（经济法学专业论文）宏观调控程序立法研究.pdf

硕士学位论文 m a s t er ，st h e s i s 内容摘要 中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定强调要继续改善宏观调 控，加快转变政府职能。这是贯穿完善社会主义市场经济体制全过程的一个带根本 性的问题。宏观调控已成为国家管理经济活动的主要手段，成为影响国计民生的重 要方面。随着国家对经济的宏观调控职能日益彰显，宏观调控法受到了越来越多学 者的关注。如何从法律程序的角度保障国家宏观调控权的实旆，促进经济民主，增 进宏观调控效益，无疑具有重大的现实意义。宏观调控程序是宏观调控主体和受控 主体宏观调控过程中所形成的时间、空间和方式，宏观调控程序立法就是宏观调控 程序以法律的形式被确定下来并且得以实施。我们有必要根据宏观调控的需要和参 与宏观调控的各方主体对宏观调控价值的追求，以正义的程序理念为指向，充分体 现程序民主，建立起完善的宏观调控程序法律体系。基于此，本文试图主要从法理 和立法内容两方面对我国宏观调控程序立法作一简单研究和探讨。 第一部分，基本概念的界定。这些基本概念是研究宏观调控程序立法的前提条 件。有无必要进行宏观调控程序的单独立法? 现行的行政程序能否涵盖宏观调控程 序? 这些问题的回答是我们研究宏观调控程序立法的必要性所在，所以有必要在此 部分对宏观调控程序和行政程序作一比较研究。 第二部分，宏观调控程序立法的理论基础。从宏观调控程序立法的法经济学基 础和法学基础两个方面论述，为宏观调控程序立法作好理论准备。 第三部分，宏观调控程序立法的模式选择。运用模式分析方法，在整体上对 宏观调控程序立法的目标和体例问题进行了分析，指出权利和效率并重模式、建 立多层次、多部门的宏观调控程序法是我国应有的选择，也符合世界各国相关立 法的共同趋势。 第四部分，宏观调控程序立法的基本内容。就宏观调控程序立法的基本原则、 基本制度和主要程序作具体分析，这是宏观调控程序立法的核心部分，宏观调控程 序立法应体现民主、效率、公正，不仅具有保障宏观调控实体法实施的工具价值和 防止宏观调控权力滥用的消极功能，更具有保护民权、引导宏观调控权利公正合理 行使的独立价值和积极功能，是实现宏观调控法治目标的关键。 关键词：宏观调控宏观调控程序行政程序立法模式 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t d e c t s 幻ho ft h ec p cc e m r 口lc o m m t t 把eo 托t m p r o v i n gt h es o d 口n s tm a r k d p c o ，l 。研i c 毋棚口九h 卅6 e r 盯括s “b ，”e m p h a s i z e d o nt h a t c o n t j n u i n gt oi m p r o v e a c m c o n t r 0 1a l l d s p e e d i n gu pt h et r a n s f o m a t i o no fg o v e m m e n tf i l n c i i o n s i t i sa f u n d a m e n t a lm a j o ri s s u ei nt h ew h o l ep m c e s si ni m p m v i n gt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i c s y s t e m m a c r o c o n t r o lh a sb e e nt h em a j o rm e a i l so f t h ec o u n t r yc o n t r o l se c o n o m ya n d h a s g r e a ti l i l p o r t a n c e t ot h e p e o p l e s l i v e l i h o o d t h ef u n c t i o no fm a c r o s c o p i c r e a d j u s t m e n ta n dc o n t m li ne c o n o m ya d j u s t e db yg o v e m m e n ts e e m si i l c r e a s i i l g l yc l e a r a i l dd i s t i n c t r e c c n y ，m o r ea i l dm o r es c h o l a r sh a v eb e e np a y i n gc l o s ea t t e n t i o nt ot h e m a c r o 一n t r o ll a 砒s oh o wt os e c u r em a c m - c o n t m lp r o c e d u r e ，i m p m v ee c o n o m y d e m o c r a c ya n de n h a n c em a c r o - c o n t r 0 1e f f i c i e n c yi np r o c e d u r e1 a wi so f 伊e a tr e a l i s m j m p o r t a n c e t h em a c r o c o t r o lp r o c c d u r ch 船 t h em e a l l i n gt 1 1 a ti nt h ec o u r s eo f m a c r o - c o n t r o l ，t h e1 e g a lt i m e ，t h el e g a ls p a c ea i l dl e g a lf o 椭a l i t ym u s t b ea b i d e db ya n d p e r f b 衄e db yt h ec o n t r o l l i n gb o d ya n dc o n t r o l l e db o dy n l e1 e g i s l a t i o no fm a c r o - c o n t i d l p r o c e d u r ei st a k i n gt h ef 0 册so fl a w ，t od e t e n n i n ed o w nt h em a c r o c o n f r o lp r o c e d u r ea n d t h e nb r i n gi ti n t oe f f e c t ni sn e c e s s a r yf o ru st of i l l l ye m b o d yt h ed e m o c r a t i cp m c e d u r e a i l dt oe s t a b l i s ht h ep e r f e c tl e g a ls y s t e mo fm a c m s c o p i cr e a d j u s t m e n ta n dc o n t r 0 1 p r o c e d u i ea c c o r d i n gt ot h em a c e c 0 i l o m i cc o t r o lv a l u ep a n i c i p a t e d i nw i m e v e r yb o d y i nt h ed i r c c t i o no fj u s t i c ep r o c e d u r ec o n 薯攀笋菱聋三j ；j 霉霉i 重 旯鄣骺鼐霾吖睾豕窬玫恼逶诵校怨泼裆岵卮笥跋欤 这个过程中，应当对宏观调控的决策进行程序规制，以防止宏观调控决策权力缺乏 必要的限制，导致权力滥用，决策失误。长期的计划经济体制之下，国家对国民经济进行全盘控制，事无巨细尽皆在行政权力的控制之下。然而，国家对经济的调控， 并不是采用法制的方式。就算颁布了少量的几部经济法律法规，在现实中也往往成为一句空话。实践中大量的宏观调控决策是以党的会议纪要以及领导人的指示等形式出现的，对经济的决策几乎没有法律程序的规制。在这种情况下，决策 c o n c e p t i o n t h ep a p e r i st r y i n g t o p a yas i m p l er e s e a r c h and d i s c i l s s i o n o nl e 百s l a t i o nof m a c r o c o n t r o lp r o c e d u r e f m mt h e o r ya i l d le垂slative c o n t e n t p a r t l ，d e f i n i t i o n o ft h eb a s i c c o n c e p t i o n n l ec o c e p t i o ni s t h ep remiseo flegislation ofmacrocontr01procedurewhetheritisnecessarytolegislateonmacro-controlprocedureindependently?theactualadministmtiveprocedurecancover 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的 成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作 品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的 法律结果由本人承担。 论文作者签名 日期：渺辞6 月日 ， 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解华中师范大学关于收集、保存，使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中师 范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密论文在解密后遵守此规定。 论文作者签名：f 自芳 日期：“年g 月日 导师虢蝴邑 日期：伊。6 | 年6 角6 日 本人已经认真阅读“c a i j s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位论文 提交“c a i i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享受相关权益。 回盎迨塞埕銮唇澄后：旦垒生i 旦= 生；旦三生蕉壹。 论文作者签名：9 磅 日期：“年月f 日 导师 日期日0日 7氖1“o 坛锌摊桫 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 绪论 宏观调控程序在现代社会中，越来越受到重视。2 0 0 5 年1 0 月1 9 曰，重庆市政 府常务会议审议通过了国内第一个规范政府重大决策程序的政府令重庆市政 府重大决策程序规定。依照该规定，市长、副市长以及政府决策层重大决策的作 出都必须严格按程序执行。据悉，该规定的出台意味着以往“决策时拍脑袋，执行 时拍胸脯，失误时拍屁股”的“三拍”决策现象将在重庆市的重大决策中得以改观。 从立法的角度看，这一规定的出台也对我国宏观调控程序的立法有着重要的意义。 宏观调控从本质上讲是现代国家管理、干预经济的最高形式。它主要是指一国 政府从全国经济总体利益出发，通过弥补市场调节失灵、国家干预失败，防止或消 除经济发展中的总量失衡和结构失衡，通过综合运用各种手段，优化资源配置和经 济结构，优化政府的经济调控行为，保证总供给与总需求及经济结构的平衡，保证 市场经济中公平与效率的平衡，促进社会经济的发展。宏观调控作为现代国家的 一项重要的经济管理职能，其权力的行使必然有其相应的程序宏观调控程序来 规范。 宏观调控程序属于社会生活中人们通常由自发行为形成的程序的一种，是在宏 观调控领域中具有联系的主体即调控主体和受控主体在宏观调控过程中所形成并 遵守的时间、空间及行为方式的规则，它没有任何法律上的意义。国家作为调控主 体，为了在调控中的方便，而规定一套有关宏观调控行为的操作流程，这种流程并 不是法律所要求的。这样的程序虽然可能在较长的一段时间里具有某种程度上的稳 定性和连续性，但它是易变的，它的不可预期性是显而易见的。而且，在我国现阶 段，具体的各种宏观调控行为在实践中有其程序，而在立法层面的宏观调控程序很 少。所以，要达到宏观调控的目标，我们应当为宏观调控设计各种程序，使其在有 序的、可以预测的环境里运行；然而，即使我们把宏观调控程序化，但这种程序没 有法律保障只能凭宏观调控各方主体自愿遵守，这显然大大削弱了宏观调控程序的 作用，因此，宏观调控程序还必须以法律的形式固定下来。为了论述的方便，下文 中的“宏观调控程序”特指法律意义上的宏观调控程序，也为宏观调控法律程序。 宏观调控法律程序则具有法律上的意义，是强制性与稳定性的集合体。宏观 调控法律程序是法治化了的宏观调控程序，是指由法律所规定的，宏观调控过程中， ：，竽q 自傅殷才、颤鹏飞自由经营还是国家干预两方两人经济思维概论i m 北京：经济科学f 且版社，1 9 9 5 j ，2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 调控主体和受控主体所必须遵守或履行的法定的时间、空间和方式。宏观调控法 律程序具有其它法律程序的一切特征，即由时间、空间、方式和步骤等要素构成。 宏观调控程序上升为宏观调控法律程序也如同其它程序上升为法律程序一样，必须 借助法治化即立法这一手段，也就是宏观调控程序以法律的形式被确定下来并且得 以实施。 宏观调控程序与宏观调控行为有着共同的权利义务基础，以宏观调控行为作为 规范对象。因此，本文研究宏观调控程序的立法，必然以对宏观调控行为的规范为 主要内容。同时，宏观调控程序法作为宏观调控法律体系的一个重要部分，它的研 究也必须涵盖于整个宏观调控法体系的框架之内。 。颜运秋、上三力宏观调控呼唤法治程序【a 1 经济法学家( c 1 北京：北京大学j 版 ，2 0 0 4 ，1 5 1 2 硕士学位论文 m a s t er ，st h e s i s 一、宏观调控程序的界定 ( 一) 概念、功能、特征 法律意义上的程序通常可以被理解为实施某项具有法律影响力的行为所必须 遵循的步骤和方式。宏观调控法律程序是指由法律所规定的，宏观调控过程中，调 控主体和受控主体所必须遵守或履行的法定的时间、空间、方式和步骤等。由于在 宏观调控过程中，调控主体和受控主体地位的不对等，宏观调控权主要掌握在调控 主体手中，宏观调控程序的行使主要是调控主体所遵循的方式、步骤等，因此，研 究宏观调控程序的立法，也就主要针对调控主体一方的规范和限制。 法律程序在已有的制度实践中的作用主要体现为以下几个方面：其一是对于恣 意的限制；其二是作为理性选择的保证；其三是将其作为国家与公民个体间联系纽 带的功能；其四是其反思性整合的特性。从第一方面看，程序作为恣意的限制的 实质在于通过对程序参与者的角色定位而明确其权利( 权力) 义务( 职责) ，使其 各司其职又相互牵制，从而减少恣意发生的余地，这实际上是对公民绝对权利和国 家绝对权力的一种限制。从第二个方面看，程序通过其固定化的处理流程，将一种 对不确定结果的担忧转化为一种对确定过程的关注，并以结果的拘束力来巩固这一 选择的确定性。从第三个方面看，公正化的程序通过其类似过滤性装置的设置，将 公民过去的要求通过法律程序的沉淀和反馈，而最终成为未来社会生活场景的一个 事实状况，是现代法制向生活世界渗透的一种成本最小的做法。从最后一个方面看， 程序作为交涉过程的制度化，通过对于形成法律决议过程的“反思性整合”，既可 以发挥程序的灵活性作用，以解决形式法功能之缺陷，另一方面也通过程序法定， 防止和消除因司法和执法者的过度自由化而导致的法律过度开放和确定性消弥的 危险。对于宏观调控行为而言，法律程序既是行为模式、步骤和方式，又是宏观 调控权力约束的重要机制。通过对程序规则的合理设计，发挥其防患于未然的程序 功能，对宏观调控权力的运行予以事前、事中的监控，防范、弱化易于出现的专横 擅断，有效的保证通过程序作出的决定正确、合理，使可能出现的偏失消失在行为 的形成状态中；并且通过程序预设的系统内部纠错系统，及时反馈调整，尽量减少、 避免决策的失误，将行为失误的损失降低到最低限度。 。参见季卫东法治秩序的建构 m j 北京：中国政法大学出版社，1 9 9 7 ，1 5 1 9 。吕忠梅、鄢斌经济泣的程序理性 a 】第l 届全国经济法理论交流论文【c 】2 0 0 2 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 宏观调控程序法作为经济法重要的内容，有着不同于其他程序法的特征：第一， 宏观调控程序法与宏观调控实体法紧密联系，不可割裂。宏观调控程序法虽有相对 独立的价值，但它与宏观调控实体法是密不可分的，保证实体法的正确有效实施是 宏观调控程序法的重要功能和外在价值，两者的基本原则、制度及基本理念等应在 统一的宏观调控法理论基础上保持和谐、一致，但又不能相互等同或替代。第二， 宏观调控程序法是规制“程序”之法，它主要是对宏观调控权力主体行使宏观调控 权力的步骤、方式的法律规范。宏观调控法律关系的主体包括调控主体和受控主体， 但是我们在此研究的宏观调控程序立法，其约束的主体主要是行使宏观调控权的这 一方，对受控主体来说，更侧重对其权利的保护。设置此程序的主要意义一方面在 于限制权力滥用，一方面在于约束保障权力的正当行使，以此保护受控主体权益， 增进整个社会效益。第三，宏观调控程序法不同于诉讼程序法。宏观调控程序法是 调控机关进行宏观调控行为必须遵循的法定的时间和空间上的步骤和方式，是非诉 讼程序，与民事诉讼程序、刑事诉讼程序、行政诉讼程序、仲裁程序等法律救济程 序有着明显不同。 ( 二) 宏观调控程序与行政程序 有无必要进行宏观调控程序的单独立法? 现行的行政程序能否涵盖宏观调控 程序? 这些问题的回答是我们研究宏观调控程序立法的必要性所在，所以有必要在 此部分对宏观调控程序和行政程序作一比较研究。要对宏观调控程序与行政程序进 行比较，首先应从宏观调控行为与行政行为的比较开始。宏观调控行为不是一般的 行政行为，宏观调控行为有其广泛的特殊性，主要表现在：第一，宏观调控主体主 要是国家最高经济管理机关( 具有最高性和专业技术性) 。宏观调控权不仅不全部 属于行政机关，而且即使是宏观调控的执行权也只限于少数行政机关。在美国，宏 观调控的主体主要是从内阁中分离出来的第四政府部门，专门从事宏观经济管理的 经济顾问委员会、政策发展委员会和美联署等，而我国从事宏观调控的主体主要是 国务院及其下属的国家发改委、国家商务部、财政部和中国人民银行以及地方政府 及其相关部门。宏观调控主体的专业技术性与一般行政行为的主体有很大区别。第 二，从性质上看，宏观调控行为属于国家行为，包括大量的立法行为、计划行为， 即使这些行为由行政机关来进行，它们也不是行政行为：第三，从效力来看，宏 观调控行为既可以是强制性的行为，也可以是指导性的行为。前者表现为对货币、 。行政机关的行为并不一定都足行政行为，有的是民事行为，有的是司法行为( 如公安机关的侦查行为) ，有的 则是国家行为。 4 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 汇率、利率、税率的控制以及对重大经济违法行为的处罚等，这种行为一旦作出， 就会产生法律公定力，相对方必须服从和执行，否则就会产生强制不利的后果：后 者是通过公布经济信息或情报、编制经济计划、投资及消费的指导来指引相对方作 出相应的经济行为，这种宏观调控不具有法律的强制力。而行政行为具有公定力和 拘束力，一般是有强制性的行为。正是因为宏观调控行为在主体、性质、方法和 目标与传统的行政行为不尽相同，决定了宏观调控的运行不能适用一般的行政程 序，这也是建立宏观调控程序的必要性之所在。 但是不可否认，宏观调控行为依据的是国家宏观调控权，其主要是通过计划、 规划、引导、激励、促进、限制、扶助和救济等手段，采取对有害于整体经济利益 行为的事前预防措施以及发生危害社会公共利益事件后的迅速、紧急排碍措施和其 他适当措施。因此，它需要行政权的运用，需要国家或政府的积极参与。而且，由 于我国宏观调控权主要掌握在政府及其部门手中，宏观调控权与行政权交叉重台， 现行的有关宏观调控程序的法律规范也散见与行政程序法中，导致宏观调控行为中 不自觉的就运用了相关的行政程序，两种程序有着千丝万缕的联系。 。参见刘璜拎制失败的町诉件研究【a 】吴志攀绎济法学家 c 】北京：北京大学版社，2 0 0 5 ，1 5 2 1 5 3 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 律制度经济效益是否提高；二是法律制度本身的效益问题，即法律制度的社会成本 是否最低，而其所带来的社会效益是否实现最大化。法律效益的实现具有不可预测 性，法律的实施可能会出现与立法者预期效果相反的负效益。法律程序具有提高效 益的功能。从表面和局部看，程序立法直接增加了宏观调控权运行的成本，使有关 宏观调控机关的宏观调控行为必须履行一定的程序，但这有助于增强宏观调控的规 范与透明，吸收市场主体参与国家经济生活的管理，加强调控主体与受控主体的合 作，减少摩擦，实现宏观调控的目标。从整体来看，公正的程序反而有助于宏观调 控效益的提高。目前，我国对宏观调控立法的欠缺似乎增强了有关调控机关增强了 有关调控机关的宏观调控的及时性，增强了其应变能力。而在实际上，由于宏观调 控的“合法性”的欠缺，而可能会导致宏观调控遵从度的降低，削弱宏观调控权的 力度，使得宏观调控的产出或收益降低，反而降低了宏观调控的效益。因此，建立 与完善宏观调控的程序立法是非常必要的。 成本与效益的分析能使宏观调控活动提供更科学更实际的框架，为各方主体的 选择提供相对合理的预期。宏观调控程序的设置使政府宏观调控权力行使过程确定 化，使受控者对调控行为有一个合理的预期。每一种经济决策都是建立在科学的“预 期”之上的，虽然从不同的角度可以得出迥然不同的“预期”，但决策只能从中选 择其一。在宏观调控决策出台伊始就及时对政府进行干预，在法律上对宏观调控程 序的启动到决策的制定、实施作出明确的规定，可以使决策更具有科学性，把有可 能出现的偏差消灭在原始状态，将决策失误的损失降到最小。同时，权力范围明确 了，受控主体就增加了对风险的防范性，从而也可避免国民经济重大比例的失调和 大起大落的局面的发生。要使宏观调控手段的实旌成本降低，使市场主体的守法 成本减少，宏观调控行为要兼具合法性和合理性，这样的调控行为才能得到市场主 体的遵从，得到国民的拥护和支持，宏观调控的目标才能得到更好的实现，促进经 济和社会的良性运行和协调发展。因此，对于经济上有合理性的宏观调控，必须考 虑如何在制度上予以保障，赋予其合法性，提高其遵从度，因而也就使得宏观调控 法律法规在一种动态变化中实现均衡。要达到这样的目标，对宏观调控设置合理的 程序上的法律规制无疑是满足宏观调控兼具合理与合法的有效途径。 另外，进行宏观调控程序立法也有利于宏观调控法整体效益的提高。我国宏观 调控法目前主要问题是供不应求，特别是宏观调控相关程序上的立法更是缺失。如 在计划宏观调控方面，尽管我国有较长时间的计划实践，但仍然缺少相应的计划程 序法。现行的规范计划制定程序的都是计划经济体制时期的法规、规章和命令。而 ”刘人洪法经济学视野中的经济法研究f m 北京：中国法制 | 版社，2 0 0 3 ，9 9 7 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 且从法律渊源和效力等级上说，没有一部是法律。此外，在金融宏观调控程序、财 税宏观调控程序、价格宏观调控程序等方面都存在不同程度的立法缺失。而且，现 有的宏观调控程序性规范极为零散和混乱，彼此缺乏协调，造成宏观调控成本加大， 整体效益不高。因此，当前加强宏观调控基本法的制定，完善相关程序法的立法， 有利于提高宏观调控法律体系的整体效益，也能够节省立法和实施成本；注重宏观 调控法之间的支持与协调，发挥规模效益。 ( 二) 宏观调控程序立法的法学思考 1 法治 法治的实现过程主要是一个程序化过程。包括两个方面的含义。：其一，法治 的本质决定了法治的原则主要是程序原则；其二，法治的实现过程依赖于程序，没 有程序就没有法治。威廉韦德也指出，“法治的第一层含义是任何时间都必须依 法而行，将此原则适用于政府时，它要求每个政府当局必须能够证实自己所作的事 情有法律授权；法治的第二层含义是政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整 套规则和原则办事，为此，法院既从实体法，也从程序法上把行政权力控制在恰当 导向之内；法治的第三层含义是对政府行为是否合法的争议要由完全独立于行政之 外的法官裁决；法治的第四层含义是法律必须平等地对待政府和公民。在行政权力 大为扩张的现代社会，依法行政成为法治最重要的组成部分。”。没有程序就没有法 治的实现过程，就没有法治。程序法治已成为当今法治建设的重要部分，程序法治 是相对于实体法治的一个概念，是当代各国实行法治的基本标志。它要求国家权力 必须在作为民意代表的代议机关制定的法律授权范围内行使，否则无效；同时，要 求除非事先经过依据调整司法程序的既定规则进行的审判，任何人不得被剥夺生 命、自由、财产或者法律赋予的其他权利。在依法治国的今天，大力弘扬程序法治， 要深刻认识程序法治所具有的不同于实体法治的独特功能。宏观调控权作为现代国 家的一项经济管理权，它的行使也与其他权力的行使一样，要受正当程序的约束， 这是法治理念对宏观调控权力公正运行的要求。宏观调控法治原则的具体要求主要 包括。：第一，调控主体制定有关宏观调控的行政法规、规章必须以法律为依据， 或依据特别授权法，或直接依据宪法进行，而不得与法律或特别授权法相抵触，更 不得违宪，否则无效。第二，调控主体发布决定、命令，运用经济杠杆必须由有权 。应松年行政程序法立法研究 m 】北京：中国法制出版社，2 0 0 l ，1 1 。 英 威臁韦德行政法【m 】北京：中国大百科出版社，1 9 9 7 ，2 8 。秦小红、陈行龙经济法对宏观调控的法律舰制【j 江西社会科学，2 0 0 3 ，( 4 ) 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 机关批准后方可实施。第三，政府所采取的重大财政支出决策，如投资重大公共工 程、重大产业项目等必须进行严肃慎重的论证，并依法定程序提请权力机关或上级 行政机关审查批准。第四，在实施对相对方重大投资项目的审批、许可、市场准入 等重大经济管理行为时，要为对方提供法律上的救济途径，并严格依照法定程序进 行。第五，在对相对方实施重大的处罚或强制措施时，必须由有权机关严格遵循法 定程序依法进行。第六，在作出宏观调控行为时也要遵循经济分析原则，以最小的 代价维护最大的利益，在维护公共利益的大前提时，也要最大限度地把相对方的利 益损失控制在最低限度以内。第七，充分发挥行政法制监督机制的作用，最大限度 地保证宏观调控行为的合法性。 2 程序正义 罗尔斯认为，公正的法治秩序是法治的基本要求，而这取决于一定形式的正当 过程，正当过程又是通过程序来体现的。在结果难以把握的情况下，为了弥补不完 全正义的场合不能确保正当结果的问题，需要借助过程的正当化作用，即由程序来 简介支持结果的妥当性和正确性，效果从程序过程本身的公正性、合理性中产生， 只要是严格遵守了正当程序，结果被视为台乎正义。程序正义的最大优点在于，以 程序正义观念来设计社会结果，把价值问题转换为程序问题来处理，通过形式合理 性确保实质合理性、通过程序实现正义，能够不以外部特殊环境和个人不断变化的 相对地位为条件，依靠法律的内在机制与品质为实体结果提供正当化依据，满足正 义的要求。程序正义至少包涵：首先，程序自身的正义，法律需要有自身公平的 程序，才能够使法律真正公平的得以实施；其次，程序正义应当是程序的普遍适用 和实际运用。所谓普遍适用是指程序应当对任何参与同类行为的主体具有约束力。 而实际运用则是指程序不应当只停留在文字或口头上，而应真正的用于实际法律生 活中。第三，宏观调控的合法性、正当性应当在民众的认同中来获得，而宏观调控 行为要得到人们的一致认同是十分困难的，只有通过法定的程序，才有可能使这种 认同得到实现。同时，宏观调控是从全国经济总体运行出发的，本身具有宏观性， 经济的发展形式又是复杂多变的，有关宏观调控的实体法律不可能把宏观调控的方 方面面都作出规定，宏观调控实体法是不可能完全符合社会经济发展的实际需要的。 因此，只有将宏观调控程序法治化，才能保证宏观调控行为的合法性、正当性和合 理性，才能杜绝宏观调控主体的行为的任意性，保证宏观调控依法进行，才能弥合 。l 美】罗尔斯正义论何怀宏等译【m 】北京：中囡社会科学f u 版社，1 9 8 8 ，8 0 8 3 。颜运秋、工力论宏观经济调拄程序的法治化【e b ，o l 鲐济法网，2 0 0 5 1 0 3 9 硕士学位论文 m a s t e rst h e s i s 宏观调控在法律稳定性和经济社会发展的多变性之间的裂痕。 3 权力制约与制衡 “一切有权力的人都有滥用权力的倾向，这是万古不易的一条经验。有权力的 人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”这是孟德斯鸠在论法的精神一 书中对权力制约的经典论述。所谓权力制约是指以社会各种控制手段规范公共权力 的合理界限的切活动。 “程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权 力”。o 现代社会对法律程序的关注很大程度上缘于制约权力的需要。经济法程序以 约束经济权力为核心内容，为经济权力的行使设置法定空间方式，即确定经济权力 相关主体的相关性。就宏观调控程序法而言，限制和制约宏观调控主体权力是我们 所要追求的目标。这在政府有着特殊重要地位的中国更有重要价值，通过宏观调控 程序对政府宏观调控行为事前与事中的控制和约束，促进政府宏观调控行为的效 率，防止政府经济权力的滥用，这也是宏观调控法治的必然要求。“对宏观调控关 系的调整，重点在于控制政府的宏观调控行为，宏观调控法首先是规范和管理调控 者的法”。而宏观调控程序法的目的就是要避免调控权力的滥用，保护相对人的合 法权益。由于国家在宏观调控管理实践中，与管理相对人相比，宏观调控管理主体 时常单方面拥有各种可影响相对人权益的手段，所以，要实现依法和合理行政必然 要强调宏观调控主体在运用这些手段实施经济管理时，其在程序方面的法律义务。 权力制衡与权力制约相辅相成，宏观调控程序具有权力制衡价值。通过宏观调 控程序确定各个调控主体之间的相互制衡状态则体现了其权力制衡价值，宏观调控 程序的权力制衡价值就要求宏观调控法将宏观调控主体( 如政府宏观调控部门、独 立的经济调控机关、社会团体组织等) 纳入规范范围，确定它们各自的独立地位， 设置它们权力运作的步骤和方式，保障各宏观调控主体之间的沟通和对话的突进。 随着国家经济调控行为理性发展，宏观调控主体出现多元化趋势。首先是独立的经 济调控机关的出现。如在美国，独立的经济管制机关在经济调控中起到了巨大作用， 其重要性不在内阁部之下。美国的独立经济管制机构通常称为委员会，负责管理各 类经济事务，由于其拥有一些不同于行政机构的特点，如拥有准立法权与准司法权， 不实行首长负责制而实行委员会负责制等，常被人称之为“政府第四部门”。而美 国法律也恰恰在许多方面为这类机构的权力设置了不同于内阁部的程序。如委员会 不需要向总统报告工作，任期相对固定且长于总统，最长的为1 4 年，只有美国联 【一名扬英国行政法【m 】j e 京：中国政法大学出版礼，1 9 8 7 t 6 3 1 0 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 邦储备委员会这样一个与经济生活关系特殊紧密的机构才拥有如此长的任期。其目 的无非是使这类经济管制机构独立于政府体系，作为相互制衡的力量，以程序上的 制衡来获得经济政策的“非政治性”。其次是社团的勃兴为政府宏观调控权力带来 另一制衡力量。社团在经济法中的地位是特殊的，它既是受控主体与政府部门对话 的纽带，又是政府对经济进行调控必须借助的力量。一方面，它是调控主体，对其 成员进行自律性管理；另一方面，它又是受控主体，受到政府的管制。政府对它 的态度在扶持和排斥之间游移不定，这种扶持与排斥表明，社团是对政府经济权力 的有力约束，程序的权力制衡价值就要求程序法将这些主体均纳入规范范围，确定 它们各自的独立地位，设置它们权力运作的步骤和方式，保障各主体之间沟通和对 话的途径。我国政府权力广泛而细密，经济职能管理部门以行政机关的身份存在， 没有或很少有自身的独立性，受制于政府；社团组织地位低下，不能发挥其应有的 作用。而从政府内部来看，各机构的相互独立，又使他们过多关注各部门利益，相 互排斥或牵扯，相关工作效率低下。宏观调控程序性规范应充分发挥其制约与制衡 功能，在程序设计中，既要明确各调控主体的地位和权限划分，又要处理好他们之 间的关系，预设一个合理分权、相互衔接、相互制衡的程序机制。 4 权利保障 道格拉斯认为，“权利法案中的大多数条款都是关于程序的规定，这并不是没 有任何意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的主要区别。”洛克的如下 认识可以在相当程度上视为对道格拉斯这一名言的注解。他说，法治“一方面，使 人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障：另一方面，也使统治被 限制在他们的适当范围内。”从此也看出，程序法治尽管表面上是一种形式，但是 它也有自己的内容，离开了公权约束性和权利保障性的程序法根本称不上程序法 治。尽管我们通常从实体利益的角度来考虑权利，但不应该忽视程序性权利的存 在及其意义。对于实体性权利的观念本身来说，程序是其一个不可缺少的方面。在 法律制度中，实体法总是通过相应的程序法制度而实施的，实体性权利义务也总是 通过程序性权利义务而得到落实。在宏观调控行为中，作为被调控的一方受控 主体，在宏观调控中处于被动地位，但这并不意味着他们只能服从和执行国家的宏 观调控措施，法律必须赋予受控主体应有的权利，确保从国家宏观调控权的启动到 受控主体对结果的接受的整个过程都有法律程序的保障。在程序法中，就应特别注 。刘进经济法之程序问题探讨【j 】台肥联合大学学报，2 0 0 2 ，( 4 ) 。转引白杨正万人力弘扬程序法治【j 】贵州法学2 0 0 5 ( 1 1 ) 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st v l b s i s 重保护受控主体的程序性权利：第一，由于调控主体的宏观调控措施涉及到作为市 场主体的受控主体的个体或公共利益，其实施结果对相对方权益影响极大，所以， 受控主体应享有参与权( 即受控主体有参与宏观调控决策、实施的权力，可以通过 立法赋予其决策知情权、反映意见权、建议权和异议权等) ：第二，受控主体有权 对调控主体滥用宏观调控权的行为提出批评、建议，有权对宏观调控决策、实施机 构的活动进行监督，向监督机关提出申诉或请愿，要求监督机关予以监督，对于具 体的针对特定相对人实施的宏观调控行为不服的，还可以向法院起诉，请求司法审 查。第三，因具体的宏观调控行为给特定的相对人造成损失的，相对人有求偿权， 获得补偿。 5 程序理眭 法律程序的独特性在于其所渗透和彰显的强烈的法律理性。这表现在法律程序 并不能简单地还原为法定的过程，它还包含了决定成立在前提条件上的合法性，也 就是参与程序的主体法定及其结果的约束力等；其次它还表现为法律决定过程的正 当性，也就是法律程序在决定过程中排除了任何先入为主的预设性的真理标准或意 识形态；其三是法律程序在决定作出后所安排的反思性机制，即通过对决定过程的 事后评价来不断增进程序本身的合理性以及实现实体法的功能改进。宏观调控程 序可以增强宏观调控的理性，尽可能地吸纳民意从而使各种利益和呼声在调控措施 中得到反映，公正、完备的程序制度可以扼制调控恣意妄为，最大程度地实现调控 民主和调控理性。程序理性要求宏观调控活动必须符合理性的要求，宏观调控机关 在作出决策时，必须以具有说服力的方式产生，以可靠、明确的认识为基础，而不 能是恣意、任性和随意的。另外，程序理性还要求错误的裁决能通过程序获得纠正 和弥补。程序理性的核心意义在于防止和限制宏观调控裁量权的恣意行使，促进宏 观调控行为的合理化，为决策提供正当性。程序的正当性、公正性为当事人提供了 可以充分表达自己主张和异议的机会与途径，相互竞争的价值判断及利益冲突可以 得到综合考虑和平衡，对宏观调控及其实施的不满情绪可以经由正当的程序而被吸 收。从更为深入的角度理解，程序理性的意义对国家和政府干预经济提出了更为深 刻的要求，即。：国家与政府必须建立现代社会所必须的管理体制，靠知识、科学 与技术构建经济体制和处理经济事务，而不是靠某种非理性的信念去做这些事情， 从而建立起理性的调控机制。 。季卫东法治秩序的建构 m 】北京：中国政法大学m 版社，1 9 9 7 1 2 。参见岳彩申论绎济法形式理性的优先陆【j 】社会科学研究2 0 0 3 ( 5 ) 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 客观与主观的结合。首先，它的表现形式具有抽象性。它并不以具体的行为模式及 其后果为其构成要素，而是高度抽象的法律规范，它并不表现为具体的行为规则， 而是从大量的诸多的宏观调控程序法律法规中进行整合与抽象，体现宏观调控程序 法的本质属性的顾理性规范。其次，它的效力具有最高性。宏观调控程序法的基本 原则是宏观调控程序法原理与本质的体现，是从所有宏观调控程序法律法规中抽象 出来的共同特征，其效力超乎一切具体的宏观调控程序法律法规之上，任何具体规 则不得与之相抵触。另外，它还具有高度的稳定性，贯穿于宏观调控的整个过程中。 关于宏观调控程序法基本原则体系的内容，无论是在理论上还是在立法上，国 内外都没有系统的论述和规定。在宏观调控法中，讨论较多的是适用于整个宏观调 控法体系的基本原则。也就是说，宏观调控程序法基本原则是内含于宏观调控法基 本原则之中的，这也反映了经济法中实体法与程序法共通共融的特点。比如普遍认 为的调控法定原则、效率原则等，就是共同适用于宏观调控实体法和程序法的。但 对于专门适用于宏观调控程序活动的基本原则，如公开原则、民主原则、参与原则 等则没有受到重视。这一方面反映了理论界和实务界对专门的宏观调控程序活动基 本原则的忽视，另一方面也是由于宏观调控程序活动一般适用的是行政程序法的基 本原则，有关的宏观调控程序法的基本原则也就由行政程序法来规定。上文已分析 了宏观调控程序与一般行政程序的区别和构建独立的宏观调控程序的必要性，与之 对应的是，对宏观调控程序进行立法，就必须构建宏观调控程序法的基本原则。 笔者认为，我国宏观调控程序法的基本原则体系应当包括以下基本原则：宏观调控 程序与实体共通的原则：调控法定原则、效率原则；程序性原则：公开原则、民主 原则。 1 程序与实体共通的基本原则 鉴于宏观调控程序法在内容上采用实体与程序并存立法模式的合理和现实选 择，宏观调控程序法的基本原则不应局限于程序原则，还应包括程序与实体共通原 则：调控法定原则、效率原则。 ( 1 ) 调控法定原则 从权力来源的角度说，应当实行“调控法定原则”。从法律和经济的角度上说， 法律制度具有极为重要的信息功能。安德鲁科斯认为，法律制度是信息工具，它 传导关于其他当事人预期行为的信息，此外，法律制度易于为当事人整理记忆。赫 伯特西蒙也认为，法律制度环境的稳定性和可预测性，使我们在知识及计算能力 的限度内应付它。也就是说，法律制度提供的稳定性可以减少交易成本，促进双方 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的合作。因此，对宏观调控权的配置施以法律保障，使宏观调控权形成一种稳定的 模式，则有利于将中央的调控行为的风险性降至最低，而地方也可因此保护自己合 理的利益，依法对抗中央的不合理调控行为，以此约束中央的宏观调控行为，克服 随意性。宏观调控程序立法的目的就是通过对宏观调控权的行使步骤、方式进行 法律规制，使宏观调控法纳入法治的轨道。防止宏观调控权力滥用，对宏观调控进 行程序上的法律规制，是现代法治思想在宏观调控法律领域的体现。依法调控要求 一切宏观调控主体的调控活动都纳入法治轨道，排除肆意调控。正如哈耶克所指出 的：“法治意昧着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约这些 规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种 认知规划个人的事务。” 这要求：首先宏观调控权力必须在宏观调控程序法中得到 明确的界定。各宏观调控权力主体拥有哪一方面的调控权力，具体拥有哪些调控权 力，应当被宏观调控程序法所明确规定，反对个别权力主体以及部门领导无权干预 或越权干预宏观经济。一些社会公共权力机构行使宏观调控权，也必须具有宏观调 控权力；国家机关依照法律授权和法定程序进行调控。其次，宏观调控的决策权行 使必须依照法律程序。宏观调控决策权涉及面广，事项重大，必须由明确的具有宏 观调控决策权的权力机构依法定程序行使，防止某些领导个人恣意决策、“瞎指挥”。 再次，宏观调控实施权的行使必须依照法律程序，在宏观调控决策做出之后，由宏 观调控实施机关具体组织实掩，但其实施的方式、步骤必须依照明确的法律程序， 以避免在程序过程中侵犯相对人的合法权益。 ( 2 ) 效率原则 效率，在经济学上具体是指投入产出之间的比率，在法学领域，效率作为法律 价值之一种，一直是程序法所追求的目标。就宏观调控程序立法而言，一方面，宏 观调控程序规范国家宏观调控行为，有助于增进宏观调控效益。虽然程序立法使宏 观调控机关的宏观调控行为必须履行一定的程序，增加了宏观调控权运行的成本， 但它却增加了宏观调控的规范与透明，有助于吸收市场主体参与国家经济生活的管 理，加强调控主体与受控主体的合作，有利于减少宏观调控的社会成本和私人成本。 另一方面，宏观调控程序法保障受控主体的参与权利，也有助于增进宏观调控效益。 宏观调控程序法保障受控主体的参与权，将那些难以解决的实体问题转化为程序问 题，通过将受控主体吸收到公正而富有理性的程序中进行对话、沟通和妥协等方式， 既可以有效的避免因实体内容难以把握而可能导致的社会不满，又可以使实体结果 。参见刘大洪 x 硕士学位论文