（国民经济学专业论文）我国电信业政府管制制度变迁的研究.pdf

摘要 摘要 随着中国建设有中国特色的市场经济体制改革的不断深入和完善，竞争性部 门的市场竞争机制已经逐步确立，而在传统的自然垄断领域，改革尚处于起步阶 段。因此，下一步的改革任务就是在继续推进竞争性领域改革的同时，大力推进 自然垄断行业的改革。 本文希望通过理论的探讨与实证的分析，分析我国电信业各项管制制度的历 史、现状及存在的问题；同时，研究我国电信业政府管制制度变迁的路径，探寻 其内在逻辑，考察我国电信业政府管制中的制度变迁是如何发生，一方面，应用 现成的理论对经济现象进行解释，同时通过对电信业政府管制中制度变迁的研 究，从制度变迁微观结构的角度深化和丰富现有的制度变迁理论。 本文采用组织经济学、制度变迁等理论，对我国电信业政府管制领域的变革 进行系统的研究。我国电信业政府管制制度变迁是典型的强制性变迁，同时，在 我国电信业的发展过程中，组织与制度的连续交互作用是制度变迁发生的关键所 在。通过分析可以发现，在我国电信业政府管制制度变迁过程中，作为变迁发动 者的政府，通过将变迁涉及到的个体采取各种方式组织起来，形成具有独立利益 追求的组织，并利用组织之间的利益博弈来达到推动变迁进而获取变迁收益的目 的。 目前对于我国电信业政府管制领域进行的研究大多是从管制经济的角度展 开，本文尝试以组织经济学与制度变迁理论为分析框架，以求能够从另外一个角 度对我国电信业管制制度的变迁进行探讨。在这样的背景下，本文的研究对于我 国电信业政府管制改革十分具有现实意义。另一方面，本文以我国电信业政府管 制制度的变迁为分析对象，深入分析了制度变迁的微观结构，丰富t n 度变迁理 论。 关键词：电信业：政府管制制度：制度变迁 华南理工大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h er e v o l u t i o no fi n s t r u c t i n gc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i cm a r k e t i n ge c o n o m i c s y s t e mb e c o m i n gd e e p e ra n dd e e p e r , c o m p e t i t i v em e c h a n i s mh a sb e e ns e tu pi nt h e c o m p e t i t i v ed e p a r t m e n t ，s u c ha st h en a t i o n - o w ne n t e r p r i s e ，w h i c hi si nt h eg u i d a n c e o ft h eb a s i cp o l i c ya n do b t a i n st h eh u g ea c h i e v e m e n t si nt h ec o m p e t i t i v ef i e l d o nt h e o t h e rh a n d ，i nt h et r a d i t i o n a ln a t u r a lm o n o p o l yf i e l d ，t h er e f o r m a t i o nj u s ti nt h ee a r l y s t a g e ，a n dt h en e x ts t e pi st og oo np u s h i n gt h er e f o r m a t i o no fc o m p e t i t i v ea n d n o n c o m p e t i t i v ef i e l d t h ea r t i c l em a k e sas y s t e ms t u d yi nt h ef i e l do ft e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t i o n ，b y a d o p t i n gt h et h e o r yo fo r g a n i z a t i o ne c o n o m i c , i n s t i t u t i o n a lc h a n g ee t c i n t h e b a c k g r o u n do fg l o b a ll o o s e n i n gr e g u l a t i o na n dt h er e v o l u t i o no fd o m e s t i ce c o n o m i c s y s t e mw h i c hi n c r e a s e sd e e p e n ，c h i n e s ei n s t i t u t i o n a lc h a n g eo ft e l e c o m m u n i c a t i o n r e g u l a t i o ni s at y p i c a lc o m p e l l i n gc h a n g e ，a sw e l l ，i nt h ep r o c e s so fc h i n e s e t e l e c o m m u n i c a t i o nd e v e l o p m e n t ，t h em u t u a la c t i o no ft h eo r g a n i z a t i o na n di n s t i t u t i o n i st h ek e yo ft h eh a p p e n i n go fi n s t i t u t i o n a lc h a n g e w ec a i if i n dt h a t i nt h ep r o c e s so f t h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g e ，t h ei n i t i a t o rw h i c hb r i n gi n t ot h ec h a n g eo r g a n i z e st h e i n d i v i d u a lc o n c e r n e dt h ec h a n g eb ya l lk i n d so fm e t h o d s ，t of o r mi n t oap a r t yw h i c h h a si n d e p e n d e n ti n t e r e s t ，f m a l l yd r i v i n gt h ec h a n g ea n dg e tt h eb e n e f i to ft h ec h a n g e b ym a k eu s eo ft h eg a m eb e t w e e nt h eo r g a n i z a t i o n s a tp r e s e n t t h er e s e 盯c ho fc h i n e s et e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t i o nb yt h et h e o r y o fo r g a n i z a t i o ne c o n o m i ca n di n s t i t u t i o n a lc h a n g ei sn o ts y s t e m i c ，d u et ot h i sr e a s o n ； t h ea r t i c l eh a s t h er e a l i s mm e a n i n g o nt h eo t h e rh a n d ，t h ea r t i c l et a k e st h e i n s t i t u t i o n a lc h a n g eo fc h i n e s et e l e c o m m u n i c a t i o nr e g u l a t i o na st h eo b j e c tt oa n a l y s e ， w h i c hw i l le n r i c ht h et h e o r yo fi n s d t u t i o n a lc h a n g e + k e yw o r d ：t e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y ；i n s t i t u t i o n o fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ； i n s t i t u t i o n a lc h a n g e 华南理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 畸4 卜 日期： a 帅j ， 年石月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权华南理工大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密留。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名 导师签名 冉 童蹦 日期：l 对年石月日 日期：a 一了年占月f 口 洱0 鳍 第一章绪论 绪论 1 1 选题背景和意义 中国电信业的发展已有一百多年的历史，目前，作为全球少数几个电信业务 大国，其固定电话业务量和移动电话业务量已经名列世界前茅。传统观念上，电 信业通常被认为是一个自然垄断产业，因而政府管制就成为了应有之义。 经济学和法学关于管制的定义有许多。作为一个外来词，管制( r e g u l a t i o n ) 反映的是一种政府与工商企业的关系，尽管根据管制与市场作者史普博的断 言，“一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现”。，然而所有关于管 制的定义都包含了一个共同的行为特征，即“政府依据法规对企业的市场进入、 价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预”。进一步分析，不难发 现，管制与制度规则密不可分，管制起源于西方发达的市场经济国家，其背景的 限制非常重要，首先就是体现在法治上，特别是政府依法行政的传统已经确立， 其次是产权受到法律的保护，而法律是一个公开的、各方可参与的立法( 修法) 程 序的结果。因而，政府管制在很大程度上表现为政府制定管制政镱，并执行管制 政策的过程。 本文主要采用制度变迁的理论，对我国电信业政府管制领域的变革进行系统 的研究。什么是制度变迁? 诺斯认为，制度提供了人类相互影响的框架，它们建 立并构成了一个社会，或更确切的说，一种经济秩序的合作与竞争的关系。制 度变迁是指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式。在诺斯看来，有许 多客观环境的变化形成了许多赚取利润的机会，但由于现有的制度安排结构无法 获得潜在的利润。这就诱使追逐利润的入去创造新的制度安排，以得到由新的制 度所创造的利润。在诺斯的制度变迁模型中，还分别隐含着两个重要的概念：一 个是制度环境，即一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法 律的基础规则；另外一个是制度安排，即支配经济单位之间可能合作与竞争方式 。管制与市场，中文版第2 8 页。 。周其仁：竞争、垄断和管制一一“反垄断”政策的背景报告，2 0 0 3 。 。诺斯，1 9 9 1 。 华南理工大学硕士学位论文 的一种安排。在两者的关系上，诺斯认为制度环境是一个社会最基本的制度规则， 是决定其他制度安排的基础制度。 中国的电信改革始于1 9 9 4 年联通的进入，其作用颇似m c i 在打破a t t 垄断 过程中的角色。联通的进入，对于促进电信市场的竞争，尤其是移动通信的发展 方面起到了重要作用。目前，经过对中国电信的分拆之后，中国电信市场已形成 了几家势均力敌的电信运营商多寡头垄断竞争的格局。从1 9 9 0 年到2 0 0 0 年，中 国电信业以每年约4 0 的速度增长，根据i t u 的统计，中国是电信覆盖率( 每 百人的电话主线和移动用户的数量) 发展最快的国家，1 0 年间全球排名+ 匕升了 6 4 位。 短短的十年时间里，中国电信业政府管制领域正在发生着从来没有过的制度 变迁。中国电信业的管制改革无论从现有管制制度的历史、成因、存在的主要问 题还是从所处的制度背景等方面均有自己的特点。本文希望通过理论的探讨与实 证的分析，研究中国电信业政府管制中制度变迁的路径，探寻其内在逻辑，考察 中国电信业政府管制中的制度变迁是如何发生，一方面，应用现成的理论对经济 现象进行解释，同时通过对电信业政府管制中制度变迁的研究，从制度变迁微观 结构的角度深化和丰富现有的制度变迁理论。 1 2 文献综述 制度变迁理论作为新制度经济学的一个分支，主要是针对整个历史发展进程 中制度的变迁进行研究，通过一种动态的眼光去分析制度的替代、转换与交易过 程。 关于制度，最早在经济学中引入“制度”概念的，是美国制度主义学派。凡 勃伦认为“制度是一种习俗，由于被习惯化和被人广泛地接受，这种习俗已成为 一种公理化和必不可少的东西”，这就是说，制度也是一个自然淘汰的过程。而 按照舒尔茨的观点，制度被定义为管束人们行为的一系列规则。它是某些服务的 供给者，它们应经济增长的需求而产生。新制度经济学制度变迁理论的集大成者 诺斯则认为“制度是人所发明设计的对人们相互交往的约束。它们出正式的 规则、非正式的约束。和实施机制( e n f o r c e m e n tc h a r a c t e r i s t i c s ) 所构成。简 。诺斯认为，非正式约束包括了行为规范、惯例和自我限定的行为准则 2 第章绪论 单来说，他们是由人们在相百舸交道中的强制约束的结构所组成。制度所强加的 约束目标和个人在制度安排中选择的同一性的程度取决于其强制的有效性。这种 强制的有效性的实施一方面来自甲方( 自我限定的行为准则) 、一方面来自乙方 ( 报复) ，以及( 或者) 来自第三方( 即由国家的社会制裁和强制实施) 。制度是 通过交易费用和转型( 生产) 费用( 与所用技术一起) 来影响经济绩效的。”1 关子制度变迁与政府管制行为的理论，发展至今，国内外理论界已有不少的 研究成果，现分别综述如下。 1 2 1 制度变迁理论综述 一、西方经济学有关制度变迁的理论 i 、演进观的制度变迁理论 演进观的制度变迁理论是建立在演进经济学或经济变迁的演化理论基础之 七的，从其历史沿革的角度看，始于熊彼特的创新理论和赫伯特西蒙关于人 类行为和组织行为的理论，后经过纳尔逊和温特尔加以完善。经济演化理论从思 想渊源上归功于达尔文的生物进化论中的“自然选择”论，同时也接受了生物学 中的拉马克主义生物后天获得的特性也可以遗传。 哈耶克是该理论学派的代表人物，他认为知识和信息是主观的，而且是以分 散的个人状态而存在，因而，人们根本无力认识和控制社会生活，文明的进化只能 是对经验和传统不断适应的结果，自然而然的社会是最好的社会，社会的演化是 自发秩序的，是系统通过自组织来进行的。根据进化论观点，哈耶克认为，规则系 统的生成和演化过程实质上是一个不同群体间自发展开生存竞争，从而选择规则 的过程。在这一过程中，理性从来没有发挥过设计、控制的作用，这一过程是扩展 秩序的竞争和系统自组织演化的过程。他指出，扩展秩序是自发的，非人为设计的 其有序性的产生应当是拥有不同行为目的的社会主体在竞争过程中实现合作及 互动的结果，这一结果的发生在事前是不为任何主体所知的。他认为，扩展秩序的 好处是不在于它使一切各得其所，而在于它时刻创造着以前从未有过的新的力 量。这种理论是应用生物学上的自然选择和进化演进方法于经济制度的变迁分析 之中，并将引起制度变迁的推动力归结于一种客观的自然力量，这种自然力量的 深层含义在干保证个人自由，通过个人的自由选择权，以及相互之间所形成的博 3 华南理工大学硕士学位论文 弈与互动关系，可以达到信息与知识最大限度的交流与共享，从而自然选择式地 逐步筛选出一个好的制度。 冈此，哈耶克倡导的是一种自然演化的制度变迁，反对政府的人为干预，因 为“自然而然的社会是最好的社会”。”。 2 、建构主义的制度变迁理论 此学派的代表人物是道格拉斯诺斯，诺斯的制度变迁理论主要采用主流经 济学的分析方法，研究制度在经济发展中的作用，同时结合新制度经济学的“需 求供给”框架展开对制度变迁的研究。从制度变迁的需求方面来说，当在现 有制度框架下，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的收入增加不能实 现时，一种新制度的创新可能应运而生，并使这些潜在收入的增加成为可能，也 就是只要制度变迁的预期收入超过预期成本，制度就会发生变迁；反之，制度处 于均衡状态。诺斯以产权理论、国家理论、意识形态理论等三个理论构成他制度 变迁理论的三块基石，并由此说明经济增长和经济衰退的根源。有效率的产权是 经济增长的关键，一个社会的所有权体系如果能够明确规定个人的财产权利，并 对之提供有效的保护，就能减少经济活动的成本和费用，使个人收益接近社会收 益，从而具有激励个人创新，提高整个社会经济效率的功能u 1 。另一方面，产权 具有公共产品的属性，它的建立必须有国家的参与。国家作为一个具有合法暴力 和自然垄断性质的机构，处于确立和保护产权的优势地位。由于国家的规模经济 特征，使得由其提供的产权结构的基本规则，能够降低交易费用，个人也愿意以 一定的利益供给和权利限制为代价，换取国家对产权的保护，但这种代价以不超 过国家对产权的保护而带来的收益为界限。由于国家也是利益最大化的经济人， 它经常也会为自身利益的最大化而不惜损害个人的产权，伤害个人经济活动的创 新热情，从而导致经济的衰退“】。诺斯的解释对于制度变迁的理论含义在于，合 理的产权制度是国家设计的结果，经济的发展也可以从国家行为的观察中得出。 这是一种建构主义的制度变迁观，也就是国家意志导致的制度变迁，所以对国家 行为的必要约束，就成了诺斯制度变迁理论的应有之意。 3 、利益集团的制度变迁理论 该理论和方法以集体行动的内在矛盾和固有逻辑为基础，以分析利益集团的 影响及其作用机理为主线，认为制度变迁的根源取决于利益集团的形成和发展a 4 第章绪论 其主要代表人物是奥尔森，他认为在任何一个经济形态中，都存在着不同类型的 利益集团，利益集团，特别是大型利益集团，一般都不是依靠所提供的集体利益 来取得其成员的支持，而是依靠“选择性刺激手段一”的奖励和惩罚作用，根据 其成员的贡献来决定是否向其提供集体利益。由于个人行为的理性特征和集体利 益必须分配给集团所有成员的性质，决定了有选择性刺激手段的集团比没有这种 手段的集团更易于采取集体行动。由于利益集团的结盟性质和排他特征，为获取 高额垄断利润，必然阻碍技术进步、资源流动和合理配置；或者争取政府扩大管 制，利用法律、政治程序的复杂化获得集团报酬。这些行为会增加社会经济活动 的交易成本，降低社会经济效益，因而利益集团的活动不能增加而只能减少社会 总收入。m 利益集团的强大和发展会影响一个好的经济制度。利益集团的削弱和 减少会有利于一个好的经济制度的出现。 二、马克思主义关于制度变迁的理论 马克思对唯物史观做过如下表述：“人们在自己生活的社会生产中发生的一 定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发 展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律 和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物 质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们 的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意志。社会的物质生 产发展到一定阶段，便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系发生矛 盾。于是，这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏，那时，社会革命的 时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快发生变 革。”马克思在上述经典表述中，科学分析了生产力的发展是社会制度变迁的根本 动力。我们把上述马克思历史唯物主义理论称为“生产力一元论历史观”。马克 思虽然认为生产力是社会制度演化的动力，但对在制度演化中人类的行为和作用 还是给定了限制，他认为，个人的行为受历史和社会条件的制约：“人们不能自由 选择自己的生产力这是他们的全部的历史的基础，因为任何生产力都是一种 既得的力量，是以往的活动的产物。可见，生产力是人们应用能力的结果，但这种 能力本身决定于人们所处的条件，决定于先前已经获得的生产力，决定于在他们 以前已经存在、不是由他们创立而是由前一代人创立的社会形式。”马克思的i 华南理j ：大学硕士学位论文 述言论说明，制度变迁是一个长期的、自然的、路径依赖的复杂过程，人类的理性 是有限的，任何超出客观实际条件、背景和历史路径的“美好蓝图式”的想象和 设计，注定要失败的。 j 、国内关于制度变迁的理论 国内关于制度变迁的理论观点是对西方经济学制度变迁理论的改进和应用， 或者说本土化创新，但并没有形成一个完整的中国的制度变迁理论框架或者说并 没有在基础理论层面上有本质性的突破。其中有代表性的观点是以下几个： 杨瑞龙的制度变迁三阶段论，提出了我国在向市场经济过渡中制度变迁方式 的转换将依次经过供给主导型、中间扩散型和需求诱致型制度变迁三个阶段的理 论假说。 黄少安教授的制度变迁三个新假说，包括“同一轨迹上制度变迁的边际效益 先递增后递减”假说、“政府以行政手段推进市场化进程”的假说和“制度变迁 主体角色定位与角色转换”假说。 周业安的制度变迁的初步的演进论解释，在哈耶克的社会秩序二元观的基础 上，提出了一个分析中国制度变迁的初步的演进论框架，认为：中国的改革过程 交织着政府选择外部规则和社会成员选择内部规则的双重秩序演化路径，前者是 表面上的主线，实际的主线则是后者，并且两种规则之间的冲突与协调贯穿整个 制度变迁过程，在这个过程中，中央政府更多地起法官裁决作用，而地方政府更 多地从事制度企业家活动。总的来看，改革经历了政府逐步推出直接的制度创新 领域及外部规则逐步缩减作用范围的过程，也就是内部规则的逐步发育和强大的 过程，这是中国市场化的本质。 北京大学的林毅夫教授关于诱致性制度变迁和强制性制度变迁的划分。他的 观点是从需求方面说，诱致性制度变迁是现行制度安排的变更和替代，由一个人 或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的，诱致性制度变迁的发生必 须要有某些来自于制度不均衡的获利机会，只有当制度变迁的预期收益大于成本 时才会发生制度变迁。它是有关个人或群体( 初级行动团体和次级行动团体) 对 制度不均衡的一种自发性反应，并且诱致性制度变迁是一种自上而下，从局部到 整体的制度变迁过程，从供给方面说，强制性制度变迁是通过政府命令和法律引 入来实现的，强制性制度变迁的主体是国家，因为制度供给是国家的基本功能之 6 第一章绪论 一，国家或政府提供制度这种公共产品比私人生产更有效，并且理性的统治者还 会矫正制度安排供给的不足，但是国家能否建立符合社会需求的制度，这是一个 很难回答的问题。从理论上说，将制度变迁划分成强制性制度变迁和诱致性制度 变迁是有争议的，但不可否认在分析转轨国家的经济制度变迁时，关于强制性制 度变迁的提法确实比较有解释力，它能够直观地揭示转轨国家的制度变迁主要是 由政府来推动的。 1 2 2 政府管制理论综述 现代意义上的政府管制起源于1 9 世纪末的美国，是政府管理社会、经济事 务的一种新型治理工具。植草益认为，管制是指政府管制者依据一定规则对构成 特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。政府管制分 为经济性管制与社会性管制两类；前者的目的在于应对自然垄断等市场失灵现 象，后者的目的在于解决诸如社会公诈等市场机制无法解决的问题。 1 、政府管制的概念与分类 政府管制( r e g u l a t i o n ) 反映的是一种政府与企业的关系，就是政府运用具 有法律效力的规章和行政手段控制企业的行为。m 经济学和法学关于管制的定义 有许多，本文将管制的概念表述为：政府管制是政府经济管理职能的一种，是政 府的专门机构依据专门的法规对企业的某些行为进行直接的行政干预活动。采用 本定义的理由是能够突出以下几点：第一，将政府管制置于政府经济管理职能之 中，能够引导读者去探讨并思索政府管制与政府其他经济管理职能的区别，有助 于理解政府各种经济管理职能：第二，强调了政府管制的独立性，体现在管制必 须具有专门机构和遵循专门法规，有别于政府的直接微观管理；第三，强调了政 府管制的直接干预性质，有别于间接的宏观调控等。 管制分为经济性管制和社会性管制两种，前者指在自然垄断和存在信息偏差 的领域，主要为了防止发生资源配置低效率和确保使用者的公平使用，政府机关 利用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数 量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。就其内容而言，主要包括： 。植草益，1 9 9 2 。 。植草益，微型管制经济学，中国发展出版社，1 9 9 2 年中文版，第2 7 页。 7 华南理t 大学硕士学位论文 价格管制，进入和退出市场管制，投资管制与质量管制等；后者指从环境保护和 安全保证等目标出发，从产业横断面上对特定的企业活动所实施的管制，以维护 消费者、职工等公众的健康和安全。 2 、政府管制的供求分析 ( 1 ) 政府管制的需求分析。政府管制的需求分析事实上是要解决一个为什 么需要政府管制的问题? 总体来讲，政府管制经济有三个理由，即自然垄断、信 息不对称和外部性。由于企业实行垄断经营，垄断企业就会本能的追求自身利 益最大化而损害消费者和整个社会的福利，这样，以追求社会整体经济效率，实 现社会福利最大化为导向的政府管制成为必要；外部性有许多领域存在，因而需 要政府加以管制以促进正的外部性减少负的外部性。外部性问题讨论最多的是与 环境保护、产品质量以及金融业的风险防范等联系在一起。同时在具有网络经济 效应的产业中，外部性问题也比较突出；非对称信息可能导致市场无法实行资源 的有效配置，甚至市场的消失，因此由于信息不对称造成的市场失灵也需要政府 的管制。m ( 2 ) 政府管制的供给分析。从制度经济学的角度，政府管制的供给实际上 就是政府作为制度的提供者制定经济性和社会性管制制度的过程。政府管制制度 的供给可以看作是新的管制制度的起源和对不完善的管制制度的变革过程，是典 型意义上的强制性制度变迁，当然也可以说是政府以行政手段推行的以引进竞争 机制为目标的制度变革。m - 政府对管制的理性认识和当时的制度环境是影响管制 制度供给或者变迁的重要因素，而且政府对某一管制制度的认识会经历一个由浅 到深的过程，只有当政府对管制的必要性有了比较深刻的认识后，才有可能着手 进行管制制度的研究和制定。包括人们的观念和意识形态、现实的制度结构状况 等。 3 、电信业政府管制制度概述 从行政法的意义上说，政府管制制度一般是指政府行政机构根据法律授权， 以保护消费者利益、维护市场公平竞争为目的的所有政策规章的总称。 。外部性是指经济主体一定的经济行为对外部的影响，造成私人成本与社会成本a 私人收益 与社会收益之间相偏离的现象，可分为正外部性( p o s i t i v ee x t e r n a l i 七i e s ) 和负外部性 ( n e g a t i v ee x t e r n a l i t i e s ) ，, v - ，b 部性是指一种经济行为给外部造成积极影响。使他人减 少成本，增加收益。负外部性则是指一种经济行为给他人造成消极影响，使他人成本增加， 收益减少。 8 第一章绪论 根据定义的阐述，电信管制的具体任务可以分为两大类：市场秩序管制和企 业行为管制。“u 市场秩序管制内容包括： 市场准入管制( 经营许可管制) ； 电信资源管制( 频率资源管制、号码( 域名) 资源管制、卫星频道管制) 。 企业行为管制包括： 电信资费管制 互联互通管制； 服务质量管制； 普遍服务管制： 信息资源管制： 网络安全管制。 不同的管制内容和相应的目的的关系，参见图卜1 ，其中：电信资费管制、 互联互通管制、服务质量管制和普遍服务管制的主要目的是为了保护用户权益； 市场准入管制、电信资源管制主要是为了维护市场公平竞争；而网络安全管制和 信息资源管制主要是为了保证国家利益和安全，这三个目的分别是从用户、企业 和国家的角度来探讨问题，当然互相之闻又有所关联。 华南理工大学硕士学位论文 一市场秩序 管制 i 管制 内容i i l l 企业行为 管制 图1 1 管制内容与目的的关系 1 3 论文的研究思路和方法 本文在马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义的指导下，综合运用了制度 分析法、历史分析法、比较分析法、案例分析法以及规范与实证相结合等各种具 体的方法来叙述历史、阐明事实、分析问题、提供建议和进行理论总结。由于本 文是关于电信业政府管制制度变迁的研究，因此大量的运用制度分析方法是题中 之义。研究一项具体的制度变迁，必然要运用历史分析法和比较分析法，这既是 制度分析法的内在要求，也是本文的研究主题的需要。对于电信业管制制度的历 史叙述是历史分析法的典型体现，比较分析法集中体现于发达国家管制改革实践 与国内电信业管制实践的比较等。规范分析与实证分析法相结合是一项理论研究 的必然要求，单独的规范分析和单独的实证分析都不能够比较成功的完成研究任 务。因此，本文将二者结合起来应用于对电信业管制的研究中。 本文总共分为四部分 1 0 第一章绪论 第一部分是文献综述，主要回顾了关于制度变迁和政府管制的基本理论。 第二部分为电信业管制制度变迁的研究提供了一个背景的铺垫。 第三部分是本文的主体部分，对我国电信业管制制度变迁进行了实证研究。 首先，从产业发展的层面进行阐述，对下文的微观组织变迁的研究作出铺垫；接 着是对电信业经营组织变迁的研究。指出电信经营组织从政企合一的独家垄断， 到联通的组建及进入，以及最终中国电信的两次拆分，反映出经营组织的变迁对 于电信业管制制度变迁所带来的影响；最后是电信业政府管制制度的变迁研究。 对于电信业政府管制制度的历史、现状、存在问题进行了分析，并利用管制经济 学的理论工具为指导，结合发达国家的实践和我国的国情提出了变革的方向与建 议。 第四部分是本文的核心，也是本文的理论分析与总结。主要是从制度变迁微 观结构的角度对电信业的管制制度变迁进行了理论分析和总结，在综合运用组织 经济学理论及诺斯的制度变迁理论的基础之上，对电信业政府管制制度变迁进行 了理论分析。 1 1 华南理工大学硕士学位论文 二、我国电信业管制制度变迁的背景概述 2 1 电信行业的发展概况 2 1 。1 传统观点：电信业的自然垄断性 传统理论认为电信业的自然垄断属性与以下几个因素具有一致性。首先是网 络供应系统的规模经济效益。电信业在提供产品和服务时，形成了由消费电信业 产品和服务的所有用户通过电话连线等连接起来的网络组织，一个地区只能有一 个网络才不致浪费资源。从用户方面看，加入供应网的用户越多，则用户的方便 性也越大；从生产者角度看，用户越多，固定成本就越容易分散到每一需求上， 使服务价格下降，两方面都能取得规模经济效益。第二个因素为范围经济效益。 电信业在向多种用户提供多种服务的情况下，能够节省生产费用，取得全产品生 产效益。例如，对电信业的需求在白天和夜间具有不同的需求状态。如果使用不 同的电信设备以分别适应白天和夜间需求，那么它所产生的单独核算成本就将大 于使用同一设备满足白天和夜间的需求所产生的联合产品成本，后者相对前者而 言能够取得范围经济效益。这是与成本劣加性一致的。管制经济效益和范围经济 效益本身成为新企业加入电信业的壁垒。同时，电信业的固定资本由于有很强的 长期使用性质，折旧很难在短时间内完成，兼之很难将电信业设备移作他用，固 定成本的沉淀很大，这也是与自然垄断属性相一致的。最后，避免重复投资确保 技术的同一性，这在全球一体化曰益发展的今天有很强的现实意义。 2 1 2 电信业的融合与竞争性结构转变 科学技术的飞速发展，传统的电信业的内部涵义和外延特征发生了深刻的变 化。在电信业内部，传送声音、符号、图像的通信方式越来越多，对传统的电话、 电报、传真等方式形成了强劲的竞争压力；在电信业外部，信息处理服务与电信 服务之间的界限已经开始模糊，发生了“产业融合”。1 电信业内外部所产生的 上述变化促使电信业由自然垄断行业向竞争性结构转变，并导致了电信业管制实 第二章我国电信业管制制度变迁的背景概述 旖方式化。 电信业内部的新型通信方式主要有卫星通信、光纤通信、移动通信和智能网 络通信等。例如，卫星通信相对传统的通信方式而言具有以下4 种优越性：( 1 ) 覆盖领域宽。卫星与地球保持同步运动，位于地面约3 6 万公里的宇宙空间，容 易覆盖更宽广的地球表面。( 2 ) 回路速度快。只要在地面任意两点间设立回路即 可，而不必设立其他中继站。( 3 ) 接收的同时性。卫星通信可将信号等信息同时 发送到地球上各接收站。( 4 ) 抗地面干扰性强。卫星通信不受地面影响。卫星通 信的这些优越性意味着它可咀替代传统的长距离通信方式。光缆通信是利用光缆 传递信号的通信方式，它相对于利用电线传递电磁信号的方式具有容量大、高速 度、抗电磁干扰、抗信息漏损等特点，另外，从机械性能方面看，光缆通信中使 用光纤较电线重量轻，直径也细得多，中继站数额也大为减少。移动通信具体包 括无线寻呼机，可携式电话、船用电话等，使移动物体与固定地点之间用无线电 保持通信的通信方式，其发展趋势是小型化和轻型化。智能通信网络则是更为高 级的一种网络通信方式，它由处于高机能阶层的服务管理及控制机构来实现电信 业的自动收费、业务自动处理等。上述几种新型通信方式在传统电信业市场上的 集中，在某种程度上减弱了电信业的自然垄断强度。 总之，电信业由于受科学技术进步和电子计算机的不断升级换代的影响，它 与其他产业之间的产业融合还将进一步加深，融合范围也将进一步拓宽。电信业 的自然垄断属性将逐步丧失而向竞争性市场结构转变，即使以电话主体的基本服 务仍保持其自然垄断属性，其垄断强度也将有所削弱。电信业市场结构的变化将 促使其管制方式发生相应的变化，从而向混合市场结构中的竞争性管制转变。 2 1 3 自然垄断管制所遭受的挑战 自然垄断是政府借以管制一个厂商的价格、利润的最传统的个借口。如果 一个厂商能以低于两个或者两个以上的厂商的成本进行生产，那么该厂商的生产 技术就具备了自然垄断特性。自然垄断的概念可以追溯到约翰穆勒，他强调公 用事业的发送设施可能存在着充分建设的浪费。而将自然垄断与管制结合起来的 是瓦尔拉，通过管制来控制公用事业供应商的市场操纵力能够同时满足规模经济 的要求，则成为最早的管制信念。 华南理工大学硕十学付论文 按照传统定义，一个产业如果属于自然垄断产业，那么它具有以下特性：( 1 ) 该产业具有“公认技术”，即唯一的最优生产技术。( 2 ) 该生产技术能产生规模 经济效益。规模经济条件是自然垄断的充分条件。对电信业而言，固定成本。是 规模经济的源泉。因为不存在充分建设时固定成本最小，所以电信业实施进入管 制。( 3 ) 自然垄断产业可以产生范围经济。如果这三个特性不复成立，那么自然 垄断也就失去了存在的基础。 对网络产业而言，控制瓶颈设施是一项通行的做法。电信业的本地电话载体 向来被视为“最后一公里”未被放松管制的环节。在贝尔系统解体之前，本地电 话载体一直被视为自然垄断，对它也一直实施“一个口号，一个系统，普遍服务” 的管制，学术界也对此予以确认。但是，即使是承认本地电话载体为自然垄断的 人士也逐渐认识到，技术进步将使得原本为自然垄断的产业改变为竞争性产业。 事实上，由于技术进步，本地电话载体正在丧失或者已经丧失了自然垄断的 特征：m 首先，本地通信不再存在单一的最优技术。单一厂商使用最好的生产技术提 供垄断服务为放松管制之前的教条，所谓最好的通信技术是指铜线发送、重要交 换设备和客户使用端设备( c p e ) 。然而数字融合使上述三个环节的优势逐渐丧失。 同轴电缆、光缆、微波、卫星、移动通信以及其他无线电技术使铜线发送显得相 形见绌；计算机交换的低成本特性使中央交换设备显得笨拙而昂贵；在通信链终 端，用户最终得以自己掌握接受设备。与此同时，电话公司除了提供语音之外开 始从事多元化经营，原来从单一产品角度出发考察自然垄断已经不合时宜，需要 将定义拓展到多产品生产。即便如此，一家公司生产能够比两家公司生产成本来 得更低一些的观点也不再能站得住脚，因为不同的电线服务本身拥有自己独特的 技术，似无必要集中于一家厂商经营。 其次，网络元件的松绑已经成为现实，电线网络之间的可连接性增强。计算 机交换设施的大量应用使得不同网络之间的连接成本大幅度降低，中央交换网络 开始让位于开放式连接网络。局域网( l a n s ) 使得部分本地发送环路被旁路。一 家厂商提供全部网络元件的自然垄断观念已经被现实证明为过时。 再次，充分建设问题已不复存在。充分铺设电线网络设施将增加电线成本是 。指电信网络的干线成本等。 1 4 第二章我国电信业管制制度变迁的背景概述 对电信业实施自然垄断管制的一个最浅显而为人接受的借口。但是，设施竞争的 出现使这一教条无法再被贯彻下去。光缆网络、移动通信网络、微波通信网络不 能再被简单的视为传统p s t n 网络的替代者，因为他们所提供的电信服务同时也 是一种对原理传统语音服务的补充。竞争开始以一条主干线、种交换设备、一 条用户线的形式逐渐渗透到整个电信市场。沿用自然垄断的观念来管制上述服务 替代和互补就是阻止技术进步和创新。显然，技术进步和创新更应该成为管制机 构追求的目标。 2 0 世纪7 0 年代以后美国、日本对电信业实行了放松管制。对自然垄断畦质 的电信业的管制放松与其他领域的放松管制一样，有着共同的社会、经济背景。 然而，电信业的放松管制也反映出近些年来电信业自身所发生的独特变化。f 是 这些独特的变化，才使电信业放松管制的步伐大大加快。放松管制的结果，不仅 使电信业的市场结构由自然垄断转向结构性竞争，而且也提高了电信业的产业素 质，使它自身的发展获得了充足的动力。 2 2 我国电信业政府管制制度变迁的制度环境 2 2 1 中国经济体制变迁概述 中国的经济体制变迁大致可分为三个阶段： 第一阶段是从1 9 7 8 年1 2 月到1 9 8 4 年9 月，以农村为主的制度变迁过程。 从制度变迁角度来讲，中国经济体制改革的序幕是由中国农民首先拉开的，农村 制度变迁走在中国整体制度创新的前面，安徽风阳县岗生产队首创了包干到户的 责任制形式，在这个新的制度安排所创造出的巨人利益的引诱下，到1 9 8 4 年底， 全国5 6 9 万个生产队当中有9 9 9 6 实行了包产到户，农村家庭联产承包制已成 为我国农村的主要经营形式了。m “家庭联产承包责任制”在坚持生产资料集体 所有制的前提下，使得农民有了生产经营自主权、在“交够国家的，留够集体的， 剩下都是自己的”新的分配制度的激励下，农民生产积极性被激发起来了。这次 制度创新带来了中国农业的加速发展，从而也带动了整个国民经济的较快增长。 同一个轨迹上制度变迁的收益是先增后减的，一方面，制度创新带来了中国 农村经济1 9 7 81 9 8 4 年的高速增长，另一方面在农村的制度变迁已基本结束，新 华南理工人学硕士学位论文 的制度均衡已经形成( 到1 9 8 4 年全国农民已基本实现了联产承包责任制) 、额外 的利益已经消失时，相应的增长速度又会放慢。1 9 8 4 年以后到1 9 8 7 年中国农业 增长止步不前，许多人把其原因归结为改革不得要领，其实深层次的原因是在既 定的制度环境和结构下农村制度变迁的能力已基本释放完毕，其制度安排已达到 新的均衡而不再有额外收益的缘故。 第二阶段是从1 9 8 4 年1 0 月到1 9 9 2 年，是以城市为主的制度变迁过程。其 中的“重中之重”又是国企改革。在农村实行家庭联产承包责任制示范效应的带 动下，1 9 8 4 1 9 9 2 年城市也在进行国有企业承包经营责任制改革。这是在既定的 产权制度不发生改变的情况下，国有企业改革最好和最后的形式。与以前的改革 形式相比，承包制确实包含了一些积极的东西，如比旧体制有效得多的激励机制。 但是它仍然属于旧的体制框架没有大的突破条件下的行政性分权，因而存在着一 系列无法克服的体制性缺陷。其主要弊端就在于经营者对未来存在不确定性，没 有长期投资的动机，追求短期效益。为防止他人在未来“搭便车”，承包者往往 在承包期将至时停止投资，一味索取。可见，正是由于制度效率的降低，使其对 资本投入及技术创新有了明显的阻碍作用。 从制度经济学的角度来讲，这是因为在其他制度安排没有发生变更的情况 卜，国企改革变迁已经到了尽头，即其制度变迁的边际效率已经为零，该项制度 安排已不能单项改进，因此，整个制度环境的变化和其他制度安排的变迁，尤其 是产权制度的变革成为国企改革进一步深化的基本要求。对这一段国企改革的成 效，大多数人持否定的态度，摆在我们面前的是国企三分之一明亏、三分之一暗 亏、三分之一赢利，甚至是更糟的状态，然而就国企改革本身而言，制度的变迁 还是有效的。一方面，从改革前后的制度状况来判断：国企在自主权扩大、面向 市场组织生产、企业管理制度改革等方面都取得了不同的进展，企业制度得到了 优化。另一方面，从包括世界银行专家在内的许多经济学家的测算来看，国企的 全要素t f p 生产率在这段时间是有较大改进的。如c h e n 等在1 9 8 8 年的研究中发 现：国企的全要素生产率在1 9 5 7 1 9 7 8 年的年均增长率仅为0 4 ，而1 9 7 8 1 9 8 5 年则为4 8 g r o v e s 则在1 9 9 4 年的研究中测算出中国1 9 8 0 1 9 8 9 年的相应增长 率为4 5 。m ，可见，实际上国有企业本身的效率是上升的，只不过相对于上升 更快的非国有经济来讲效率不高。因此，在与非国有经济的竞争中表现为无效率 1 6 第二章我国电信业管制制度变迁的背景概述 和竞争失败。也正因为如此，国有企业的改革才不得不走上产权制度改革的道路。 这段改革最有成效的就是非国有经