（传播学专业论文）公共监管与行业的组织——我国户外广告管理窘境的化解.pdf

华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 i 摘摘 要要 户外广告在中国发展迅猛 一跃成为增长速度最快的广告媒体 与此相反 现 行的重行政 轻司法和行业组织的户外广告管理体制矛盾重重 与我国户外广告发 展阶段和 wto 要求不相适应 政府和行业组织是户外广告管理中的关键因素 然而角色缺失必须重视 政府 回归到 公共服务者 角色 通过公共监管维护城市公共空间 承担非经济责任 而行业组织应该成为 行业利益共同体 对内协调冲突 对外传达行业共同利益 诉求 成为广告公司的娘家 充分发挥政府和行业协会的职责 推动配套司法改革 促进户外广告产业化发展 才能化解我国目前户外广告管理的窘境 共筑和谐愿景 关键词 户外广告 公共监管 行业组织 产业化 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 ii abstract although outdoor advertising has a short history only about 20 years in china it develops suddenly in recent years and becomes the most rapid developing advertising media in the contrary the outdoor advertising administration system which emphasizes government administration while ignores judicature and vocation organizing conflicts to the seedtime of our outdoor advertising and the requirement of wto government and vocation are the key points in outdoor advertising administration but both of them are lack of responsibility government should turn into the role of public service using public supervision to maintain the public space of city and take on non economic responsibility and the vocation should be community of vocation profit which assort with the conflict inside convey the corporate appeal outside and become the home of all advertising corporations due to different standpoints of government and vocation there must be some conflicts in outdoor advertising administration government and guild should exert their function adequately they should promote the judicatory innovation and outdoor advertising industrialization and the plight of outdoor advertising administration nowadays in china should be solved through their efforts together key words outdoor advertising public supervision vocation organizing industrialization 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果 尽我所知 除文中已经标明引用的内容外 本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果 对本文的研究做出贡献的个人和集 体 均已在文中以明确方式标明 本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承 担 学位论文作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 即 学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和 借阅 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 本论文属 保密 在 年解密后适用本授权书 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 指导教师签名 日期 年 月 日 日期 年 月 日 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 1 绪绪 论论 户外广告 是指在户外特定场所 以不特定多数为对象 在一定的期间内持 续提供视觉传达沟通的广告物 户外广告作为广告业中近几年以强劲的势头持 续快速增长 并引起了广告学界的关注 本文则从户外广告管理体制的探讨出发 寻找化解户外广告管理窘境的途径 1 1 选题背景 选题背景 1 1 1 外资准入对户外广告监管模式的冲击外资准入对户外广告监管模式的冲击 在最近的未来 中国无疑将是全球增长最快的消费市场 对这一市场的广告投 放也将是全球增长最快的区域 2005 年 12 月 10 日 对中国广告业而言是一个转折 点 根据 wto 的广告业准入条款 2005 年底已经全面对外资开放 准许境外专业广 告代理商独资进入中国市场 2005 年的中国 户外媒体无疑是外资广告公司动作最大的领域 全球户外媒体 经营大腕相继来华报到 电子和平面媒体如报纸 广播 电视等传统媒体所固有的政治属性和经营属性 使得外资进入这些媒体行业有一定障碍 而户外媒体的特殊性没有这种约束 使得 其更能够得到外资的青睐 境外广告公司通过资本运作和规模经营 积极抢占户外媒体 展开圈地运动争 夺市场 赢取客户资源 很快在中国户外广告界中占据了重要地位 并且形成了寡 头竞争的格局 而户外广告媒体产业出现国际化 集团化 资本化的显著趋势 这 种状态随着 2006 年的并购和合资行动还将继续 境外广告公司的进入会对政府广告监管带来冲击 冲击之一首先表现在对广告审批制度的冲击 行政审批是行政管理机关的职能 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 是政府管理广告的主要方式之一 适应 wto 的要求 和我国广告事业发展的要求 广告监管机关应改变过多的广告行政审批 冲击之二 其次表现对广告监管法规的冲击 按照 wto 基本原则 我国的广告 法律和规章多有不适应和抵触的条款 要予以全面的清理 我们要调整广告市场的 准入制度 创立宽松平等的准入条件 冲击之三 再次是对广告监管模式的冲击 wto 原则主要限制的是政府对经济的 管理 而我们国家广告监管恰恰是以此为重点 因此 现行的重行政管理和轻司法 管理模式和行业自律的模式要改变 强化广告行业组织自律不仅是入世的需要 也 是我国行政体制改革的必然 1 1 2 如何研究化解矛盾的当务之急 1 1 2 如何研究化解矛盾的当务之急 在 wto 背景下 现行的户外广告管理体制与户外广告的发展阶段不相适应 尤 其是与 wto 要求相背离 如何化解这些矛盾已经成为当务之急 亟待研究 各种期 刊杂志的关注显示出学界与业界对此的关注 当前对户外广告管理的研究主要侧重于政府对户外广告的整治拍卖 现行配套 广告法规的疏漏与空白 行业规范对户外广告发展的影响 城市景观与户外广告法 规的关系等方面 现代广告 杂志展开了一场对广告主 广告媒介 广告公司等实体的大型生 态报告 为户外广告发展状况提供了宝贵的数据 国际广告 从 2005 年开始每期增设 户外广告专刊 报道或评论最新的户 外广告动态 然而 针对目前 wto 背景下户外广告监管体制存在的矛盾 原因及解决思路的 文章并不多见 尤其是选择从政府监管和行业组织两者角色重新定位的角度来思考 的角度罕见 此处可视作本文的创新之处 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 1 2 研究方法 研究方法 本文的研究方法主要是文献研究法和实证研究法 一方面在努力搜集国内 外 政府对户外广告管理研究以及行业组织的地位 政府职能转变等方面文献资料基础 上 对相关资料进行比较分析 进行理论探讨 寻找适合我国国情的理想模式 另 一方面 结合我国政府和行业组织对户外广告管理的历史 现状以及典型城市的案 例 针对出现的问题及其原因进行系统分析 并提出一些可行性的实施建议 1 3 主要内容 主要内容 本文分为四个部分 围绕着户外广告窘境的形成 原因分析及化解思路来展开 第一部分主要是从现行户外广告监管体制出发 目前我国已经形成 重行政 轻司 法和行业自律 的监管模式 这种监管模式的形成是与我国特殊国情相关的 然而 随着户外广告业的发展 产业规律必然会使广告业挣脱政府过多的管制 通过市场 来有效配置资源 同时 wto 的要求也需要用公正 公平 公开的管理体制 完善而 系统的配套法规来服务于户外广告业的发展 尤其是完成国内广告业与国际化的对 接 长期以来形成的行政审批管理机制无法适应户外广告业的发展与 wto 的要求 引发了诸多矛盾 本文第一部分正是从户外广告监管的历史阶段来解读户外广告监 管体制与现阶段形势的矛盾 政府在户外广告监管中凸显的主要问题 广告行业组 织在户外广告监管中遭遇尴尬的深层次原因 从三个角度展现中国目前户外广告监 管中的窘境 文章第二部分则从目前的国际背景出发 即 wto 给户外广告管理带来的新的挑 战 使得户外广告管理体制改革迫在眉睫 然而政府和行业协会在监管中角色的缺 失令人无奈 政府和行业协会的关系要重新定位 明确界定各自在户外广告管理中 的职责与角色 这是本文的第三部分 文章第四部分是为了化解目前的窘境 需要 双方的共同努力 政府应该弱化行政管理 把更多的权力和空间留给行业自身和行 业组织 更多地承担 公共服务者 的角色 行业组织的作用要凸显 广告行业组 织要明确定位为户外广告业的 行业利益共同体 对内协调冲突 对外传达行业利 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 益的共同呼声 为维护广告行业的利益促进户外广告业发展发挥关键作用 相关配 套法规要完善 从法制上保障户外广告公司的合法权益 赋予行业组织在维权行动 中的合法权力 明确政府与行业组织各自的职责与角色定位 给户外广告行业发展 充分的空间 推动户外广告业走上产业化发展道路 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 2 我国户外广告监管体制下各种矛盾凸显我国户外广告监管体制下各种矛盾凸显 2005 年 12 月 10 日 对中国广告业而言是一个转折点 根据 wto 的广告业准入 条款 2005 年底全面对外资开放 准许境外专业广告代理商独资进入中国市场 由 于报纸 广播 电视等传统媒体所固有的政治属性和经营属性 外资进入这些媒体 行业有一定障碍 而户外媒体的特殊性没有这种约束 使得其更能够得到外资的青 睐 这将使广告业发展格局发生大变化 将开创一个全新的户外广告时代 然而 户外广告的飞速发展与户外广告管理体制的混乱形成了鲜明对比 目前 我国对户外广告的管理正处于由行政审批到市场化管理的转型时期 各种矛盾异常 突出 境外广告公司的进入会对政府广告监管带来冲击 wto 原则主要限制的是政府 对经济的管理 而我们国家广告监管恰恰是以此为重点 因此 现行的重行政 轻 司法和行业组织的模式与目前户外广告的发展阶段不相适应 也与 wto 的要求相背 离 政府对户外广告的行政监管中矛盾重重 广告行业组织的作用没有充分发挥 新形势下各种矛盾凸显 2 1 现行户外广告监管体制与户外广告发展阶段的矛盾现行户外广告监管体制与户外广告发展阶段的矛盾 中国户外广告业经过二十多年的发展 已经成为增长最快的新媒体之一 有着 很大很诱人的市场前景 然而 由于户外广告业媒介资源的稀缺性 垄断性以及与 城市景观的特殊关系 使得中国户外广告业从诞生开始 它的发展便与政府审批和 城市规划有着密切联系 中国的户外广告在发展初期 还停留在媒体 资源竞争的 感性时代 政府监管规范力度的加大 国际标准的引入 专业服务经验的积累和提 升 广告主实效意识的增强 标志着户外广告的发展逐渐进入理性时代 随着户外 广告业逐渐走向成熟与理性 产业自身发展的规律与政府监管模式日益冲突 回顾 政府对户外广告管理的历程 按政府态度和管理方式来看 大致可分为三个阶段 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 2 1 1 鼓励 遍地开花鼓励 遍地开花 80年代中国户外广告刚刚起步 还处于陪衬者角色 发展较慢 进入90年代后 户外广告渐入佳境 仅从1990年到1999年户外广告的投放额就增长了9倍 年均增长 率高达27 5 发展态势喜人 90年代政府对户外媒体管理最为宽松 鼓励民间资 本办广告 在 谁投资谁受益 政策下 许多民营企业纷纷进入户外广告领域 而 且户外广告在政府提出的 亮起来工程 中发挥了积极作用 过街天桥 大立柱广 告牌 小灯箱广告 霓虹灯在大街小巷随处可见 成为90年代城市特别是夜间的一 道亮丽的风景线 90 年代户外广告作为构建城市景观的重要力量 在上个世纪末极大地推动了城 市化进程 户外广告蓬勃发展 政府对户外广告的管理采取的是行政审批制 而且 费用很低 高额的广告利润吸引着着各类人士涌入户外广告行业 他们以极低的成 本从业主手中获得户外媒体的经营权 利用对媒体资源的控制实现极高的广告利润 率 户外广告领域的高利润与低成本一方面促进了户外广告业的繁荣 同时也为户 外广告的无序竞争和品质低劣埋下了隐患 我国脱胎于计划经济时期的行政审批制度 在经济转轨过程中 政府的行政审 批制度在形式上发生了变化 由计划经济时期直接指挥微观经济活动 转变为通过 审批标准来控制微观经济运行中的融资 市场准入等关键性环节 然而 政府行政 审批的实质仍与计划经济时期一样 是政府企图控制微观经济领域资源配置的工具 政府通过行政审批对户外广告进行管理 政策很大程度上直接左右户外广告业的发 展 90 年代政府鼓励设置户外广告 为城市化建设发挥作用 促进了户外广告业飞 速膨胀 另一方面我国行政审批制度的功能是保持政府在微观经济领域资源配置的 权力 是使市场机制服从政府意图的工具 随着户外广告业逐渐成熟 市场配置资 源的属性必然与行政审批制产生冲突 2 1 22 1 2 整治 全面清查 2000 2004 年是户外广告的爆发期 unipole 站亭灯箱 办公楼 lcd 滚动 灯箱开始广泛运用 客户涵盖电信业 房地产 汽车 医疗等领域 户外传媒继续 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 发展 增长速度高居各媒体广告之首 然而 由于户外广告在 90 年代膨胀式发展期 已埋下隐患 高额的广告利润 低准入的门槛 导致户外广告经营者良莠不齐 经 营方式粗放 规模小 资金少 媒介企划和创新能力薄弱 而且为了降低成本制作 粗糙 用材低劣 存在严重安全隐患 加之政府对户外广告设置没有整体规划 90 年代遍地开花的策略不再适应城市美化的进程 有些户外广告见缝插针 犬牙交错 形式不一 规格不等 设置无序 视觉效果极不理想 使城市显得混乱而拥挤 违 背了轻松 美观的初衷 反而破坏了城市环境 2000 年 6 月 从广州开始 相继在上海 北京 温州 南京 天津 武汉等地 展开大规模的户外广告整治行动 期望通过对影响城市景观的户外广告设施拆除 改造和调整 使市中心区的户外广告设施能更好地与区域功能相一致 与周边环境 和建筑形态相协调 展示户外广告 规范 健康 有序 的新形象 然而 由于政 府对户外广告管理采取的是行政审批制 使得市场机制服从政府意图 当政府意图 与户外广告业利益相冲突时 政府有可能通过行政命令强制执行 广告公司便成为 弱势群体 有数据显示 在这场全面整治和清理中 尽管确实查处了不少违法低劣 广告 但有些交通要道的户外广告被强制拆除 使得户外广告主和广告公司蒙受巨 大损失 行政审批制由于自身的局限性在政府对户外广告管理中已显示出种种不适应 通过层层审批级级上报来确定项目发布 无疑增加企业进入市场的成本 甚至会影 响市场机制对资源的有效配置 顺应 经营城市 的理念 2004 年不少地方政府 纷纷摸索通过公开招标 拍卖等方式 选择和确定户外广告特许经营者 让更有实 力的广告公司来经营户外媒体资源 政府初衷本没有错 通过拍卖促进户外广告行 业发展 推动良性市场化进程 然而一些政府在招标拍卖执行时暴露弊端 暗箱操 纵 蓄意操控 大大削减了拍卖的作用 关于非公共空间资源拍卖等问题也引发了 争议 行政审批制某种程度上充当了全面整治拍卖合法的工具 部分省市城管局在 整治中停止审批 使得合法审批的户外广告过期成为非法设置 继而被政府纳入公 开招标拍卖的资源之列 全国范围内的清查整治 招标拍卖执行中 背离了 公开 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 公平 合理 的市场原则 使绝大部分户外广告公司蒙受巨大损失 也使政府对户 外广告管理走入尴尬境地 2 1 3 理性 寻求和谐理性 寻求和谐 2005 年是特殊的一年 由于年底广告业全面对外资开放 这一年户外广告领域 风起云涌 境外广告公司的进入对政府广告监管带来冲击 首先表现在广告审批制 度上 过多的广告行政审批与 wto 要求和户外广告业发展不适应 其次表现为对广 告监管法规的冲击 诸多不适应和抵触的条款应予以清理 再次是对广告监管模式 的冲击 wto 原则主要限制的是政府对经济的管理 而我们国家广告监管恰恰是以此 为重点 因此 现行的重行政管理 轻司法管理和行业管理的模式要改变 2005 年开始 各地政府整治 招标 拍卖仍在继续 而且力度更大范围更广 各地政府陆续修改了原有的户外广告管理办法 或者出台新的户外广告管理条例 表明政府对户外广告管理日益重视 尤其是北京 上海两地的户外广告市场较成熟 管理较完善 在户外广告管理中政府的职能逐步向服务型转变 政府有意使市场成 为户外广告发展的主导力量 此外 两地的户外广告管理细则也体现出越来越具体 化的倾向 这将更易于户外广告公司操作 全国范围内的户外广告整治中凸显了不少问题 然而政府开始逐步细化管理规 则 引入市场机制 更为理性地寻求政府管理与行业发展的契合点 北京 上海两 地对户外广告的管理为其他城市树立了典范 各地政府应该逐渐转变政府职能 弱 化行政管理 强化司法监督和行业组织的作用 对大规模整治中遭受损失的户外广 告公司应予以赔偿 继续寻找广告经营权拍卖冲突的有效方案 完善配套法律使得 政府行为公正 透明 合法 2005 年各地政府对户外广告管理已经逐渐走向理性 探索更合适的方式谋求户外广告行业和谐发展的道路 这仅仅只是个开端 任重而 道远 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 2 2 目前政府对户外广告行政监管中凸现的问题目前政府对户外广告行政监管中凸现的问题 政府更加理性地对待户外广告业的发展是喜人的 然而长期遗留下来的管理中 的痼疾不可忽视 而且我国幅员辽阔发展不平衡 各地政府对户外广告管理水平尚 存在很大差距 要实现全国户外广告行业整体和谐发展需要一个过程 目前户外广 告行政监管普遍存在的问题主要凸显在以下几个方面 2 2 1 多头管理 行政审批复杂多头管理 行政审批复杂 一般户外广告的审批是由城市市容局和城市规划 公安交管 市政 园林等相 关部门联合进行户外广告设置的审批 由工商部门进行户外广告发布的登记审批 这两种审批构成了对户外广告经营者的行政许可 设置户外广告要经这些部门审批 手续异常繁琐 要跑很多地方 盖很多图章 运作极为艰难 我国的行政审批制 阻碍了户外广告产业进入并使成本剧增 主要包括 政府审批机构的收费 因行政 审批而耗费的时间 寻租过程中的成本 在这种体制下 优质企业有可能因为进 入成本过高而不愿再与审批部门纠缠 放弃进入市场的努力 而只有那些拥有高风 险项目的劣质企业才舍得花功夫和成本继续向行政审批部门 公关 显然 政府行 政审批制的这种效应 在提高了企业进入市场的难度的同时 也使进入市场的企业 的质量发生了下降 从长期来看 这是极不利于经济发展的做法 同时多头管理往 往导致门槛增加 而为了防止管理者把每道门槛变成寻租口岸 政府又将增加监督 成本 行政审批制是政府在微观经济领域与市场的一种较量 主导对资源的控制权 而复杂繁琐的审批程序 诸多部门同时管理无疑增加行政审批带来的不利影响 使 企业成本不断增加 此种政府强势下的管理模式 政府政策和管理模式会极大左右 企业发展 继而影响整个户外广告行业的健康发展 2 2 2 执法不力 缺乏有效手段执法不力 缺乏有效手段 在各地户外广告的整治中 很多政府都曾采取过不加区分强制拆除的硬性行政 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 管理 一般而言 户外广告经营者通过申请审批以获得发布广告的行政许可 而 行 政许可法 规定 为了公共利益的需要 行政机关可以依法变更或者撤回已经 生效的行政许可 在 构建和谐城市景观 的口号下 许多经审批合格的户外广告 必须强制拆除 这种强拆往往时限很紧 而且不容广告公司回驳 给公司带来了相 当程度的压力 政府下达强拆令的结果 往往引发户外行业的骚乱 或者直接使广 告公司受到损失 绝大部分广告公司没有依法获得赔偿 导致政企双方矛盾激化 冲突不断 政府对户外广告经营权拍卖本是促进户外行业发展 促进良性市场化进程的良 方 然而执行时的暗箱操作 信息不透明 大大削减了拍卖的作用 2004 年 各地 政府相继开始广告经营权拍卖的试点 然而效果不甚理性 有的甚至遭到业界的强 烈反抗 对拍卖的争议集中在拍卖程序是否符合相关法律规定 对城市空间资源政 府是否应区分拍卖 拍卖所得收入分配安排 招标拍卖是否能促进户外广告业和城 市景观和谐发展 对政府以拍卖等方式处理的户外广告资源 要严格按照 拍卖法 的规定进行拍卖 保证拍卖的公开 公平 公正 并结合当地的实际情况选择是否 进行拍卖以及进行拍卖的时机和范围 政府行政监管中的信息不对称严重阻碍了政企的沟通渠道 不利于户外广告行 业的健康发展 据调查显示 整治中出现沟通不利的局面往往是管理部门单方面有 意或者无意的阻隔 关闭了信息传播渠道 政府部门应该积极转变职能 建立服务 型政府 加强公众意识的培养 重大问题或举措要听取业界或民众意见 建立互动 畅通的沟通机制 2 2 3 法规滞后 缺乏行业了解法规滞后 缺乏行业了解 有关户外广告的法规很多 但主要是 中华人民共和国广告法 国务院的 广 告管理条例 及国家工商行政管理局的相关部门规章 还有一些地方政府关于城市 市容的规定 然而 户外广告管理部门事前审批依据不完善 至今尚没有一部全面 系统又分类指导的户外广告设置阵地规划 有些法规显得不够全面和完善 有些规 定存在冲突 或者操作性不强 令人难以适用 法定管理部门对户外广告的设置存 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 在审批的问题 审批的原则应该是户外广告所要涉及的社会各个层面的规范 比如 规划部门要对某些地方设置禁区 这个禁区应该清晰准确 可以通过技术手段裁量 而不需要人为认定 否则会形成寻租空间 另外 针对目前整治拍卖中出现的矛盾和问题 都没有配套法律解释 政府对 户外媒体资源强制整治和拍卖 无疑会让广告公司不服 涉及户外广告审批 发布 经营 拍卖以及技术规范等行业法规都应完善 与户外广告管理相关的 中华人民 共和国招标法 中华人民共和国拍卖法 中华人民共和国行政许可法 物权法 等法规都应能熟练运用 并修正与户外广告行业不适应的条款 政府应 加强中长期的整体规划 提请立法部门制定完善的行业法律 执法部门才能有法可 依 司法管理作用才能提升 2 3 广告行业组织在户外广告监管中的尴尬广告行业组织在户外广告监管中的尴尬 中国广告行业组织形式是广告协会 全国各省 自治区 直辖市 副省级市 计划单列市和经济特区的49家广告协会在中国广告协会指导下 都各自按制定的 广 告协会章程 办事 代表中广协在本地区开展活动 全国各地广告协会吸收本地符 合条件的广告行业单位入会 以团体组织的形式开展活动 制定行业规范 维护会 员合法权利 广告协会是广告行业企事业单位在自愿基础上 为增进共同利益 维 护合法权益 依法组织起来的非营利性 自律性的社会经济团体 2004 年 5 月 22 日 中国广告协会户外广告委员会成立大会在北京召开 是户外广告业发展的一个里程 碑 随后 各省市户外广告委员会相继成立或筹备成立 当前 我国已建立以广告行政管理系统为主体 以广告审查制度 广告行业自 律制度和广告社会监督机制为必要补充的广告管理体制 而且已经形成 强行政管 理 弱司法管理和行业自律 的中国特色 广告行业组织的作用并未充分发挥 由 于我国的行业组织并非发源于民间 缺乏代表行业各企业利益的天然土壤 加之我 国市场经济体制确立的时间并不太长 因此作为市场经济内在机制和治理结构一部 分的行业协会 其产生 发展和发挥作用 都具有中国市场的特殊性 真正实现职 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 能到位还需要一个过程 广告协会在户外广告监管中作用很难发挥 在实际监管中 陷入尴尬 深究起来原因主要在于以下两方面 2 3 1 政社不分 双重身份限制政社不分 双重身份限制 行业组织按性质分 可以分为 官办 民办 半官半民 三种类型 市场经济体制转轨进程中 官办协会基本上不存在了 现在为数不少的半官半民 的协会 是由政府部门牵头或政府部门改组成立 企业自愿参加 协会独立活动 接受政府部门委托的管理任务 同时也为行业和企业服务 我国广告协会正属于 半 官半民 性质 中国广告协会在国家工商行政管理总局的领导下工作 地方广告协 会则挂靠在地方工商行政管理部门下 政社不分 政府职能转变不到位 多数广告协会受政府部门干预制约较多 行 政化 色彩较浓 不少广告协会的领导干部是由业务主管部门委派政府官员或离退 休老干部出任 协会工作受政府部门 指导 较多 影响协会独立自由开展工作 不能充分发挥行业管理功能 广告协会一方面与政府机构及业务主管部门有着千丝 万缕的联系 一方面又要代表广告行业和广告企业的利益 双重身份的限制让广告 行业组织很难定性 难以独立自主地代表广告行业说话 广告协会体制改革必须随 着政府职能转变进程而进行 2 3 2 法制不全 权力局限较大法制不全 权力局限较大 我国广告行业组织发展至今 尚无一部较为健全的专门法律 法规 广告协会 的性质 地位 职能不明确 关系不顺 国务院 社团登记管理条例 是一个登记 程序性条例 并非规范协会活动和改革发展的法律依据 我国缺乏对于社会主义市 场经济体系中广告协会组织的系统研究 缺乏结合中国国情 借鉴市场经济发达国 家和地区行业协会的法律 法规 来制定我国广告协会的法律 法规 随着市场经济发展 国家经济转轨 政府职能转变 广告行业组织将要承担更 多的广告监管责任 然而 从中国广告协会的章程来看 广告行业组织要在国家工 商行政管理总局的领导下工作 作用主要集中在向广告业传达政府的声音 向政府 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 传达广告业的呼声 加强行业自律促进行业规范 由此可见 广告行业组织的自主 独立性很弱 权力更多地局限在行业自律的范围 使得广告行业组织为维护行业利 益与政府相关部门抗衡的效力大打折扣 另外 行业协会是非营利性组织 其经费 没有稳定的来源和渠道 为了保持协会的独立性其主要收入是会费 而其他盈利性 收入只是辅助来源 如果行业组织经费困难 工作人员待遇和社会保障不到位 会 影响协会生存和发展 没有稳定的待遇和保障 行业组织为维护行业利益向政府部 门争取的力度便会受影响 两方面的限制使得广告行业组织在广告监管中显得心有余而力不足 很难发挥 行业组织本应发挥的作用 户外广告领域近几年飞速发展 在政府对之的监管上也 出现了不少矛盾和问题 在全国范围内的全面整治中 绝大部分广告企业蒙受了损 失 而且 90 的受损广告企业没有得到应得的补偿 在政府提出强行整治和拍卖时 广告企业为了维护自身利益 自发组织游行示威给政府施加压力 然而户外广告维 权道路异常艰难 广告行业组织作用很少发挥 值得一提的是 2005 年 4 月武汉市城 管局对中南路户外媒介资源公开拍卖一事 激起了当地户外广告业内的强烈抗议 湖北省广告协会积极维护会员单位的合法权益 一方面与武汉市城管部门领导商谈 拍卖事宜 一方面组织户外广告业人士抗议游行给相关部门施加压力 通过官方和 民间两种方式反映行业呼声 最终使得拍卖惨淡落幕 最大程度维护了当地户外广 告业的利益 即便如此 广告行业组织权力的局限性由此得见 户外广告维权道路 依然艰难 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 3 户外广告监管的必需与政府和协会角色缺失的无奈户外广告监管的必需与政府和协会角色缺失的无奈 3 1 wto 背景下完善户外广告监管迫在眉睫背景下完善户外广告监管迫在眉睫 wto 是以市场经济为基础的 wto 原则的实质是强化市场机制对全球资源配置的 基础性作用 其基本职能是 制定规则 开放市场和解决争端 其中最重要的是 制定规范市场运作的规则 wto 的基本原则 协定和规则是以市场经济为基础 实行 自由竞争 实际上 今天 wto 已经成为推动经济全球化的主要力量和体制基础 加 入 wto 后 政府部门必须主动应对体制性挑战 使政府的管理方式 管理机制首先 与国际通行规则接轨 要适应多元化经济模式的要求 弱化微观管理职能 树立 服 务型 政府的新形象 给我国经济和社会发展带来更高的效率 2005 年是特殊的一年 由于年底广告业将全面对外资开放 这一年户外广告领 域风起云涌 境外广告公司的进入会对政府广告监管带来冲击 首先表现在广告审 批制度上 过多的广告行政审批与 wto 要求和户外广告业发展不适应 其次表现为 对广告监管法规的冲击 诸多不适应和抵触的条款应予以清理 再次是对广告监管 模式的冲击 wto 原则主要限制的是政府对经济的管理 而我们国家广告监管恰恰是 以此为重点 因此 现行的重行政管理 轻司法管理和行业组织的模式要改变 按照 wto 的要求 中国现行的广告审批制 广告监管法规 广告监管模式显然无 法适应新形势下户外广告业的发展 要制定全球通用的规则与完善的配套法规保障 我国户外广告业的健康发展 完善户外广告监管迫在眉睫 3 2 政府和行业组织在管理中角色缺失令人无奈政府和行业组织在管理中角色缺失令人无奈 然而 在户外广告监管中 政府和行业组织在管理中角色缺失令人无奈 我国 政府由于正处于转型期 政府的管理职能还没有完全向服务职能转变 政府相关部 门依然掌握着广告行业的生杀大权 从行政审批制到全面整治与拍卖 政府都作为 最强势的群体存在 一纸通告可以决定户外广告的去留 过于强势的位置使得政府 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 15 成为市场的主导者 严重影响了户外广告业自身的发展 而且由于政府管理体制自 身的不完善 人为地给户外广告公司造成伤害 由于我国的行业组织并非发源于民间 从诞生便带有 半官方 的烙印 缺乏 代表行业各企业利益的天然土壤 加之我国市场经济体制确立的时间并不太长 因 此作为市场经济内在机制和治理结构一部分的行业协会 其产生 发展和发挥作用 都具有中国市场的特殊性 真正实现职能到位还需要一个过程 广告行业组织的作 用并未充分发挥 政府和协会是户外广告管理中最关键的力量 政府管理过于强势 协会作用很 难发挥的现状使得户外广告管理很难奏效 这与 wto 对完善户外广告监管的迫切要 求形成矛盾 要改变目前户外广告管理的窘境 必须重新界定政府和协会的角色及 职责 充分发挥各自的职能 相互配合 共同构筑和谐愿景 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 16 4 政府和协会两个角色的关系及各自职责界定政府和协会两个角色的关系及各自职责界定 4 1 政府和行业协会两个角色的关系政府和行业协会两个角色的关系 政府和行业协会是中国户外广告监管中最关键的主体 长期以来形成了强行政 弱行业组织的格局 广告行业组织在各地工商局的领导下工作 甚至不少广告行业 组织就是挂靠在当地工商部门 两者是指导与被指导的关系 前者占有更强的优势 话语权 后者更多地充当向行业传递政府声音的桥梁 为了解决在户外广告管理中长期存在的矛盾 首先应该对政府和行业协会两个角 色重新界定 事实上 政府和行业协会作为户外广告管理的两个主体 应该是既相 互独立又相互配合的关系 政府是人民选举出来的执法机构 代替人民管理城市公 共空间 构建和谐景观 代表人民的利益而存在 广告行业协会应该是广告业自发 组建的利益共同体 代表广告业及广告公司的利益 为维护广告行业共同利益而存 在 两者是独立的代表不同立场的利益共同体 而户外广告由于其特殊性与城市景观 联系密切 所以两者在户外广告管理中必然发生冲突 为了协调两者的冲突 必须 对政府责任和协会职责清晰界定 并通过法律方式明确 通过寻求共同的利益诉求 促成两者利益达到和谐 4 2 政府责任的界定政府责任的界定 政府责任的界定是与政府职能转变紧密相关的 政府职能转变主要包括经济职 能和社会职能的转变 政府要重新理清政府与市场 企业及社会的关系 朝着更有 利于发挥市场功效的方向发展 加快企业民营化进程 培育多元化的社会活动主体 让政府集中精力做好自己该做的事情 政府要做好 掌舵人 而非 划桨人 在政府职能转变中 将其职能定位于服务行政 逐步推进国家权利向社会权利 的转移和回归 政府角色逐渐向 公共服务者 过渡 要建立服务型政府 意味 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 17 着政府和社会由管理与被管理的关系转化为服务的供给者与消费者之间的关系 这要求我们的政府要放权于企业 社会单位把政府的社会经济管理角色与国有资 产管理角色分开 使政府更好的履行作为一个公共管理者的职责 更好的实现国有 资产的监管 实现国有资产的保值与增值 政府是人民选举出来的执法机构 是代 表人民利益的权力机关 因此政府责任应定位为 公共监管 代替人民维护城市 公共空间及城市景观 承担非经济责任 应该淡化政府在行政审批和户外广告经营 权拍卖中的主体角色 从经济责任中抽身出来 逐渐向为户外广告业发展服务的 公 共监管 角色过渡 政府应致力于制定户外广告中长期发展规划 户外广告产业政 策 户外广告管理配套法规 户外广告业公共监管准则等配套规则 从宏观上调控 户外广告业健康有序发展 4 3 协会职责的发挥协会职责的发挥 行业协会 商会 是民间组织体系的重要组成部分 不属于政府的管理机构序列 国际上统称为非政府组织 它与学会 研究会 基金会 联谊会等其他社会团体相 比较 最大的区别在于与企事业保持着密切的联系 并直接作用于经济建设 是市 场经济和社会民主的产物 市场经济越发达 社会分工越细化 行业商会的地位 作用就越突出 通俗说来 广告行业组织的角色可以定位为 广告公司的娘家 作为广告行 业组织 一方面应当代表广告行业的整体利益 扮演好政府与企业之间纽带与桥梁 的天然角色 向政府 社会以及公众传达广告行业的声音 为广告行业争取更好的 法律 政策环境 和良好的社会信誉和公众形象 另一方面还应当代表本土广告行 业的利益 充当本土广告行业和企业利益保护者的角色 为他们争取更多更好的发 展机会和利益空间 同时 还应当代表和维护好会员的权益 使广告协会真正成为 会员信赖和依靠的 会员之家 总之 户外广告协会是户外广告行业的利益共同体 传达户外广告行业共同利 益诉求 对内协调冲突 消弭个别成员的过激行为 防止矛盾的扩大和激化 对外 传达户外广告行业利益诉求 以统一的声音传达户外广告行业及户外广告公司的呼 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 18 声 广告行业组织是独立的社会公民 它的权力不是政府赋予的 广告协会代表广 告行业与政府交涉 充分维护会员单位的合法权益 总之 作为政府与企业之间的 中介的行业组织的作用不仅仅是为企业提供服务 并限制可能无孔不入的政府权力 防止公权力对行业和企业利益的侵害 而更多地应体现其结合政府与社会的积极功 能 它应当为国家顺利进行管理以及公民通过共同努力来影响和制约政府活动提供 一条相互沟通的管道 这也是我国行业组织定位中应坚持的立场 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 19 5 和谐的愿景与共同的努力和谐的愿景与共同的努力 wto 的挑战促使中国现行的户外广告监管体制必须转变 新形势下 为了解决目 前户外广告业管理中存在的问题 在推进政府职能改革 弱化政府对户外广告业行 政管理的基础上 要强化司法管理和行业组织的作用 形成政府公共监管 行业 协会充分管理 企业自主经营的新体制格局 为了协调政府公共监管和行业发展 的利益冲突 促进城市公共资源的优化配置 城市景观的和谐构筑 需要多方共同 的努力 5 1 政府管理要弱化政府管理要弱化 5 1 1 政府要对户外广告进行中长期整体设置规划政府要对户外广告进行中长期整体设置规划 从持续发展和有效利用资源的战略高度进行户外广告整体设置规划是政府工作 重点 为了避免突击性地城市景观整治给户外广告经营者带来的损失 政府要着力 中长期整体设置规划 政府在户外广告设置中要考虑两点 一是城市容貌的整体美 观问题 二是与周围的环境相协调问题 是否有利于城市容貌的整体美观 不仅要 求规则统一 整体布局和设计合理 还要考虑城市风貌 城市格局 区域功能 道 路特点等 在与周围环境相协调问题上 要考虑风格 造型 色调 数量 形式 位置 朝向 高度和材质等因素 此外 户外广告整体设置规划还应与城市特色与 个性相融合 能促进城市品牌的提升 在出台相应的规定之前 要全面展开调查研究 要积极启动多种形式的研究工 作 要有相应数据和事实作为基础 比如城市户外广告总量 户外广告的区域分布 和户外广告设置的基本要求等等内容 都要进行深入研究 找到充分依据 让社会 各界相信将来被执行的方案是科学的 是有利于可持续发展的 地方户外广告的设 置规划由当地人民政府组织广告监督管理 城市建设 环境保护 公安等有关部门 制定 由市政府组织有关部门聘请专家 根据城市规划以及认真听取广告主 广告 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 20 公司意见的基础上 经广泛征询意见以及专家论证后 编制一个切实可行 具有可 操作性 权威性的覆盖全市范围的广告设置规划 向社会公布 方案确定后要向社 会公布规划方案 以及对方案全面细致的说明 包括论证的数据和参考的依据 论 证的根据等等 保证方案明确 全面 可操作和相对稳定 广告规划应随城市建设 变化每 2 3 年调整一次 市户外广告联合审批会议应从根本上转变职能 即从审批 具体的户外广告设置个案 转变到对全市户外广告设置规划和技术标准 制定中长 期整体设置规划以及对已设置发布的户外广告进行监管上来 5 1 2 加强在户外广告公共监管中的依法行政加强在户外广告公共监管中的依法行政 只有把政府行政管理纳入法治的轨道 真正做到依法行政 才能从根本上控制和 遏止政府管理中出现的问题 建立健全相关的法律法规体系 实现政府行政审批的 法制化 通过法制和市场来约束政府对户外资源的配置行为 对于政府而言 依法 行政就是要做到政府行为的规范化和信息的有效公开 改变政府行政监管中的信息 不对称状态 完善政企沟通渠道 制定户外广告中长期整体设置规划 以科学的户 外广告设置规划代替行政审批 充分发挥市场机制对户外资源配置的作用 政府要加强在户外广告管理中的依法行政 有效解决户外广告整治中易起争端 的拆除和拍卖等焦点问题 基于法治原则的要求 在决定禁止设置的其他区域时应 当提前一段时间公布 临时性的决定也应当公布 说明理由 并且要有信息反馈系 统 政府要有区分地进行户外广告拆除工作 而且应公布拆除的统一标准 在整治 中依法给予合法权益受损者以补偿 对以拍卖等市场手段处理户外广告资源 要本 着促进户外广告市场的透明公正及发展的原则选择是否进行拍卖以及进行拍卖的时 机和范围 政府对待城市空间资源的收费问题应采取慎重的态度 城市空间资源做 何解释以及是否是公共资源在法律上尚无依据 因此在没有明确的法律依据之前 政府无权对其收费 目前户外广告整治中很多问题都是因政府行为不规范和信息不对称引起 经常性 的突击整治行为给户外广告经营者带来了极大的风险 也给企业员工带来不稳定和 不安全感 朝令夕改让户外广告公司感觉岌岌可危 也不利于社会的安定团结 政 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 21 府行为的规范化和信息的有效公开 可以增强人们对政府的信心 减少社会的不稳 定因素 也使户外广告的管理更加透明和公正 5 1 3 优化行政管理体制 强化公共监管优化行政管理体制 强化公共监管 我国现行的广告行政管理体制建立于上世纪 80 年代 政府职能部门的主要任务 是广告事前审批和事后监管 然而 对户外广告发布审批的部门显得过于庞杂 手 续繁琐 效率低下 要理顺户外广告管理体制 户外广告管理部门之间要相互配合 衔接连贯 充分发挥户外广告联席会议的作用 大力推行户外广告的 并联审批 制度 形成 工商受理 抄告相关 并联审批 限时完成 的审批方式 将原来各 部门串联依次审批的方式调整为由工商部门牵头会同规划 市容等相关部门依法协 调会审 提高效率 建议成立独立的户外广告审查处 严格控制户外广告发布的准入门槛 通过严