（金融学专业论文）国家助学贷款的经济学分析(1).pdf

内容摘要 在当今全球高等教育财政紧缩的背景下，高等教育成本分担与成本补偿已被国际 社会认同，推行以贷款为主的学生资助制度势在必行，而对我们这样一个高等教育资 源非常稀缺的发展中国家来说尤为如此。因此，运用各种经济理论和方法对国家助学 贷款制度进行深层次的分析和充分的论证，同时借鉴他国助学贷款的成功经验来完善 我国的助学贷款制度，是亟需解决的理论和现实问题。 全文共分为四个部分。第一部分对我国国家助学贷款的基本概念及其外延进行了 介绍。在我国，国家助学贷款是相对一般商业性贷款而言的，是指贷款人向借款人发 放的由中央财政或地方财政贴息，用于借款人本人或其直系亲属、法定被监护人在国 内高等学校就读全日制本、专科或研究生所需学杂费和生活费用的贷款。国家助学贷 款是以资助经济困难的学生完成学业为目的的，既是商q p 银行的金融产品，又是政府 的公共政策，具有商业性和政策性双重特征。自1 9 9 9 年试行以来，经过不断地发展和 完善，一套包括出资人、贷款人以及贷款管理和风险管理等要素在内的国家助学贷款 制度框架在我国已初步形成，并取得了广泛的社会效应。但是，我国的国家助学贷款 制度还存在着诸多问题，科学地认识和解决这些问题决定着国家助学贷款能否广泛地、 持续地发展下去。 第二部分运用多种经济理论从不同角度对国家助学贷款制度进行了分析。首先， 从公共选择理论的角度来看，由于高等教育具有准公共物品性质，国家助学贷款也是 一种准公共物品，是一项公共政策和公共选择的结果。运用卡尔多希克斯补偿检验 理论可以证明国家助学贷款政策能够形成一个潜在的帕雷托改善域：收益一成本分析 也表明助学贷款这样的公共项目经常是一种有效的投资。这部分的分析为国家助学贷 款制度提供了理论依据。其次，运用信息经济学分析范式中的s - w 模型和信号传递模 型进行分析，通过前者论证了非对称信息致使助学贷款市场存在多重均衡以及产生金 融崩溃的可能性，指出政府干预能够改变均衡的性质进而提高助学贷款市场的效率； 通过后者分析了国家助学贷款运行中信号传递的效率问题。这部分的分析揭示了国家 助学贷款制度的微观基础。再次，运用古典经济学的局部均衡分析方法，将国家助学 贷款看作一种金融服务产品，构建了其市场供给和需求函数。在此基础上对影响国家 助学贷款市场供给和需求的主要因索进行分析，指出国家助学贷款供求失衡的主要原 因在于国家对银行和学生的不对称刺激以及有效制度供给的不足。最后，引入制度经 济学的分析框架，阐明t n 度供给与国家助学贷款市场效率的关系，并详细分析了国 家助学贷款制度稳健运行所需要的相关制度安排和制度环境。 第三部分对国外在助学贷款的设计、发放、管理、回收以及资会来源和立法规定 等方面的先进经验进行比较分析，并结合我国的实际情况指出可供借鉴之处。 第四部分在前文的分析和比较的基础上提出了加强政府作用、改进产品设计和完 善制度环境等进一步健全国家助学贷款制度的政策建议。 关键词：国家助学贷款， 公共选择，非对称信息，制度安排 i i a b s t r a c t o w i n g t ot h eg l o b a lf i n a n c i a lc r i s i so fh i g h e re d u c a t i o n ，t h ec o n c e p to fc o s ts h a r i n ga n d c o s tr e c o v e r yo fh i g h e re d u c a t i o nw a sa c c e p t e db yn a t i o n sa l lo v e rt h ew o r l d i ti sat e n d e n c y f o rs t u d e n tl o a n st ob e c o m et h em a i nm o d et op r o v i d ef i n a n c i a la s s i s t a n c et oh i 【g h e r e d u c a t i o n ，e s p e c i a l l yf o rc h i n a ，w h i c hi sad e v e l o p i n gc o u n t r yw i t hs c a r eh i g h e r - e d u c a t i o n r e s o u r c e t h e r e f o r e ，i ti sb o t hat h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lp r o b l e mt oa n a l y s i sn a t i o n a l s t u d e n tl o a ns y s t e m ( h e r e a f t e ra b b r e v i a t e da s “n s l s ，) a p p l y i n gd i f f e r e n te c o n o m i c t h e o r i e s t h et h e s i sc o n s i s t so ff o u rp a r i s i np a r ti ，b a s i ci n f o r m a t i o na b o u tn s l si si n t r o d u c e d i nc h i n a ，c o m p a r e dw i t hc o m m e r c i a ll o a n s ，n s i _ sr e f e r st ol o a n su s e do n l yf o re x p e n s e sa f u l l t i m ec o l l e g es t u d e n tc o s t si nad o m e s t i cu n i v e r s i t y , w h o s ei n t e r e s ti sg o v e r n m e n t s u b s i d e d a i m i n ga th e l p i n gs t u d e n t si nb a df i n a n c i a ls i t u a t i o nt of i n i s hc o l l e g ee d u c a t i o n ， n s l sh a sd u a lf e a t u r e sb o t ha saf i n a n c i a lp r o d u c ta n dap u b l i cp o l i c ya sw e l l n s l sw a s i n i t i a t e d i n1 9 9 9a n dc o n s t a n t l yp e r f e c t e ds i n c et h e na n dc o n s e q u e n t l yaf r a m e w o r k ， i n c l u d i n gk e yi t e m ss u c ha sc r e d i t o r s ，d e b t o r s ，l o a nm a n a g e m e n t ，r i s km a n a g e m e n ta n ds oo n ， w a sf o u n d e d n s l sh a sw i d e l yt a k e np o s i t i v ee f f e c t so nc h i n e s es o c i e t y , b u ti ts t i l lh a s m a n ys h o r t c o m i n g sa n dr e a s o n a b l es o l u t i o nt ot h e mi st h ep r e c o n d i t i o no fi t ss u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t i np a r t i i ，d i f f e r e n te c o n o m i ct h e o r i e sa r ea p p l i e dt oa n a l y s i sn s l sa c c o r d i n g l y f i r s t ， f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp u b l i cc h o i c e ，h i i g h e re d u c a t i o ni sr e g a r d e da sm e r i tp u b i cg o o d s ，s o i sn s l s ap o t e n t i a lp a r e t oi m p r o v e m e n ta r e ac a l lb e f o u n db a s e do nk a l d o r - x i c x c o m p e n s a t i o n t e s tt h e o r y a l s o ，c o s t - b e n e f i ta n a l y s i si n d i c a t e st h a ts u c hp u b l i cp r o j e c t sa s n s l sa r ea l w a y sp a y i n g s e c o n d l y , s wm o d e li s a p p l i e dt oa n a l y s i st h em u l t i p l e e q u i l i b r i u mo fn s l sm a r k e t c a u s e db ya s y m m e t r i ci n f o r m a t i o na n d t h e p o s s i b i l i t y o f f i n a n c i a lc o l l a p s e i ti sa l s op o i n t e do u tt h a tt h ee f f i c i e n c yo fn s l sc a nb ei m p r o v e db yt h e i n t e r f e r e n c eo fg o v e r n m e n t a l s o ，s i g n a l i n gm o d e li si n t r o d u c e dt oa n a l y s i st h es i g n a l i n g e f f i c i e n c yo fn s l s t h i r d l y , p a r t i a l - - e q u i l i b r i u ma n a l y s i si sa p p l i e dt oc o n s t i t u t et h es u p p l y a n dc o m m a n df u n c t i o no fn s l s ，b a s e do nw h i c hm a i na f f e c t i o nf a c t o r sa r es t u d i e da n dt h e c o n c l u s i o ns h o w st h a ti m b a l a n c e ds t i m u l it ob a n k sa n ds t u d e n t s ，t o g e t h e rw i t hi n a d e q u a t e s u p p l yo fv a l i di n s t i t u t i o n ，i sp r i m a r yr e a s o n s f o rt h ei m b a l a n c eb e t w e e ns u p p l ya n d d e m a n do f n s l s l a s t l y , t h ea n a l y t i c a l f r a m e w o r ko fi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c si s 1 l 】 i n t r o d u c e dt oi l l u s t r a t et h ei m p a c to fi n s t i t u t i o n s u p p l yo nt h ee f f i c i e n c yo fn s l s ，a n d c o n s e q u e n t l yt h et h e s i sf o c u s e so ni n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n ta n di n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n t t h a ta r ei n d i s p e n s a b l ef o rt h ef u n c t i o no fn s l s p a r ti hg i v e sac o m p a r a t i v ea n a l y s i so fi n t e r n a t i o n a la d v a n c e de x p e r i e n c ei nn s l s w i t hr e g a r dt ol o a nd e s i g n ，l o a no r i g i n a t i o n ，l o a na p p l i c a t i o n ，l o a nr e p a y m e n t ，f u n d i n g s o u r c e s ，l a w - m a k i n ga n dr e g u l a t i o n - m a k i n ga sw e l l a l s o ，h o wt od r a wl e s s o n sf r o mt h o s e e x p e r i e n c e sc o n c e r n i n gd o m e s t i cr e a l i t yi sp u tf o r t h b a s e do nt h ea b o v e g i v e ni n t r o d u c t i o na n da n a l y s i s ，ag r o u po fp o l i c yp r o p o s a l ss u c ha s e n h a n c i n g t h e r e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n t ，i m p r o v i n gp r o d u c td e s i g n ，p e r f e c t i n g i n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n ta n ds oo n ，a r eb r o u g h tf o r w a r di np a r t k e yw o r d s ：n a t i o n a ls t u d e n tl o a n ，p u b l i cc h o i c e ， a s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n ， i n s t i t u t i o na r r a n g e m e n t i v 郑重声明 7 8 3 3 7 4 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽 窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意承担由 此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ：讲七毫 i 国家助学贷款的经济学分析 第一章引目 1 1 问题的提出 2 0 世纪8 0 年代以来，由于高等教育准公共品性质定位和高等教育个人收益 率高于社会平均收益率实证研究的深入，以及世界各国教育财政状况恶化，使成 本补偿受教育者通过缴纳一定的学杂费，承担一定比例的教育成本，已经成 为多渠道筹措高等教育经费的一个重要手段。然而成本补偿制度实旖后如何保障 贫困大学生接受教育的权利，如何建立全方位的大学生教育资助体系等难题，对 世界各国大学和政府而言，都是一个严峻的挑战。其中出路之一就是实旌国家助 学贷款制度。如美国的帕金斯贷款( p e r k i n gl o a n ) 、联邦家庭教育贷款( f f e l l p ) 和直接合并贷款( c o n s o l i d a t i o nl o a n ) 、日本的育英奖学金等，此外还有英国、 澳大利亚、德国及印度等国家也建立了全方位的学生资助贷款体系。 对我国这样一个人口众多、财力相对薄弱的发展中国家来说，如何借鉴他国 学生贷款经验与教训，降低贷款风险以及完善我国助学贷款制度，是亟需解决的 理论和现实问题。在理论界，近几年来国内专家学者从不同角度对我国当前国家 助学贷款制度问题进行了较深入的研究。在实践中，我国自1 9 9 9 年颁布了关 丁二国家助学贷款的管理规定开始试行国家助学贷款以来，政府及各相关职能部 门对国家助学贷款政策的探索和调整就从没有停止过，国家助学贷款从无到有并 逐渐发展起来。然而从2 0 0 4 年春季开始国家助学贷款一度陷入困境，媒体纷纷 报道由于高拖欠率和高违约率，国家助学贷款大面积停贷，1 0 0 多所高校进入停 贷黑名单，占到全国高校总数的1 0 。因为按照2 0 0 3 年8 月发布的中国人民银 行的助学贷款管理办法之规定，助学贷款还贷违约率达到2 0 ，经办银行可 以停发贷款。但是如果严格按此办法规定执行，停发国家助学贷款，高等学 校的贫困生拿什么来完成学业? 宪法所赋予每一个公民“平等的受教育”的 权利如何保证? 国家庄严保证的“不让一个学生因贫困而失学”再次面临难题。 面对国家助学贷款所面临的困境，理论界对国家助学贷款制度的讨论再次升 温。作为回应，2 0 0 4 年6 月，教育部、财政部、人民银行、银监会又联合下发 关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见，就进一步完善国家助学贷款政 策、进一步改革国家助学贷款实施机制、建立和完善贷款偿还的风险防范与补偿 机制以及加强对国家助学贷款工作的领导、管理与监督等四个方面进行重大政策 调整，并要求各省、自治区、直辖市人民政府可结合本地实际情况，制定具体实 施细则，于2 0 0 4 年秋季开学后在全国普通高等学校全面实施。新规定已实行了 国家助学贷款的经济学分析 一个多学期，成效显著但问题仍然不容忽视，国家助学贷款政策如何走出制度困 境仍然是一个重要而尚未解决的课题。因此，采用公共选择理论、均衡理论、信 息经济学、制度经济学等理论分析国家助学贷款制度供给和变迁过程中的深层次 问题，并据此提出相关的政策、建议来推动国家助学贷款业务的健康发展的研究 就显得格外必要，具有相当的先进性、前瞻性和可操作性。 1 2 文献综述 现阶段国家助学贷款研究主要集中在以下三个方面：第一、国外助学贷款制 度研究及对我国的启示。具体包括：1 高等教育成本补偿方式的国际比较研究及 对我国的启示。2 国外学生贷款偿还制度比较研究及对我国的启示；3 国外学生 贷款管理成本比较研究及对我国的启示。第二、中国助学贷款制度变迁研究。具 体内容包括：1 我国大学生资助体系建立的教育政策学研究；2 我国助学贷款制 度变迁过程的制度经济学研究；3 国家助学贷款制度面临困境的经济学分析。第 三、完善国家助学贷款制度的相关建议、措施研究。具体研究：1 建立政策性银 行发放贫困生国家助学贷款业务；2 国家助学贷款偿还及免还条款创新制度设 计；3 防范与化解金融风险研究，含大学生信用体系评价研究。 主要文献资料包括：陈宁波、黄寒在对我国国家助学贷款高违约率问题的 博弈分析中构建了一个完全信息动态博弈模型对高违约率问题的产生进行了解 释；崔远见在教育助学贷款的市场需求和农行的发展策略中对教育助学贷款 市场进行了细分，并提出了教育助学贷款市场需求的数学模型；李有海、孙鹤在 略论西部国家助学贷款市场失灵及个人信用体系的构建中深入论述了西部国 家助学贷款市场失灵及政府干预的必要性；杨靖在对市场经济下信用危机现象 的若干思考一文中，深入分析了我国社会信用危机的表现及治理对策；黄儒靖 在中国助学贷款的制度设计与选择中分析了助学贷款制度设计的“路径依赖” 问题。付裕在关于助学贷款j 世务开展情况的思考中深入分析了助学贷款学生 的信用问题；向双远在助学贷款管理中存在的问题及对策中指出，部分农村 信用社不敢发放助学贷款以及贷款管理措施不力；黄绪江等在窗口指导与产品 创新：助学贷款的两个视角一文中，对助学贷款供求结构进行了深入分析；沈 红在学生贷款偿还制度研究中对西方高校学生贷款偿还制度以及与之相关的 偿还拖欠问题进行分析与比较；叶庆国在助学贷款证券化研究中论证了助学 贷款证券化的必要性和可行性；戴金平、宋楠在学生贷款管理成效的国际比较 一文中建议我国实施毕业税手段来解决高等教育投资短缺问题；黄德思、张磷在 比较中外助学贷款尝试建立“教育发展银行”中提出了建立教育发展银行 2 国家助学贷款的经济学分析 这种新型金融机构的建议。田心斌、尤树亮在国家助学贷款为何难推行? 对国家助学贷款政策落实中问题的调查与思考一文中，认为我国助学贷款难以 推行的原因是支持助学贷款发放的配套措施仍欠完备；赵聚辉、宋逢龙、贾平等 认为，我国关于助学贷款的法律法规不完善及银行缺乏助学贷款风险防范体系是 限制助学贷款顺利发展的主要因素；蔡楷有、何建克、张典元等认为，我国缺乏 个人信用管理体制是助学贷款难以顺利开展的主要原因。黄佳、胡建新、林旭东 等认为，政府应加快关于助学贷款的立法进程；管七海、郭建伟、冯宗宪等认为， 加快建立个人信用制度是促进助学贷款健康发展的有效措施；吴开宇、彭志坚、 沈祖芸等认为，商业银行应简化贷款手续，降低助学贷款经营成本。此外，袁连 生、肖钢、李景春、刘新林、王善迈及闵维方等学者也撰文探讨了我国国家助学 贷款问题。 从目前国内国家助学贷款研究现状来看，问题主要表现在以下三个方面：一、 现有研究侧重于对西方助学贷款制度的介绍与比较，还没有找到一个适合中西方 的理论切入点；二、研究只是零星地分布于局部问题的探讨，缺少系统的考察与 研究；三、对国家助学贷款推行不够理想的解释分析总是就事论事，缺乏理论依 据和微观基础，以现象解释现象，显得苍白无力、难以自圆其说。鉴于此，本文 将公共选择理论、均衡理论、信息经济学、制度经济学等分析方法引入国家助学 贷款的研究，为分析国家助学贷款制度提供了新思路、新方法和深层次的理论探 讨。 1 3 研究思路、方法及主要创新 本文首先对国家助学贷款的概念进行界定，并简要介绍对其外延内容、 特征、效应、历史沿革及现状，接着指出当前国家助学贷款存在的问题。在此基 础上，本文运用不同的分析方法，从不同的角度对国家助学贷款市场效率进行分 析，并结合国外在助学贷款方面的成熟经验，提出完善国家助学贷款制度的政策 建议。 本文主要采用了实证分析与规范分析相结合的研究方法。在研究过程中，关 于当前国家助学贷款的特征、效应、历史沿革、现状及存在的问题以实证分析为 主；关于国家助学货款政策的效率、市场失灵及政府的干预则以规范分析为主。 此外，论文运用了大量的模型进行研究，增加了分析的直观性。 基于以上的研究思路和方法，在借鉴前人研究成果的基础上，论文主要实现 了以下创新： 1 创造性的运用公共选择理论对国家助学贷款进行分析，构建了国家助学贷 国家助学贷款的经济学分析 款政策的效率分析框架及评判标准。 2 将国家助学贷款看作一种商品，建立了一套包括供给、需求函数在内的局 部均衡分析框架。 3 基于信息经济学的微观分析模型，将政府作为行为主体引入国家助学贷 款市场并论证了政府干预的效率。 4 创造性的将政策金融理论和信号传递模型运用于国家助学贷款的管理方 法中，有利于提高国家助学贷款的配置效率。 限于本人对经济理论的理解和对研究方法的掌握还不够透彻，文中还存在一 些不足之处。虽然提出了衡量国家助学贷款市场效率的标准，但却未能将其量化： 虽然构建了国家助学贷款的供需函数，但由于部分指标量化的困难，还无法将之 用于定量分析。对此本人将会继续进行研究。 4 周家助学贷款的经济学分析 第二章国家助学贷款概述 2 1 国家助学贷款的概念 2 0 0 0 年2 月国务院办公厅转发的中国人民银行、教育部、财政部制定的关 于助学贷款管理的若干意见将助学贷款分为两种：一是国家助学贷款，二是一 般商业性助学贷款。一般商业性助学贷款是指贷款人向借款人发放的用于借款人 自己或其法定被监护人就读国内中学、普通高校及攻读硕士、博士等学位或己获 批准在境外就读大学及攻读硕士、博士等学位所需学杂费用( 包括出国的路费) 的贷款；国家助学贷款是指贷款人向借款人发放的由中央财政或地方财政贴息， 用于借款人本人或其直系亲属、法定被监护人在国内高等学校就读全日制本、专 科或研究生所需学杂费和生活费用的贷款1 。一般商业性助学贷款以获取利润为 目的，是个人消费贷款的一种；而国家助学贷款则不以获取利润为目的，而以资 助经济条件不好的学生完成学业为目的。商业性助学贷款是市场的产物，是一种 纯粹的金融服务产品，财政不贴息，各商业银行、城市信用社、农村信用社等金 融机构均可开办，部分需要担保和抵押，是先于国家助学贷款存在而且会一直存 在下去的；而国家助学贷款是一项公共政策，是公共选择的产物，财政贴息，是 一种无担保的信用贷款( 表21 ) 。由于迄今为止，一般商业性助学贷款在我国 不具有代表性，且所占的市场份额很小，所以本文仅对国家助学贷款进行分析。 表2 1 ：国家助学贷款和一般商业性助学贷款的区别 国家助学贷款一般商业性助学贷款 经银监会批准、有条件经办国家开办此项业务的商业银行和 贷款经办机构 助学贷款业务的中标银行 城乡信用社 无力支付学费、住宿费和生活费 年满1 8 岁具有完全民事行为 贷款对象 的全日制本、专科学生( 含高职 能力的在校人学生、研究生 生) 、研究生和第二学士学位学生 学生在校期问贷款利息全部由财 贷款利息 按法定贷款利率执行 政补贴，毕业后全部自付 采用保证担保、抵押担保、质 贷款担保无担保信_ j 贷款押担保等形式，担保人可以为 法人也可以为自然人 学校一般只负责证明借款学 学校介入程度学校负责协助经办银行办理 生身份及其在校表现 贷款数额每人每学年最多不超过一般在2 0 0 0 元至2 0 0 0 0 元之 贷款额度 6 0 0 0 元间 贷款期限最长毕业后6 年内还清各银行规定期限不同 中国人民银行、教育部、财政部：关于二助学贷款管理的若干意见，2 0 0 0 年2 月 5 国家助学贷款的经济学分析 2 2 国家助学贷款的内容 1 9 9 9 年6 月，国务院办公厅转发了中国人民银行、教育部、财政部制定的关 于国家助学贷款的管理规定( 试行) ，依法就实行国家助学贷款的有关事项做 出了具体规定。2 0 0 0 年2 月和8 月，国务院办公厅又先后转发了中国人民银行等部 门制定的关于助学贷款管理的若干意见、关于助学贷款管理的补充意见， 下发了中国人民银行助学贷款管理办法，把中央财政贴息的国家助学贷款扩 大到全国范围，规定对高等学校的在读学生发放无担保( 信用) 助学贷款。2 0 0 4 年6 月国务院办公厅又转发了教育部、财政部、人民银行、银监会关于进一步 完善国家助学贷款工作的若干意见，进一步完善了国家助学贷款工作。 各种具体的规定总结如下： 2 2 1 国家助学贷款发放的对象、范围和规模 国家助学贷款适用于中华人民共和国( 不含香港特别行政区、澳门特别行政 区和台湾地区) 普通高等学校中经济确实困难的全日制本、专科生( 含高职生) 、 研究生和第二学位学生的学费、住宿费和生活费。 为使国家助学贷款工作能顺利进行，1 9 9 9 年先在北京、e 海、天津、重庆、 武汉、沈阳、西安、南京八个城市进行了试点；从2 0 0 0 年9 月1 同起，国家助学贷 款在全国范围内全面推行，所有普通高等学校均能申办国家助学贷款。 2 2 2 国家助学贷款的数额和期限 国家助学贷款的数额最高不超过每人侮学年6 0 0 0 元，期限一般不超过十年。 贷款学生本科毕业后继续攻读研究生及第二学位的，在读期间贷款期限相应延 长，贷款本息在研究生及第二学位毕业后六年内还清。经办银行根据学生申请， 具体确定每笔贷款的期限。 2 2 3 国家助学贷款利率及贴息 国家助学贷款利率按中国人民银行规定的同期限贷款利率执行，不上浮。为 体现国家对经济困难学生的优惠政策，减轻学生还贷负担，财政部门对接受国家 助学贷款的学生给予利息补贴。学生在校期间贷款利息全部由财政贴息，毕业后 全部自付，借款学生毕业后开始计付利息。 2 2 4 国家助学贷款的还款方式和还款时间 借款学生和经办银行应在签订借款合同时约定还款方式和还款时间。实行灵 活的还本付息方式。借款学生根据个人的经济情况，可以在学习期间偿还国家助 学贷款，也可以在毕业后第一年开始偿还国家助学贷款的本金和利息，具体方式 由借款学生与经办银行协商确定。 教育部、财政部、人民银行、银监会：笑十进一步完善国家助学贷款t 作若干意见，2 0 0 4 年6 月 6 国家助学贷款的经济学分析 2 3 国家助学贷款的双重特征 国家助学贷款是由政府支持、商业银行或其他金融机构发放的、用于学生支 付高等教育学费或生活费用，以学生未来收入为第一还款来源的贷款。它具有以 下双重特征： 2 3 1 国家助学贷款的本质是由金融机构提供的服务产品 国家助学贷款作为助学贷款的种，具有助学贷款的般特征，也就是说与 其它的信贷产品一样，本质是由金融中介机构向社会提供的金融中介服务。要理 解助学贷款的本质必须注意其与另外一个名词教育成本分担的联系和 区别。教育成本分担是以美国教育经济学家约翰斯通提出的“教育成本分担理论” ( 即应由纳税人( 政府) 、学生、学生家长和社会人士( 捐赠) 共同分担高等 教育的成本) 为理论基础，在公共预算压力下政府教育政策的一种公共选择。而 助学贷款是在学生缺乏现时收入及其财产暂时不能满足高等教育需求的情况下， 由金融中介机构提供的用以满足消费需求的服务产品。根据现代消费理论中占主 导地位的生命周期恒常收入理论( l cp i h ) ，个人是在长期中计划其消费与 储蓄行为，为的是在他们整个一生中以最好的可能方式配置其消费。但一般来 说个人一生的收入呈倒u 型分布，当消费者无法借款支持现期消费，以期望未来 的较高收入时，就存在流动性约束，这个可能存在的流动性约束对学生来说尤为 明显。因为总体来说，大学生属于综合素质高、就业前景好、创业成功率高的精 英群体，绝大多数学生可以期待未来有比作为学生所接受的高的多的收入。 l c p i h 理论认为他们应该在其一生收入的基础上进行消费以最大化其效用，但学 生缺乏用以支付读书期间有关费用的流动资会，面临流动性约束，而银行向学生 提供贷款正是向他们提供了这种流动性，这样就产生了助学贷款的需求。从银行 的角度看，只要确定合理的价格( 利率) ，向社会提供助学贷款这种服务产品， 学生以未来的现金收入来偿还本金并支付利息，银行就能获得利润，这样就产生 了助学贷款的供给。也就是说，通过助学贷款这种服务产品的交易，作为需求方 的学生能够最大化其效用，作为供给方的银行能够最大化其利润，符合经济学的 “帕累托效率”。这就是助学贷款市场得以形成的微观基础。 2 3 2 国家助学贷款的政策性特征 助学贷款市场是伴随着高等教育成本分摊政策的实行而产生的，是为高等教 育服务的。众所周知，高等教育具有巨大的正外部性，不仅仅受教育者本人将从 其对教育产品的消费中受益，整个社群乃至社会均会从中受益。而且高等教育供 多恩布什，费希尔，斯塔兹：宏观经济学( 第七版) ，2 0 0 0 年，第2 9 0 页 7 国家助学贷款的经济学分析 给的不足又有很大的负外部性。弗里德曼把教育的这种外部性称作为“邻里效 应”，亦即“一个人的行动对他人造成可观的成本，但是他人无法使得该人提供 补偿，或者该行动对他人造成可观的收益，但是该人无法使得他人向他提供补 偿”。也就是蜕高等教育具有一定的非竞争性和非排他性，因此是一种准公共物 品( 介于纯私人物品和纯公共物品之间，纯私人物品即为既具有排他性又具有竞 争性的物品和服务，而纯公共物品指既具有非排他性和非竞争性的物品和服务) 。 高等教育的准公共物品性质决定了助学贷款也是准公共物品，其是否由政府提供 或者多大程度上由政府提供一方面取决于市场的效率，另一方面也取决于经济发 展水平和政府的财政能力。 就市场效率而言，作为一项纯粹的金融产品，助学贷款具有先天缺陷。这是 由于助学贷款凭借的是学生潜在的信用资源，它是建立在学生未来的收入预期的 基础上的，湿然，其第一还款来源具有较大的不确定性。因此，如果在没有政府 或其他外部承担风险的条件下，完全依靠商业化市场运作的方式的助学贷款市场 是无效的。实践也表明，在没有政府干预的情况下，助学贷款的帕累托改善不可 能发生。综上所述，对于助学贷款市场的失灵现象，政府干预是必要的，诸如提 供利率补贴、风险担保、风险准备金以及承担贷款方案部分管理成本等。在政府 的有效作为下，这种情况就可能反转，助学贷款的效率就可以得到改进，这样， 助学贷款就转变为国家助学贷款，不再是单纯的金融产品了，而具有了政策金融 的特征。所谓政策金融是指国家为实现一定的政策目标而采取的手段，它主要是 通过建立政府银行或对银行体系的直接干预，以比市场或商业更为优惠的条件， 为特定的最终需求者提供中长期信用。就我国目前而言，国家助学贷款制度是指 由中央和省级政府共同推动的一种信用助学贷款制度，即由国家指定的商业银 行，面向在校的全日制高等学校( 包括民办高校) 中经济有困难的本、专科学生、 第二学位学生、研究生发放的无需抵押的，在校期间政府给予全额贴息的个人信 用贷款，用于支付学生在校期间的学费、住宿费和基本生活费。在实践中，国家 有关部门的确出台了较多的政策性要求。譬如，财政贴息、免营业税及所得税前 核销坏账、不搞担保、利率不上浮、单独考核贷款资产质量、教育部门和银行对 贷款共同进行管理、“四定”、“三考核”以及下达指导性贷款计划一要求经办 银行努力满足符合条件的经济困难学生的贷款需求一这实际上是最大的政策性 要求。因此，我国目前的国家助学贷款政策无论是从政策目标还是政策手段上都 符合政策金融的含义。市场的失灵使政策金融成为必要，助学贷款的市场界限与 国家助学贷款政策的意义总结如下( 表2 2 ) ： 国家助学贷款的经济学分析 表2 2 助学贷款的市场界限与国家助学贷款政策的意义 政府介入的有效性 市场的界限 对策 和意义 垄断导致金融部门垄 通过限制垄断、放宽引入与垄断性金融机 市场准入，提高市场 构相抗衡的市场主体 断超额利润和低效率 结构的竞争程度 外在经济导致资金需 通过贴息、担保、减通过金融交易行为 免等方法，使个体利节约对补助金对象的 求不足 益与社会利益相一致信息收集成本 通过补助金、税收优由政府金融机构代替 信息不对称性导致资 惠等形式，对客户信 民间金融机构支付客 金供应不足息积累所需的沉淀成户信息积累成本 本予以补助 对市场基础设施建设由政府金融机构出面 缺乏长期资金市场与信息积累成本予以承担市场基础设施建 补助设与信息积累成本 资料来源：本表参照奥田英信，“政策金融与市场机制0 经济学讲座，】9 9 6 ( 】) 由于贷款是由商业银行提供，贷款资金均由商业银行自行筹集，还贷风险也 由商业银行自行承担，所以本质上其仍是一种金融机构提供的服务产品。 2 4 国家助学贷款的历史沿革和现状 从2 0 世纪6 0 年代初开始，学生贷款作为资助学生接受高等教育的方式己在国 际上被广为采用。目前，世界上共有血十多个国家实施了学生贷款计划。1 9 9 9 年之前，我国没有开展正式的助学贷款业务，国家也没有关于助学贷款相关的政 策规定，虽然有金融机构( 如i 上海浦东发展银行、部分农村信用社) 零星地贷出过 助学贷款，但数额都不大，没有形成规模，并且借款人都是学生家长或其监护人 以担保方式贷的款，而不是学生本人从银行贷出的款项。 为了解决许多来自家庭经济困难学生交费上大学的问题，1 9 9 9 年6 月，中国 人民银行、教育部和财政部联合下发了关于国家助学贷款的管理规定( 试行) ， 决定在北京、重庆、西安、上海等8 个城市进行助学货款试点，由此拉开了我国 助学贷款的序幕。规定指出，中国工商银行为中国人民银行批准的国家助学 贷款经办银行，具体负责制定国家助学贷款的管理办法以及贷款的发放和回收， 贷款采用担保方式，属于商业性贷款。纳入银行f 常的贷款管理。同时规定，对 于特困生贷款到期无法收回部分，由提出建议的学校和学生贷款管理中心共同负 责偿还( 其中，学校偿还6 0 ，学生贷款管理中心偿还4 0 ) 。从此，中国工商银行 开始在8 个指定城市中发放助学贷款。由于担保困难，到1 9 9 9 年底，中国工商银 行在8 个试点城市只贷出助学贷款4 0 0 多万元，远远满足不了学生对助学贷款的需 9 国家助学贷款的经济学分析 求量。 2 0 0 0 年2 月和8 月，中国人民银行、教育部、财政部对助学贷款政策做出调整， 主要内容是：确实无法提供担保、家庭经济特别困难的学生以及其他学生，均可 申请信用方式的国家助学贷款。将国家助学贷款试办范围从北京等8 个城市的部 分高校扩大到全国高校，经办银行从工行扩大到工、农、中、建四大国有商业银 行，贷款对象也从全日制本科生、专科生扩大到全日制本科生、专科生和研究生， 并将担保贷款制度改为信用担保制度。到2 0 0 0 年底，四大国有商业银行国家助学 贷款余额达到4 2 亿元，比年初的0 1 5 亿元增加了4 0 5 亿元1 。 2 0 0 2 年2 月，中国人民银行、教育部、财政部、国税总局联合发出关于切 实推进国家助学贷款工作有关问题的通知，通知规定国家助学贷款免征利息收 入营业税，通知要求实行“四定”，即定学校、定范围、定额度、定银行，确保 经济困难学生能够及时得到国家助学贷款。通知要求，贴息资金应按学校隶属关 系，中央财政承担中央部属普通高等院校的国家助学贷款贴息资金，地方财政承 担地方所属普通高等院校的国家助学贷款贴息资金，并分别将贴息资金按季拨付 给国家助学货款经办银行总行和省级分行。通知还要求，实行灵活的还本付息方 式，借款学生根据个人的经济情况，可以在学习期间偿还国家助学贷款本金和利 息，也可以在毕业后第一年开始四年内偿还。对国家助学贷款的管理要实行“三 单列”，即单列科目反映，单独统计，在信贷资产质量考核上与其他信贷业务分 开实行单独考核，对按照国家规定和操作规程发放和催收国家助学贷款后出现的 确实难以收回的呆坏账，可按规定上报核销，不追究经办人员及其主管领导的责 任。截至2 0 0 2 年6 月底，全国襄计申请贷款学生数为1 1 2 5 万人，申请贷款人数占 全部在校生的1 2 5 ；银行已审批贷款人数累计3 5 1 万人，审批贷款人数占申请 贷款学生人数的3 1 2 ，审批贷款合同金额累计3 0 亿元2 。 2 0 0 4 年6 月，教育部、财政部、人民银行、银监会又联合下发关于进一步 完善国家助学贷款工作若干意见，就进一步完善国家助学贷款政策、进一步改 革国家助学贷款实施机制、建立和完善贷款偿还的风险防范与补偿机制以及加强 对国家助学贷款工作的领导、管理与监督等四个方面进行重大政策调整，并要求 各省、自治区、直辖市人民政府可结合本地实际情况，制定具体实施细则，于2 0 0 4 年秋季丌学后在全国普通高等学校全面实施。新政策在以下几个方面做了变化： 学生在校期间免交贷款利息，还贷年限延长到六年，招标选择贷款经办银行，曝 光违约借款学生名单，建立贷款风险补偿资金，毕业一年内可以修改还款计划， 数据来源：中国经济信息网 2 数据来源：国务院发展研究中心 1 0 国家助学贷款的经济学分析 学校要帮银行催收贷款等等。自从2 0 0 4 年9 月新的政策开始实施n 2 0 0 5 年2 月，有 关金融机构按新机制审批全国高校贷款学生2 3 5 万人，审批贷款合同金额2 l 亿 元，有2 0 多万名学生已得到发放的贷款1 0 亿多元。 国家助学贷款工作自1 9 9 9 年试点、2 0 0 0 年推行至2 0 0 5 年3 月，经过多次调整 和各方努力，全国已累计审批贷款学生1 1 5 力- ，审批贷款合同金额达到9 6 亿多元， 先后有1 0 8 万学生得到发放贷款6 9 8 亿元1 。国家助学贷款已经成为具有一定规模 并迅速增长的金融产品。 2 5 国家助学贷款的效应 国家助学贷款作为一种个人信用贷款，它发放的对象是没有任何信用记录的 在校大学生，而且单笔金额小、笔数多，在社会信用体系还没有建立健全的中国 办理这项贷款业务，对放贷的银行来说，确实风险很大。但这并不能掩盖国家助 学贷款对于国家、银行、学校和学生的重大意义。 2 5 1 国家助学贷款能推动和加快国家教育改革的进程 我国现实的国情是高校中贫困生的比例较大，而国家对教育的财政拨款占我 国财政支出的比例还很低，要实施科教兴国战略，加速人才培养，使经济较困难 优秀青年得以深造就需要通过金融手段支持教育发展，而国家助学贷款就是其中 的一项尝试性的举措。国家助学贷款政策进一步完善了高等学校经济困难学生的 资助政策体系，为公民获得公平、公正的教育机会提供了社会保障机制。 此外，当前我国的经济被两大问题所困扰：第一是如何保持一个较高的增长 率，第二是减少收入分配的差距。前者关系到我国经济的一切方面，后者涉及社 会安定。向个人发放助学贷款，可以通过教育来扩大内需，拉动经济的增长。同 时，助学贷款使一大部分家境贫困的学生能够继续高等教育，从而提高个人的生 产能力，这在很大程度上缩小了贫富差距。 2 5 2 国家助学贷款能给商业银行带来长远利益 国家助学贷款作为信用贷款的一种，是在政府的大力支持和帮助下的一种尝 试，它体现了一个大的趋势，就是在未来银行业的激烈竞争中，个人消费信贷为 主的个人金融业务是一个新的市场竞争焦点。国家助学贷款的实施拓展了我国个 人消费信贷领域，不仅为将来的个人金融业务的发展积累了经验，也会让银行在 摸索中形