（财政学专业论文）我国的财政风险及其防范研究.pdf

山东大学硕士学位论文 内容摘要 财政风险是任何政府都会面临的重要风险，它是伴随着国家的产生而出现 的，与自然风险、金融风险和公司经营风险及财务风险不同，财政风险具有隐蔽性 和累积性的特征。财政风险是在防范私人风险和公共风险的最后一道防线上出现 的风险，这种风险如果得不到及时控制和化解，就意味着整个社会再无其它力量 可以阻挡，其后果最为严重，甚至会由于财政风险的积聚和扩大而爆发财政危机， 导致经济衰退，引发社会动荡。正是由于它对经济发展、政治稳定起着至关重要 的作用，所以当今世界上所有国家都把防范和化解财政风险作为一项重要任务， 尤其是为应对金融危机，各国都不同程度的开始实施积极财政政策，更应该把防 范财政风险放在重要位置。 本文分为四个部分。第一部分从财政风险的基本概念入手，分析了我国财政 风险的具体表现、成因和特点。第二部分重点研究了美国及其它一些国家如何防 范和应对财政风险，从而为我们提供一些借鉴。第三部分论述了防范和化解我国 的财政风险所需要的制度保障。第四部分则联系我国具体国情，针对我国财政风 险的特殊性，对如何防范和化解我国财政风险提出了一些具体建议和措施，特别 是鉴于防范地方财政风险的重要性，提出应该试着放行地方建设公债，并对其具 体设计提出了一些建议。 本文的主要目的，就是要提醒管理者，必须具有风险意识，要未雨绸缪，尤 其是在金融危机还在全球肆虐的今天，要时刻把堤防财政风险放在一个战略高 度，从而为我国的经济政治建设提供一个良好的环境，实现良好可持续发展。 关键字：财政风险债务隐性负债 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t p u b l i cf i n a n c i a lr i s k sa r ev e r ys i g n i f i c a n tr i s k sc o n f r o n t e dw i t ha n yg o v e r n m e n t ， f i n a n c i a lr i s k sa r ea c c o m p a n i e db yt h ee m e r g e n c eo fc o u n t r y d i f f e r e n tf r o mn a t u r a l r i s k s ，f i n a n c i a lr i s k sa n dc o r p o r a t er i s k s ，p u b l i cf i n a n c i a lr i s k sh a v ec o n c e a l e da n d c u m u l a t i v ec h a r a c t e r i s t i c s f i n a n c i a lr i s k sa r et h eb o t t o ml i n eo ft h ed e f e n s ea g a i n s t p u b l i ca n dp r i v a t er i s k s i ff i n a n c i a lr i s k sa r en o tc o n t r o l l e dt i m e l y , t h ec o n s e q u e n c e w i l lb ev e r ys e r i o u s i tw i l le v e nl e a dt ot h eo u t b r e a ko ff i n a n c i a lc r i s i sa st h e a c c u m u l a t i o na n de x p a n s i o no ft h ef i n a n c i a lr i s k s , w h i c hc a l lc a u s ee c o n o m i c r e c e s s i o na n dt r i g g e rs o c i a lu n r e s t c o n s i d e r i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a l s t a b i l i t y ，t o d a ya l lc o u n t r i e so ft h ew o r l dt a k ei ta ni m p o r t a n tm i s s i o nt og u a r da g a i n s t f i n a n c i a l r i s k ，p a r t i c u l a r l y i n r e s p o n s e t of i n a n c i a lc r i s i s ，s t a t e sh a v eb e g u nt o i m p l e m e n tp r o a c t i v ef i s c a lp o l i c y , w es h o u l dp l a c e di ta ni m p o r t a n tp o s i t i o n t h i st h e s i sc o n s i s t so ff o u rp a r t s t h ef i r s t p a r ta n a l y z e s t h ef u n d a m e n t a l p r i n c i p l e s ，t h es p e c i f i cp e r f o r m a n c e ，c a u s e sa n dc h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cf i n a n c i a lr i s k s i nc h i n a t h es e c o n dp a r tf o c u s e so nh o wu n i t e ds t a t e sa n do t h e rc o u n t r i e sd e f e n s e a n dc o p ew i t hp u b l i cf i n a n c i a lr i s k s ，w h i c hp r o v i d e su ss o m ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n s ； t h et h i r dp a r td i s c u s s e sw h a tap o l i t i c a ls y s t e mi sn e e d e dt og u a r da g a i n s tp u b l i c f m a n c i a lr i s k s ；t h ef o u r t hp a r tg i v e ss o m es u g g e s t i o n st og u a r da g a i n s tp u b l i c f i n a n c i a lr i s k si nc h i n aa f t e ra n a l y z i n gt h es p e c i f i cc i r c u m s t a n c e sc h i n af a c e si n d e a l i n gw i t hp u b l i cf i n a n c i a lr i s k s i nv i e wo ft h el o c a lp u b l i cf i n a n c e ，i ts u g g e s t st o i s s u el o c a lc o n s t r u c t i o nb o n d sa n dg i v e ss o m es u g g e s t i o n st ot h ed e s i g no fs u c h b o n d s t h eo b j e c t i v eo ft h i st h e s i si st or e m i n dt h eg o v e r n e r so ft h ea w a r e n e so fp u b l i c f i n a n c i a lr i s k sa n dt h e ys h o u l dt a k ep r e c a u t i o n sb e f o r ei ti st o ol a t e e s p e c i a l l yt h e g l o b a lf i n a n c i a l6 r i s i si ss t i l lr a g i n gt o d a y , w os h o u l db ew a r eo fp u b l i cf i n a n c i a lr i s k s a l lt h et i m ea n dt a k es t r t e g i cm e a s u r e ss oa st op r o v i d eaf a v o r a b l ec i r c u m s t a n c ef o r t h ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a ld e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y 2 k e y w o r d s ：p u b l i cf i n a n c i a lr i s k ；d e b t ；i n v i s i b l ed e b t 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：弧垦努 日期： 狸z ：生：2 ； 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：衄导师签名j 三亟这日期： 山东大学硕士学位论文 第一章财政风险概述 第一节财政风险文献综述 国内外学者对财政风险分别从不同的角度进行研究，对如何理解和防范财政 风险都提出了各自的观点和建议。 在研究财政风险时，西方经济学集中于财政赤字引起的财政风险，凯恩斯主 张实行赤字财政政策，认为发行公债是一种可取的政策，对经济发展有利，适当 的财政赤字也有利于财政的健康发展。美国的a h 汉森、e a 萨缪尔森、英国的 j v 罗宾逊、p 斯拉法等人认为通过举债可以弥补私人消费不足，达到增加就业， 繁荣经济的目的，进而增加政府收入，提高政府偿债能力，不会引发财政风险。 弗里德曼则认为举债支出容易引发通货膨胀，使经济波动加强，进而财政风险加 大，因此控制举债规模是避免财政风险的必要措施。美国经济学家莫迪利阿尼则 认为，公债的发行在当代虽然对经济有刺激作用，但会以减少资金积累和生产能 力的形式把风险和负担转移给下一代，并不能消除风险，从而对财政长期运行不 利。直到2 0 世纪9 0 年代，以h a n ap o l a c k o v a , a l l e ns c h i c k 等为代表的经济学家 从政府“或有负债这一全新的视角来研究财政风险，才使对财政风险的研究逐 步深入和系统起来，对如何防范和化解财政风险也出现了许多新主张。 中国对财政风险的研究始于上世纪9 0 年代。国内最早提出“财政风险 这 一概念的是财政部与1 9 9 6 年8 月1 5 日完成的政策报告国家财政困难与风险问 题及振兴财政的对策研究，该报告认为“财政风险，是指在财政发展过程中由 于某些经济社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中表现为巨 额财政赤字和债务危机。这一论述将财政风险归因于财政赤字和债务危机，因 此控制赤字和控制债务规模自然成了防范财政风险的重点。其后很多学者关于财 政风险的论述基本上没有偏离这个定义的范畴。显然，较早期的研究者是从财政 运行的角度来考察财政风险的，存在着严重的不足，没有考虑到财政作为政府干 预经济的手段可能产生的风险。武彦民( 2 0 0 3 ) 就认为“不能把财政风险同财政 3 山东大学硕士学位论文 赤字和债务规模扩张简单地联系起来 。同时一些学者运用政府负债结构和净价 方法来定义和衡量财政风险，无疑为研究财政风险提供了一个新鲜的视角，以张 春霖为代表。张春霖( 2 0 0 0 ) 虽是从政府债务可持续性角度对财政风险进行了论 述，但本质上是从资产负债的角度论述财政风险问题的，指出负债运行的可持续 性可有效避免财政风险。此后，卢文鹏( 2 0 0 3 ) 、刘尚希( 2 0 0 4 ) 等人借鉴了国 外的研究成果，从资产负债结构或净价值的角度拓展了对财政风险的定义。对于 财政风险的表现形式，传统的财政学教程将财政风险的表现形式归纳为财政 收入风险、财政支出风险、财政赤字风险和债务风险，防范财政风险的重点也是 以上四个方面。王美涵( 1 9 9 9 ) 则进一步细化了财政风险形式，认为除了上述四 种风险形式外，还包括财政反周期政策的风险、财政体制风险、国企财务风险和 国有资产管理风险等形式，较早的涉及到了隐性财政风险，指出了我国财政风险 的特殊情况，针对我国的特殊国情提出了防范财政风险的重点。有些学者则从经 济转轨的角度解释来加以解释财政风险的成因，比如王美涵( 1 9 9 9 ) 认为，财政 风险是一种政府性的经济风险，是随着市场经济不断发育而逐步显现出的一种风 险，因而是市场经济风险。有些学者则从政府运行体制的角度寻找原因，例如高 培勇( 1 9 9 5 ) 认为，在计划经济体制向市场经济体制转变过程中，财政运行体制 的三大变化引发了财政困难：一是传统的财政收入体制被打破而新型体制又未及 时建立，财政收入占国民收入的比重一降再降；二是财政职能过大，各项经济体 制改革举措又需要财政支出给予支持；三是管理体制由集中转向放权，打破了统 收统支格局，但无序现象相伴而生。正是这三方面合理作用的结果导致了财政困 难。胡家勇( 1 9 9 6 ) 对政府规模持续膨胀的分析、罗哲和段海英( 2 0 0 2 ) 对财政 赤字中的道德风险的研究，都从不同的侧面认为财政运行过程中的效率低下导致 了财政风险。他们也从各自方面提出了防范和化解财政风险的建议。 4 山东大学硕士学位论文 第二节我国财政风险的表现 一显性财政风险 ( 一) 财政收入风险 衡量财政收入风险大小的重要指标是财政收入占国内生产总值( g d p ) 的比 重这一指标，目前我国的这一指标并不乐观。在1 9 9 1 1 9 9 4 财税改革之前，这一 比率基本上是逐年下降的，而且下降幅度很大，平均每年下降1 1 3 个百分点。 1 9 9 4 年财税改革后，其下降趋势在趋缓，1 9 9 6 年基本扭转了下降趋势，尽管如此， 财政收入占g d p 的比重仍然偏低，2 0 0 7 年我国财政收入占g d p 的比重为 2 0 6 8 ，如将一些未纳入预算管理的政府性资金考虑在内，调整为与国际大致相 同的口径，初步估算，2 0 0 7 年我国政府财政性收入占g d p 的比重约为3 0 左右， 基本与发展中国家相当，但发达国家财政收入占国内生产总值的比重约为 4 0 5 0 。可见，与发达国家相比，再考虑我国“未富先老的国情，我们的这 一指标是偏低的。在国际上，通常将财政收入占国内生产总值的比重作为衡量政 府财政实力和宏观调控能力的重要指标，因此这一指标的偏低所带来的风险是相 当大的。首先，国家财政实力有限，履行财政支出的责任就会力不从心，可能会 连最低限度的资金需求都满足不了，势必会影响我国和谐社会的构建；再者，国 家财力集中度的下降，财政投资力度减弱，因此对对经济的宏观调控能力必然大 受影响，尤其是在面对经济危机时更难发挥财政投资对经济的刺激作用和引导示 范作用，这对我国经济的长期可持续发展是不利的。 ( 二) 财政支出风险 我国的财政支出风险主要表现为两个方面：一是刚性支出不断增长，且财政 支出增长率常年大于财政收入增长率。1 9 9 1 年2 0 0 6 年1 6 年见，全国财政支出 年平均增长1 6 9 8 ，而财政收入年平均增长1 6 7 6 ，比财政支出增速年均低0 2 2 个百分点。二是财政支出结构失调。一方面，存在支出“越位 现象，目前在建 5 山东大学硕士学位论文 表1 - 1 财政收入财政支出 收支差额 增长速度( ) ( 亿元)( 亿元)( 亿元) 收入支出 1 9 9 13 1 4 9 4 83 3 8 6 6 22 3 7 1 47 29 8 1 9 9 23 4 8 3 3 73 7 4 2 2 02 5 8 8 31 0 61 0 5 1 9 9 34 3 4 8 9 54 6 4 2 3 02 9 3 3 52 4 82 4 1 1 9 9 45 2 1 8 1 05 7 9 2 6 2- 5 7 4 5 22 0 02 4 8 1 9 9 56 2 4 2 2 06 8 2 3 7 2 5 8 1 5 2 1 9 61 7 8 1 9 9 67 4 0 7 9 9 7 9 3 7 5 55 2 9 5 61 8 7 1 6 3 1 9 9 78 6 5 1 1 49 2 3 3 5 6- 5 8 2 4 21 6 81 6 3 1 9 9 89 8 7 5 9 51 0 7 9 8 1 89 2 2 2 31 4 21 6 9 1 9 9 91 1 4 4 4 0 8 1 3 1 8 7 6 71 7 4 3 5 9 1 5 92 2 1 2 0 0 01 3 3 9 5 2 31 5 8 8 6 5 0 2 4 9 1 2 7 1 7 02 0 5 2 0 0 1 1 6 3 8 6 0 41 8 9 0 2 5 82 5 1 6 5 4 2 2 3 1 9 0 2 0 0 21 8 9 0 3 6 4- u ，上- ，3 1 4 9 5 11 5 41 6 7 2 0 0 3j ；j 2 5 2 4 6 4 9 9 52 9 3 4 7 01 4 91 1 8 2 0 0 42 6 3 9 6 4 72 8 4 8 6 8 92 0 9 0 4 22 1 61 5 6 2 0 0 53 1 6 4 9 2 93 3 9 3 0 2 8 2 2 8 0 9 9 1 9 91 9 1 2 0 0 63 8 7 6 0 2 04 0 4 2 2 7 32 1 6 2 5 32 2 51 9 1 平均增长速度 1 6 7 61 6 9 8 数据来源：中国统计年鉴2 0 0 7 立市场经济过程中，政府财政仍承担了应由市场承担的责任，如国有企业亏损补 贴、居民价格补贴、国有企业挖潜改造支出等，形成财政支出的“越位现象； 另一方面，财政支出“缺位 现象，财政应承担的支出( 如基础教育、基础科学、 环境保护、公共设施、农业和社会保障等) 却因财力不足而无法予以保障，致使 这些方面的发展一直滞后，严重影响了经济的健康协调发展，形成了财政支出的 “缺位 。 ( 三) 财政债务风险 1 内债风险 债务依存度、国债负债率和国债偿债率是衡量内债风险的几个重要指标。 首先看债务依存度，由于我国预算法) 规定，地方政府无权发行国债，所 以我国的债务依存度主要是指中央政府的债务依存度。截止2 0 0 7 年底，我国的 债务依存度已经超过了2 0 的国际警戒线，达到2 1 2 。 再看国债负债率，截止2 0 0 7 年底，我国历年发行还未清偿的国债累积额为 5 3 3 6 5 5 3 亿元，约占当年g d p 的2 1 6 4 ，当然与发达国家相比，我国该指标偏 6 山东大学硕士学位论文 低，美国和日本都达到5 0 以上，但是其实不然。首先，美国和日本等发达国家 的国债累积是上百年国债发行的结果，而我国国债发行只有2 0 多年；再者，需 要特别指出的是，西方发达国家的经济实力雄厚，国家财力集中程度高，财政收 入占g d p 的比重一般为3 0 - - 4 0 ，有的甚至超过5 0 。即是说，西方发达 国家的高债务是建立在雄厚的财政基础之上的，整个国家对债务的承受能力较 强。而我国作为一个发展中国家，不仅经济发展与国外比有相当大的差距，而且 国家财力集中程度也要低得多，2 0 0 7 年全国财政又迎来了高速增长年，全国财 政收入达到5 1 3 万亿元，增速超过了3 0 ，即使这样，2 0 0 7 年财政收入占g d p 的比重也仅为2 0 8 ，因此，从总体上讲，我们国家对债务的承受能力要弱一些， 国债负债率不能简单地和国外相比。 最后看国债偿债率，国债偿债率是指年度国债还本付息额与当年财政收入的 比重，这也是衡量国家财政本身偿债能力的一个指标。发达国家这一指标一般为 1 0 ，我国9 0 年代中期接近2 0 ，2 0 0 7 年按全国财政收入和中央财政本级收入 分别计算的偿债率为2 4 和4 8 ，远远高于发达国家的水平，说明中央财务收 入近一半用于债务的还本付息支出，这极易使中央财政陷入“借新债换旧债”债务 危机。从以上三个指标可以看出，我国存在着较大的内债风险。 2 外债风险 ( 1 ) 外债结构不合理，国际商业贷款比重偏大。 在我国借用外债的来源构成中，主要是外国政府贷款、国际金融组织贷款和 国际商业贷款，前两类贷款一般都具有援助性质，贷款的特点是利率比较优惠、 使用期较长。而国际商业贷款属于一般的国际信贷，利息率由市场决定，通常较 高，贷款期限也以中短期为主。因此，若国际商业贷款比重偏大，则势必增加债 务成本，增大风险。9 0 年代以来，尽管我国政府严格控制商业贷款的增长，但 在我国外债中，外国政府贷款所占比重基本没有大的增长变化，而国际商业贷款 比重仍然占有主导地位。以2 0 0 6 年为例，国外政府贷款占约8 6 ，而融资成本 较高的国际商业贷款在5 0 以上( 见表1 2 ) 。 7 山东大学硕士学位论文 表1 - 2 外债余额 债务类型 2 0 0 1 2 0 0 22 0 0 32 0 0 4 2 0 0 52 0 0 6 总计( 亿美元) 1 7 0 1 1 01 7 1 3 舯l 好6 3 42 2 8 5 5 62 8 1 0 a 53 2 2 9 8 8 按债务类型分 外国政府贷款 驾铷o 翻4 2 32 5 4 3 笼傩2 7 1 9 52 7 6 6 7 国际金融组织贷款2 7 5 加2 7 7 忱2 6 4 研 2 5 埘狮趱2 7 8 1 l 国际商业贷款 9 7 2 兜9 1 01 晒1 7 31 2 4 7 昭1 3 6 2 6 21 6 3 5 1 0 贸易信贷 2 1 & m狮乃3 6 5 7 44 6 5 d 4 姗埘咖 按偿还期限分 长期债务余额 1 1 9 5 如1 1 5 5 1 1 6 5 1 2 4 2 8 71 2 4 9 舵1 3 9 3 6 0 短期债务余额 ，晒舳5 5 & 7 7 0 4 41 0 4 3 1 5 6 l j 4 31 8 3 6 2 8 构成佴) l 卫i o ul o o 且l ml ml 帅m 按债务类型分 外国政府贷款 1 3 91 4 51 3 1“19 7& 6 国际金融组织贷款 i 心抵41 3 71 1 j d蟠& 6 国际商业贷款 5 7 25 3 55 4 35 4 6螂5 0 6 贸易信贷 1 2 - 71 5 五1&9加b3 2 33 2 2 按偿还期限分 长期债务余额 7 0 367佴印乜5444 4 44 3 1 短期债务余额 西73 2 63 9 暑4 5 65 5 65 9 注：2 0 0 1 删债余额按新口径统计，比2 0 0 0 年及以前的登记债务余额增加了3 个月以内贸易项下的对外融资余额 资料来源： 2 的生产效率和经济效益则是产业融合的高能发动机。 以信息技术为核心的新技术革命，正以前所未有的力度冲击全球社会经济的 发展，以始料不及的速度重塑人们的生活方式，给世界带来了一个全新的信息时 2 8 山东大学硕士学位论文 代，而作为经济发展主体的产业在这些大变动中必然会进行适应性的调整，战略 性的整合。产业融合就是在这样的背景下伴随着新科技革命的步伐向我们走来 的。始于2 0 世纪七十年代的通讯技术革新( 光缆、无线通讯、宇宙卫星等的利用 及普及) 和信息处理技术革新的迅速展开，推进了通讯、邮政、广播、报刊等传 媒间的相互合作，产业融合发展的趋势初见端倪。2 0 世纪九十年代以来，由于 通讯技术的进一步革新( 数字通讯网的发展) 和个人电脑的普及所带来的互联网 的广泛应用，又推进了出版、电影、音乐、广告、教育等产业的融合浪潮，2 0 0 0 年1 月引入注目的世界最大的互联网服务公司一美国在线公司收购世界上最大的 媒体公司时代华纳公司，造就了新的美国在线时代华纳，代表着传统媒体产业 和网络产业的融合，同时也成为国际产业融合化发展的标志性事件，至此，国际 产业融合化发展的趋势日显明朗。 产业融合表现为产业间的渗透发展，你中有我，我中有你，产业界限趋于模 糊，新兴产业不断产生。产业融合的主要方式有三种： 一是高新技术的渗透融合，即高新技术及其相关产业，向其他产业渗透、融 合并形成新的产业。如发生在2 0 世纪九十年代后信息和生物技术对传统工业的 渗透融合，产生了诸如机械电子、航空电子、生物电子等新型产业。又如电子网 络技术向传统商业、运输业渗透而产生的电子商务、物流业等新型产业；高新技 术向汽车制造业的渗透将产生光机电一体化的新产业等等。 二是产业间的延伸融合，即通过产业问的功能互补和延伸实现产业间的融 合，这类融合通过赋予原有产业新的附加功能和更强的竞争力，形成融合型的产 业新体系。这种融合更多地表现为服务业向第一产业和第二产业的延伸和渗透， 如第三产业中相关的服务业正加速向第二产业的生产前期研究、生产中期设计和 生产后期的信息反馈过程展开全方位的渗透，金融、法律、管理、培训、研发、 设计、客户服务、技术创新、贮存、运输、批发、广告等服务在第二产业中的比 重和作用日趋加大，相互之间融合成不分彼此的新型产业体系。现代化农业生产 服务体系的形成即是这新型产业体系的综合体现，是第一产业加快与第二、三 产业融合的产物。 三是产业内部的重组融合：这一方式主要发生在各个产业内部的重组和整合 过程中，工业、农业、服务业内部相关联的产业通过融合提高竞争力，适应市场 山东大学硕士学位论文 新需要。如农业为适应新发展而重新整合，通过生物链把产业内部的种植业、养 殖业与畜牧业融合起来，形成生态农业的新业态，既适应了市场需求，又提高了 农业生产率。工业内部的产业调整也有类似的融合，通过供应链把上、中、下游 相关联的产业联系在一起，与一般的产业纵向一体化不同的是，这种融合最终产 生了新的产业形态，其过程既包括技术创新，又包括体制和制度创新，其结果是 促进了产业的升级换代。 产业融合是社会生产力进步和产业结构高度化的必然趋势，产业间的关联性 和对效益最大化的追求是产业融合发展的内在动力，而技术创新和技术融合则是 当今产业融合发展的催化剂。 三发展和完善金融市场 完善多层次金融市场体系建设是优化金融结构的必然要求。随着近年来股票 市场和债券市场的快速发展，我国企业直接融资比例有了很大提高。统计显示， 我国企业直接融资比例已超过1 0 ，而前几年只有百分之几。如果将海外上市企 业融资计算在内，我国直接融资的比例还会有所提高。但与发达国家相比，我国 直接融资比例还比较低，尤其是债券融资相对于股权融资严重滞后。直接融资比 例过低，市场内部的投融资主体存在结构性缺陷，各金融市场及子市场发展存在 不平衡。跨市场的投融资和交易工具还不够丰富，市场之间的联动发展机制尚未 有效建立，造成部分金融产品价格扭曲和资金流动不畅，不能有效满足投融资主 体的多样性需求，也不利市场风险的管理。 为此，首先要加快发展区域货币市场，扩大货币市场的融资和投资功能。积 极引导各类企业向资本市场筹措资金。鼓励保险公司加强产品创新，大力开拓农 村保险市场，完善金融组织体系，积极推动国有商业银行股份制改造，进一步规 范和发展地方性金融机构，完善法人治理结构，切实转换经营机制。积极引进异 地银行、证券公司、保险机构来我市设立分支机构，加强银行、证券、保险之间 的有机联系与合作。 同时加快建立地方金融稳定的长效协调机制，形成维护金融稳定的合力。建 立完善覆盖银、证、保的有效金融风险监控指标体系、预警和处置机制，强化对 系统性金融风险的监测和防范。强化保险业自律意识，防止恶性竞争。规范证券 机构经营行为。加强金融机构与担保机构的合作，建立风险分担和商业化运作的 山东大学硕士学位论文 风险防范化解机制。加强对民间融资活动的规范和引导，严厉打击制贩假币、洗 钱等金融违法犯罪活动 第二节调整支出结构，强化财政支出绩效分析 一建立政府债务长期使用计划，提高债务使用率 国债投资应遵循市场经济发展的一般规律，向基础设施和基础产业方向倾 斜，为此各级经济管理部门要努力提高决策的科学性，各级人大和政府也要切实 加强对投资项目的监管，严防“无效项目 和“豆腐渣工程的出现，以确保投 资的质量和效益。它同时也要发挥政府投资对全社会资金投入的带动作用，引导 各种经济成分参与其中，充分调动各方面的积极性，防止政府投资的“单兵作战 。 对于外债，从中央角度看，一是要科学测算和制定债务规模和中长期目标。 中期目标是根据我国现行的五年计划，依据资金技术缺口和承受能力决定向外借 入资金的数量和借款形式，争取选择最佳借款方式，并且在保证能够满足总体的 外资需求后，兼顾总体债务的结构合理，保证债务偿还和持续向外借款。长期目 标是通过引进多种形式利用外资推动经济增长，逐步降低债务负担，最终达到清 偿债务并向债权国方向演进。二是要建立一个有效的外债调控决策机构。过去， 。0 我国外债管理体系和各个外债管理部门的主要任务是，强化对现有债务的运营管 理，提高外债投入的产出效益，保证偿还。今后外债决策管理应主要向国家计委、 财政部和中国人民银行3 家集中，统一制定外债政策、法规。 二优化财政支出结构 按功能性质分类的财政各类支出： 3 1 山东大学硕士学位论文 单位：亿元 国家财政主要支出项目 基本建设文教、科学、 年份支农支出社会保障支出国防支出行政管理费 支出卫生支出 1 9 7 8 4 5 1 9 27 6 历l 乜6 61 8 肌1 6 7 彤4 9 明 1 9 8 0 3 4 1 5 3 6眨1 2 1 5 6 衢2 0 3 l1 9 3 8 4 舐7 9 1 9 8 5 5 乳5 6埘m3 1 6 7 03 1 1 51 9 1 5 31 姗 1 9 9 0 5 4 7 3 9复1 7 66 1 7 2 9 5 5 0 42 9 0 3 l弧m 1 9 9 l 5 5 9 6 22 4 3 蜀7 惦 6 7 3 23 c 3 0 3 l3 4 3 邡 1 9 9 2 5 5 5 9 02 6 9 0 4税9 66 6 4 5讥跖4 孔5 8 1 9 9 3 5 9 1 9 33 2 3 4 29 5 7 刀 7 1 5 刀4 2 5 舳 5 3 5 刀 1 9 9 4 融7 2飒7 0觑1 8鲢1 4跚7 1德4 3 1 9 9 57 8 咙4 3 0 2 2 1 4 6 珊1 1 5 舶彻黜 1 9 9 69 吼4 45 1 0 胛1 7 魄2 51 8 2 碍7 2 c l 1 0 蛾舳 1 9 9 7 1 0 1 9 j o5 6 0 刀1 9 0 8 5 93 施4 28 1 2 j 71 m 1 6 1 9 9 81 3 8 7 7 4 6 2 6 j d 22 1 5 蝴5 9 5 6 3 9 蝴01 3 施7 7 1 9 9 9 2 1 1 6 5 76 死4 62 4 鹏嘶1 1 卯ml o 砥4 01 5 蕊鹋 2 0 0 02 0 9 4 眇 7 6 6 圆2 7 3 6 鼹1 5 1 7 5 7 1 2 叽5 41 两糯 2 0 0 l 2 5 1 0 6 49 1 7 骊3 3 6 1 眈l s i n 4 01 4 记0 42 1 9 7 5 2 2 0 0 2 3 1 4 z 鳃1 1 咖3 9 7 9 2 6 3 6 2 2 ”0 7 儡刀融4 2 2 0 0 3 3 4 匆3 0 。1 1 3 4 - 8 6 4 5 0 5 5 12 6 5 5 9 l1 9 帆8 73 4 = 强碍 2 0 0 4 3 4 3 7 j o1 6 9 3 刀5 1 4 3 6 53 1 1 6 0 8 拗o m4 9 9 1 2 0 0 5 4 0 4 1 3 41 7 9 2 加6 1 帆1 8 3 6 嘁跖2 4 j 4 4 8 3 5 4 3 2 0 0 6 4 3 姒3 82 1 6 1 3 57 ：4 2 5 明4 3 6 1 7 82 聊85 6 3 9 晒 注：i 行政管理费中包括公检法司支出和外交外事支出 2 社会保障支出中包括抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、行政事业单位离退休支出。1 9 9 6 年以前不包括由行 的离退休支出 资料来源：根据 2 0 0 7 中国统计年鉴整理 虽然财政支出总体趋势与我国经济发展进程是基本同步的，即经济建设性支 出比重下降，社会文教费和行政管理费支出比重上升，但由于我国经济体制转变 还有待于进一步完善，政府职能转变及财政支出管理体制滞后等原因，致使财政 支出结构还存在诸多问题，下面以2 0 0 6 年财政支出为例指出存在的问题： 山东大学硕士学位论文 ( 一) 行政管理支出偏高 它包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、国家安全机关、司法机关、 检查机关、外交机关等的各种经费、业务费、干部培训费。在所有的支出项目中， 行政管理费是增长最快的一个项目。近几年来，其占财政支出比重的攀升，增长 速度已超过同期财政收入、财政支出和g d p 的增长速度。我国的行政管理经费 在1 9 7 8 年是4 9 0 9 亿，2 0 0 6 年则达到5 6 3 9 0 5 亿，在2 9 年里增长了1 1 5 倍l 行 政管理费的增长固然有其合理性的一面，但造成其迅速膨胀的一个重要原因还是 其中的不合理因素，如机构臃肿、人员编制过多、行政效率低下及公用经费中掺 杂了一些变相的私人消费等。庞大的行政经费支出，挤占了财政资源，影响了其 他事业的发展，同时也成为了贪污腐败的温床。 ( 二) 国防支出比重低 国防费包括各种武器和军事设备支出，军事人员的给养支出，有关军事的科 研支出，对外援助支出，武警、民兵、防空支出等方面。无论从绝对数还是从相 对数来看，我国的国防经费都明显偏低，2 0 0 6 年，国防费只占到财政总支出的 73 7 。国防经费不足，会影响国防现代化进程，如果继续投入不足的话，还会 影响我国在国际上的竞争地位，不利于保护我国的海外利益。 ( 三) 社会公共服务支出比重低 杜会公共服务支出涉及较多包括科技、教育、卫生、环保、社会保障等， 它代表的是社会的共同利益和长远利益，是市场经济条件下财政公共支出中的一 山东大学硕士学位论文 项重要内容。按照发展经济学的观点及西方发达国家的经验，当社会发展到一定 时期后，政府公共支出中社会公共性支出应呈现出上升的趋势，这对调节社会经 济运行将起到十分重要的推动作用。 我国目前的现状是，长期以来财政预算安排中社会公共服务性支出明显偏 低，把大量的财力用于了经济建设，对社会性服务支出重视不够，导致社会发展 的欠账较多。改革后，国家加大了对社会服务性支出的投入力度，但由于体制原 因，国家财力过度分散，财力不足，对一些社会公共服务性支出连最低的需求也 难以保证，如农村社会保障、公共医疗和公共体育设施在大部分地区仍是空白， 仍存在着大量的适龄儿童享受不到基本教育等。 针对目前财政支出结构存在的问题，应重点压缩行政事业经费支出，加大对 基础建设投资、教育投资和科研支出的投资力度。下列对策： 首先，扩大公共教育支出，加快人力资本的培育。按照内生经济增长规律， 一国经济长期增长路径是沿着主要由物质资本驱动转向主要由人力资本驱动的 过程。在经历了3 0 年粗放式高增长后，中国经济继续依靠资本、资源与劳动力 等的高投入的发展模式的潜力日益消失，中国需要以更多培育和投入高级人力取 代传统资本和低端人力的投入，给经济发展以新的动力源泉。为此，在依然需要 主要依靠政府公共投入解决国民教育提高的条件下，切实消除公共教育投入不足 问题不可回避。在中国进入工业化中等发展阶段和中等收入阶段后，经济发展动 力升级需要国民素质的快速提高，公共教育支出不能再停留在人均g n p 3 0 0 美元 时的低水平上。在财政支出规模总体扩大基础上将财政支出重心从物质资本扩大 转向人力资本扩大，加速教育支出增长幅度，使其占g d p 比例尽快超过4 并 不断提高，是建设创新型国家和转变经济发展方式的迫切要求。 其次，加大对卫生、社会保障、贫困补贴等的支出比例，为居民扩大消费、 提高消费对经济发展贡献度创造良好环境。作为发展中大国，构建一种消费驱动 为主、投资消费出口协同推动的经济发展动力格局是保持经济自主、稳定、协调 发展的基础。从中国启动扩大内需战略以来消费迟迟难以提振的情况看，扩大消 费比扩大投资更加复杂，启动居民消费比启动政府消费更加困难。因为，居民消 费不仅直接涉及居民自身，还在很大程度上与政府决策和行为，如政府就业、收 入分配、低保、住房、卫生、教育、利率等相关政策密不可分。鉴于低消费与高 山东大学硕士学位论文 储蓄、高投资是此消彼长的关系，要从根本上解决居民消费不振的问题，既要解 决在社会总收入分配中居民收入过少、收入增长缓慢的直接消费能力制约问题， 还必须解决消费梗塞，创造良好的消费环境，如切实解决公共医疗卫生、低保、 孤寡病残等贫困补贴、助学金以及廉租房建设补贴等方面的公共支付欠账，让所 有人群都拥有基本的生活、医疗、住房和求学保障，从根本上消除居民不能消费 和不敢消费的根源，这正是政府在今后公共支出政策调整中必须和应该有所作为 的地方。 再者，加大财政支出对建立创新体系的支持力度和发展循环经济。建设市场 经济的重要内容之一是要使经济创新体系由政府主导转向企业自主创新，但并不 意味着政府就可以袖手旁观，即便发达市场经济国家，促进创新发展也是政府的 重要职能之一，更何况转型期以企业为主导的多元创新体系尚在草创阶段，政府 尤其应该增强对创新体系形成的支持和引导作用。政府要通过财政公共支出( 配 合税费政策) 创造鼓励企业和个人创新的宽松环境，如加大对企业技术改造新 技术、新能源、新材料、新设备的开发利用提供贴息和税费减免方面的支持：发 挥财政资金在建立和扩大科技创新和成果转化”孵化器”风险投资基金体系建 设中的积极作用；进一步规范和强化政府采购法的执行，消除一些政府机构歧视 本国企业参与政府采购竞标的做法，为国内高新产品、节能环保产品等提供公平、 良好的需求环境；加大公共环境治理支出，抑制具有强负外部性的日益严重的环 境污染问题。 三建立责任人制度，构建责任追究机制 积极构建制度体系。一是政府信息主动公开制度，明确职责、程序、公开方 式和时限要求。二是政府信息公开申请的受理制度，制定依申请公开的工作规程， 明确申请的受理、审查、处理、答复等各个环节的具体要求。三是保密审查制度， 明确有关保密审查的职责分工、审查程序和责任追究办法，保证政府信息不得危 及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。四是内部考核、社会评议和责任 追究制度，定期或不定期对信息公开工作进行考核、评议，对不按条例办事 的严重行为进行曝光和问责，保证信息公开工作取得实效。五是监督检查制度， 对公民、法人或者其他组织提出的行政机关不依法履行政府信息公开义务的举 报，上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门要认真受理并及时 山东大学硕士学位论文 调查处理。六是政府新闻发布和新闻发言人制度，增强政府发布信息的主动性和 权威性。 第三节明确政府职能范围，建立政府隐性债务监控体系 一继续推进机构改革，有所为，有所不为 要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协 调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范 机构设置，具体要做到以下几点： 第一，要精简和规范议事协调机构及其办事机构。要严格控制议事协调机构 设置，该撤销的坚决撤销，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。比如各地 驻北京以及其它地方办事处，驻京办成立之初主要承担承担着政务联络，跑项目、 资金等职能，大多是计划经济时代的产物，物资紧缺，就得靠有人盯着跑关系、 找门路才行，而现在按市场化方式运作，效率更高，成本更低，再由于交通、通 讯越来越发达，办事处政务联络的职能也逐步丧失，其职能现已大为弱化，一些 办事处甚至名存实亡、资不抵债，完全没有了存在的必要。确需设立的，必须 严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。 第二，要抓紧进行地方政府机构改革。根据各层级政府的主要职责，合理调 整和设置机构，除中央有原则要求上下对口外，地方政府可以从实际出发，因地 制宜，不搞“一刀切”，不设时间限制。根据这个精神，在有条件的地方，应当继 续探索省直管县的改革，逐步减少行政层级。调整和完善垂直管理体制，加快理 顺和明确权责关系。深化乡镇机构综合改革，加强基层政权建设。 第三，要推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原 则，对事业单位改革分为三类：主要承担行政职能的事业单位，要逐步转为行政 机构或将行政职能划归行政机构。主要从事生产经营活动的，要尽快转为企业。 主要从事公益服务的，要整合资源，强化公益属性，加强政府监管。同时，配套 推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，完善相关的财政政策。 第四，是明确中央政府与地方政府事权的划分与界定。首先是划分政府与市 场之间的关系。凡是市场能够有效提供的划归市场，市场不能提供或无法有效提 山东大学硕士学位论文 供的则由政府承担。其