（宪法学与行政法学专业论文）行政给付制度研究.pdf

摘要 摘要 改革开放以来，我国市场经济高速发展，社会进入转型时期，各种社会矛盾 日益加深，贫富差距不断拉大，不利于我国繁荣稳定局面的形成：大型自然灾害时 有发生，仅2 0 0 8 年雪灾、汶川大地震，致使相当一部分人生活陷入困境；受国际 金融危机的影响，出现农民工务工收入减少，增收困难，下岗失业人员增多，城 乡困难群众增多的情况；“重民生、促和谐 作为政府工作必须把握的原则在近 年来历次中央政府工作报告中都反复强调。这就要求政府转变行政理念，树立起 保障人权和服务行政的给付理念。行政给付一方面能够保障公民享有基本的生存 条件，为人们的发展提供条件与可能，另一方面能够调控社会利益分配，促进经 济的发展，实现整个社会的和谐发展。因此，行政给付是落实保障人权和服务行 政理念的重要制度，更是推进和谐社会构建的一项重要制度。行政给付对政府来 说是责任和义务，对公民而言，不再是国家与政府对人民的恩赐，而是应获得的 帮助和应享有的权利。现代政府不仅有救助公民的责任，而且还应让公民有主动 行使这些权利的意识，并且保护公民行使权利的自由。行政给付作为政府运用公 权力保障公民基本生存问题的重要手段，在现代社会显得日益重要。它不仅能够 保障公民享有基本的生存权，为人们的生存发展提供条件与可能，而且能够调控 经济，缓解社会矛盾，促进社会和谐发展。本文试图提出完善我国行政给付制度 的建议，为行政给付的立法和实践提供理论参考。因此，如何完善我国行政给付 制度是文章的出发点和归宿点。文章首先从行政给付的概念入手，分析了行政给 付的法律特征，探讨了行政给付的功能。接着考察了域外行政给付的立法体制、 实施主体等，总结出各自的特点及借鉴意义。然后介绍我国行政给付制度的现状， 指出了我国现有行政给付制度存在的主要问题。在此基础之上，本文从基本原则、 完善公共行政与行政给付制度本身三方面提出了完善我国行政给付制度的若干建 议，认为要完善我国行政给付制度，首先必须优化行政给付的外部环境，主要是 完善公共行政；然后再从行政给付的立法、主体、范围、标准、资金、程序规范 等方面进行完善。 关键词：行政给付类型化完善 a b s t r a ( 玎 a b s t r a c t a f t e ro p e n i n gu pt ot h eo u t s i d ew o r l d , c h i n a sm a r k e t - o r i e n t e de c o n o m y d e v e l o p sv e r yf a s lt h es o c i e t ys w i t c h e si n t ot r a n s i t i o np e r i o dw i t hd e e p e n i n go f v a r i o u ss o c i a lc o n t r a d i c t i o n s ，l a r g e rg a p sb e t w e e nr i c ha n dp o o r , w h i c hi sh a r m f u lt o o u rc o u n t r y sp r o s p e r i t yf o r m a t i o n n a t u r a ld i s a s t e r so c c u rf r e q u e n t l y s n o wd i s a s t e r , h e a v ye a r t h q u a k ei nw e n c h u a ni n2 0 0 8f a l l sq u i t eal a r g eg r o u po fp e o p l ei n t o p o v e r t y a f f e c t e db yw o r l d w i d ef i n a n c i a lc r i s i s ，p h e n o m e n o no fl e s si n c o m eo fw o r k e r s f r o mf a r m i n ga r e a s ，d i f f i c u l t yo fi n c o m ei n c r e a s e ，m o r ew o r k e r sb e i n gl a i do f f , m o r e r u r a la n du r b a np o o rm a s s e sa p p e a r s h i g h l y v a l u i n gh u m a n , h a r m o n yp r o m o t i o n , 勰 n e c e s s a r yp r i n c i p l eo fg o v e r n m e n tw o r k , i si t e r a t e dr e p e a t e d l yi na l lc e n t r a l g o v e r n m e n tw o r kr e p o r t s i tr e q u e s t st h eg o v e r n m e n tt oc h a n g ea d m i n i s t r a t i v e c o n c e p t s , s e t u pc o n c e p t i o no fh u m a n - f i g h t sg u a r a n t e e i n ga n da d m i n i s t r a t i o n s e r v i n g o nt h eo n eh a n d ，a d m i n i s t r a t i v ep a y m e n tc a no n s r l r ec i t i z e n se n j o yb a s i c s u r v i v a lc o n d i t i o n s ，w h i c hs u p p l i e sb a s i sa n dc o n d i t i o n sa n dp o s s i b i l i t i e st om o l l s d e v d o p m e n t ；o nt h eo t h e rh a n d , i tc a nr e g u l a t ea n dc o n t r o ls o c i a li n t e r e s ta l l o c a t i o n , p r o m o t i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t , r e a l i z eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to ft h ew h o l e s o c i e t y h e n c ea d m i n i s t r a t i v ep a y m e n ti s a ni m p o r t a n ts y s t e mt oi m p l e m e n ta n d g u a r a n t e eh u m a n - r i g h t sa n da d m i n i s t r a t i v es e r v i c ec o n c e p t i o n s ，m o r e o v e r , i ti sa n i m p o r t a n ts y s t e m t op r o p e lc o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u s s o c i e t y t og o v e r n m e n t , a d m i n i s t r a t i v ep a y m e n ti sr e s p o n s i b i l i t ya n dl i a b i l i t y , t oc i t i z e n s ，i ti sn ol o n g e rp i t yo f t h ec o u n t r ya n dg o v e r n m e n tg i v et ot h ec i t i z e n s ，b u td u eh e l pa n dr i g h t s m o d e r n g o v e r n m e n ti sn o to n l yl i a b l et oh e l pa n da s s i s tc i t i z e n s ，b u th a v et oc u l t i v a t ec i t i z e n c o n s c i e n t i o u s n e s st oa c t i v e l ye x e r c i s et h e s ef i g h t s ，a n dp r o t e c tt h ef r e e d o mo f e x e r c i s i n g a s a l l i m p o r t a n tm e i s t o g u a r a n t e eb a s i c s u r v i v a lo fc i t i z e n s b y g o v e r n m e n tb yu s i n gp u b l i cp o w e r , a d m i n i s t r a t i v ep a y m e n tb e c o m e sm o r ea n dm o r e i m p o r t a n ti nm o d e r ns o c i e t y i tc a nn o to n l yg u a r a n t e e ec i t i z e n se n j o y i n gb a s i cs u r v i v a l r i g h t s ，s u p p l y i n gb a s i sa n dp o s s i b i l i t i e st om e n sl i v i n ga n dd e v e l o p m e n t , b u ta l s o c o n t r o le c o n o m y ,a l l e v i a t es o c i a lc o n t r a d i c t i o n s ，p r o m o t es o c i a lh a r m o n i o t i s d e v e l o p m e n t t l l i se s s a yt r i e st op u tf o r w a r dp r o p o s a l sf o ri m p r o v i n ga n dp e r f e c t i n g o u tc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v ep a y m e n ts y s t e m p r o v i d et h e o r e t i c a lr e f e r e n c et o l e g i s l a t i o na n dp r a c t i c eo fa d m i n i s t r a t i v ep a y m e n t t h e r e f o r e ，h o wt op e r f e c t i n go u r c o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v ep a y m e n ts y s t e mi sw h e r et h ee s s a ys t a r t sa n de n d s f i r s t l y , s e to u tf r o ma d m i n i s t r a t i v ep a y m e n tc o n c e p t i o nt oa n a l y s ei t sl e g a lc h a r a c t e r , a n d d i s c u s si t sf u n c t i o n s e c o n d l y , o b s e r v ea n ds t u d yf o r e i g na d m i n i s t r a t i v ep a y m e n t ，s u c h a sb r i t a i n , a m e r i c a , g e r m a n yt os u m m a r i z et h c i rr e s p e c t i v ec h a r a c t e ra n dr e f e r e n c e f u n c t i o nt oo u r c o u n t r y t h i r d l y , t h ee s s a yp r e s e n t st h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v ep a y m e n t c o n d i t i o no fo u rc o u n t r y , p o i n t i n go u tm a i np r o b l e m se x i s t e d b a s e do nt h ea b o v e a b s t r a c t m e n t i o n e dc l a u s e s ，f r o ma s p e c t so fb a s i cp r i n c i p l e ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i o np e r f e c t i o n , p r o p o s a lp e r f e c t i o n ，t h i se s s a y sc o m e su pw i t l ls e v e r a lp r o p o s a l st op e r f e c t0 1 1 1 c o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v ep a y m e n ts y s t e m ，w h i c ht h i n k sf o rp e r f e c t i n go u rc o u n t r y s a d m i n i s t r a t i v ep a y m e n t ，i n i t i a l l yo p t i m i z i n ge x t e r n a le n v i r o n m e n to fa d m i n i s t r a t i v e p a y m e n ti e m a i n l yt os e tu pp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , a n dt h e np e r f 醐i u gt h e 嬲p e c t so f a d m i n i s t r a t i v e p a y m e n tl e g i s l a t i o n , s u b j e c t ，s c o p e ，s t a n d a r d , f u n d , p r o c e d u r e s t a n d a r d i z a f i o na n de t c k e yw o r d s a d m i n i s t r a t i v ep a y m e n t c a t e g o r i z a t i o n p e r f e c t i o n i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：塑盘 日期：劲穸年舌月i 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：壶j 耄兰导师签名： 日期：呷 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 改革开放以来，我国市场经济高速发展，社会进入转型时期，各种社会矛盾 日益加深，贫富差距不断拉大，不利于我国繁荣稳定局面的形成：大型自然灾害时 有发生，2 0 0 8 年雪灾、汶川大地震，致使相当一部分人生活陷入困境；受国际 金融危机的影响，出现农民工务工收入减少，增收困难，下岗失业人员增多，城 乡困难群众增多的情况；同时，“重民生、促和谐作为政府工作必须把握的原 则在近年来历次中央政府工作报告中都反复强调。 行政给付一方面能够保障公民享有基本的生存条件，为人们的发展提供条件 与可能，另一方面能够调控社会利益分配，促进经济的发展，实现整个社会的和 谐发展。因此，行政给付是落实保障人权和服务行政理念的重要制度，更是推进 和谐社会构建的一项重要制度。行政给付对政府来说是责任和义务，对公民而言， 不再是国家与政府对人民的恩赐，而是应获得的帮助和应享有的权利。现代政府 不仅有救助公民的责任，而且还应让公民有主动行使这些权利的意识，并且保护 公民行使权利的自由。行政给付的实践离不开行政法理论的指导，先进和成熟的 行政给付理论是给付行政模式构建和完善的必要前提。但是，综观我国行政法学 界的研究现状，对行政给付的理论研究尚处于初级阶段，行政给付的基本理论及 其制度构建尚未进行系统全面的研究，行政给付制度还沿袭着传统计划经济的模 式，表现出明显的滞后性，它固有的缺陷如范围狭窄、对象有限、水平偏低、程 序规范不完善等在实践中暴露出来，与服务行政目标相距甚远，降低甚至抹煞了 行政法理论的导向性和政府职能的先进性，因此，有必要在服务行政模式下重新 审视行政给付，以期完善我国现有的行政给付制度。 1 2 研究现状 目前，世界上大多数国家都把行政给付看成是政府的一项社会责任，各国都 电子科技大学硕士学位论文 在不同程度上施行行政给付制度。行政给付制度渊源于西方，在发达国家有着悠 久的历史。行政给付制度在发达国家是一项重要的法律制度。在国外，行政给付 的实践和学术研究已有很大的发展，对经济和社会的全面发展起到了很大的促进 作用。 作为现代政府服务行政的主要形式和法律手段，行政给付在我国规范层面和 实践层面早已大量存在，但是行政法学界对行政给付问题的关注极其缺乏，我国 大陆学者对行政给付的研究尚处于起步阶段，论文及论著很少。笔者通过c n k i 的检索发现，以行政给付为主题的博士学位论文仅l 篇，硕士学位论文7 篇：以 行政救助为主题的硕士学位论文8 篇，博士学位论文为0 篇。此外，以行政给付 为主题的期刊论文不到3 0 篇。期刊论文以行政给付制度中的某一个问题进行了探 讨，尽管对某些问题进行了细致的论述，但总体说来，期刊论文涉及的问题往往 是零散的，缺乏系统性。 上述论文基本上都对行政给付的概念、基础理论、域外行政给付、完善我国 行政给付等问题进行了分析。行政法学在各部门法学中属于后起之秀，概念研究 更是显得格外薄弱。随着我国行政法学界的理论努力和一系列行政法律规范的出 台，理论界和立法界逐渐就一些重要概念基本达成了共识，如行政立法、行政许 可、行政处罚、行政强制、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等。但是还有诸多概 念仍是众说纷纭、观点各异，由于研究的视角差异，行政给付的概念没有得到统 一的认识，甚至连行政给付是否等同于给付行政等基本问题都没有得到明确，“行 政给付概念分歧较大；行政给付类型化对给付法律关系的确立，给付方式、给 付关系、给付责任的承担方式等问题都有重要意义，由于概念内涵不清便外延不 明，加上行政给付工作本身纷繁复杂，在学位论文中缺乏对行政给付的研究；行 政给付的理论可谓华丽，诸如福利国家论、人权理论，但忽视了保障陷入生活困 境的人最低生活的价值追求，事实上离开对最低生活的保障，行政给付将是没有 意义的概念；完善行政给付的建议呈多样化，理论作为实践的指导，哪些建议可 以成为现实中改进行政给付的措施实施上并未明确。 1 3 本文思路 本文的思路：“行政给付一直不是明晰的法学概念，更不是严格的法律概 念。因此，“行政给付概念的明晰不仅是完善行政行为理论体系的逻辑前提，更 2 第一章绪论 是进一步探讨行政给付的法律规制和司法审查等核心论题的先决条件，无疑具有 相当的理论意义和实践意义 。n 1 因此本文首先从行政给付概念入手，将行政给 付定位于保障公民最基本生活需要的物质性给付，因而本文没有将基础理论的探 讨范围延伸到人权理论、服务行政理论， 用，但本文始终围绕最基本生活的保障， 当然，笔者不否认这些理论的向导性作 因为保障最基本生活需求是行政给付存 在最基本的价值。接下来分析了行政给付的特征、类型化与功能等基本问题。然 后，分项目考察了域外行政给付制度，试图为完善我国行政给付制度提供借鉴。 最后在综合考察目前我国行政给付的现状理论、问题分析理论的基础上，提出了 完善我国行政给付制度的具体建议。 电子科技大学硕士学位论文 第二章行政给付的基本理论 2 1 行政给付的概念 2 1 1 行政给付的一般概念 概念是任何学术研究的逻辑起点。概念模糊不清，则学科内部以及各学科之 间都无法正常、有效地进行沟通、对话，进而难以达成基本共识，对理论和实践 都具有极大的消极影响。法学作为具有较强实践性的学科，理论界如果不能就某 一概念达成基本共识，则会严重影响立法界和实务界对该领域的关注，势必延缓 我国的法治进程。 我国行政法学理论对行政给付制度的研究，大致始于2 0 世纪9 0 年代末。从概 念的演变来看，学界最初使用“行政救助，后来逐渐使用“行政物质帮助 ，现 在则较为普遍地使用“行政给付。目前，行政给付概念已基本获得行政法学界的 认可，成为我国行政法学理论体系的基本范畴之一。对于行政给付的概念，我国 行政法学界主要有以下观点： 观点一：行政给付即行政物质帮助，是指行政主体在公民失业、年老、疾病 或丧失劳动能力等情况下或其他特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策 的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。 圆 观点- - ：所谓行政给付，亦称行政物质帮助，是指行政主体在公民年老、疾 病或者丧失劳动能力等情况下，以及在公民下岗、失业、低经济收入或者遭受天 灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、法规、规章或者政 策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政行为。 嘲 观点三：行政给付，又称行政救助或行政物质帮助，是指行政主体基于法定 职责或服务的要求，在特定相对人处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力及其他 法定的情况下，依照法律、法规和政策的规定，对上述相对人无偿提供物质帮助 或其他优待的具体行政行为。川1 观点四：行政给付，又称行政救助或者行政物质帮助，它是指行政主体在公 民失业、年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依法赋予其一定 4 第二章行政给付的基本理论 的物质利益或与物质利益有关的权益的具体行政行为。 跚 以上观点被认为是目前我国学者对行政给付概念的主流观点嗍，他们认为行 政给付仅限于保障公民基本生活的行政措施。 对于行政给付的概念，有学者提出了一些新的见解( 笔者在下文中将这些新见 解称之为与主流观点相对应的“新观点) 。有学者认为行政给付是行政主体为实 现特定的公共目的，为一定的个人或者组织提供支持或补助( 社会救济金、助学 金、扶贫款、补贴) 、建设公共设施或者为公众提供其他服务或利益，从而保障和 改善公民生活条件的行政活动。“力还有学者认为行政给付是行政主体为保障个人 和组织的生存权和受益权，维持和促进国家与社会的稳定和发展，依照法律规定 和相关政策向个人和组织，尤其是出现生存困难并符合法定保障条件的个人和组 织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动及相关制度。嘲与主 流观点相比，新观点的行政给付的对象范围有所拓宽、行政给付的客体更加宽泛、 行政给付相对人的权利类型得到拓展。 2 1 2 行政给付一般概念的缺陷 1 主流观点的缺陷 将行政救助纳入我国行政法学的研究范围，尤其是使用行政给付概念，对行 政给付实践活动提供了理论支撑，完善了行政行为理论，应该说是我国行政法学 的巨大进步。 然而，主流观点是以我国现有的宪法规范为摹本对行政给付所作的界定，其 将行政给付的范围完全限定在宪法规范所设定的物质帮助权的范畴之中，忽视了 我国丰富多彩的行政给付实践，因而存在很大的缺陷。 第一，将行政给付仅限定为行政物质帮助，忽视了非物质性帮助。现有的行 政给付概念是由“行政物质帮助概念演变而来的，因而给付客体原本仅限于物 质利益。 第二，将给付对象仅局限于公民，忽视了组织作为给付对象的现实可能。我 国宪法规范将物质帮助的对象限定为公民。因为传统人权理论只承认自然人的人 权。世界人权宣言第2 条规定：人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由， 不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、 出生或其他身份等任何区别。该条文即隐含着“人权仅为自然人所享有”的观点。 显然，同样作为行政相对人的组织被排除在行政给付对象之外。 电子科技大学硕士学位论文 第三，将行政给付仅看作在公民处于弱势或危难境况时，国家基于保障公民 生存权之责任而实施的救助行为，无视现代行政给付早已突破生存权保障而扩展 至发展权( 也即追求幸福权) 保障的现实。我国学界将给付事由仅局限于公民年 老、疾病、丧失劳动能力、下岗、失业、低经济收入等极端困难情况和遭受天灾、 人祸等极端特殊情况。但实际上，西方国家除了保障公民的基本生活之外，在社 会经济领域中早已广泛地采用了资助、补贴、扶持等行政给付措施，积极地促进 公民和组织的发展。我国实践中也存在着大量的保障公民、组织发展权的给付措 施，如国家对中小企业的税收优惠、技术支持以及对出口企业的财政补贴、国家 对大学生助学贷款的财政贴息以及发放的助学金、国家对农民种粮以及购买农机 具的资金补贴等。的确，行政给付概念的主流观点不能为上述给付措施提供依据。 2 新观点的缺陷 正是基于主流观点存在不能全面、完整地解释社会生活的缺陷，有的学者试 图通过新的行政给付的概念来破解行政给付范围狭窄的难题。于是几乎完全移植 了大陆法系国家和地区的给付行政理论，将行政给付的外延扩大至建设公共设施、 提供其他服务或利益( 而不仅仅是提供危难救助) ，将行政给付的目的延伸至改善 公民生活条件( 而不仅仅是保障最低生活) ，将行政给付的对象拓展至公民和组织 ( 而不仅仅是公民个人) 。不可否认，与主流观点相比，新观点极大地丰富了行政 给付的内涵和外延，也更加贴近现代人权理念( 即生存权与发展权并重) ，因而具 有一定的积极意义。 然而，提出新观点的学者过度扩张“行政给付”的外延导致该概念内部实际 上包含了性质不同、特征各异的多种行为方式，使得该概念不再具有独特、鲜明 的性格品质，因而削弱了其解释力和说服力。例如，诚如有学者所言：“行政给付 的标的包括生命、自由、安全、秩序、福利、生存环境、尊严、生理需要方面的 权益、精神方面的权益、与追求幸福相关的权益等 ，四1 政府的活动无非都是为了 保护和满足公民的“生命、自由、安全、秩序、福利、生存环境、尊严、生理需 要方面的权益、精神方面的权益、与追求幸福相关的权益 等。因此，政府的所 有活动几乎都可以纳入行政给付的范畴，这便使“行政给付”成为了一个漫无边 际的无意义概念。 2 1 3 行政给付概念的再定位 主流观点对行政给付的界定局限于行政救助或者行政物质帮助，最大的优点 6 第二章行政给付的基本理论 就是概念明确具体，在实践中易于操作。然而，随着时代的进步，国家经济的发 展，局限于行政救助或行政物质帮助的行政给付又明显落后于时代的要求，难以 发挥它应有的功能。主流观点对行政给付的概念的落后性最主要的表现就是狭隘 性，既体现在行政给付对象范围狭窄，又体现在给付标的狭窄。新观点看到了并 试图解决这一问题，于是借鉴了域外的给付行政的概念，以对主流观点进行修正 和补救。但是给付行政作为一种与秩序行政相对应的行政模式，并不是行政行为 意义上的概念。不可否认的是，新观点确实有一定的进步，但是，很明显又存在 大而空、华而不实、缺乏可操作性的缺点。事实上，要解决主流观点狭隘性的问 题和新观点缺乏可操作性的问题，就必须重新界定行政给付的概念。 要将行政给付的概念界定清楚，应当考虑以下要素： 1 行政主体。行政给付的实施主体是行政主体。在我国，行政主体包括行政 机关和法律、法规、规章授权的行使公共职能的组织。法律、法规授权的行使公 共职能的组织包括工会、妇联、青联等官办社会团体等。目前，承担行政给付职 责和义务的主体主要是行政机关，特别是各级政府的民政部门、劳动和社会保障 部门等；法律、法规授权的行使公共职能的社会组织所实施的行政给付仅占极小 的比重。随着政府职能的转变和行政体制改革的深入，政府会逐渐将更多职能授 权或委托社会组织行使，法律、法规授权的社会组织实施的行政给付将会越来越 多。 2 权利基础。主流观点界定行政给付其权利基础是生存权，保障生存权的核 心又是公民的生命权，行政给付的目标是保障最低的生活需求。新观点界定行政 给付的权利基础是受益权，行政给付的目标是尽量满足行政相对人的一切利益需 要。以生存权为权利基础的行政给付太过狭隘，落后于时代；而以受益权为权利 基础的行政给付又太过于宽泛，导致行政给付的内涵为外延不明确。对此，笔者 认为权利基础是界定行政给付内涵的关键所在。众所周知，权利可以分为现实权 利、法定权利和价值追求意义上的权利三个层面，弱势群体的生存权缺乏保障的 情况下，法定权利和价值追求意义上的权利就是空谈。因此，行政给付首先应该 关注的仍然是公民的生存权。 3 给付对象。随着人们对人权概念认识的深入以及社会经济生活的发展，组 织作为人权主体逐渐得到承认，并不断在实证法中得到体现。德国的波恩宪法第 一次以宪法的形式对法人作为人权主体作了规定，该法第1 9 条第3 款规定：基本 权利限于其性质上的可能，也适用于国内法人。也就是说，只要是可以与自然人 人身相分离的基本权利，法人同样有权享有。在行政给付实践中，组织获得政府 7 电子科技大学硕士学位论文 的资助、补贴等给付利益的现象也十分常见，如国家对中小企业的税收优惠、技 术支持、费用减免以及对出口企业的财政补贴等扶持政策。因此，行政给付的对 象不应局限于公民，还应包括组织。在市场经济条件下，政府对组织的扶持实质 上也是间接地保障公民的生存和发展。 4 给付标的。随着社会经济的发展，人们的基本物质生活逐渐得到满足，物 质利益之外的给付将越来越多。例如，法律救助制度在我国的建立便是行政给付 标的拓宽的表现。政府提供法律救助，直接的原因并非为救助对象提供保障基本 生活的物质，而是为其权利救济提供帮扶。 其实，目前理论上对于行政给付内涵的争论在于广义和狭义之争。广义的行 政给付相近于“服务行政，几乎涵盖了现代福利国家行政作用的大部分领域，行 政给付的外延宽泛，授权性组织实施的行政给付、非物质性的行政给付、保障生 存权以外的其他基本权利的给付行为都可以认为是行政给付。不可否认的是，广 义行政给付的概念要求政府在诸如提供生活保障、创造就业机会、建设公共设施、 改善生态环境等方面有积极作为，从而为保障公民基本权利绘制了一副美丽的画 卷。广义的行政给付代表了一种新的行政理念，一种新的价值追求，极具理论价 值。然而，有学者主张，目前“对于行政给付研究的视角仍应定位于保障公民生 存权 。m 1 基于我国行政给付的研究处于初级阶段，划定行政给付范围的标准不一， 存在很多争议，笔者赞同该主张并认为：行政给付是指行政主体依照有关法律、 法规的规定，为保障公民最基本的生活条件，为特定对象提供金钱、一定的物质 利益或者与物质有关的权益以及提供可以改善其现有生活状况的机会的具体行政 行为。 2 2 行政给付的法律特征 行政给付作为公民对国家义务的一项要求，从理论上讲，所有成员均享有要 求国家履行给付义务的潜在请求权。这种潜在的权利对于可以维持自身生存的强 者来说只具有救济预备的意义，对于弱者则表现为一种现实的请求权，也就是说， 只有“符合法定条件 的公民才能要求行政主体为给付行为，并且只要符合法定 条件的公民，均有获得给付的现实权利。 第二章行政给付的基本理论 2 2 1 目的在于保障公民最基本的生活 行政给付的目的在于保障被救助者享有当时当地的最低生活水平，这一点使 其与社会福利相区别。社会福利的目的旨在提高生活质量。行政给付则是提供物 质性帮助或与物质性相关的帮助，使被救助者度过生活难关，并不是为公众提供 普遍的福利。与社会福利相比，目的在于保障公民最基本的生活的行政给付在现 实中满足贫困者吃、穿、住、行、医等方面的基本生活需求，社会福利的目的在 于提高生活水平，福利的内容除了物质方面，还包括精神方面。 2 2 2 具有授益性 授益包括授予权利和利益，利益又包括法律上的利益和事实上的利益。对符 合法定条件的弱势群体提供物质和非物质保障是有关行政机关的职责和义务，同 时也是相对方的权利。授益性行政行为作为相对人获取利益改善自身发展条件的 重要行政手段之一，在倡导行政服务于民和行政回应社会需求的大环境下愈发凸 显它的社会政治和经济价值。笔者认为，行政给付的授益性主要指行政给付标的 的物质相关性。行政给付是行政主体向行政相对人给付物质或与物质相关的权益 的行政行为，其中物质包括金钱和实物，而与物质相关的权益是多种多样的，如 学费、交通费的减免，提供就业机会，对下岗职工的就业指导和培训等等。可见， 行政给付的标的具有一定的物质相关性，不象行政奖励那样既有物质奖励又有精 神奖励。 2 2 3 是一种单方具体行政行为 行政给付通过单向单纯的利益赋予形式对处于生活困境的公民提供帮助，某种 利益直接从国家或者代表国家的行政主体转向受救助的对象，体现的是一种直接 的单向的利益赋予关系。“给付主体与受领人之间的给付关系多是通过行政行为等 单方面形成的，甚至这种关系建立后还要受到行政的广泛干预。川3 因此行政给付 是一种单方行政行为，行政主体单方面的意思表示就能决定该行为成立与否。 9 电子科技大学硕士学位论文 2 2 4 启动程序具有被动性 启动程序具有被动性，即同一般行政行为主动性的特征不同，通常情况下， 行政给付需要公民主动向有关行政机关提出给付申请。接受申请的机关需要进行 一定的调查了解后，才能做出是否给付的答复。由于我国人口众多，如果均由行 政机关主动去发现需要给付的对象，这显然是不科学的，也是不现实的。程序启 动上的消极性也有利于公民权利的保障。例如，城市生活无着的流浪乞讨人员救 助管理办法就规定了对城市生活无着的流浪、乞讨人员实行的救助要尊重公民 的意愿，实行来去自由的原则，这就是行政救助启动程序被动性的表现。行政给 付启动程序的被动性并不排除自然灾害等情形下政府主动实施给付行为。“除了在 发生自然灾害等紧急情况下由行政主体主动予以实施以外，就绝大多数行政救助 行为来说，给付对象的申请是其必不可少的步骤。即使在紧急情况下，有时也要 求履行相应的申请手续，只不过其手续相对来说比较简单而已。力n 幻 2 2 5 具有可诉性 基于物质帮助权的行政给付既是宪法上赋予公民的权利，也是法律上公民的 权利。当公民陷于生活困境，基本生存难为维持，要求物质给付是公民的权利， 提供物质给付成为行政机关的义务，形成一种权利义务关系，当公民依法向行政 机关要求物质给付而行政机关拒绝履行或者拖延履行这一法定义务时，公民可以 依照有关规定请求救济。“拒绝给付，实质上合侵害自由及财产是一样的。川1 3 3 行 政诉讼法第1 1 条第1 款第6 项规定：认为行政机关没有依法发给抚恤金的，可 以提起行政诉讼。 2 3 行政给付类型 2 3 1 行政给付类型化的研究意义 所谓类型，是指“群体( c l a s s ) 、级别( g r a d e ) 和类别( s o r t ) ，即“具有共同 特征的事物所形成的种类。n 们类型化是社会科学领域经常使用的一种研究方法， 它以一定目的，按事物的某一特征，把其分为若干种类，然后进行细化分析和研 究。标准与分类是类型化研究的关键所在。行政给付类型，是习惯上遵循一定之 1 0 第二章行政给付的基本理论 方式、形式或类型，行政相对人行使给付请求权，请求行政机关提供给付。换句 话说，就是按照一定标准，对大量繁杂的行政给付进行总结、归类。 将行政诉讼进行类型化，不仅是理论研究的需要，而且也有一定现实意义。 第一，有利于行政给付请求权发展。每一类型的行政给付都包含着对特定权 利或利益的保护，意味着社会权利主体请求行政主体提供给付的范围拓宽，也意 味着国家在保护公民权益以及确保行政法治方面承担着更多的行政给付义务。因 而，通过立法或通过判例对新的行政给付类型的确认，就是对行政给付请求权的 扩展和丰富。 第二，有助于行政给付体系的完善。不同种类的行政给付的内涵不同，给付 的内容各异，因而在行政给付工作中需要区别对待。行政给付类型化正是顺应了 这种需要。对行政给付作类型化处理，可以为不同类型行政给付中行政主体设定 不同的义务，设置行政给付程序规则。正是通过这些精细化的处理，为完善我国 行政给付体系奠定了基础。 第三，有利于行政给付诉讼范围的扩大。目前，我国的行政诉讼法第1 l 条第1 款第6 项规定：“认为行政机关没有依法发给抚恤金的，可以提起行政诉讼。 从该规定来看，有关行政给付的内容范围是非常狭窄的，因为实践中的行政给付 不仅仅包括抚恤金，还包括自然灾害救济金、城市居民生活保障金等等。我国当 初建立行政诉讼制度的主要初衷是为了防止行政权过分侵害人民权利，因此受案 范围主要局限于国家行政机关在行政管理活动中实施的一些强制性、单方性的具 体行政行为，这导致了公民在行政给付这一授益性领域的一些权利如就业、教育、 医疗等被隔离在行政诉讼受案范围的保护圈之外，属于权利救济的“灰色地带。 然而“目的在于通过法院判决敦促行政主体忠实地履行为民众提供“生存照顾 的基本义务的行政给付诉讼，契合了福利国家时代行政的积极给付功能而表现出 强劲的发展势头。n 印因此，除了抚恤金，还应当将受案范围扩大至城市居民生活 保障金等等。而完善受案范围，又是以给付内容的分类为前提的。 2 3 2 行政给付的类型 1 长期给付与短期给付 以给付时间长短为标准，可以分为长期给付与短期给付。长期给付是没有时间 的限制或者在较长的一段时间内实施的给付，最低生活保障是典型的长期给付， 例如对“无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人 的“三无”保障对 电子科技大学硕士学位论文 象，最低生活保障金发放至死亡或者有劳动能力或收入为止。短期给付是在较短 的一段时期内实施的给付，给付期限可能是一个月或几个月，但最长不超过一年。 短期给付的对象多是因为一定的突发事件而陷入贫困，需要政府的特别扶持。灾 害救助是典型的短期给付，在发生自然灾害的情况下，政府为灾民提供吃穿住行 等基本生活条件保障。 以灾害救助为例，我国立法在短期给付方面存在严重缺陷。美国、日本都有 灾害救助法，用于规范灾害救助行为，我国目前还没有一部综合性的灾害救助 管理基本法，也没有系统规定灾害救助的法律法规。然而，我国大型自然灾害时 有发生，灾害救助与公民的生存权息息相关，应当加强短期给付的研究、立法。 2 直接给付与间接给付 以利益实现方式为标准，可以分为直接给付和间接给付。直接给付是直接将 物质发放给生活陷于困境的人，由其自由支配，例如发放救济金或救济物资；间 接给付是指不直接发放救助物资，而是符合法定条件的公民享受一定得利益，例 如免费医疗、免费就业指导等等。 在直接给付中，又分为现金救助与实物救助。与现金支付形式相比较，实物 救助存在储藏、运输、分配和管理过程中产生的成本非常高，美国有人估算要高 3 6 。n 6 3 然而，实物救助具有现金救助不可替代的优势。第一，受益人对某些实物 转移的评价好；第二，预防救助资金被挪用，实物能真正流入需要他们的人手中； 第三，为社会力量介入行政给付提供了契机，企业作为产品的生产者，通过捐赠 实物参与到行政给付中。 3 一般给付与特定给付 以给付对象为标准，分为一般给付和特定给付。一般给付是指对被救助对象 没有特别的限制，只要符合法定的条件就可以申请给付，例如最低生活保障制度。 特定给付是指非对一般人而对特定人实施的给付，也就是说对被救助对象的身份 有特别要求的给付。特定给付的对象主要包括孕产妇、孤、老、残、幼等人员。 一般给付与特定给付是互补的关系，申请人在领取特定救助后，其家庭人均收入 仍低于最低生活保障标准的，可领取一般给付，即最低生活保障。 4 贫困给付与急难给付 以给付原因为标准，可分为贫困给付和急难给付。贫困给付的对象是生存权 受到威胁的原因是贫困，家庭收入难以维持最低的生活水平，例如最低生活保障 制度。急难给付是指给付对象生存权受到威胁的原因是发生了紧急事件，例如自 然灾害、社会灾害、个人家庭突发性事件等，也就是说，一般情况下给付对象可 1 2 第二章行政给付的基本理论 以维系自己的家庭生活，只是由于特定时间的发生导致其生活水平降低，特定事 件小消失后，一般不再需要政府的救助。 贫困给付与急难给付的关系，以最低生活保障制度与灾害救助制度为例来分 析。“从本质上将，最低生活保障制度作为最基本的贫困给付制度是一种经常化、 规范化、制度化的制度，而灾害救助则是临时性、特殊性的制度。n 力两者最显著 的区别在于程序不同。一般给付要就以家庭首付的调查、计算为基础性的工作为 前提，特定给付具有紧迫性，救灾工作的对象往往需要紧急救助。 5 单纯给付与附款给付 以是否附加条件为标准，分为单纯给付与附款给付。单纯给付是指行政主体 不附加任何条件，只要有关个人或者组织符合法定条件即应兑现的行政给付。附 款给付是指行政主体依法附加了相关条件的行政给付。“附款与行政行为之间的关 系理论在国外是公认的，我国学者较少问津。但是，行政诉讼法设立撤销或部分 撤销行政行为的判决，表明在立法上已经注意到某些行