级政府间财权与事权划分不对称对 当前义务教育投资体制产生影响，一方面事权沉重、收入来源和财力弱化的县级，对义务教育投资 随意化。另一方面致使农村义务教育经费投入短缺问题得不到缓解。( 政府财力分配与义务教育 经费负担主体困境分析教育与经济2 0 0 3 年第4 期) 戴罗仙也持相同观点。( 税费改革与我国 义务教育财政体制改革研究经济问题探索2 0 0 5 年第5 期) 李宏英张维红认为教育财权与教育 事权不均，还造成各级政府承担义务教育实施的职责不明确。( 税费改革后创新农村义务教育财 政投入体制的思考当代教育论坛2 0 0 5 年第5 期) 2 、关于税费改革后农村义务教育财政体制出现的问题 农村税费改革启动后逐步免除农业税，这一惠农政策本意是减轻农民在基础教育支出上的经济 负担，但实践中却引起了农村义务教育财政体制问题的爆发。王焕清在农村义务教育经费负担主 体研究文章中认为，在全面实现取消农业税的背景之下，中鹾部地区，许多工商业发展欠缺的县级 政府财政很是困难，面对义务教育的支出财政压力更大，地方农村义务教育乱收费的现象，因此也是 屡禁不止。另外，陶红在文章中同意农村义务教育，由于以往推广普九、危房改造、发放教师工资 等支出项目，造成目前的负债问题变得尤为突出。( 简论我国农村义务教育公共财政制度的建立 和完善中共中央党校学报2 0 0 6 年第2 期) 田燕则从中央和省级政府负担义务教育的财政责任来 看。( 透过“农村税费改革”看中国义务教育财政体制社科纵横2 0 0 5 年第3 期) 郭建如刚制 度经济学分析了税费改革后义务教育财政体制存在问题的根源。( 基础教育财政体制变革与农村 义务教育发展研究：制度分析的视角社会科学战线2 0 0 3 年第5 期) 3 、义务教育投入地区差异 义务教育地区间投入差异问题早已成为学界热议的问题之一，而且多数文章侧重搜寻其中的原 闪，旷乾在制度变迁中的义务教育财政一上世纪9 0 年代以来我国义务教育财政体制研究综述认 为“少数人剥削多数人的倾向”( 奥尔森，1 9 9 5 ) ，在义务教育颁域中也存在。而且就全国及省 级范围内来看，各县财力悬殊较人影响义务教育投入平衡。陈玉云就曾指出，由于经济发展的不平 2 衡，富裕地区的县级政府财力雄厚，对义务教育的投资不存在经费短缺问题。关键是贫困县的政府 财力薄弱，又难以筹集到足够的资金。( 对“以县为主”农村义务教育投资体制的反思与建议 教育理论与实践2 0 0 4 年第l o 期) 此外，农村义务教育投入的不平衡还受财政转移支付实施效 果的影响。见汪柱旺论基础教育均衡发展的财政政策( 金融与经济2 0 0 4 年第1 l 期) 。学 者朱永新提出根据我国东、中、西部地区社会经济发展水平的差异以及各级政府的现实财政能力， 我国应分别建立东部、中部和西部地区互不相同的农村义务教育财政模式，以从根本上改变中国中 部和西部地区农村义务教育的落后状况。( 重构我国农村义务教育财政体制北京教育( 普教) 2 0 0 6 年第3 期) 4 、义务教育财政转移支付制度 义务教育财政体制问题研究的开展离不开对义务教育财政转移支付制度的探讨。相关文章很多， 大多集中论述农村义务教育财政转移支付制度出现的问题，以及规范义务教育财政转移支付制度的 必要性和迫切性。如褚萍在我国义务教育财政转移支付制度的优化与重构文中认为由于缺乏规 范化管理和监督机制，义务教育转移支付被挪用、截留。另外，高波，廖红丰从义务教育转移支付资 金使用情况看，中央政府对如何使用转移支付资金缺乏明确的规定，又缺乏一整套财政支出效益的 考核指标。财政部教科文司、教育部、上海财经大学公共政策研究中心课题组2 0 0 5 年编著的中国 农村义务教育转移支付制度研究最新研究著作，认为转移支付建设目标不明确，并未处理好维持 地方政府基本运转，与满足地方教育支出需求之间的关系，而且转移支付补助种类过多，资金总额 不多、一般补助过少，专项补助过多。 5 ，关于农村义务教育财政体制存在问题和改革方向 农村义务教育财政体制改革方向主要有两方面：一方面根据农村义务教育财政体制存在问题提 出相应的解决措施。这方面文章如李慧敏，崔景华( 财政分权与义务教育财政管理体制问题探析 南京财经大学学报2 0 0 4 年第5 期) 潘光一，钟院生( 解决义务教育经费的错位问题关键在于完 善公共财政体制教育发展研究2 0 0 3 年第1 期) 均谈到明确中央、省、地( 市) 、县各级政府对 义务教育的财政承担责任和比例，提高中央政府对义务教育的投人比例。黄兴德( 农村义务教育 财政体制存在的主要问题、原因及对策教育与经济2 0 0 2 年第4 期) 侧重从健全义务教育投入体 制的法制化建设角度，完善依法筹措和分配教育资源的体制，建立与分税制相适应、各级政府合理分 担义务教育经费的体制。另一方面在公共财政框架下重建农村义务教育财政体制，比如李祥云探讨 现行“以县为主”的体制实际运行的效果同预期政策目标之间的差距，并引出公共财政框架下义务 教育财政制度安排的理论模式。( 费税改革后农村义务教育财政制度运行绩效与制度重构教 育导刊2 0 0 6 年第1 期) ，陶红( 简论我国农村义务教育公共财政制度的建立和完善中共中央 党校学报第2 期) 和北京师范人学的丘京南在2 0 0 4 年5 月的硕+ 毕业论文我国农村义务教育财政 体制改革研究分别在其文章中指山按照公共财政规范改革农村义务教育财政体制。 ( - - ) 国外研究成果 国外对丁义务教育财政体制的研究大多围绕教育投资、财政体制评价展开，缺少针对教育财 政体制实施问题的探讨。比如有关基础教育投资问题，美国学者阿德尔曼( a d e l m a n i ) 和莫里斯 ( m o r r i s c t ) ( e c o n o m i cg r o w t ha n ds o c i a le q u i t yi nd e v e l o p i n gc o u n t r i e s 1 9 7 3 p 1 9 7 ) 曾提出教育机会的社会公平原则( p r i n c i p l eo fs o c i a le q u i t y ) ，认为教育机会应公平地提供给各 阶层或全体人民而麦卡恩( m c c a n n l e ) 和德朗( d e l o n f g ) 则基于所有公民都有责任支持教育 制度，同时也有权利接受教育制度所提供的利益等观点，提出教育财政资金分配的公平标准( t h e c r i t e r i o no fe q u a l i t y ) 。按照这些原则，教育资金的分配计划都必须符合整个财政制度中公平合 理的要求 再如对义务教育财政体制运行的评价，c s 本森( c h a r l e sb e n s o n ) 在其所写的教育财政开 篇给出了评判教育财政体系运行好坏三个标准：提供教育服务是否充分、教育资源分配的效益如何、 以及教育资源的分配是否公平。查尔斯泰伯特( c h a r l s et i e b o u t ) 于1 9 5 6 年发表了地方政府支 出的纯理论( t h ep u r et h e o r y o fl o c a l e x p e n d i t u r e s ) 一文，分析了地方政府提供公共产品的效 率问题。他认为，各个地方政府之间相互“竞争”，也会促使其更有效地提供人们所需要的公共产 品和服务。并提出“泰伯特模型”( t i e b o u tm o d e l ) ，将著名的“看不见的手”的理论引申到了地方 财政体制设计中来，并运用“以足投票”理论，对地方公共产品的有效供给问题进行了较为系统的 分析。由于义务教育具有巨大的外部效应，由中央政府提供可以将外部效应内部化，提高效率。 三、论文思路与结构 农村义务教育财政供给的充分与否、投入资金利用的有效与否，决定了能否解决当前农村 义务教育所存在的发展滞后、发展不公等问题，相应对现行的农村义务教育财政体制进行考察也难 以回避。但无论从理论还是实践的角度看，农村义务教育财政体制还存在种种不完善之处。从理论 上讲，以公平、效率为目标的农村义务教育，其经费由公共财政来负担，这一点已经为世界众多国 家所认可和采纳在此基础上，中央与地方各级政府在农村义务教育经费分担中的比例和结构就成 为该领域的中心问题。从现实来看，我国目前农村义务教育还存在很多问题，诸如如何缩小城市与 农村义务教育，经济发达的农村地区与经济落后的农村地区之间义务教育发展的过大差异；如何在 农村义务教育现存的巨大财政缺口之下，确保“以县为主”的农村义务教育新财政体制顺利运行； 如何保障农村义务教育经费的足额发放等等。因此，面对我国在加快农村义务教育发展过程中，遇 到的经费困难与挑战，在借鉴国外经验的基础上，对我国农村义务教育财政体制进行改革与创新显 得尤为迫切和必要。 文章结构设计的第一部分，从理论分析入手，界定农村义务教育财政体制内涵，叙述农村义务 教育财政体制改革的意义：第二二部分具体分析我国农村义务教育财政制度历史变迁与现状：第三部 分分析了义务教育财政体制中，致使农村义务教育非均衡发展的问题及其原因；最后通过借鉴国外 义务教育财政体制的经验，提山我国农村义务教育财政改革目标模式与详细的政策建议，以求投入 在农村义务教育上的资源充足而且能够被有效利川，同时促进义务教育均等发展。 四、论文重点、难点与创新之处 i 文章第三部分“农村义务教育财政体制存在的问题及成因分析”是文章分析的重点和难点。 首先，由国外发达国家已经认可和采纳的实践经验佐证，农村义务教育经费应该由公共财政来负担。 当前我国农村义务教育财政体制的改革方向，必须建立在以公共财政中公平和效率为主全新的价值 4 取向之上。其次，目前农村义务教育在经费投入、分配与利用方面诸多问题的产生，与我国现行的 财政体制改革步伐迟滞密不可分从中央与地方政府在农村义务教育财政责任划分问题之上，教育 财政转移支付制度以及教育预算管理方面存在的问题之上，探讨出当前农村义务教育发展失衡的深 层原因，无疑是本文关注的重点。此外，在中央提出取消教育费附加和教育集资，农村地区实施免 费义务教育的时代背景之下，面对县级财政存在地区间发展不均衡的现实问题，如何保证“以县为 主”的体制顺利运行、如何保障农村义务教育财政经费的足额投入、保证农村义务教育整体上的均 衡发展无疑成为研究难点。 2 论文的创新之处在于：首先，将公共产品理论、公共选择理论、教育公平等理论应用于对农 村义务教育财政研究之中，归纳指出农村义务教育财政必须纳入公共财政保障范围。其次，农村义 务教育财政体制改革作为一个动态过程，受诸多因素的影响，解决农村义务教育财政体制上的问题， 理论上应突破把财政仅看作是一个纯粹经济问题的传统思维，应当同当前的财政体制、政府政策相 联系。文章不再仅仅停留在探讨农村义务教育财政投入不足、农村义务教育财政支出效率低下等这 些单一、孤立的问题之上。而是试图联系当前财政体制发展变动，通过图表展示、数据搜集、中外 经验对比等方式，在前人研究的基础上，对中央地方在农村义务教育上的财事权如何划分、中央省 级转移支付问题的论述争取更深入。再次，不同于财政学、教育管理专业对农村义务教育财政的研 究视角，文章将以不同的专业背景，侧重探讨各级政府在农村义务教育上的财政责任，以对当前的 农村义务教育财政体制改革提出一些建议。 五、论文研究方法 l 、文献研究法：通过查阅国内外对我国农村义务教育财政制度研究的资料，全面了解当前的研 究状况及主要观点，建立自己的信息平台，为随后农村义务教育财政投入不足、发展不平衡等缺陷， 寻求制度原因作好充足准备。 2 、历史比较研究法：比较以往农村义务教育财政体制变迁过程，寻找农村义务教育财政体制发 展的路径依赖，同时，综合运用财政学、公共产品理论、公共选择理论，制度经济学、政府预算管理 等作为理论工具，结合美、日各国义务教育财政的发展历史与现状，展开对义务教育财政管理制度 的系统分析。 3 、运用大教育观的分析模式。努力把对农村义务教育财政体制的研究置于我国公共政策和国家 财政体制的背景之中。 第一章农村义务教育财政体制理论分析框架 农村义务教育财政体制在我国既是教育问题和财政问题，同时也是制度建设问题。本文拟从厘 清有关理论问题着手，通过对公共财政、公共产品，公共选择、教育公平等理论问题的剖析，以构 建论文的基本理论分析框架。 一、农村义务教育财政体制内涵 农村义务教育财政体制是国家教育财政体制的重要组成部分。探讨农村义务教育财政体制之前 有必要先来考查财政体制与教育财政体制。在以往的相关著作中，关于两者的概念不可谓之不多， 此处先摘出部分。所谓财政体制，有学者认为是“财政管理体制的简称，它是在特定的行政体制下， 通过一定的方式调节政府间财力分配的基本制度。具体地说，它是国家在中央和地方以及地方各级 政府之问，划分政府收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。”。 作为国家财政制度的一个重要组成部分，教育财政体制通常指国家为实现其教育目标，在参与 一部分社会产品的再分配过程中，与教育行政部门、学校学生及其家长以及社会有关各方面所发生 的经济联系，是一个包含教育经费的筹集、分配、使用、管理、监督等内容的理论范畴。o 或者可 以简洁地说它是“关于教育预算的编制、审批、分配、执行、监督与管理的制度。”。另有学者将教 育财政体制界定为是“教育财政管理机构和教育财政管理规范的结合体，它包括国家各级政府教育 财政管理机构的设置、职权的划分、国家教育财政分配的组织形式、管理方式等等科学划分中 央与地方各级教育财政机构的收支范围和管理责权。”9 因为教育财政体制构成内容庞杂，它可以按照层级结构和服务的教育对象或教育财政的业务性 质等分为纵向与横向两种结构，一个层面是财政性义务教育经费的纵向筹集体制，就是各级政府如 何分担履行基础教育的公共经济责任，描述的是政府与政府之间的关系，是一种纵向关系；另一个 层面是财政性基础教育经费的横向分配体制，就是政府如何分配基础教育经费，描述的是政府与学 校之间的关系，是一种横向关系；其中处于整个教育财政体制主导环节的是教育预算管理体制。中 央教育预算与地方教育预算以及各级地方教育预算之问的财权和财力分配闷题，涉及到整个国家教 育财政的大局，是教育财政体制的内核。因此，般来说教育财政管理体制，实际上就是指教育 预算管理体制。9 作为国家教育财政体制的重要组成部分，对农村义务教育财政体制的解释是指国家 资财投向农村义务教育并对其进行管理的体制。8 依此可知本文中的农村义务教育财政体制，其根本 任务就是正确处理中央与地方以及地方各级对农村地区义务教育预算之间的财政分配关系，确定好 各级义务教育财政之间的收支结构、财权和财力的分配。 ”叶振鹏，张弊公共财政论 蝴北京：经济科学出版社1 9 9 9 4 8 6 。冒瑞林教育财政学 m 苏州：苏州火学h 版社1 9 9 3 1 p 1 i 。魏新教育财政学简j 教程 蝴北京：高等教育小版 t 2 0 0 0 1 4 2 ”陈彬教育财政学 蝴武汉：武汉工业大学出版社1 9 9 2 1 7 5 5 际彬教育财政学【m 武汉：武汉t 业大学m 版社1 9 9 2 1 8 7 。高如峰中国农村义务教育财政体制研究 m 北京：人民教育m 版社。2 0 0 5 5 8 6 二、农村义务教育财政体制分析的理论基础 ( 一) 公共财政理论 公共财政是为满足一国社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式是与市 场经济相适应的一种财政模式类型。其产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程事实上也就是 市场经济的产生与发展的过程。就是人们对于政府在市场中作用的认识过程。与市场经济相适应， 公共财政这种财政模式是为弥补市场失灵、提供公共产品的政府分配行为。同时公共财政也是以提 供公共产品为主要内容，把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。从 公共财政的理论分析，政府的财力主要用于社会公益事业。公共财政理论把政府的公共支出( 包括 政府教育支出) 分为购买性支出和转移性支出两类，前者属政府的市场性再分配活动，后者是政府 的非市场性再分配活动。义务教育主要是社会公益事业、公共产品，属于政府的非市场性财政再分 配活动范围，公共财政不仅负担公共产品，同时还应对具有外部效应的准公共产品实行补贴。教育 尤其是农村义务教育是典型的具有外部效应的产品，人们通过投资教育可获得个人的种种直接收益， 如个人文化素养的提高、终身收入的提高、工作选择机会的扩大等，而且长远看来，受过良好教育 的农民无疑对农村经济、文化发展提供长足的人力资源动力，也可给全社会安定与和谐带来广泛的 利益。 既然农村义务教育具有明显的积极的外部效应，那么毫无疑问，国家财政必须对义务教育给以 支持。因此，重建农村义务教育财政体制的基本思路是以满足实施农村地区义务教育的经费需求为 出发点，在公共财政的框架下，优先投资公益性的义务教育，重新划分各级财政负担，加大对农村 义务教育的转移支付活动，形成以政府财政为主体的投资新体制。 ( 二) 公共产品理论 公共产品又称公共物品或服务其价值取向在于服务公众。保罗萨缪尔森为公共产品提供了一 个经典定义，即“公共品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一个成员获益的物品”。 。依据产品或服务在消费上是否具有竞争性和排他性，可以将全部社会产品分为私人产品、公共产 品、准公共产品。一般认为。公共产品具有四个特征：( 1 ) 公共产品效用的不可分割性，由其提供主 体向全社会成员统一提供，不会根据受益人数多少而分成不同等份；( 2 ) 公共产品在提供上具有非竞 争性，一般由一个社会主体独i 与性提供；( 3 ) 公共产品在消费上具有非摊他性，一个或一些社会成员 同时享用；( 4 ) 人们取得公共产品时所得和所费之间完全不对称，人们享f i 公共产品的使用价值一般 采取免费方式。 教育产品也可分为四种类型，即纯公共产品性质、基本具有公共产品性质、准公共产品性质、 纯私人产品性质。厉以宁认为义务教育属下纯公共产品。9 一般来说，国家财政通常根据不同类型的 教育所具有的公共产品性质的榉度米决定财政的负担挫度。即某种教育类型所具有的公共产品性质 越强，拥有的上e 外部效应越人，则财政支持的力度越大。 实际上，义务教育相对于非义务教育来说，更接近于纯公共产晶，而我国的农村义务教育则基 。蒋呜和中固农村义务教育投资：筚奉格局j 政策讨论【a 1 阁维方为教育提供充足的资源一教育经济学周新；研讨会 论文集 m 北京：人民教育出版钍2 0 0 3 2 7 2 - 2 7 3 1 美1 s a m e l s o n p t h ep u r e yo fp u b l i c 【j 1 r e v i e wo fe c o n o m i c sa n ds t a t i s t i c s ，1 9 5 4 n o v ：3 8 7 - - 3 8 9 。厉以宁关于教育产品的性质和对教育的经营i j l 教育发展研究，1 9 9 9 ，( 1 0 ) ：1 3 7 本上可以确定为纯公共产品这是由于农村义务教育应该具有消费上的非竞争性与受益的非捧他性。 农村地区某个人接受了义务教育并不会妨碍其他人也接受义务教育，这是义务教育原则上的普及与 免费性；另外，农村地区在提供义务教育时，不存在因某人没有或不愿付费就将其排除在义务教育 的范围之外，这些使得农村义务教育具有受益的非捧他性。而且从制度层面看，农村义务教育是通 过立法来规范受教育家庭以及各级政府的行为，其供给受法律保护，不容随意变动。 正是因为公共产品具有以上特性，作为纯公共产品的农村义务教育，对农村地区甚至是全国经 济和社会的发展，都发挥着长远的作用，其财政供给是不能靠私人部门通过市场提供，而只能由政 府( 国家) 通过财政手段提供。 ( - - - ) 公共选择理论 公共选择理论是现代政治经济学的一个分支学科。它于2 0 世纪6 0 年代初发端于美国弗吉尼亚大 学的托马斯杰弗逊中心。其理论的发起者是詹姆斯m 布坎南( j a l t l e sm b u c h a n a n ，1 9 1 9 一) 和沃伦纳特( g w a r r e nn u t t e r ) ，布坎南把公共选择理论称为“公共选择理论是政治上的观点， 它从经济学家的工具和方法大量运用于集体或非市场决策而产生。”。就内容而言，公共选择理论在 政府失灵、集体选择、经济人假设以及个人主义等方面都有独特论述。其“经济人”假设，也即以 追求自身最大利益为主要行动目标为制度分析提供了统一的基础，也为制度选择提供了统一的标 准。 根据“经济人假设”，政府不再被视为一个代表公共利益的整体，而是将政府分解为具体履行 政府职责的个人，如政治家、官僚等这些个人的利益与政府所追求的公共利益并不是完全一致的， 公共选择理论认为政府也是由各个追求利益最大化的人所组成的，他们在决策和行事时，也是遵循 自身利益最大化的标准。并且政府的行动过程是一个复杂的政治交易过程，人们之间有着复杂的相 互作用，因而在政府活动中，经常会产生各种各样的矛盾，出现各种各样的不足和缺陷，这即是所 谓的政府失灵。 公共选择理论较之前经济理论有很大突破，对我们分析目前在义务教育财政管理制度中存在的 问题有重要的借鉴作用。义务教育财政支出就是预算过程中，需求与供给相互作用的结果，对于义 务教育财政经费的短缺问题，有财力限制的原因，而更主要实质上是政府对义务教育的重视不够， 这是我国义务教育难以普及和发展的主要原因之一。公共选择理论对这个问题的分析是以两方民主 政治为背景，表明在公共选择过程中，由于利益集团、官僚机构等冈素而造成的公共支出的偏差， 具体表现在教育财政上，利益集团、政治家和官僚的行为等，在供求市场决定的过程中，都可能对 义务教育的财政支出产生不同的影响，与此同时，当前义务教育投入资金利用方面存在着的巨大浪 费现象，以及投入方面存在着本末倒置的现象，无疑是政府失灵行为的生动表现。 ” 荚 詹姆斯m 布坎南，戈甓塔洛克州意的计算证宪民主的逻辑壮础 陈光金详，北京：中圈社会科学 出版社2 0 0 0 1 o 如果个人的行为动机都是纯洁的、利他的，就不会存在坏的制度，就不会产生坏的政策。正是由于把人设想成追 求白身利益最大化的人，并防止个人利用权力或不正当的手段损害他人利益，才需璺设计i j 约束人行为的法律和制 度。 o 政府失灵主要表现在政府的寻稚行为、所谓寻租，就是某部门通过特殊的途径得到国家的控制物资或享有某种特 权或得到政府其他方面的庇护，从而做出对自己有利的行为。 8 ( 四) 教育公平理论 教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。有关教育公平中外学者给出的定义纷繁， 如胡森的教育机会均等理论，“坯有詹克斯的教育公平观念。麦克马洪的教育公平三类型说o 。国内学 者认为所谓教育公平原则是指，在教育资源的配置、利用及教育关系的建构方面，所有的人，不论 其肤色、种族、性别、财富、地位、智力等，都应享有同样的机会、权力或受到同样的对待，反 对任何形式的特权、歧视或排斥教育公平原则不仅有着硬性的“量”的要求，如是否具有同等入 学机会、是否具有同样的教育条件，而且更有着“质”的要求，如是否受到同等教育关怀等。其内 容主要包括教育权利平等和教育机会均等两个方面。教育权利平等，主要指在法律上要保证每个公 民都享有同等的受教育权利；教育机会均等，包括两层含义：( 1 ) 能力相同的公民。不论其性别，种 族、地域，都有相等的接受教育的机会；( 2 ) 社会各阶层的成员，不论其家庭背景、个人出身，都有 同等的接受教育的机会。教育公平的基本内容就是实现教育利益分配的公平。 我国特殊的城乡二元社会经济结构决定了城乡之间的经济、教育发展差距的事实，使得城乡问 发展的不公平、不协调成为当前的突出问题。当代的农村是经济与教育的“双重贫困”。在由计划经 济体制向市场经济体制转轨的利益重组时期，农村农业成果受到过度“剥夺”。在向市场经济体制转 轨的过程中再次面临同样的“剥夺”，农村义务教育财政制度也同样受到教育公平的拷问。当前农村 地区义务教育投资是以县为农村义务教育服务供给单元，农村义务教育主要由县负责、管理、投资。 这与原来的农村义务教育由乡镇负责相比是重大的进步，一定程度上斩断了乡镇问教育发展的差距 同乡镇间经济发展差距间的必然联系，但薄弱的县级经费能否承担起农村地区义务教育均衡发展所 需的经费值得疑虑。 三、农村义务教育财政体制改革的意义 从理论上来说，教育财政属于教育经济学的一个范畴而农村义务教育财政又蕴涵有农村的特 殊性，因而本项研究是对现有农村发展理论和教育经济学某些领域的扩展和深入，从而在理论上丰 富他们的研究内容。 从实践意义上来说，对农村义务教育财政体制改革的研究有利丁：剖析我国教育财政实践存在的 深层次原因，探究农村义务教育财政运行的走向，进而为农村义务教育财政实践效h j 最大化发挥提 供理论基础。农村义务教育的基本属性是社会公益性事业，其财政供给相应也是公共财政保障的重 要内容。从“让公共财政的r j 光更多地照耀到农村”的改革理念来看，分阶段、有步骤地调整并重塑 农村义务教育财政投入机制，合理划分财权和事权，全面推进农村义务教育财政体制改革，进而推 动中国教育事业的协调发展，促进民族素质嗣l 国家竞争力的整体提升，具有十分重要的现实意义， 理应成为当务之急。 首先，改革农村义务教育财政体制，是我国农村义务教育健康持续发展的必然要求。近年来党 。( 瑞典 托尔斯顿胡森中等一一学校和t 会政策的目标 a 国外教育社会学基奉文选 m - j ：海：华东帅范人学i n 舨社1 9 8 9 1 9 4 1 9 8 。翁文艳教育公平与学校选择制度 m 北京：北京帅范大学出版社2 0 0 3 8 镶志勇，邓石洲西方经济学视野中的教育公平 j 广州大学学报( 社会科学版) 2 0 0 4 。( 2 ) ：2 0 。石中英教育哲学导论 蚍北京：北京师范大学出版社。2 0 0 2 3 2 8 3 2 9 9 和国家十分重视发展农村义务教育，把农村义务教育作为新时期教育工作的重中之重，相继出台了 一系列关于增加义务教育经费投入、保障农村义务教育经费的政策，如为缓解贫困家庭学生上学难 的矛盾，提出并落实“两免一补”政策。但是，我们也应清醒地看到，目前农村义务教育的普及，依 然是低水平、不全面和不巩固的在农村义务教育经费保障方面，仍然存在着各级政府义务教育投 入责任不明确、总体教育保障水平偏低、农民教育负担较重等突出问题。这些都成为制约农村义务 教育持续健康发展的障碍解决农村义务教育的问题，就必须深化改革，从理顺义务教育财政体制 入手，确保义务教育经费投入有稳定的资金来源，保证农村义务教育健康持续发展 其次。深化农村义务教育财政体制改革，是建设社会主义新农村的必然要求。在党十六届五中 全会提出建设社会主义新农村的时代背景下，进一步加强农村义务教育成为推进社会主义新农村建 设，乃至整个现代化建设的一项十分紧迫的任务。然而当前的农村义务教