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零基预算的发展以及在我国的适用性，倪秋菊(广东外语外贸大学，广东广州510420)摘要：零基预算是一种科学的预算编制方法，是预算制度的创新，在理论体系上已经相当完善。对中国财 政体制来说，零基预算能克服传统”基数加增长”的预算编制方式中的不足，不受既成事实的影响，一切都从合理：性和可能性出发，是细化预算、提前编制预算的前提。但零基预算在理论上的发展与在实践中的成就并不是同 步的。有成功也有失败的例子。本文就零基预算在中国是否适用、能否取得预期的效果等问题做了研究探讨。关键词：零基预算；理性预算；适用性中圈分类号：f8103文献标识码：a 文章编号：1672626x(2005)04005606零基预算起初是用于编制公司研究部门的预 20世纪20年代的项目预算、40年代的功能预算、 算，因为其评价体系客观，效果显著，不久即风靡全 50年代的“绩效预算”、60年代的“规划计划预算” 美国。到1982年，美国已经大约有18个州采用了 等。70年代美国尼克松执政期实行目标管理，到卡 零基预算编制法。目前世界上其它国家的零基预算 特时代的“零基预算”。在八、九十年代，不再有大规 体系也大致完成，从理论上制定出了一系列科学的 模的预算改革，小规模的制度调整成为经常性的。 预算定编、定额、定标准等的方法。1995年11月2 如里根和老布什政府的全面质量管理，克林顿政府 日我国颁布中华人民共和国预算法实施条例，这 时期的政府绩效与结果法案。 标志着部门预算和零基预算正式成为我国法定的 (一)渐进增长的预算 预算编制模式。零基预算被很多人视为效用最大而基数增长预算的编制方式相对简单，在上一年 成本最低的一种方式。但“零基”也意味着一切从零的预算基础上，结合通货膨胀率和生活消费支出的 出发，事无巨细都编制在内，并需要按照计划定期 增长，做出相应变动即可，因此一般也被称为渐进 稽核，纸面工作会相当繁重。而且每届政府官员都 增长预算。渐进增长预算在理论上基本上是一种描 可以凭借预算的稽核和计划修正，来停止前任的财 述性模型。根据wildavsky(1974)的著名观点，财政 政项目，而将自己任内的计划列为最优先。那么，中 预算是一个增量的概念而不是一个总量的概念。在 国引入零基预算和部门预算制度的改革，到底能否 渐进主义的分析框架中，最后的预算拨款是因变 成功、近年来新预算制度运转的成效如何?这都是 量，最重要的解释变量或自变量是财政预算基数， 值得探究的。 特别是上一年的预算拨款数额。渐进主义模式的基一、预算制度的演进及特点分析 础在于对参与者的发展战略和行为的判断、观察以 近代预算制度的改革与演进，在于寻求一个使及财政预算模式的稳定性。渐进增长依照财政过程 得预算资源最有效率的理想制度，几乎每隔一、二 的变化来逐步修正预算，是比较现实的选择。但如 十年就会产生新的制度结构。起初占据主导地位的果财政资源分配和再分配不存在绩效基准，那些缺 是渐进主义的基数加增长制度，但随着国家经受严 乏绩效的机构和项目就有很高的概率获得资源，而 重财政困难，人们对传统预算管理模式的不满加资源一旦流人这些机构和项目中，支出使用者就有 剧，于是出现了形形色色的预算制度改革模式。如 强大的动机在维护自己的既得利益的同时，继续在收稿日期：20050510作者简介：倪秋菊(1973一)，女，湖北随州人，广东外语外贸大学讲师，经济学博士，主要从事公共财政学、发展经济学研究。万方数据倪秋菊：零基预算的发展以及在我国的适用性新一轮的预算争夺中获得更多的资源。基数加增长 并在预算合并后统一排序。在较高层次上，官员们 的预算制度正好保护并且延长了这些低效益的预 将各个部门提交的名单顺序合并成为政府的总体 算项目。 排序。高层单位将各代替方案与原拟的方案加以比(二)理性预算制度 较后，选出最佳的方法。理性预算与基数增长的预算不同，是一种规范 第四，有序地分配资金。对应于按顺序排列的 化的、可以用数字精确描述的预算管理方法，在实 项目，决策者实施资金分配直到现有资源用完为 践中主要有以下形式： 止。排列在较高级别的项目收到的钱会早于低级别1绩效预算。绩效预算要求对支出进行逐项评项目。使用资金的单位，应对其所耗用的成本和绩 估，这一点和零基预算是一样的。绩效预算放松甚效负责。 至解除了预算投入的控制，但明确要求政府和机构零基预算有利于对整个组织进行全面审核，克 承担起主要由成果和产出计量的财政绩效的受托服机构臃肿，避免组织内部各种随意性的支出；可 责任。将财政预算与表现挂钩，用以提高各政府单 以提高主管人员计划、预算、控制与决策的水平；有 位对工作成效负责程度。20世纪80年代，吸取了零利于把组织的长远目标和当前目标以及实现的效基预算特点的绩效预算重新获得发展，被称为企业 益三者有机地结合起来。不过，总的来说无论哪一化预算制度，或新绩效预算。种预算制度，事实上都有其合理和可取之处。制度2规划计划预算。这种预算以系统方法著称， 创新并非单纯地以新制度取代旧制度，在零基预算 它有多年周期及系统途径的优势，自上而下程序作 中，就综合了绩效预算的准则和项目预算的技术。 业，以精准分析确立目的，尤其利于系统宏观分析。 政府进行预算制度创新，总的来说都是希望能具体但这种方式是以计划为导向的，将中长期的计划转 衡量各项预算韵投入产出，通过成本与效益间的比化为每年的预算，计划很大地影响了预算。在实际较，建立起以绩效为基础的预算制度，使政府预算 运作中，也会因为程序操作失误而影响整体效果。在传统的控制功能之外，能够增进其管理与规划的3零基预算。不考虑过去的预算项目和收支水功能。 平，以零为基点编制的预算。零基预算的基本特征 二、零基预算的思想与实践 是不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切零基预算的思想源于vokey在1940年的提 预算收支都建立在成本效益分析的基础上，根据需 问。key在the lack of budgetary theory一文中 要和可能来编制预算。提出：在编制公共支出预算时，根据什么标准或方(三)零基预算的内容法来确定把一定数额的资金分配给部门a，而不是 一般地说，零基预算贯穿五个步骤：分配给部门b?分配给部门a而不分配给部门b 第一，定义基本“决策单元”。决策单元是零基可能产生什么不一样的结果?他的结论是，公共预 预算的基本构成，是零基预算的起点由此延伸，构算是一个价值选择的问题，预算并非“科学”或具有 成零基预算的体系。它可以是一个项目、一个机构“逻辑”。但尽管如此，key仍然希望建立政府预算的 下属单位或一个工程。在编制程序上，经常性的预规范性理论，将预算理性化。1952年，美国人维恩 算，由基层组织提出，如属重大的预算项目，则由地 刘易斯在他的一篇文章预算编制理论新解中提出 位较高的部门提出。 了一个预算编制中的新论点，他认为只有通过“非 第二，建立项目的“决策包”。决策包描述了项传统的编制方法”才能解决这一问题。这种“非传统目的活动和目标，计划者在追求这些目标时要考虑 的编制方法”就是后来形成的零基预算编制法。【ll 实现目标的不同方式和活动的不同层次的情况，就预算从“零”开始，则理论上相对于以前财政拨 可能制定不同的决策包。决策包有最低标准的决策款基础的任何预算改变都需要经过比较分析才能 包、按以前年度的支出水平确定的决策包或者在以 做出。在这一意义上，零基预算应该是对“渐进增长 前年度上明显增加的决策包等。 主义”预算的一种隐含批评。“渐进增长主义”者认第三，对决策包进行排序。部门官员应用成本 为基数加增长的预算分配模式简单实用，是一种比 效益分析方法，按照优先顺序对决策包进行排队，较现实的公平分配，而且不容易招致人们对于制度圈万方数据2005年7月湖北经漆学院学报第3卷第4期变动的抵触。零基预算法则是理性预算决策理论之算程序所形成的决策包就有25，000个，合并汇总 一种，主张政府在预算决策过程中应该经过谨慎而到美国总统管理与预算办公室还有10，000个决策 科学的计算，比较各施政方案的效用与效率，以理包。 性的抉择方式来对公共资源做最有效的配置。零基2部门博弈。零基预算涉及到不同部门之间的 预算法的核心就在于一切从头开始的思想，有利于博弈，即所谓”下有对策”。由于较低层次的管理者仅 政府摆脱传统和历史的影响，一切按照形势发展需仅看到自己的项目，各部门在执行预算制度时往往 要进行规划。 是以一种独立于其它部门的心态来进行规划，没有对于零基预算改革的成效，历来看法不一。有能够而且往往也不愿顾及平行单位相关领域的政 学者认为上个世纪几次预算制度大改革之后，当时策，而这样的立场又正好与公共策略管理追求的资 的新制度都在实行一段时间后就遭到放弃或者修 源整合相违背。 改，而且这些制度在实行过程中也没有能改变传统 3绩效信息的收集。零基预算要求最高预算机政府预算决策的过程、行为和结果。所以零基预算 关进行各种方案评估，相关资料的搜集自然在所难 的改革是一种徒劳无益的举动，结果只是劳民伤免。各种信息资料的收集若由中央政府操作，则容 财。马里兰州大学公共政策学教授阿冷斯科就认 易引起公众的疑虑。但如果不建立由中央控制的信 为，除了解释通货膨胀因素外，零基预算似乎没有 息系统，而由各地方政府自行评估回报，各地方政 显示特别的功能，因为大部分项目的资金是按照现 府自然会挑选对己有利的信息，绩效评估也就失去 有水平或略高于现有水平安排的。【2】大部分部门不 意义了。绩效信息对于预算的能否发挥作用至关重 是改变他们的固有观念和现有预算技术来适应零 要，但现实中既然政府没有能力搜集全面与绝对的 基预算，而是修改零基预算来适应现有技术。 信息，这也就意味着针对特定政策问题，决策者不 david osbome则认为20多年以来，美国国会可能列举出所有可能的选择方案，并衡量出每一方针对财政平衡所作的预算改革，虽然没有完全成 案的利弊得失。 功，但部分改革仍有其一定功效，尤其是90年代的 4政治和法律因素的影响。法律上，政府官员 预算法案，确实对各项支出产生了控制作用。而且， 对持续稳定性的许多项目没有多少选择的余地，法 如果从另外一个角度来看，这些制度改革毕竟留下 律规定的付款义务不可能中断或改变，而必须履 了长远的、无形的影响，当今各国政府都日益重视 行。政治方面，例如政治选举的周期、部门的短视和 财政的绩效问题，并为提高公共资源的利用效率而 短期行为、利益集团的影响等都影响预算制度执行 进行了系统性开发。赞成零基预算的人认为，零基的结果(weller and lewis，1989)。从宏观的角度来 预算综合了其他预算的优点，使预算执行的刚性增 看，政府预算是一个公共选择与博弈的过程，牵涉 强，对部门年度工作的计划性、经费的预见性也提 面广、参与者众，预算决策过程可说是所有社会重 出了更高的要求。可更合理、更有效地分配各项资要议题竞争冲突的区域。最后正式成立的预算，也 金。预算之所以不能从零开始，主要因为在技术方 往往并不是在零基和绩效标准下按照规划所形成 面、法律方面及政治方面都难以做到。 的，而是众多的参与者通过协商、议价与妥协来达1技术难题。一是“决策单元”难以定义。若部 成的。往往大型组织的权力游戏(政治游戏)会抹杀 门确立的决策单元层次偏高，就掩盖了机构内部更 零基预算的效益。 微观的基础单元的划分，从而淹没了可能的得益。 因此，零基预算在实践中往往是按约定的最低 太低则又会导致环节众多，使部门陷入繁重的文书 水平开始的(这个最低水平一般比照前度预算的水 工作。二是模糊的目标。没有清晰的目标，排列决策 平制定)，可见实际中的零基预算具有双重特性，它 包(方案)是不可能的。各部门的官员往往以本部门 把“渐进增长主义”的特征与边际分析融合在了一 为中心来展开分等级排队工作，这样的预算容易强 起。作为渐进增长主义因素，零基预算要求决策者 化狭隘的观念。三是合并决策包的难题。部门的活 考虑的是基数的小幅增长变化；作为边际分析，零 动越多样化，零基预算迫使部门官员在决策包合并 基预算要求决策者比较每一个决策包的价值及它 时做选择的困难越多。如1979年财政年度，美国预 们所处的位置，然后进行选择。从某种程度上说，零圈万方数据倪秋菊：零基预算的发展以及在我罔的适用性基预算具有调和的倾向。2规范了预算的责任和时间要求。部门预算编 三、我国零基预算的实践制程序通常被概括为“二上二下”。对2004年预算 (一)我国预算制度改革历程而言，在总的编制周期不变的情况下，财政部提前 早期我国沿用了传统的基数加增长预算模式， 了控制数下达的时间(即“一下”)，相应延长各部门 即在上一年财政收支的基础上，根据社会经济的发根据控制数修改预算的时间(即“二上”)。预算编制 展速度和各项增支因素要求，加上适当的增长比例时间延长，便于预算的细化；规范预算时闻，有利于来编制新预算。这种方式操作简便，工作效率高，财 预算工作统一协调展开。 政部门资金分配权限大，工作也容易做。但基数本 3缓解了财政的困难。我国地方政府因财政紧 身很难说具有合理性，需要增长多少也缺乏准确依 张，导致“吃饭财政”的情况较为普遍。实行零基预 据。一旦在执行中遇到困难，财政部门拿不出足够 算可以站在一个新的起点上，按照预算年度所有因 的让人折服的数字根据，所以逐渐为功能预算所取素和事项的轻重缓急程度重新测算每一个科目的 代。 支出需求，并侧重于对资金使用效益的考核，从而功能预算是按照支出功能分类，由于没有部门 使事业发展的需要与财政可供给资金之间的矛盾 预算做基础，这种预算只能是粗线条的，审核机关 趋于缓和。而预算经审核批准后，在年度执行中除 很难看出预算收支的具体安排，既无法知道某个系 发生特大自然灾害等不可预见情况外不得向财政 统整体的收支状况，也看不出系统内部某个单位花 部门申请追加，使年初确定的预算指标真正成了有 了多少钱、花到了什么地方，缺乏具体性、科学性和 约束力的刚性指标。 透明性。1995年，中华人民共和国预算法实施条 4在一定程度上提高了预算管理水平。运用零 例第十七条规定，各部门、各单位编制年度预算草 基预算法编制预算，需要对大量的基础数据进行测 案的依据分别为法律、法规、本级政府的指示和要 算和分析，客观上要求加强数据收集和信息处理工 求以及本级政府财政部门的部署、本部门、本单位 作，对项目进行周密论证，提高了预算的科学性和 的职责、任务和事业发展计划、本部门、本单位上一 准确性。 年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素等。 2004年中央部门预算编制进一步深化改革，财 这也就是零基预算和部门预算的要求。2004年3 政部选择510家部门进行实物费用定额标准试 月，我国预算工委开始了新的预算法修订，将进 点，并先以房产、车辆“开刀”。中国的行政成本之高 一步完善部门预算和零基预算制度。 为世人瞩目，中央部门预算编制的改革涉及制度变(二)我国零基预算改革的成功之处革，必然触及各部门原有的利益，而这项改革的实 从现实情况来看，进行零基预算制度改革之质性推进，同样反映了最高决策层坚定的改革信后，我国公共财政领域出现了一些较好的趋势，这念。 应该有利于零基预算在我国的巩固与发展：(三)我国零基预算制度的失误之处1根据各部门履行职能的重要性，我国零基预 1零基预算改革不彻底。县级财政中，人员经 算的定额体系划分为8大类21个档次。部门的正 费的预算就是采用基数法来编制的，也就是说预算 常运转经费按照定员定额核定，部门的项目支出则 经费的分配是按照上一年的实际在编人员数，而不 按照轻重缓急排序的方法，根据财力的可能予以安 是按照应有岗位的数字进行计算。公用经费也并没 排。这样通过对各支出项目对照标准逐一审核和评 有完全按照制度规定的排序方法，有的是按照固定 价，可以尽量压缩不必要的开支。从而弥补了预算 配额和政府所属部门、单位的公务员数量决定的， 内财力不足，促进了财政收支平衡。在2001年初，6 有的则由上级部门或者政府制度规定增长比率。如 个新预算制度试点部委当年就少占压财政资金50 科技三项费用、教育费用，都是由中央部门直接规多亿元；截止2001年年底，安徽省16个试点部门定比率的。公用经费的零基预算没有得到执行的原结余和结款预算资金指标1亿元，四川省14个试因之一是因为地方政府的财政赤字。预算法要求地 点部门结余预算指标9193万元，资金结余达方政府预算保持平衡，所以地方只能按照配额基数285。法制定公用经费预算。但事实情况是，地方往往随圈万方数据2005年7月湖北经漆学院学报第3卷第4期后会要求人大批准调整预算。赤字仍然会出现，同 都与现实的发展有一定差距。审计虽然已成为我国 时加剧了预算过程的不透明性和暗箱操作特征。评价政府的主要手段，但重点关注的是经济性审2财政依旧不够开放、透明和完整。以2000年 计，对于效率性和效果性审计目前在政府机构尚未 预算草案为例，2000年的预算草案在信息披露上， 全面涉及。审计机构的组织结构也有缺陷，地方审 仍然没有各项收入的具体数字，除了列出国防和科 计机关存在双重领导，影响了对政府审计的客观性 教文卫支出及社会保障支出、基本建设支出、农业 和公正性。 事业费和支援农业生产支出、国有企业技术改造支 (四)问题的根源 出的具体数字外，另外占财政总支出三分之二弱的 零基预算在理论上是一个理想的模式，但在我 支出项目不知去向。尤其是近年来逐年攀高的行政 国没有能够获得应有的效果，部分原因如前所述， 事业费会有何变动，预算并没有给出信息。零基预算自身存在局限与不足。零基预算和部门预3行政事业费增长较快，但其中主要是人员经 算、绩效预算密不可分。零基预算的重点着眼于“需 费大幅增长。事业单位预算编制条例规定，人员经 要优先”，然后根据资源(财力)可能进行比较分析， 费是必保项目。一些基层政府甚至明文将公用经费 按顺序筛选安排。要做到对各项收支安排都详加审 比例限制在人员经费的lo以内。1990年至1996 核，预算起始点落在每一要素的决策单位，预算的 年，吉林省的工资、福利等人头经费支出增长了 总体编制必然要采用部门预算形式，由下而上逐级180，而公务费等办公经费仅增长了97，个人经 编列。而在零基的基础上，又必须以绩效作为取舍 费年均增长23，高于财政支出年均增长18的速 和排序标准。如果没有清晰的目标和良好的绩效数 度。地、县两级财政更是名副其实的吃饭财政，预算 据作依据，那么所谓的决策包将成为玩弄预算游戏 的大部分用于工资发放，而这一部分根本没有包括 的一个新场所。在零基预算实践中。而实践中的问题在于：4技术操作问题。从存在的问题上看，一是财第一，我国目前的财政数据不能完全真实、准 政供给的范围不够清楚；二是财政支出的结构不够 确地反映财政活动状况。财政部门编制预算案仅为 合理，还存在着相当的越位、缺位与错位的问题，同 预算内资金的分配情况，对于数据庞大的预算外资 时还没有建立财政支出与绩效之间的考核、评价体金不予反映。从gdp的最终使用来看，1996年政府 系；三是预算编制内容不够科学。一方面，我国预算支出总额为16797亿元，而当年预算支出为7938编制内容收支科目的设计欠合理，比较简陋；另一 亿元，预算外支出为3838亿元，其余的都属于制度方面，收支科目粗糙。在各级预算中，其他项目”这 外部分。编制的预算内容不完整，编制不科学，即使 一项，很多要占到30到40。对比日本的预算表， 采用零基预算方式，预算对支出的控制力也会遭到 “其他项目”要低于1。预算编制粗糙有的是因为弱化。 客观上无法取得数字，有的则是由主观原因造成第二，我国的决策模式和评价体系相对封闭、 的。这种粗糙的预算到了执行环节，也就无法严格随意和片面，具有人治、专制、程序不规范、单纯追 执行。求经济增长目标的特点，也被称为“政绩型”评价模5零基预算的约束力和对财政收支平衡的作 式，往往强调投入和过程，而忽视效率和结果。我国 用有限。事实上，自预算法1995年1月1日起施 基层财政赤字惊人，乡镇一级财政负债累累，造成 行以来，许多地方政府预算收支并未达到平衡，存 这种局面的主要原因就在于这种决策模式和考核 在财政赤字，地方政府自行举债或变相融资等现象 指标的缺陷以及由此形成的短期行为，其评价体系 非常普遍。资料显示，中国60一80的县、乡、村负 是在政府与市场的关系尚未明确的情况下形成的。债运行，乡村两级负债3259亿元，平均每个乡负债第三，县级政府财政行为的影响。首先，人员经298万元，每个村负债20万元。费采用基数加增长办法，由于不存在公务员数量削6没有起到增强预算透明度，促进民主理财和 减，随着中央规定的工资与福利稳步增加，政府的 民主监督的作用。与零基预算相配套的政府绩效评 财政资源将逐渐被人员开支耗尽；其次，公用事业 价体系还相当不完善，无论在理论上还是在实践上 开支事实上并没有设立具体的部门预算，依旧是由皿万方数据倪秋萄：零基预算的发展以夏在我一的适用性各部门直接申请划拨的。预算决策由县政府和财政1999，(4)局做出，预算安排成了只有少数人参加的的过程；【7】0sbome，da、，idpltrik，peterb蚰ishing bureaucm其三，部门在进行资金预算时，更倾向于满足自己cy：ne five s虹ategies for reinventing g0vemment【m1new yori【：a phm地b00k1997机构的要求，而非其所服务领域的要求，使得这类【8】fmnk dl印er&b唧ard pit8v8dazbbi脚king back县级政府在提供社会服务时缺乏社会公正性。mer ten ye躺叨pilblic adiiliiii8眈dreview，1981，79参考文献：9】wechslerbbacko噩rwpolicy mai【ing帅d ad【l】黄长江，王行兵浅论零基预算和我国的预算编制叨，交ministmtion in state agencies：straitegic management ap通财会，2003，(6)proaches 【j】 pllblic adminis眦ion review， jul)似ug【2】shick，athe capac畸to budget【m】washington dc：1986321328urb蚰i赫tll