发达国家矿山生态环境管理借鉴.doc

10国外矿山生态环境管理借鉴10.1 美国10.1.1 美国的矿山环境管理制度 地矿部赴美矿山环境保护管理条例立法考察组. 美国矿山环境立法与执法. 中国地质，1995年第5期：25-28矿业主对拟开发的矿山，先聘请矿山环境公司或委托各方面的专家进行环境质量和影响调查，写出矿山环境影响报告书，上报州矿产地质处。矿产地质处责成有关环境监督员进行初步审查，如发现报告达不到要求，则退回矿山企业修改后重报;如审查合格，则将审查情况提交矿山土地复垦委员会进行审核，委员会如果认为矿山企业所采取的开采方式、设备、环境设施符合矿山环境保护要求，则通过新闻媒介报纸、电台等向社会公众通报拟新建矿山的情况，并举行公众听证会，如果社会认可，则核发环境许可证(该许可证包括我国开采许可证的各种要求)。环境许可证的内容较为详细，对开采方式、设备、技术、环境标准等均有明确的要求。与此同时，矿山企业要上缴复垦保证金后，矿山企业方取得了合法的矿山采矿权。联邦和州的环境保护监督检查员将按照环境许可证中的各项要求，检查矿山在建设和开采过程中执行环境保护规定的情况。如检查员发现矿山企业环境工作达不到环境要求，则向矿山企业提出警告，特殊情况下可作出命令其停采等惩罚措施。停采或关闭矿山等严厉惩罚措施，在一般情况下，需经矿山土地复垦委员会批准后才能执行。由于有严格的管理和监督制度，矿山环境保护工作一般均能按批准的矿山环境许可证的要求实施。从上述流程可看出，在矿山环境保护监督管理方面实施以下几种基本制度:1、 矿山环境审查评价制度矿山环境的客观评价资料，是政府管理部门审批矿山申请的基本依据。矿山环境评价包括四方面的内容矿山开发前环境状况(包括水、气、土地、矿产、植被、人文、建筑物等);矿山开采技术、方法、规模、环境保护和废气、废水、废渣的处理方法和计划;采矿可能造成的环境影响预测;防止污染破坏的措施、方法、技术设备、设施。该评价报告要求项目申请人提出最佳的方案并采取切实有效的治理措施。矿山环境影响评价管理程序包括6个阶段:即筛选、初步环境检查、确定评价范围、编写环境影响报告书、审查和最终决策、监测和审计。矿业项目的环境审查与评价由授权的政府部门负责，同时，吸收各有关政府部门、专家和公众参与。主管这项工作的政府机构包括地质矿产开发监督主管部门和卫生环境监督主管部门。2、环境恢复保证金制度保证金制度是确保被破坏的环境得以按环境保护及复垦要求，进行环境恢复的基本制度。如不实施保证金制度，矿山对复垦工作失去积极性。环境恢复保证金数额的确定，是以前五年破坏面积的环境恢复费用为标准，保证金标准大致是每公顷土地为1500一4000美元。环境恢复，要求矿业主把土地至少恢复到原来的使用价值。复垦包括填土、整平、恢复植被等。环境恢复工作达到环境许可证要求后，则向矿业主返还保证金。为了保证植被永续生长，返还全部保证金要有一个滞后期，如在美国西部规定恢复植被要达到十年以上，才还清保证金。保证金的计算方法，采用全成本法，包括购置复垦设备的费用等。作出这样严格要求的目的是，即使矿山关闭或矿业主离开矿山，也确保有资金开展矿山复垦工作。环境恢复保证金需在获得环境许可证后，开采前交纳，或由银行、保险公司担保，承担责任。对于露天采矿管理和复垦法颁布之前已废弃的矿山，不追究原矿主的矿山复垦的经济责任。对现正在开发中的矿山要按复垦法的要求，搞好矿山环境保护工作。矿山恢复工作量很大，如科罗拉多州现在就有废弃的矿山2.2万多个，如果将废弃的矿山全部按环境要求进行恢复，所需资金相当多。现采取从煤矿生产费中提取复垦费的办法来解决，如露天开采一吨煤，提取0.35美元，地下开采一吨煤提取0.25美元，开采一吨褐煤提取0.1美元复垦基金，这些钱由联邦政府统收，大部分返回州政府作为已废弃矿山的复垦费用。即使这样，废弃矿山复垦经费仍有相当大的缺口，以科罗拉多州为例，预算废弃矿山巧年需复垦总费用1亿美元，每年平均需要700万美元的费用，但实际上每年只有200万美元的费用，故只能选择对公共安全最危险的矿山进行环境整治工作。3、 环境许可证制度环境许可证是矿山开发前必经的法律程序，未取得许可证的矿山，不得进行开发活动。环境许可证附有文件，明确矿业主在矿山环境保护和土地复垦方面的主要责任，明确特殊的要求并附图，如对建筑物的布局、废物排放、堆放地、矿山环境整治、土地复垦都有明确的要求。所以，许可证不是一般的证书，而是一份有法律效力的详细文件。矿山监督员就是依据环境许可证上具体的要求，对矿山的环境保护工作实施监督检查的。如果矿山需要对开采工艺、环境保护进行变更，要申请变更许可证的内容。在环境许可证变更手续未被批准前，如对矿山开采工艺、设备和环境保护工作进行变更，都视为违法行为。美国的矿山环境许可证和采矿许可证是分别领取的，采矿许可证有的称作为土地使用证(包括租约)。如果在联邦和州的公用土地上开矿，则土地使用证除附有租约外，还要有采矿的开采计划。实际上美国采矿许可证主要是明确开采矿产的土地使用权问题。申请环境许可证，要具备资源评价、环境影响评价、环境计划、开采方式和复垦计划等基本资料并交许可证费。美国矿山环境许可证的内容实际上也包括了我国采矿许可证上所包括的各种要求。矿山环境许可证都由州政府发放(包括在联邦土地上的开矿)，但联邦政府对发放许可证有监督权。但在特殊区域和特殊条件下，联邦政府发放特殊许可证。在科罗拉多州，矿山环境许可证的审批权，是在矿山土地复垦委员会。发放环境许可证需要矿山交费。小矿山交许可证费125美元，如继续持证，每年要续交75美元;大矿山交费20009000美元，继续持证每年要续交1000美元。4、 矿山环境监督检查制度这一制度是上述三项制度贯彻实施的保障制度。矿山环境监督检查的具体执行者，是联邦内政部露天采矿办公室和各州自然资源局矿产地质处设立的矿山环境监督检查员。联邦的监督检查员主要是不定期地抽查各州煤矿开采计划、环保计划和复垦计划的执行情况。对于未下放权力给州政府的七个州的煤矿矿山环境保护工作，联邦矿山环境监督员实施直接的监督检查。州政府的矿山环境监督检查员，按照各自的工作分工，直接对管辖的煤矿和其它矿山进行监督检查。对于矿山企业来说，设有专职的环保工程师，负责矿山的环境保护工作。他们具体负责实施矿山环境保护计划和土地复垦计划。对矿山环境问题的监督管理工作，州政府拥有较大的决策权。而联邦政府对环境污染的管理只有一般性规定，对复垦工作有较详细的规定，其目的主要是责成州政府重视矿山土地恢复工作。联邦和州政府的矿山环境监督检查员对矿山环境负有直接的监督管理责任，监督的内容涉及到生态环境、环境地球化学、土地复垦、地质灾害、矿山生产工艺等方面，检查的重点是有毒物质和酸性矿坑水的排放和处理情况;矿山上交的保证金和土地实际破坏情况是否一致，是否按许可证要求进行土地恢复;接受矿山所在地公民的申请，并在十天内进行检查，及时作出答复。政府授予环境监督检查员一定的管理权力，如矿山企业每年要定期向环境监督员提交矿山环境变化和环境保护工作执行情况的报告，哪些达到许可证的要求，哪些未满足要求，补救措施是什么，如遇有紧急情况和问题要及时写出报告;矿山如发生滑坡、尾矿坝垮塌、有毒物质泄漏等重大问题，要在24小时内报告;其他政府管理部门发现的矿山环境问题，矿山企业也要报告监督检查员;矿山企业要搞标牌，把矿山企业和监督机构的电话号码、矿山环境许可证号码用标牌向公众标示，接受公众监督和举报;同时给予环境监督员进行处罚的处置权，如发现矿山企业违反了矿山环保要求，可以立即发处罚通知单给矿山企业，通告违犯的内容，要求及时改正。在紧急情况下，有临时中止采矿活动甚至要求矿山关闭的权力，并提出具体的环境要求。但中止的命令要立即报矿山土地复垦委员会，以便研究是否长期中止开采或关闭。处罚分五种情况，一是无证开采;二是违犯环保规章;三是违犯环境许可证的特定要求;四是违犯了监督员和复垦委员会发出的执行命令的内容;五是违犯复垦委员会签署的保护环境的命令。处罚主要采取经济手段，在规定期限内执行命令的就轻罚，如不按期执行的就重罚。由于监督检查员负有较大的执法权力，故要求监督检查员具备大学毕业学历，获得学士学位，懂技术，并经过六个月的正规培训。州矿山环境监督检查员，由矿产地质处直接领导。矿产地质处主持矿山环境监督管理日常工作。如在监督管理方面有重要决策，需提请矿山土地复垦委员会审定。需提交复垦委员会审定的事项有批准矿山环境评价报告书;决定批准发放环境许可证;批准中止采矿活动和关闭矿山的处罚命令;签署保护环境的命令等。由此可见，矿山环境保护监督管理工作的重大决策权，是在矿山土地复垦委员会。州复垦委员会由七人组成，其成员由州政府指派，但要立法机构同意，其组成人员包括矿山企业代表2人、自然资源局代表1人、公众代表2人、农民代表1人、土地复垦、保护代表1人，其成员中还应具有34个不同政党的代表身份。说明委员会介于政府和民间两者之间，有一定的权威性。10.1.2 美国露天采矿管理与恢复（复垦）法19世纪初，露天矿业已成为联邦政府的重要支柱产业之一，由此而带来的生态和人居环境的破坏也备受关注。公众和民间团体开始呼吁改善这一状况，从而迫使一些州政府和立法机构通过制订相关的政策和法律来处理露天开采和环境保护之间的关系。1939年西弗吉尼亚州首先颁布了第一个管理采矿的法律复垦法（Land Reclaim Law），州矿业主管部门被指定为实施这部法律的唯一管理机构。到1975年美国已有34个州制定了有关土地复垦法规，其余几个州也根据本州特点制定了土地复垦管理条例。这些土地复垦法律或管理条例的颁布和实施，对所在州的土地复垦起了很大促进作用，同时也为美国联邦政府制订相关法律提供了实践基础。1977年8月3日国会通过并颁布第一部全国性的土地复垦法规露天采矿管理与恢复（复垦）法（Surface Mining Control and Reclamation Act，SMCRA）（简称复垦法），实现了在全美建立统一的露天矿管理和复垦标准，使美国露天采矿管理和土地复垦走上正规的法制轨道。1、目标在美国，采矿破坏土地复垦后其用途是否作为农用地并不作要求。其一是由于大多数矿区土地产权属于矿业主，因此矿业主有权确定破坏土地复垦后用途；其二，美国人少地多，没有必要强制将破坏土地复垦为农用地，矿区自然景观和公共环境才是该国重点关注的问题。因此，美国联邦政府颁布的复垦法，其目标主要是从法律的角度，要求矿业主对开采造成的土地破坏必须恢复到原来状态，同时改善矿区破坏的生态环境。2、要求复垦法对土地复垦提出了苛刻的标准和要求，要求土地复垦成为采矿过程的一部分。对矿产开采过程中废弃物的处理和堆放、土地复垦恢复到原用途要求的环境、以及土地复垦技术与目标都有具体规定，并直接受当地主管部门的监管。每五年为一个检验期，验收中某一项未到达开矿前的指标也不予通过，需要恢复五年再进行第二次验收，未通过验收的仍需继续支付有关费用。1977年后破坏的土地按复垦法规定边开采边复垦，复垦率要求达到100%。现场考察已达到85%以上，复垦后的土地已恢复原有的自然景观。除了新近采矿破坏土地的恢复外，联邦和州政府对复垦法实施前破坏的土地复垦十分重视，成千上万的废弃矿山得以恢复，据介绍，美国20%以上原破坏的土地已经得到复垦。3、法律法规体系美国是一个法制国家，联邦复垦法的地位相当于土地复垦的宪法。在不违背复垦法的前提下，联邦各部门、系统、州均有相应的土地复垦法规。其中，与土地复垦有关的联邦法规有11个，38个州制定的有关露天矿土地复垦法规和12个州制定的土地利用管理条例。另外，联邦和各州还制定了一些行政技术法规和规程。土地复垦法律法规均有一定期限，到期前必须修订或声明延期使用，否则期满自动失效。1977年露天采矿管理与恢复（复垦）法于1990年和1992年经过了两次较大规模的修改和完善。为贯彻执行复垦法，于1979年组建露天采矿与复垦执法办公室，专管全国矿山的土地复垦工作。直属联邦政府的复垦执法办公室在23个州（复垦工作主要在23个州）设立了派出机构，各地、市、县也有管理机构实行垂直领导。在美国，违背法律法规将受到严厉的处罚，对于复垦单位而言违法是得不偿失的，所以都能自觉地按照法规要求，按时按质按量做好土地复垦。4、重要规定1）采矿许可证美国复垦法对采矿许可证、土地复垦基金和土地复垦保证金制度都有明确规定。在开采许可证制度中，根据美国有关土地复垦规定，凡具有毁损土地的商业行为，都有复垦的义务。单位或个人申请许可证进行露天采煤作业时，申请主要内容应包括采矿后的复垦计划。矿山企业在开采前对矿区必须有一系列详尽的自然环境调查记载，包括地质、地形、土壤状况、植被种类密度、野生动物种类密度、地下地上水、文化遗产等。并强行要求矿山企业对矿区破坏的土地及环境予以恢复，对恢复（复垦）规划未通过审批的采矿申请，州管理机构或者内政部不予发放采矿许可证。2）土地复垦基金对矿区土地的复垦工作主要以露天采矿管理与恢复（复垦）法颁布前和颁布后分开进行。1977年法律颁布前已经闭坑或废弃的矿山完全由政府负责复垦，因此复垦计划中包括的废弃矿区土地复垦基金，主要目的是为老矿区复垦等筹集资金，用于处理煤矿开采引起的山体滑坡、土地塌陷和火灾等环境问题，以及支付联邦和州政府对废弃矿地的清理。该法案规定，所有的煤炭开采活动都必须按规定交纳土地复垦保证金，按季度上交，其中50%上缴联邦，用于全国范围内的紧急情况项目或没有开展矿山复垦项目的州政府土地复垦；50%留在州政府，用于各州的矿山复垦项目。复垦基金还可来源于个人、企业、组织或基金会的捐赠。3）土地复垦保证金制度开采许可证申请得到批准但尚未正式颁布之前，申请人须先交纳复垦保证金。设立保证金制度的目的是约束矿业主按照规定的标准进行土地复垦，以保证采矿者不履行复垦计划时复垦工作有经费保证。保证金的缴纳额度根据许可证所批准的复垦要求和各矿区自然状况确定，每一个许可证所呈交的保证金的不得少于1万美元。矿山企业完成复垦且经验收合格后予以返还复垦保证金。复垦保证金的设立极大地调动了矿山企业开展土地复垦的积极性。 5、管理机构美国土地复垦管理主要由美国内政部牵头，由内政部露天采矿与恢复（复垦）执法办公室具体负责实施，内政部的其他部门也依法进行与本部门有关的土地复垦的管理，其中环境保护署、矿业局和土地局是核心。美国露天采矿与恢复（复垦）执法办公室于1979年组建，是内政部长领导下的联邦机构，专管全国矿山的土地复垦工作。该办公室机构设置是：办公室主任1名，副主任4名，并设助理主任、副助理主任，有工作人员1200人，其中在华盛顿400人，其余分布在各州的派出机构中。办公室的主要任务是：贯彻执行复垦法，监督检查实施情况；负责制定颁布复垦法的实施细则及有关规定；审批矿山开采与复垦计划；审查批准（或否决）各州制定的对采矿作业和废矿区的回填恢复（复垦）计划；组织废弃矿区复垦；负责向各州发放复垦补助资金；对不遵守复垦法及根据该法颁布的各种条例、规则的，中止、吊销或撤回采矿许可证；管理授权成立的露天采矿和恢复（复垦）研究机构及各示范工程；会同有关部门及地方政府做好复垦计划的协调；协助各州制定复垦要求，反映地方实际和该地方环境、农业的特征和条件；与其他联邦机构和各州的管理机构加强合作，管理、检查复垦法的实施；行使复垦法所规定的及与复垦法有关的其他职责。联邦政府内政部土地局设5个部门，主管土地复垦的是能源、资源部门，由能源资源助理局长、副助理局长主管，下设8个处分管矿产资源开发中的土地复垦工作。有关土地复垦工作的职责是：贯彻执行有关土地管理、土地复垦、环境保护等法律，保证联邦政府有计划地开发利用矿产资源；调查、监督、检查矿产资源开发对土地的破坏情况；制定并向采矿者提供宏观的土地复垦规划、计划和目标；审查采矿者的采矿申请书及恢复（复垦）设计、计划，监督复垦资金落实；审批办理采矿许可证，收取矿产资源费；登记、统计废弃矿的数量和面积，确定复垦后的用途，搜集有关土地破坏、复垦情况，研究土地复垦方法；监督检查土地复垦计划执行和落实情况；制定不宜采矿的土地规定；划定不宜采矿土地范围；负责其他有关土地复垦事项。10.2 澳大利亚 徐曙光. 澳大利亚的矿山环境恢复技术与生态系统管理. 国土资源情报，2003年第2期：1-810.2.1澳大利亚矿业可持续发展框架澳大利亚是10.2.1澳大利亚矿山生态环境管理法规1、澳大利亚矿山环境管理规范为了保证矿山环境管理的有效性，澳大利亚矿业协会1996年制定了澳大利亚矿山环境管理规范。澳大利亚矿山环境管理规范规定各矿山单位在环境管理方面需共同遵守下列7项原则：1）对于所有开展的活动承担环境责任；2）密切与社区的关系；3）将环境管理融入到工作方式中；4）最大程度地减少各种活动对环境的影响；5）鼓励对产品开展有责任的生产和使用；6）持续地做改善环境的工作；7）就环境工作进行交流。矿业公司为兑现对该规范的承诺，需要履行的义务包括：无论公司在什么地方运作，都应该执行该规范；在注册的两年时间内，提交年度公共环境报告；完成对规范执行情况的年度调查，根据规范的原则对进展情况进行评价；要有一名审计员对调查结果进行核实，而且至少每三年核实一次。2000年，世界野生动植物基金会对各矿业公司所提交的32份年度公共环境报告进行了独立评估，并制定出了报告的规范格式。鉴于社会对环境活动独立评价的关注和重视，矿业部门已经组建了澳大利亚矿业外部咨询小组，为调查和改进环境活动提供专门的建议。2、推行联邦环境保护和生物多样性保护法联邦政府1974年制定并实施了“环境保护法”。根据该法令，对于需要在联邦层次获得通过的那些项目，都要求提交一份环境影响报告。2000年7月16日，该法案纳入到1999年制定的“联邦环境保护和生物多样性保护法”中。根据这个新的法案，对于具有全国性环境意义的各种活动，需要经过严格的推荐、评价和批准等程序。该法案目前确定了具有全国性环境意义的6个方面：世界遗产特性；具有国际意义的Ramsar湿地；所列出的受威胁的物种和生态种群；所列出的迁徙物种;联邦海洋区域；与原子能有关的活动(包括铀矿开采)。3、各州的法规由于澳大利亚各州负责各自区域内的环境管理，所以它们为评价矿业项目的环境影响，也制定了相应的程序。这种自治方式在全国范围内形成了不同的环境立法。例如在昆士兰州，1994年制定的“矿产资源法”(及以后的修正案)要求矿山承包人必须提出经认可的环境管理总体战略，该战略是政府与矿山公司或承包人之间的一项协议，需要执行环境保护措施，对受到破坏的土地进行恢复。在新南威尔士州，对于环境管理计划，也有类似的要求。管理计划包括资金储备，涵盖矿山生态恢复所需的费用。但由于这些资金储备往往太低，再加上通货膨胀，一些恢复工作需要得到州政府的资助。过去20年中澳大利亚在生态系统管理和控制方面有以下趋势：1）考虑到大多数环境问题的系统性特征，开始推进更具有整体性、综合性的立法工作。2）随着澳大利亚和国际社会对环境问题日益关注，许多州的立法审查更加严格，这进一步遏制了将对生态系统造成危害的各种活动。10.2.2澳大利亚矿山生态环境管理的主要做法1、坚持预防性原则实现生态可持续发展的关键是对生物多样性进行保护和适当管理。在澳大利亚的许多政策中，特别是国家生态可持续发展战略(1992)以及澳大利亚生物多样性保护国家战略(1995)中，均提到了预防性原则。在有关环境的政府部门协议中也提出了这一原则，即：“如果存在严重危害或者不可逆转的环境危害所造成的威胁，那么就不应当以缺乏充分的科学根据为由，推迟采取各种措施，防止环境发生退化。”澳大利亚矿业部门按照预防性原则，要求事先采取各种措施来防止环境发生退化，并在保证生态可持续发展的前提下开展活动。2、重视矿山生态恢复的稳定性和持久性1996年，澳大利亚矿业部门提出了生态系统功能分析方法，用于确定在一定的时期内，生态系统达到自我可持续性和营养物质循环的程度。该方法由三个模块组成，即景观功能分析、植被动态特性、栖息地复杂性。简要地说，景观功能分析是调查生态系统资源(如水、土壤、有机物和营养物质)如何在系统内滞留和循环，植被动态特性是将所恢复区与类似地区进行比较，而栖息地复杂性则是根据多个特征进行评价，如树荫覆盖、灌木覆盖、地表植被覆盖、树叶量以及水的可得性等。3、增进矿业部门与社区的协商矿业部门与社区协商合作是促进矿山生态系统管理的一项有效措施。1993年，联邦本地权利法大大增加了矿业部门与当地之间的协商机会。矿业部门为了进行勘探和开采，必须就土地使用权问题与当地进行协商，同时要付给当地土地使用费。所以，矿业部门一方面保证对矿床进行合法开采，改善当地的社会环境，另一方面为当地人提供就业机会，使矿业部门减少从城市高薪引进劳务的数量。4、开发与保护并重以Ranger铀矿为例，铀在矿体中的富集浓度很高，而且铀在矿山废水中具有潜在生态毒物。该矿邻近已列入世界遗产名录的Kadadu国家公园，受到国家最严格的矿山环境管理。在过去20多年中，已开展了一项广泛的化学和生物监测计划，连续对Magela河进行了生物监测，并且对矿山废水进行了毒性评价。到目前为止，尚无迹象证实矿山废水对Ranger矿山下游的水生生态系统造成明显的影响。10.2.3澳大利亚矿山土地复垦澳大利亚的土地复垦是要将干扰过的土地恢复到具有稳定的生产能力，且达到社区能够接受的状态。自上个世纪70年代以来，该国加强了土地复垦工作的监督管理，被认为是世界上先进而且成功处理扰动土地的国家。在澳大利亚，复垦工作由政府出资进行，矿区土地复垦管理工作主要由环境局负责。联邦政府将矿山复垦列入政府重要议事日程，矿山开发管理由中央政府确定立法框架，并制定详细的州级和国家级复垦技术标准和要求明确规定复垦中的重要指标，各州可以制定法律条文。矿业公司依法获得勘探许可证后，须与土地所有者达成土地经济损失补偿与开采后的土地复垦协议，得到当地政府的许可，采矿许可证申请才能获得批准，同时也从政府手中接受了土地复垦的“终身责任”。全程的公众参与保证土地复垦工作置于公众监督之下：政府将矿业公司与土地所有者的谈判作为颁发采矿权证的一个必要条件；土地权益的相关方和矿业公司共同决策复垦土地的评价标准；政府或土地权利人对复垦后土地的用途具有优先决定权；在采矿和复垦过程中，政府要根据公众意见和评价调整矿业公司缴纳抵押金的比例。矿山开采前或开发前要进行环境影响评价，有详尽的复垦方案。方案制定过程相当严谨，通常为矿业公司取得采矿许可证之前，一般耗时一年花巨资对矿区范围土地利用、人文、地理等多方面进行调查研究，严密论证方案的可行性和科学性，为确定土地复垦目标和标准提供充分依据。在矿产开发过程中，矿业公司非常注重土地复垦动态监测，在向环境保护局提交的年度土地复垦进展报告和闭矿土地复垦报告中，都必须提供明确的监测数据和结果。澳大利亚政府没有指定具体的复垦标准，但环境保护局会编制土地复垦规程。除了土地复垦法律法规外，和其他大多数国家一样，澳大利亚也执行复垦抵押金（保证金）制度，押金的数量要足够保证土地的复垦。政府收取一定数量的土地复垦押金，采矿结束进行复垦（有的是边采边复垦），完全复垦，押金全额退还。该国的特色在于，环境保护局根据上年度矿业公司土地复垦任务完成情况和周边类似案例的类比分析审核土地复垦费用，以确定抵押金缴纳额度，从而制约土地复垦义务人。此外，政府还要求矿业公司每年对已复垦土地的基础设施进行维修，并作为复垦资金预算的一个重要组成部分加以审查。基于鼓励和推广的目的，复垦抵押金缴纳比例根据复垦效果确定：复垦工作做得最好的企业只需缴纳25%的复垦保证金，而其他企业须100%缴纳。缴纳面积为每年扩大开采的面积，并将已复垦面积按比例抵消破坏的土地面积以作为奖励。复垦抵押金不要求用现金支付，而是通过银行或其他经认可的财政机构全部担保的方式实现复垦的资金担保。澳大利亚十分重视“边开采，边复垦”，重视复垦措施和技术的应用。该国多种复垦技术都处于世界领先水平，尤其对废弃矿场的复垦和植被恢复。许多开采过的矿山，如今都是国家公园，地面上少有被挖掘破坏的痕迹。例如为保护名贵的红木林，采矿前首先清除植被，对土壤取样，采集被清除植被种子，妥善保存，便于复垦时恢复原貌作参考；上部土壤层、岩石层分开转移到合适的地方保存，最后剥离岩层进行采矿。采矿之前即为复垦做好了准备，采矿与复垦并举，复垦过的地方几乎看不到采矿的痕迹。在法律要求、政府监管、公众监督下，土地复垦已成为澳大利亚矿业公司的自觉行为。10.3 德国10.3.1德国矿山土地复垦与景观生态重建的法规德国十分重视保护和治理国土，各部门、企业时时把为社会创造好的生产生活环境作为重要的任务。土地复垦工作作为生产建设过程的重要组成部分，在德国历史悠久，两百多年前就对有关土地复垦问题进行了立法，因此土地复垦立法比较完善。第一部复垦法规是1950年4月25日颁布的布鲁士采矿法。此外，既有专门的立法如废弃地利用条例，又有其他相关立法如土地保护法、城乡规划条例、水保护法、矿山采石场堆放条例、矿山采石场堆放法规和控制污染条例。在这些法律法规中对土地复垦的程序、内容、操作步骤都进行了详尽的规定。同时规定了矿业主的法律责任，使土地复垦有了法律保障。德国主要是露天煤矿复垦，非常注重矿区的景观生态重建，政府颁布的联邦采矿法、矿产资源法等，就是德国矿区景观生态重建的重要法律依据。这些法律法规对采矿后矿山复垦工作如何开展列有明确条款，要求各采矿企业在申报开矿计划的同时必须把采矿后的复垦规划、复垦方向、资金渠道等一并报批、否则不允许开矿，且规定采矿企业在采矿停止后两年内必须完成复垦工作。德国中央政府没有专门负责土地复垦的机构，中央政府和州政府只负责制定比较原则的土地利用规划，地方政府特别是社区政府负责具体的土地复垦利用规划的制定和土地复垦的工作。地方政府负责土地复垦的机构有环境保护、矿管、经济管理部门，各自按照有关的法律规定各负其责，共同推动土地复垦。法律健全，执法严格是德国土地复垦工作的最显著的特点。在德国复垦工作有一整套管理机构和工作程序，而且按批准的规划，严格组织实施。由地方政府、采矿公司和当地群众联合组织验收。从政府到州市直至乡镇都有复垦管理机构，且有法律约束。复垦后景观完全符合复垦规定的标准，环境质量很高。复垦后的土地由采矿公司负责管理并拥有土地所有权和处置权。重要规定：德国联邦采矿法规定矿区业主必须对矿区复垦提出具体措施并作为采矿许可证审批的先决条件，即采矿许可证的签发必须以一份具体矿山关闭报告为准。该报告须经矿业主管部门核准，内容要包括停止采矿生产作业的详细技术可行性说明与关停期限。严格的法律规定保证了稳定的资金渠道。复垦资金一般来源于三者情况：私有企业由企业自己提供复垦经费，由采矿公司出资先期存入银行作复垦费用，专款专用；国有企业由国家或地方政府拨给复垦资金；此外，地方集资或社会捐赠获取一些资金。 对于历史遗留下来的老矿区，联邦政府成立专门的矿山复垦公司承担老矿区的土地复垦工作，复垦资金由政府全额拨款，并按联邦政府占75%、州政府占25%的比例分担。对于新开发的矿区，根据联邦矿山法的有关规定要求，矿区业主必须预留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的3。德国的土地复垦工作通常从整体生态的变化和满足群众对环境的需要出发，而不仅仅是简单的种树或平整土地。有完备的科学数据为依据来确定复垦标准，公众也具有良好的环境教育和环境保护的意识。因此复垦的科技含量高。矿山法对开发和复垦也提出了严格的环保要求和质量标准，如必须对因开矿所占用的森林、草地进行异地等面积的恢复；对露天开挖出来的表土层和深土层要分类堆放以便复垦，并确保复垦后能迅速恢复地力；复垦为耕地的要种植作物7年并变为熟地后，才予验收。由于采取了这些措施，目前已复垦的耕地、草地、森林和人工水面错落有致，面貌焕然一新。联邦自然保护法在土地复垦工作中也有重要作用。该法的基本出发点是自然保护和景观维护，把土地复垦理解为恢复自然，对所造成自然景观的破坏，要通过土地复垦的方式进行恢复和治理，构造接近自然的景观。10.3.2德国老矿山的土地复垦与环境整治原东德采掘业有30万职工，年产量5亿多吨，其中褐煤产区占地1300平方公里，一度环境污染和生态破坏严重。两德统一和私有化后，原来东德38个煤生产基地，只有5个开工，职工只剩1万人，煤年产量下降到9000万吨。此外钾矿和铀矿也曾是原东德矿业的重要组成部分，后来也因亏损而关闭。1991年以后，德国政府出资，组建了3家公司，专业从事老矿区环境治理和生态恢复的规划和技术支援。经过10多年的工作，德国的老矿区治理取得了巨大成绩，目前接近尾声，积累了丰富的经验，培育出了一支专业化队伍。劳思茨矿区是原东德褐煤开采区，绝大部分是露天开采，遗留了众多的矿坑。受联邦政府委托，LMBV公司负责该地区环境治理，他们的主导思想是因地制宜，将土地改造成自然景观和宜农地。经过清理矿坑底部残留污染物、挖渠连通、引水、环境美好等工序，许多孤立的矿坑被改造成连片的湖泊，昔日的老矿区就变成了今日水波荡漾、芳草萋萋、绿树成荫的风景区，周末许多人到此划船、垂钓和野营。一些地方被治理成农田、林地，一些老矿场被改造成新的工业区或商贸区。初步整治后的土地，农田区占48%，森林和湖泊区占28%，自然保护区占18%，企业区占6%。另外，个别大型矿井被完整保留下来，适当改造成博物馆，一些大型煤炭开采设施被列为历史遗迹保护起来，供后人参观、追忆。德国标准煤公司是鲁尔区的大型煤矿企业，同时担负着矿区环境治理的责任。许多地面下降严重的采空区将顺势改造成为湖泊。处于特殊位置的采空区，他们向里面大量注水或沙土，以为阻止地面持续下沉危机周围设施，并防止破坏地下水系结构和污染水源。个别采空区被连环爆破拆开，平整为土地或湖泊。标准煤公司内部设有专门从事采空区地面房屋维修的部门，一旦居民报告房屋受损，该部门负责及时维修，并为居民提供临时住房。破坏严重不能维修的，将对房屋作价给于经济补偿。德国对于东西德历史遗留的老矿区生态环境整治采取了差异化的政策措施，取得了很好的成效。整治原东德老矿区的责任和投资主体是政府。原东德露天煤矿的长期开采对自然环境造成了严重破坏，不整治就会导致国土浪费、水源污染，对全体居民福利和地区经济发展影响很大。两德统一后，原东德露天煤矿成为政府的资产，德国政府认为，无论是从所有者角度，还是从社会管理者角度，在已经无法追究原矿山企业责任的情况下，政府应承担老矿区治理的全部责任。为了整治原东德地区的矿山和企业，德国采取政府引导与市场运作相结合的方式，由政府设立了3家国有独资的专业公司。公司设监事会，是决策机构，由联邦财政部、经济部及相关州政府代表组成。这3家公司除了拥有矿山及周边土地、设备等资产外，中央和地方政府财政预算中每年划给他们一定的公共资金，用于环境治理工程建设。3家公司提供治理的规划、具体项目和建设资金，面向社会招标选择施工企业，由中标的企业按照规划和预算具体实施。工程完工后，由联邦和州政府的有关部门组成评估验收。原西德老矿区治理的责任和投资主体仍然是企业。在原西德，长期开采煤炭对生态环境的破坏也是不可避免的，但与原东德不同，原西德的法律早已明确了矿业企业承担治理环境、恢复生态的责任，要求企业在开采的同时进行治理维护。德国的煤炭价格中包括了环境治理的成本，大约占产品总成本的10%左右。在法律的约束下，原西德采矿企业在设立之初就必须考虑怎么防范和治理可能对生态造成的破坏，生产的同时就着手环境治理。10.4 其他国家10.4.1 加拿大加拿大“绿色工程”中有一句座右铭：“我们的土地是从子孙那里借来的，而不是从祖辈那里继承来的。”因此，在基本建设的过程中严格遵守保护土地资源和生态环境有关法规。联邦政府从宏观角度制定土地复垦政策。20世纪70年代后期，加拿大露天矿和采石场控制与复垦法的颁布实施，十分完整地为土地复垦制定了严格而科学的政策和法律法规，明确了复垦资金的来源，规定了政府各级部门的职责以及土地复垦技术标准。联邦、省及市政府对土地复垦各负不同的职责，为此，各省均制定有相关的法律，例如不列颠哥伦比亚省相关的法律有矿山法、环境评价法、废料管理法和水管理法等；安大略省矿业法中有专门与矿山恢复有关的章节规定所有生产和新建矿山必须提交矿山闭坑阶段将要采取的恢复治理措施和步骤的恢复治理计划。10省3地区分别有独立的环境部，依据各省和地区的特点制定省级土地保护政策。联邦、省、地区三级政府在制定政策时没有上下级关系，是一种协助而独立的关系。划分细致的法规、政府间的良好合作和严格的监督，是加拿大保持良好生态环境和土地资源的基本保证。矿山闭坑复垦耗资巨大，为保证复垦方案顺利实施，加拿大各省均采用保证金制度作为复垦的保障和激励机制。各省矿业法规定矿山经营者从取得第一笔矿产品收益开始，就要从中提取部分资金作为复垦基金或保证金。目前保证金交给第三方保管，通常为银行或复垦公司，闭坑后在政府的监督下由复垦公司用该保证金完成复垦。交纳保证金被作为矿业开发租用土地的前提条件，而且估算复垦活动实际成本的保证金计算方法同美国露天煤矿的复垦保证金计算方法相似。矿山在开采前要提交复垦报告，由政府与矿权人商定保证金的数额，并可根据情况变化进行调整。由于复垦是一项长期且高投入的生态系统工作，难以保证所有的矿山企业始终保持高度的积极性和足够的经费，因此，需要通过多种渠道保障复垦资金。通常为按企业单位产量收取现金；矿产企业用资产抵押；特许银行代表采矿公司支付给政府复垦主管机构的期票或是保付支票；经财政委员会核准的债券公司发行债券；由财政排名相当高的法人担保或信用好的企业自我担保。矿业公司在加拿大申请采矿权时，必须同时提供矿区环境评估报告和矿山闭坑复垦环境恢复方案，包括闭坑、复垦及后续的处理或监督费用的估计及实施计划。环境评价报告和复垦方案通过后，公司必须严格执行。加拿大联邦政府主要通过领区土地法和加拿大采矿条例对三个少数民族地区国有土地的矿产开发活动进行管理，而各省区分别就各自领区内的采矿活动制定了相关法律法规进行管理。政府只介入矿山开发后的复垦工作，采矿许可证到期后，矿区由政府收回，但如果矿山没有完成复垦，政府将不予收回。政府对矿山的监督工作由政府派出的观察员承担，观察员有权命令关闭矿山。在加拿大，闭坑复垦并不一定要求恢复原貌，而是因地制宜，总的要求是不能低于原有的生态水平。可以通过土地平整将山地改造成公园，或者将原居民回迁此地居住；大型露天矿坑则可以改建成鱼塘或水库。此外，加拿大还十分重视植被的保护，林业法规规定，伐区道路要复垦并恢复植被，在陡坡地要用索道或直升机集采以防止水土流失。10.4.2 英国英国从1944年城乡规划法实施起，地方政府有权要求恢复荒芜的土地。英国的复垦立法首次出现在1949年，当时地方政府被授权恢复因采矿破坏的土地环境。1951年矿物开采法规定提供一笔资金用于因采用地面剥离开采法而造成的荒地复原工作，通过方便的拨款满足土地复垦的高成本需要。1969年颁布了矿山采矿场法，提出矿业主开矿时必须同时提出复垦及采后的复垦和管理工作，并明确按农业或林业复垦标准复垦。1980年实施“弃用地拨款方案”，为弃用地和签证污染地的土地复垦提供资金支持。1990年颁布了环境保护法，该法作为立法上的分水岭，首次将污染行为界定为犯罪，该法案责令当地政府检查本地区是否存在有害于人类健康和环境的污染地，并规定了土地复垦抵押金制度。英国政府还给地方政府划拨复垦费，拨款数额根据复垦区所在政府的经济水平而定。此外，地方政府也要承担部分复垦费。复垦后的土地归属地方政府，由地方政府经营，所得利润用以弥补复垦费用不足。由于复垦政策、资金落实到位，英国的土地复垦成果显著。10.4.3 法国法国1963年的区域规划法明文规定矸石处理规划和土地利用政策，确定矸石山的位置，提出综合处理废矸的意见，实施审定了地形规划和种植方案，为土地复复垦计划的综合处理创造了条件。加纳1999年的环境评估条例规定了矿业公司必须交纳复垦保证金。菲律宾在矿业法（1995年修订）和矿业法实施细则(1997年)中也将复垦计划、缴纳复垦保证金与签发采矿许可证挂钩，并对土地复垦基金提出了更具体的要求。前苏联也十分重视土地复垦工作，1962年各加盟共和国通过的自然保护法和1962年的部长委员会决议中更明确地要求进行土地复垦。在1968年的苏联宪法和1976年的部长会议决议中，土地复垦法得以进一步发展和具体化。其他国家也有较为完善的复垦制度，如巴西的“退化土地复垦计划”、西班牙的“采矿破坏区复垦计划”等。这些制度在有关的法律法规中都有明确的说明，有的甚至制定了专门的法律来保障其得以贯彻执行。本章主要参考文献1. 地矿部赴美矿山环境保护管理条例立法考察组. 美国矿山环境立法与执法. 中国地质，1995年第5期：25-282. 徐曙光. 澳大利亚的矿山环境恢复技术与生态系统管理. 国土资源情报，2003年第2期：1-83. 于左. 美国矿地复垦法律的经验及对中国的启示J. 煤炭经济研究，2005，5：10-13.4. 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