（政治经济学专业论文）我国发行地方公债的可行性研究.pdf

硕士学位论文 m a 5 t e r s t h e $ 1 s 摘要 举债权是规范的分税制赋予地方政府应有的财权，是完善财政分权体制的必然 要求。赋予地方政府发债权是符合公共产品理论和财政分权理论的要求的。美国和 日本等西方国家已经有几十年的地方政府发债经验，通过发行地方公债为地方政府 筹集了必要的资金。地方政府发行公债是公共财政体制下政府筹集资金的常见作 法。在我国目前中央政府财政压力巨大以及地方政府财力不足的情况下，发行地方 债券已经势在必行。 本文从地方公债的理论基础和国外地方公债的发行经验出发，结合我国实际情 况，首先对我国目前发行地方公债的必要性进行了分析，提出赋予地方政府发债权 是完善我国分税制的必然要求，能和缓解中央财政压力，优化我国的债务负担结构， 规范地方政府的投融资行为，为城市化建设提供必需的资金。然后对我国目前所具 备的发行地方公债的条件进行了分析，认为我国目前已具备一定发行地方公债的条 件。同时，本文又对我国目前发行地方公债所存在的问题以及隐藏的风险性进行了 分析，最后得出结论：应允许我国地方政府发行公债，但首先应完善相关的条件， 然后可在部分大中型城市试点推行，等条件成熟后再在全国推行。 关键词：地方性公共产品地方公债分税制财政分权 a b s t r a c t f o rc l a i m si st h es t a n d a r dt a xs y s t e ms l m u l db eg i v e nt h ef i n s n c i a lp o w e r so fl o c a l g o v e r n m e n t ，t h es e p a r a t i o no fp o w e r si st oi m p r o v et h ef i n a n c i a ls y s t e mi nr u r a lb r e s s e m p o w e r i n gl o c a lg o v e r n m e n t sc l a i mi sm a d ep u b l i cg o o d st h e o r ya n dt h et h e o r y , o f t h e s e p a r a t i o no fp o w e r sr e q u i r e m e n t s j a p a na n dt h e u 1 1 i t e ds t a t e sa n do t h e rw e n t e m c o u n t r i e sh a v eh a ds e v e r a ld e c a d e so fe x p e r i e n c ei nl o c a lg o v e r n m e n ti s s u e r s ，t h r o u 曲 t h ei s s u a n c eo fl o c a lb e n d sf o rl o c a lg o v e r n m e n t st or a i s ot h en e c e s s a r yf u n d s 1 0 e a l g o v e r m n e n lb e n di s s u ei st h ep u b l i cf i n a n c es y s t e mt or a i s em i l d su n d e rt h eg o v e r n m e m $ c o m m o np r a c t i c e i nt h ec u r r e n tf i n a n c i a lp r e s s u r eo i lt h ec e n t r a lg o v e r l l m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n t st r e m e n d o u ss h o r t a g eo ff m a n e e t ki s s u a n c eo fl o c a lb o n d sh a v eb e e n i n e v i t a b l e b a s e do nt h ei n s p e c t i o no f t h ee x t e n s i v el i t e r a t o r eo f tt h eb a s i so fl o c a lb o n 出f r o m t h et h e n r e t i c a lb a s i sf o rl o c a la n df o r e i g nb o n d si s s u 酣b vt h ee x p e r i e n c e w i t ht h ea c t u a l c o n d i t i o n so f o u r c o t m t t y ，t h ef i r s ti na | 1 i t l at oi s s n ei o c a lb o n d se l lt h en e e df o ra n a l y s i s t h eb i l lp r o p o s e st oe m p o w e rt h el o c a lg o v e r n m e n tc l a i m si si m p r o v i n gt h et a xs y s t e m w i l lr e q u i r c ，a n dc a r le 懿et h ef i n a n c i a lp r e s s u r eo nt h ec e n t r a l o p t i m i z a t i o no ft h ed e b t b u r d e ns t r u c t u r e ，a n ds t a n d a r d i z et h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n go fl o c a lg o v e r n m e r i t ， u r b a nc o n s l i n c t i o nt op r o v i d et h en e c e s s a r yf u n d s ，t h e n0 nt h eb a s i so ft h ec u l l e a ti s s u e 】o c a lb o u d so nt h ec o n d i t i o n s f o rt h et r i p , i 1 1 i n kt h a tc l i r i f tj sf 础t oi s s u ct h e t x ) n d si nt h e1 。c a ie o n d i f i o i l s m e a n w m i e , ih a v ea l s oa n a l y z e dt h ep r o b l e m sa n d b i d d e nr i s k so nt h ec u r r e n tl e t a lg o v e r n m e n tb e n d s f i n a l l yr e a c hac o n c l u s i o n ：c h i n a t s l o c a lg o v e r n m e n t ss h o u l db ea l l o w e dt oi s s u eb e n d s b u ts h o u l df i r s ti m p r o v er e l a t e d c o n d i f i o n s ，t h e l lb ep a r to f t h el a r g ea n dm e d i u m - s i z e dc i t i e si n 也ei m p l e m e n t a t i o no f t h e p i l o t , s n c l la st h ec o n d i t i o n s 戤r i p et h e na c i o s st h ee n t m t r y k e yw o r d s ：l o c a lp u b l i cg o o d s ，l o c a lg o v e r n m e n tb o n d ，d e g r e eo ft h et a x s y s t e m ，f i s c a ld e c e n t r a l i z a t i o n i i 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所星交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作所取得 的研究成果。除文中已经标明引用的内容外。本论文不包含任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的研究成果，对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律结果由本人承担。 作者签名 日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中师 范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位 论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名： 日期：年 月 日 导师签名： 日期：年 月日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回童盈塞握童唇登蜃! 旦坐生i 旦二生；旦三生筮壶! 作者签名： 日期：年 月 日 导师签名： 日期：年月日 0 导论 0 1 问题的提出 改革开放后，很长时间内销声匿迹的公债在我国又再度出现，我国政府于 1 9 8 1 年决定在国内恢复发行国债。从此，公债直与我国经济体制改革形影不 离，而且，政府举债规模愈来愈大，从t 9 8 1 年的1 2 1 7 亿元增加到2 0 0 5 年的 6 9 2 2 8 7 亿元，增长了5 7 倍。 庞大的公共债务在我国引发了激烈的争论。连续持续的赤字扩张导致政府 债务积累过多过侠，2 0 0 1 年债务余额己达1 5 6 0 8 亿元，中央财政的债务依存库 为4 2 5 ，俨然高于警戒线，中央财政作为直接债务主体实己不堪重负。 与此同时，在分税制的条件下地方财政收入比重下降，但财政支出具有刚 性，加上我国金融市场不成熟，融资渠道单一，地方政府在相应事权的压力下， 财政收支缺口扩大，一些地方政府为了增加财政收入，通过拍卖土地使用权， 变卖国有资产等形式来筹集建设资金，地方政府的隐性债务和或有债务居高不 下，地方的建设任务也很难顺利完成。虽然近几年来，中央都从国债发行额中 拿出一部分向地方转贷，用于支持地方性公共工程和基础设施的建设，这些国 债转贷比重有力地支持了地方某些公共工程和基础设施的建设，但是另一方面， 由于缺乏严格的管理和监督，我国地方政府在使用国债资金时不同程度地存在 着使用效率低下和国债建设项目质量难以保证的问题，产生的原因就在于权责 不对称和风险约束机制的缺乏。 在此背景下，地方公债的发行成了理论界讨论的热点话题。 地方政府发行债务在发达的市场经济国家已是一个相当普遍的现象，在我 国尚处于争议阶段。本文希望借鉴西方发达国家地方公债发行的经验，结合我 国的实际情况，为地方公债的发行做一些尝试性的探讨工作，为政府的相关方 面的改革提供相应的借鉴。 0 。2 相关文献综述 公债是西方主流经济学研究的主体问题之一，从早期的自由资本主义兴起到2 0 世纪7 0 年代，伴随着资本主义经济的起伏，公债理论也随之发展，形成了不同的 流派。从理论上，西方经济学关于公债和赤字的观点，大致可以分为李嘉图学派， o 国家统计局；中国统计年鉴，国家统计出版社，2 0 0 6 l 凯恩斯学派和新古典学派。其核心观点分别为公债的有益论和公债的有害论。 李嘉图的“等价原理”认为：在某些条件下，政府无论用债券还是用税收筹资， 其效果是相同的。他认为赤字是延迟的税收，财政赤字对经济运行没有任何实质性 的影响。举债在短期内会影响总需求，长期内可能通过基础效应影响资本形成和经 济增长。同时，为偿还公债利息而征高税会导致和资本外逃，降低人们的劳动积极 性，造成不合理的资源配置，进而削弱国家的竞争力。 凯恩斯学派不仅承认国债非中性理论，而且将举债列为其重要的财政政策手段 之一。凯恩斯认为，内债和外债有本质的区别：内债不会将资源转移出去，国债发 行不会将实际负担转移给后代，由于用于公共投资的项目大都具有正外部性，会给 后人带来隐性受益。凯恩斯还认为，赤字是重要的政策工具，能弥补经济衰退时的 需求不足，而发行公债是弥补赤字的最佳方法。 新古典综合派将赤字分为永久性财政赤字和临时性财政赤字，更注重永久赤字 对资本形成和经济发展的负面影响，认为公债给国家带来资本存量的减少，给国家 造成了真正的负担，尤其会减少代际间资本的分配公平。 以上三种观点产生于不同的时代背景，适应了不同时期资本主义社会发展的需 要，可以说都具有一定的现实意义。 对于地方公债则是西方市场经济发达国家一项非常成熟、历史悠久的政府融资 制度。它主要是为了满足地方政府在进行地方基础设施、市场设施建设中对建设资 金的需求。由于赋予地方政府发债权是完善的“分税制”以财政分权体制下地方政 府履行其公共职能的必然要求，债务融资成为现实中地方政府唯一的融资选择，在 国外关于地方公债的研究文献中，鲜有对发行地方公债的必要性进行争论。对地方 公债的研究更多的是着眼于公债的发行以及风险控制方面的研究。 r o n a l dc f i s h e r 函“州和地方财政学”一书中，明确指出了在美国州和地方政府 是通过出售公债来筹集建设资金。发行地方公债的目的是为公共资本建设项目或大 型设备采购提供资金，支持并补贴私人活动，偿还旧债以及用于偿付政府的养老金 福利责任等。在地方公债发行中，税收政策对其发行市场产生了一定的影响。通常 情况下，州对该州及地方政府发行公债免征利息税。1 9 9 7 年j a m e sm p o t e l c o a 和k i n l s r u e b e n 雪就州财政制度对于市政公债市场的影响作了专门研究。文章分析了 1 9 7 3 1 9 9 6 年间不同的州发行的免税市政公债，发现对赤字和公债发行的法律约束 在公债的融资成本中有着强烈的影响。约束越多越严，融资成本越低，亦即市场喜 。罗纳德”c ”费雪州和地方财政学 m 北京：中国人民大学出版社t2 0 0 0 。j a m e smp o t e r b a k i msr u e b e n 、1 9 9 7 ”s t a t ef i s c a li n s t i t u t i o n sa n dt h eu s m u n i c i p a lb o n dm a r k e t ，”n b e r w o r k a n gp a p e r s6 2 3 7 ，n a t i o n a lb u r e a uo f e c o n o r m cr e s e a r c h 1 n c 2 欢那些财政政策相对谨慎的州所发行的公债。 概括起来，国际上对政府负债和赤字的研究是比较广泛的，但绝大部分的研究 着眼于政府债务的成因和管理，有些文献涉及发展中国家债务危机，仅有少量研究 中涉及到发达国家地方政府公债问题，未见有对发展中国家地方公债和地方债务的 研究实例。 我国国内随着国债的发行和地方公债进入理论界的探讨范围以来，一些对公债 的研究相继出现。一些学者对“李嘉图一巴罗等价定理”在我国的适用性进行了探 讨，大量文章对国外的地方公债发行及管理进行了研究探讨。张海星( 2 0 0 1 ) o ， 邓晓兰( 2 0 0 3 ) o ，刘华( 2 0 0 4 ) 。等学者对具有代表性的美国和日本的地方公债发 行情况经行了分析，从债券的发行到监管控制等方面经行的详细的研究，为我国发 行地方公债提供了很好的经验借鉴。孙克竞o ( 2 0 0 6 ) ，宋立( 2 0 0 5 ) ，刘云中( 2 0 0 4 ) o 等人更是着重于从信用管理与监管控制的角度，对美国市政债券的发行进行了剖 析，从而对比我国地方公债的发行条件，提出赋予我国地方政府发债权，应首先加 强对地方政府的信用管理，建立相应的地方公债监管体系。 庞大的公共债务在我国引发了激烈的争论，许多学者都在呼吁赋予地方政府发 债权，尤其是有些学者认为赋予地方政府发债权是使我国经济走出通货紧缩的良策 之一。国内有关地方公债的研究主要集中在三个方面： 一是地方公债的必要性研究。 欧阳华生o ，刁后勤( 2 0 0 3 ) ”，杜威( 2 0 0 6 ) 。等人从政府的债务角度出发， 对我国的中央政府债务以及地方政府债务问题进行了分析，提出赋予地方政府发债 权不仅可以减轻中央债务负担，同时也可以缓解地方政府财政困难的局面，解决地 方政府资金不足的问题。贾康( 2 0 0 2 ) ，王光宇1 1 等人还提出，赋予地方政府发债 权可以把那些事实上存在的、比较隐蔽和不规范的地方债从“幕后”请至“台前”， 增强地方债的透明度，进一步规范地方政府的融资行为。贾康( 2 0 0 2 ) ，高奎明( 2 0 0 6 ) o 张海星：地方公债：美日经验对中国地方政府的启示 j 财经问题研究2 0 0 1 ，1 o 邓晓兰：地方公债融资的国际借鉴，西南金融，2 0 0 36 o 刘华：公债的经济效应研究 m 中国社会科学出版社2 0 0 4 o 孙克竞：美国地方公债管理与我国地方政府举债预研汕头大学学报2 0 0 6 3 4 宋立：地方公共机构债券融资制度的国际比较及启示以美国市政债券与日本地方债券为倒，社会经济体 制比较2 0 0 53 o 刘云中：美国对市政债券的监管及其启示，证券市场导报，2 0 0 4 1 0 。欧阳华生：我国地方政府债务的区域比较分析，财经论坛，2 0 0 6 1 。刁后勤，李红艳孟执芳：关于建立我国地方政府债券市场的可行性研究，华东经济管理，2 0 0 3 ，2 ”杜成：关于地方政秆债务债券化的探讨，辽东学院学报，2 0 0 6 2 。贾废，李婷光，刘军民：关于太战中国地方政府公债融资的研究经济社会体制比较，2 0 0 2 5 ”- 光宇：关于我国发行地方公债问题的探讨，财经问题研究，2 0 0 3 5 3 。( 2 0 0 6 ) ，徐瑞娥( 2 0 0 5 ) 。等学者从地方公债可以弥补地方建设资金不足的角度 出发，指出赋予地方政府发债权可以为地方基础设施建设筹集更多的资金，促进地 方经济发展，加快我国城市化进程。 鉴于地方公债在我国还没有真正发行，而我国又有强烈的发债的动机，不少文 章探讨了我国地方公债发行的一些初步设想。宾建成( 2 0 0 3 ) 囝9 高金玲( 2 0 0 5 ) 回， 唐朱昌( 2 0 0 5 ) ，孙克竞( 2 0 0 6 ) 。等人探讨了包括地方公债发行原则，发行主体 和方式，发行规模，风险管理等问题。这些初步设想讨论了我国地方公债发行的基 本框架。 二是对我国发行地方公债盼现实条件进行了分析。对于我国发行地方公债的现 实条件，归结起来国内学者一般从以下两个方面进行了分析。一是认为我国国内储 蓄余额较高，资金供给空间较大，同时居民也在寻求一种较为安全的投资方式，发 行地方公债能得到居民的积极响应。二是认为我国又发行国债的经验，在国债的发 行管理上积累了一定的经验，对地方公债的发行将会起到有益的指导作用。( 贾康 2 0 0 2 。，刁后勤2 0 0 3 回，杜威2 0 0 6 。) 同时又有一部分学者针对我国西部大开发过程中存在的资金不足等问题，提出 应首先在西部地区发行地方公债，为我国西部大开发建设筹集资金。( 何德旭2 0 0 5 0 ， 孟丽2 0 0 3 毽) 三是集中在对我国发行地方公债存在的障碍及风险性的研究。曹艳杰( 2 0 0 6 ) 9 ，李冬梅( 2 0 0 4 ) 。从我国政府行政运行的角度出发，指出我国地方政行政运行体 制存在“超软约束”，地方政府“项目情结”严重等问题，这些问题的存在将会大 大降低债券资金的使用效率，甚至会引发地方政府的发债冲动。 贾康( 2 0 0 2 ) “，何俊杰( 2 0 0 5 ) ”提出地方公债发行后可能导致地区间发展差 距的进一步扩大，应有效控制地方政府举债冲动，防止地方债务规模失控的问题。 其中地方公债发行的风险控制问题是最近讨论比较集中的问题，为解决这一问题， o 高奎明：地方政府发行公债的思考，东北财经大学学报，2 0 0 6 4 。徐瑞娥：关于中国地方公债的探索，经济研究参考，2 0 0 5 ，9 5 期 。宾建成：地方公债的监管与控制，经济研究参考，2 0 0 28 7 9 高金玲：构建我国地方公债制度框架探讨，地方财政研究，2 0 0 5 7 o 唐朱昌：我国发行地方债券应遵循的原则，经济研究参考，2 0 0 5 3 1 4 孙克竟：美国地方公愤管理与我国地方政府举债预研，汕头大学学报，2 0 0 6 3 2 何德旭：发展地方债券市场，促进西部经济开发，财政研究，2 0 0 5 8 4 孟丽：建立地方公债制度，推进西部发展，西安财经学院学报，2 0 0 34 o 曹艳杰：赋于地方发债权与地方政府行政运行现状的关系，中央福建省委党校学报2 0 0 6 ，3 母李冬梅：应冷静看待我国地方公债的发行，石家庄经济学院学报2 0 0 4 ，6 ”贾康，李炜光，刘军民：关于人战中国地方政府公债融资的研究，经济社会体制比较2 0 0 25 ”何俊杰：地方政府发行公债尚不具备可行性，绍兴文理学院学报，2 0 0 5 1 2 4 孙克竞( 2 0 0 6 ) 位，刘优辉( 2 0 0 5 ) 圆提出一要完善相关法律法规和中央的相应管理 机制，二是要发挥地方监督机构的积极作用，三是要发挥社会中介和债民的监督作 用。对于发行地方公债所引起的地区差距问题等则需要中央统筹规划，通过转移支 付手段加以解决。 总之，已有的地方公债研究成果主要集中于地方公债发行的必要性和地方公债 风险的防范上，争论的焦点是地方公债该不该发行。比较缺乏研究的方面主要是地 方公债的一般理论，地方公债的效应和地方公债的可行性实证分析。 0 3 框架与主要内容 本文主要分为六章，第一章导论部分，主要介绍了本选题提出的背景，国内外 的研究现状，本文的主要结构及研究方法。 第二章主要介绍了发行地方公债的理论基础。公共产品理论提出地方公共产品 应主要由地方政府提高，地方政府有提供本地区公共产品的优势，财政分权理论指 出地方政府发债是完善的分税制的必然要求，是财政分权体制下地方政府的权力。 赋予地方政府发债权可以更好的带动地方经济的发展。 第三章主要分析了美国和日本的地方公债制度，对两国发行地方国债的相关程 序及条件作了详细分析，并归纳出了对我国地方政府发行地方公债的重要启示：即 发行地方公债需要完善的“分税制”，有效的约束及监督管理机制和良好的债务状 况。 第四章主要分析了在我国发行地方公债的必要性和条件，阐述了在我国发行地 方公债，是地方政府制度变迁的必然结果，是完善分级分税财政体制的需求，并且 可以起到消除地方政府非理性投融资行为，缓解中央政府财政压力，加快地方基础 设施建，促进地方经济发展的作用。 同时，我国已具备发行地方债券的一定条件。由于地方政府在推进城市化进程 中存在的对资金的强烈需求，发行地方债券将会解决资金不足的问题。同时从资金 供给方面来看，存在着巨大的发行空间。而且我国部分地方政府已具有一定的承债 能力，再加上我国中央财政已有多年的发行国债及债务管理经验，发行地方债券势 在必行。 第五章分析了我国地方公债发行存在的问题及隐藏的风险。虽然允许地方发行 公债将会给我国地方政府带来充足的资金，但是由于我国存在的一些体制和制度上 。孙克竞：美国地方公债管理与我国地方政府举馈预研，汕头大学学报，2 0 0 6 3 o 刘优辉：地方政府发行债券需解决的些问题，经济研究参考，2 0 0 5 7 5 的问题如中央和地方事权划分模糊，投资责任划分不尽合理，“分税制”改革不彻底， 中央政府与地方政府财政分配制度欠规范。以及地方政府存在“软约束”，财政体 制欠公开透明，财政监督的缺位等，如果贸然赋予地方政府发债权可能被乱用，为 中国政府带来巨大的债务风险。 第六章是依据上面的分析，得出结论，赋予地方政府发债权是必然的，但是在 我国目前条件下尚不具备可行性。应首先完善地方政府发债的相关机制，然后可在 全国一些大中型城市试点发行。本文最后还探讨了有关我国地方公债发行的配套设 计，对我国地方公债发行在发行主体、发行方式、期限结构以及利率选择等方面提 出了相关建议。 0 4 研究对象与方法 马克思主义的辩证法和历史唯物主义。一些理论，一些观点在一定的条件下， 在一定的历史时期可能是正确的，但是随着经济的发展，前提条件发生了变化，这 些理论和观点不再明确，对于任何一种理论和观点本文都是发展的眼光、历史的眼 光看待，结合中国的实际情况分析其适用性。 实证分析与规范分析相结合。本文的总体结构是按公债抽象到具体，理论到实 践的逻辑次序安排的，与此相适应本文所采用的研究方法是实质分析与规范分析两 种方法的融合，既要着眼于地方财政运行实际上是什么样的情况的客观事实的阐 释，又要做出财政体制该怎么样，地方公债制度该怎样设计的主观价值判断。 比较的研究方法，在中国，具有现代意义上的公债是出现在改革开放以后，而 地方公债目前在我国还没有正式发行。因此，我们在研究公债尤其是地方公债的问 题上要比较地借鉴国外的经验和做法，对我国的公债进行理论论证和实证比较，在 比较中发现问题总结经验用以指导我国地方公债的实践。 6 发行地方公债的理论依据 公债有国债和地方公债之分，前者由中央政府发行及支配使用，后者由地方政 府发行和支配使用。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具，已有几十年 年的发展历史。国内外对于地方公债发行的理论依据研究，主要集中于公共产品理 论和公共财政理论中有关地方政府提供地方性公共产品的一部分研究。 1 1 公共产品理论 t 1 1 全国性公共产品与地方性公共产品 公共产品的概念最早是由休谟( 1 7 3 9 ) 提出，并由萨缪尔森( 1 9 5 4 ) 加以规范 的。按照公共财政理论，公共产品根据受益范围的不同可以分为全国性公共产品和 地方性公共产品。受益范围遍及全国的是全国性公共产品；受益范围仅限于特定地 域空间消费者的是地方性公共产品。地方性公共产品在其受益范围内，无法排除他 人从消费中受益，一旦超出这个范围，就具有排他性。虽然部分地方公共产品具有 外部性，其受益范围不仅局限于本地，但地方公共产品的成本和收益基本上在一个 区域之内，其供给着跟于满足本地居民的需求，成本也应由本地居民负担。 地方公共产品又有纯公共产品和准公共产品之分。地方纯公共产品必须同时具 备三个条件，即效用的不可分割性，消费的非竞争性和受益的菲排他性。包括用来 满足地方社会公共需要的、为地方公众生产和生活服务的环境治理、教育、公安和 公共卫生保健等公共产品；准公共产品包括公共工程和公共服务，如公路、铁路、 机场、港口、大坝、给排水工程、电力、电信、环境卫生设施等。此外，一些外部 性较大、社会效益明显的基础性、主导性产业也具有准公共产品的特征。对于地方 纯公共产品应当以税收等公共收入供应资金，而对于地方准公共产品则应当以地方 公债、地方政府国有资本投入供应资金。 公共产品理论，特别是划分全国性公共产品和地方性公共产品的理论，为进一 步界定市场经济条件下中央政府和地方政府提供公共产品的范围提供了依据，同时 也为地方政府运用经济属性分配手段之一的发行地方公债筹集资金，履行地方政府 经济建设职能，提供地方准公共产品提供了理论依据。允许地方政府举债可以为地 方政府提供准公共产品开辟稳定的资本金供应渠道。o o 李松森：发行地方公债的理论依据及现实意义，地方财政研究。2 0 0 5 8 7 1 1 2 地方政府与地方公共产品 从规范角度来看，地方政府是地方受益的地方性公共产品的供给主体。政府要 履行提供公共产品的事权责任，必须有相应的资金来源等财权安排来支持。政府财 政性资金主要来源于政府提供公共产品和服务的收费，如税收和规费收入。其中， 税收是没有特定对象的间接性的纯公共产品服务收入，而规费则属于针对具体对象 的直接性的具有定私人产品性质的准公共产品的服务收入。在政府提供公共产品 的费用支出与服务收入之间出现时间和规模不匹配的情况下，融资成为不可避免的 选择。 从公平负担角度来看，许多公共产品尤其是基础设施类的公共产品，一般具有 一次性投资规模大和使用年限比较长的特点。如果仅靠建设使用期内税收和其他政 府收入，既不可能满足建设的资金需要，也必然加大建设期纳税人的负担；通过债 务融资使债务负担在受益期分摊的做法，则可以在解决公共产品供给的同时，兼顾 公平问题。具体到各国实践中，包括行政支出在内的纯公共产品主要依靠税收收入 来筹集资金，教育、道路、桥梁、供水、排污处理等准公共产品的提供则主要依靠 税收、规费收入和融资渠道。由于政府融资不可能采取股权方式，债务融资成为现 实中政府惟一的融资选择。” 1 1 3 地方政府与信息对称 地方政府为提供“地方性公共产品”而发行债券筹集资金，与中央政府通过发 行国债筹集资金来提供“地方性公共产品”相比，在对地方公共产品的需求了解和 信息掌握上更具有比较优势，更能实现公共资源的优化配置，提高公共资源的配置 效率。 我们可通过图l ，从不同地区居民的公共需求偏好差异角度，来进一步说明有 地方政府提供地方性公共产品的必要性。假设一国仅有两个地区，相应有两组居民， 同组居民的公共需求偏好是一致的，但两组之间存在差异，d l ，d 2 分别代表这两组 居民各自的公共产品需求曲线，其中第一组居民对公共产品的需求小于第二组居 民。再假定公共产品供给成本的人均负担额在两地间也是样的，即税价相同为 o p e ，此时第一组居民的公共产品需求量为q 。，第二组为q 2 ，若有中央政府统一提 供公共产品，则只能产生一个统一的供给量，这里设定为q c ，介于q 1 和q 2 之间。 在这种情况下，对于第一组居民存在公共产品的过量供给，由此带来面积为a b c 。宋立：地方公共机构债券融资制度的国际比较及启示以美国市政债券与日本地方债券为例，社会经济体 制比较，2 0 0 5 3 8 的福利损失；对于第二组居民，则存在公共产品的供给不足，并产生面积为o d e 的福利损失。由此可见，在各地对公共产品的需求偏好不同的情况下，由中央统一 供给公共产品会带来效率的损失，而为了避免这一结果，应由各地分别提供各自的 公共产品。回 图1 ：中央集中提供公共产品的福利损失 因此，在财政的资源配置中，地方政府应当承担较大的职责。但是，由于存在 地方公共产品利益的外溢，规模经济等问题，地方政府对公共产品的配置权并不是 绝对的，中央政府可以以一定方式加以干预和控制，并承担一定责任。 由于地方政府与中央政府相比，更接近自己的公众，从而对所管辖地区的居民 的效用函数和公共产品需求比较了解。如果低层级政府能够和上级政府提供同样的 公共产品，那么由低层级的政府来供给更好。因此，清除界定中央政府与地方政府 公共产品的供给边界，赋予地方政府一定的发债权，能提高公共产品的供给效率， 并促进地方政府间的竞争，促进地方的制度创新。 1 2 公共财政理论 1 2 1 公共支出理论 政府部门的支出可分为经常性支出和资本性支出，在一定时期的政府支出中， 经常性支出直接形成当年的社会消费利益，而资本性支出所产生的利益不直接发生 在当年，而是同时在今后的若干年内发挥作用。如政府建造的公路，水库，公园等 混合公共产品以及国防，照明等纯公共产品，他们将在以后很长的时期内为整个社 会提供利益，其建造成本不能全部视作当年提供的公共产品的成本，而应该分摊到 今后的收益年份中去。 地方政府支付公共产品主要有两种途径：一是通过收取税费获得的财政资金； o 湖北财政与发展研究中心：2 0 0 5 中国地方财政发展研究报告，中国财政经济出版社，2 0 0 6 第6 页 9 硕士学位论文 m a s l e r st h e s i s 二是通过举债获得的债务资金。在由税费提供的公共产品中，受益者和成本负担者 是一致的。而由举债获得的债务资金提供公共产品则把公共产品的受益与成本负担 分割为两个不同的时期，使受益者和成本负担者有可能变得不一致，意味着让现在 的人无偿享受公共产品的利益，而让以后的人来承担偿还债务的责任。这种情况下， 公共产品的受益与成本承担者分开了，举债筹资会使公共产品的提供规模超过有效 率的提供水平，难以使公共产品的提供达到有效配置的目标。而对于政府的资本性 支出则不应以筹集税费等财政资金作为唯一的渠道，政府可以通过举债筹资的方式 将成本分摊到以后的各个受益期。因为如果当年用税费等财政资金来承担全部资本 性支出，就意味着让现在的人承担公共产品的全部成本，而让以后的人免费享受它所 产生的效益。另一方面，虽然资本性支出提供的公共产品可以通过项目自身的收益 弥补成本，但是由于项目的收益产生在若干期之后，在收益形成之前，公共产品的 供给成本仍应以债务收入弥补，而待项目产生收益后再用收费或税收偿还债务。 于是可以得出结论，政府部门的经常性支出由税费等财政资金支持，而资本性 支出应由大部分债务资金支持是符合效率要求的。由于政府对部分纯公共产品的支 出和对部分混合公共产品的支出都属于资本性支出，所以政府对相当部分公共产品 的支出，都可以用举债筹集的债务资金来支持。o 这也为承担公共产品职能的地方 政府发行地方公债提供了理论基础。 1 2 2 财政分权理论 按照财政分权理论，政府的职责包括资源配置、经济稳定、收入分配三个方面。 政府履行职责的方式是提供纯公共产品和准公共产品。但是在多级政府体系中，纯 公共产品和准公共产品受益范围的地域空间差异性，往往会导致各级政府特别是中 央和地方政府之间在责权方面的矛盾。为了协凋，中央政府常常在财政体制上实行 分权，扩大地方政府的经济决策权和财权，调动地方政府的积极性。中央政府着重 提供那些直接关系国计民生、关系国民经济发展全局的全国性纯公共产品和准公共 产品，主要承担经济稳定和收人分配职能；地方政府在管理和调节地方事务的基础 上，通过提供地方纯公共产品和准公共产品来提高本地区的资源配置效率，满足本 地区居民的多样化需求。中央和地方各级财政之间相对独立，各级政府财政都有相 对独立的收人作为行使事权的保证。 财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资 。陈锋：我国发行地方公债的理论依据开和可行性研究，内蒙古财经学院学报，2 0 0 3 1 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 源配置效率、满足本地区居民对准公共产品多样化需求的作用，要求健全地方政府 职能。而地方政府通过举债筹资将有助于提高地方准公共产品的提供水平，更好地 发挥地方政府的职能作用。我国地方政府职能的履行总体上说是不够全面的，主要 是由于财权划分与事权划分不对应，导致地方政府有事权需要，而无财权保证，许 多地方政府只能维持基本的经费开支，受财力制约难以发挥提高地方准公共产品的 供给水平、弥补市场缺陷的调节控制作用。为健全地方政府职能，需要给予地方政 府与事权相对应的财权。在目前分税制体制基本稳定、转移支付制度调节余地有限 的情况下，赋予地方政府举债权无疑是可行的政策选择。可见，财政分权理论也为 地方政府发行地方公债提供了理论依据。o o 高奎明：地方政府发行公债的思考，东北财经大学学报，2 0 0 64 1 1 2 西方国家地方公债发行的状况及启示 近年来，我国的城市化水平不断提高，尤其是在全面建设小康社会，走新型工 业化道路的战略目标确定后，全国各地城市化进程进一步加快，城镇建设进一步提 速。为了解决快速城市化过程中地方市政建设面临的资金缺口和融资困难，些专 家借鉴国外经验，提出了允许地方市政机构发行债券融资的建议。在此背景下，探 索发展地方市政机构债券融资制度的建议需要认真考虑和对待。国外地方市政债券 融资的经验需要我国认真学习和借鉴。 地方政府发债在西方国家已有几十年的历史，是一项相当成熟，历史悠久的政 府融资制度。总体来看，以市场规模来衡量，地方债券或市政债券发行量最大的国 家是美国和日本，其次是加拿大。具有代表性的地方国债制度是美国的市政债券和 日本的地方公债制度。前者代表着分权制国家的地方公债制度，后者代表了中央集 权国家过渡性的地方公债制度。 2 1 西方国家地方公债的发行状况 2 1 1 美国的市政债券 美国是典型的联邦制国家，财政体制实行联邦、州和县三级管理模式。为满足 地方政府公共物品配置职能，并实现大规模公共投资的代际公平问题，其法律允许 州和地方政府进行债务融资。其中，发行债券融资是美国地方政府及代理机构融资 的重要途径。美国拥有世界上最发达的市政债券市场，其市政债券市场规模大致相 当于国债市场的一半和公司债券市场的四分之一，可以说市政债券市场是最小的债 务工具市场。美国的市政债券具有两个重要特点，：一是市政债券的利息收入享受 税收优惠。此外，还对债券套利利息收入课税，以防止地方政府利用其低利率公债 投资于高利息债券，从利差中获利。二是一半以上新发行的市政债券进行了担保。 由于市政债券存在着一定的信用风险，所以在发行中一般都有专业的保险公司对其 进行担保。这样就保证了市政债券的投资者在债券发行人违约的情况下也能得到本 息的偿还。 ( 1 ) 发行 美国市政债券的发行体：包括政府、政府机构( 含代理或授权机构) 和以债券使 用机构出现的直接发行体。大多数的地方政府和地方政府代理机构都通过市政证券 ( y u n i c i p a ls e c u r i t i e s ) 进行融资。在全美国8 万多个地方政府中，其中的大部分 1 2 大约有5 5 0 0 0 个是市政证券发行者。除了少数大规模发行者外，大部分地方政府机 构属于小规模的发行人。通常情况下，政府机构在组建过程中，就通过立法对发行 债券的权力给予了明确的界定，对债券发行规模也有一定限制。市政债券项目涵盖 了教育、交通、公用事业、福利事业、产业补贴以及其他项目。具体来说，既包括 机场、港口、高速公路网、电力系统、供水或排污系统、公立学校、公园和旅游景 点、以及为低收入家庭提供的补贴住宅等，也包括医院、会议中心、废品和污染控 制、自然资源恢复、养老制度融资等。 ( 2 ) 债券类型 市政债券的发行者可以根据自身的信用状况来发行不同类型的债券，一般来 说，市政债券主要分为两种基本类型：一般责任债券( g e n e r a l o b li g a t i o n b o n d s ， g o s ) 和收入债券( r e v e n u eb o n d s ) 。一般责任债券并不与特定项目相联系，而是以 发行机构的全部声誉和信用作为担保的债券，其还本付息得到发行政府的信誉和税 收支持。收入债券与特定项目或部分特定税收相联系，其还本付息来自投资项目( 如 高速公路和机场) 的收费，因此其风险要高于般责任债券。大部分收入债券是用 来为政府拥有的公用事业和准公用事业以及医院、学校等筹资。从发展趋势来看， 收入债券在市政债券中所占的比例在不断提高。 ( 3 ) 投资者 美国市政债券的投资者包括：个人家庭、货币市场基金、共同基金、保险公司、 银行、银行年金信托以及封闭式基金和其他投资者等。联邦政府对个人投资者的市 政债券利息免征所得税。由于税收政策和市场风险的约束，商业银行持有的市政债 券比例近年来持续下降。保险公司持有的市政债券比例则随着公司业务波动和经济 景气循环而变化。养老基金和外国投资者由于不需缴纳联邦收入税，无法享受在购 买市政债方面的优惠，因此，一般不投资市政债券。” 2 1 2 日本的地方债券 在日本，债券也称作公社债，是对所有发行者发行的各类债券的总称。包括由 公共部门即国家、地方公共团体或政府机构发行的“公债”和由民间的股份公司 ( 株式会社) 发行的社债( 公司债券) 。 就实质来看，日本的地方公债并不是真正意义上的市场性、金融性融资。日本 的债券制度可以说是带有私下协调性质的财政性融资制度。就大部分的债券融资而 言，只有债券工具，而没有形成真正意义的市场。从融资制度演进的角度来看，虽 。宋立：地方公共机构债券融赘制度的国际比较及启示一以美国市政债券与日本地方债券为例，经济社会体制 比较，2 0 0 53 1 3 然有了标准化的债券工具，但由于发行之前已经确定了购买对象，并非针对不确定 性的潜在投资者，仍然属于偶然的交易活动，而非经常性、规律性的“市场”。政 府的管理活动也不是事先基于风险控制的资格性审核，而是对于交易双方的“买卖 活动”的某种“公证”“或“认可”，或者是作为最后债务人的对自己未来可能承担 的偿还责任的某种“限定”。这种计划性而非市场性的债券工具虽然具有一定的优 势，但也存在诸如集中风险等问题。 ( 1 ) 债券类型 日本的地方债券包括地方公债和地方公企业债两种类型，其中，地方公债是日 本地方债券制度的主体。地方公债是地方政府直接发行的债券，主要用于地方道路 建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用 事业；地方公企业债是由地方特殊的公营企业发行、地方政府担保的债券，使用方 向主要集中于下水道、自来水和交通基础设施等方面。 ( 2 ) 发行 地方债券是由都道府县和市町村两级地方公共团体发行的债券。按照规定，地 方公共团体不能随便发行地方公债，地方公债根据债券发行审批制度发行。拥有地 方公债发行审批权利的是总务大臣( 原来为自治省，现与有关机构合并为总务省) 或 都道府县知事。债券发行要经过中央政府有关部门严格监督，发行数额和发行条件 由监管部门制定和执行。地方发行债券也有一定的比例要求。发行地方公债不仅要 审批可不可以发行，以及发行的规模、期限等，也要指定通过发行地方公债募集到 的资金的具体用途。预算赤字比较太高、以往发行债券需要偿还的比例太高、地方 税征收未超过9 0 比例，以及地方公务员工资比较高的地方等不被允许发