（环境科学专业论文）榆林能源开发的生态补偿与生态保护对策研究.pdf

a b s t r a c t y ui 抵s i t u a t e di nt h en o a ho f s h a a n x i p r o v i n c e ，i se n d o w e dw i t hr i c he n e r g yr e s o u r c e s a n dm i n e r a lr e s o u r c e s , i ti sak e ye n e r g e t i ci 2 s o u r c ee x p l o i t a t i o na n dc h e m i c a li n d u s t r yb a s e r a t i f i e db ys t a t ec o u n c i li n1 9 9 8a sw e l la sw e a ki ne c o l o g i c a le n v i r o n m e n t b a s e d0 1 1t h e a c c e l e r a t i o na n de x t e n s i o ni ne x p l o i t a t i o no f e n e r g e t cr e s o u r c e s , y ul i ns u p p l i e sl o t so f 琏垂 q u e r ye n e r g e t i cr e s o 嘲a n dm a k e sg r e a tp r o g r e s si nt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n d s o c i e t ya tt h es a f f r l et i m e b e c a l l s eo fd i s a d v a n l a g e o u se x p l c a a f i o na n dw e a ki ne c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n , i ti sa l s os u f f e r e dw i t he c o l o g i c a lp r o b l e ms u c ha sg r o u n dc o l l a p s e , l a n d s l i p , w a t e rr e s o r e d u c t i o n , p l a n td e s t r u c t i o ne t ca sw e l la ss o c i a lp r o b l e mi nt h ep r o d u c t i o na n d s a f e t yf o rp e o p l e t h es o l u t i o n s 扔t h ec o n f l i c tb e t w e e ne x p l o i t a | l o ni nc n t 恻cr e s o a r p 1 嚣 m i n e r a ln t s o u l v e sa n dp r o t e c t i o ni ne c o l o g i c a le n v i r o n m e n ta l et h ei m p o r t a n tc o n d i t i o n sf o r y u l i n t o r e a l i z e s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t i n e c o n o m y , s o c i e t y a n d e n v i r o n m e n t b a s e do nt h et h e o r i e si ne c o l o g y , e c o n o m i c sa n dc o d ee t c , a l lo f 畦l ep e o p l em a d e n t e r p r i s e st h a t o b t a i ni n t e r e s tf r o me c o l o g i c a le n v i r o n m e n to rd e s t r u c t i o ne o o l o 蒯 e n v i r o n m e n tm u s tr e c o v e rt h e m t h et r e a t i s es t a r t sw i t ht h ec o m p r e h e n s i o ni ne c o l o g i c a l p r o b l e mb ym i n e r a le x p l o i t a t i o na n de c o l o # c 斌e n v i r o n m e n tc o m p e n s a t i o ni ny u c o m p r e h e n s i v e l ye s t i m a t e & 痪e s 拯i 剃雌c o n d i t i o n , m e t i c u l o u s l ys t u d yt h e 钱魄a n dg i v ea s e r i e so f a d v i c es u c ha se c o l o g i c a le n v i r o n m e n tc o m p e n 鲥o na n ds t r e n g t h e nm a n a g e m e n t ： l 、b a s e d o n t h e s t u d y o f e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t c o m p e n s a t i o n , c o m b i n e d t h e e 嘲。垂c a l e n v i r o n m e n tc h a r a c t e r i s t i ca n dc o n d i t i o no fy u “mm e t i c u l o u s l ys t u d yt h ee c o l o g i c a l e n v i r o n m e n td e s t r u c t i o nc o n d 撼o n 硼弛a u t h o rd e l i b e r a t e st h e f r o mw e a ks u p c r v i m e n , l e s s i n e c o l o g i c 蠢e n v i r o n m e n t c o m p e n s a t i o n b u d g e g a n d o v e r f i a i f i l l p r o d u c t i o n t a r g e t 2 、t h et h e s i sc o n s i i u c i sas y s t e mo fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n tc o m p e m a t i o nf r o m s 物蕾d a 融b o d i e s a n d p a t t e r n s f o r e x p l o i t a t i o n f i g h t s a n d c o m p u l s o r i 鼹e s t a b l i s h a n e c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o ns y s t e mf i o mm a r k e t , g o v e r n m e n ta n ds o c i e t y s u r v e ya n dc a l c u l a t et h ea m o u n t a n ds t a n d a r d so fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n r e c o m m e n ds u p p n n g5 0 0m i l l i o nr m bt o p r o t e c tt h ee n v i r o n m e n tb a s e do nt h el e v e lo f e x p l o i t a t i o n + a d v i s ec o l l e c tc h a r g eo nt h et a l eo f 舭o fm a r k e tp r i c ef o rt h eo p e nc u ta n d3 f o rm ep i ta n de n l a r g et h ea m o u n to f t a xa n d c o m p e n s a t i o n f e e s 髓妇s a r n e t i m e 3 、璩a u t h o r g i v e a s e r i e s o f p l a n s i n e x p l o i t a t i o na n d e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n b a s e do i lt h ea n a l y s to f e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n s u c ha s ：c o m m a n dt h ee n e r g e t i c 聪s 阻毪淄 e x p l o i t a t i o na n de c o l o g i c a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nw i t hs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t , r e a l i z et h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tw i t ht a w s ，p u s ht h ee x p l o i t a t i o nt oc u td o w ne x p e n s e so ns e i e a e d e v e l o p m e n t , e n l a r g ee n v i r o n m e n tt r e a l m e n 主，c o n t i n u o u s l yi m p r o v ee n v i r o n m e n tq u a l i t ya n d e s t a b l i s h 彤e e ng d pa c c o u n t i n gs y s t e mt oe n h a n c em a n a g e m e n ta n d 他c c 懈恤e c z l o g i c a l e n v i r o n m e 域 k e y w o r d s ；e n e r g e t i c r _ e s o u r c ee x p l o i t m i o n ，e c o l o g i c a lc o i t i o n ，e c o l o g i c a l p m t e c f i o n , v ul i nr e g i o n 1 绪论 1 1 生态环境补偿研究背景与概念 1 1 1 研究背景 经济发展与生态环境保护是当今世界各国普遍关注的重大问题。二战以后，尤其 是冷战结束后，发展已成为当今各个国家和地区的时代主体，成为解决所有其它问题 的关键问题，各个国家和地区均千方百计促进自身发展。生态环境则是经济发展的前 提条件，是人类生存和发展所需要的资源和环境基础，是区域发展不可或缺的物质和 能量保证。在可持续发展思想中，可持续的经济发展要以生态环境的良性循环为基础， 离开了生态环境系统创造的物质流与能量流，经济系统就无法运行，经济的持续发展 就无从谈起。因此，经济发展与生态环境之间是一种紧密的相互依存、相互制约影响 的关系。从某种意义上说，人类社会经济发展历程就是人类对生态环境不断认识改造 与尊重服从的辩证统一过程。生态保护工作是功在当代、惠及千秋的伟大事业，党的 十六大把“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高， 促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展 道路”作为全面建设小康社会的目标之一，进一步明确了人类与生态环境的关系及其 在实现可持续发展中的重要意义。 区域发展是一个涵盖经济、社会和生态环境等方丽的多维发展体系。经济发展是 一般区域尤其是经济较落后地区发展目标的主体组成部分，它以有效利用资源、提高 物质财富的产量等方式来保证经济活动的不断发展；社会发展是伴随生产力水平的提 高而进行的人口素质发展、科技教育和社会保障等方面的发展；生态环境发展则是支 持区域经济和社会发展的重要保障。为保障一个区域社会经济的持续健康发展，以生 态环境改善为中心的环境保护目标制定与实施至关重要。在长期的区域发展过程中， 由于受经济发展对社会发展的支持作用观点的影响，在区域发展中，往往过度重视经 济发展，甚至将区域发展直接理解为区域经济发展，从区域经济发展需要依托的区域 资源特征而言，寻找区域特色资源就成其为区域经济发展的基本出发点。因此，具有 特色资源的区域，往往成为区域特色经济发展的依托和特色产业发展的支柱。 随着可持续发展战略的提出，国家各级政府和公众不断重视经济发展与生态环境 保护目标的一致性，但在我国经济状况相对落后和市场经济制度不够完善的情况下， 经济发展和生态保护的一致性在某些区域没有得到充分体现。在市场经济矧牛下生产 经营者的目标是利润最大化，其行为处处受到经济利益的调节和驱动，如果一种产品 的新生产方式虽然能保护和改善生态环境但不能给生产者带来相同或更多的利润，那 么就不会有人进行生产。而且，即使国家政府出台了严厉的法律制度，破坏生态环境 的现象依然会层出不穷，只是破坏的方式由直接破坏转换为间接破坏，改革开放以后 的环境现实就是证明。这是因为，一方面，生态环境的生产供给需要相关的投入成本， 对其进行保护和重建对于经济主体而言必然会带来一定的直接或间接的甚至是长期的 损失，并且这种损失常常在短期时间内表现为经济损失：另一方面，生态环境的消费 却具有明显的公共物品特征，所以，作为生产者主体很难直接为具有公共物品特征的 生态环境消费主动付费，其收费也存在很多障碍。这就使经济主体的生态环境保护与 建设投入，如环境保护、污染治理及生态重建等活动的成本，很难直接到市场e 通过 交换顺利得到相应的收益补偿，长此以往，生态环境保护行为的积极性就会受到明显 的挫伤。所以，如果生态环境保护的直接投入成本和损失不能通过以产品的形式在市 场上回收，就必须以补偿的形式收回。否则，这些有益于社会及长远利益的生态环境 保护与建设事业就会f l 益萎缩，生态环境日益恶化的局面将难以改变，甚至会愈演愈 烈。因此，只有建立科学合理的生态环境补偿机制并严格执法予以实施，生态环境破 坏和环境污染行为才能得到有效抑制，生态环境保护行为和积极性才能得到充分激励， 从而真正实现社会、经济和环境的协调与可持续发展。 陕西榆林市是能源矿产资源的高度富集区，是国家级能源开发基地，也是生态环 境极其脆弱的区域。一个国家的能源政策，特别是清洁能源政策，说到底是国家的经 济发展政策，也是国家的环境政策。国家在榆林能源化工基地实施“三西三东”( 西气 东输、西电东送、西煤东运) 的清洁能源发展政策与模式，这既是西北大开发的重大 项目，又是支持东部经济发展，同时又是改善东部大气环境的重大工程；既是带动西 部城镇化建设和产业结构调整的重大项目，又是带动西部生态环境建设的重大项目。 榆林能源基地的开发建设具有重要的意义。 榆林能源开发的不断扩大，为国家输出了大量优质能源的同时，也为榆林市的经 济社会发展带来了丰厚效益，但也对脆弱的生态环境带来了严重影响，这种影响将直 接和间接影响该区域的可持续发展。榆林能源化工开发如何带动生态环境建设，如何 带动群众脱贫致富；亿吨级煤开发强度下，加剧的生态恶化如何补偿等等都是市场的 迫切需求，是各级政府的迫切需求，也是生态环境建设与公众的需求。因此，正确处 理能源资源开发与生态环境保护的关系，是实现榆林经济、社会、环境可持续发展的 重要保证。据此，笔者以区域可持续发展为指导，在该区域能源丌发和生态保护现状 深入调研的基础上，针对榆林地区的自然环境特点和大规模能源开发下存在的生态环 境问题，结合国家环境保护宏观政策及生态环境保护与建设具体实践，以生态环境补 偿为主要研究对象，追本求源、探析区域生态环境补偿的机制与动因，结合该区域生 态补偿现状及问题，构筑有助于区域可持续发展的生态补偿框架，以期为区域良性发 展提供支持。 1 1 2 生态环境补偿的概念与内涵 生态补偿的本质是从经济增长的成果中提出相应的部分来补偿或挽救因经济增长 而遭受不同程度破坏的资源和生态环境。在上世纪9 0 年代初的文献报道中，生态补偿 通常是生态加害者付出赔偿的代名词：而9 0 年代后期，生态补偿则更多地指对生态环 境保护、建设的财政转移补偿机制。 有关补偿这一概念，国内外至今未有明确或统一的称谓，目前比较多的提法有生 态补偿、生态效益补偿、生态环境补偿、环境补偿和生态经济补偿等。除了对补偿的 称谓有所争议以外，有关补偿的定义和内涵目前也没有统一的认识。环境科学大词典 将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出 来的缓和干扰、调节自身状态使生态得以维持的能力，或者可以看作生态负荷还原能 力”或是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所引起的缓冲和补 偿作用，这一概念强调的是生态系统自身的补偿：环境法学意义上的生态补偿是指环 境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代 价的人给予适当的经济保持；章铮认为，狭义的生态环境补偿费是为了控制生态破坏 而征收的费用，其性质是行为的外部成本，征收的目的是使外部成本内在化：王学军 指出：征收生态环境补偿费的主要目的在于提供一种减少生态环境损害的经济刺激手 段，遏制单纯资源消耗型经济增长，提高生态环境资源利用率，同时合理地保护生态 环境，兼为生态环境治理筹集资金：毛显强认为生态补偿是通过对损害的或保护资源 环境的行为进行收费或补偿，提高该行为的成本或收益，从而激励损害或保护行为的 主体减少或增加因其行为带来的外部不经济性或外部经济性，达到保护资源的目的： 张智玲、王华东则认为广义的生态环境补偿费是指所有与资源及环境保护与恢复有关 的费用，狭义的生态环境补偿费是指为控制生态破坏、环境恶化，遏制资源衰竭而征 收的费用：而9 0 年代后期，生态环境补偿则更多地指对生态环境保护，建设者的财政 转移补偿机制，例如国家对实施退耕还林的补偿等，同时出现了要求建立区域生态补 偿机制，促进西部的生态保护和恢复建设的呼声。 分析上述有关生态环境补偿定义，可以看出因对生态环境补偿的研究角度或侧重 点不同所给的定义也不同，但却都强调了一点，即通过一定的手段或行为来解决环境 问题或缓解环境问题的恶化。而且除了经常采用的经济补偿形式之外，还有其他多种 非经济补偿形式。笔者认为生态环境补偿的内涵是丰富的，是为了保护环境、遏制环 境恶化，实现社会、经济和环境的协调与持续发展而采取的一种手段。补偿内容不仅 包括造成环境污染和生态破坏的经济主体所做出的补偿，也包括对为保护和恢复生态 环境而付出代价、做出牺牲的经济主体所进行的补偿，而且补偿形式也是多元化的， 既可以采取传统概念上的经济补偿，也可以采取实物补偿、政策补偿、技术补偿及多 种组合方式对补偿对象进行补偿。 1 2 国内外生态环境补偿发展概况 1 2 1 国外生态环境补偿概况 区域发展和能源开发造成的生态环境问题，世界各国都比较重视，特别是经济比 较发达的国家，在经济不断发展的同时，相继出台了有关生态保护和补偿的法律、法 规和相关政策措施，以促进能源开发区域的可持续发展。 1 9 5 5 年，英国出台了环境保护法并设立矿产资源开发基金，用于生态保护和恢复： 巴西让税造林形成了造林更新投资基金。哥伦比亚从1 9 7 4 年开始对污染者和受益者收 费，到现在已经积累了大量的资金，用于生态环境的保护和恢复。德国的联邦矿产法 等也都作了类似的补偿规定。 1 9 7 7 年，美国国会通过了露天矿矿区土地管理及复垦条例( s m c r a ) ，要求任 何一个企业进行露天矿的开采，都必须得到有关机构颁发的许可证；矿区开采实行复 垦抵押制度，未能完成复垦计划的押金将被用于第三方进行复垦；采矿企业每采掘一 吨煤，要交纳一定数量的废弃老矿区复垦基金，用于实施以前老矿区的土地恢复和复 垦。 日本森林法明确规定，国家对于被划为保安林的森林所有者要加以适当补偿，以 保证其受益不至于因此而降低，国家也要求保安林的受益团体和个人承担一部分甚至 全部的补偿费用。在具体措施上，日本为了充分发挥森林涵养水源作用，建立了水源 林基金，由河川下游的受益部门采取联合集资方式补贴上游的林业，用于河川上游的 水源涵养林建设，这种形式已经成功地运作了1 0 0 多年。 法国建有国家森林基金，由政府主持，从受益团体直接投资、建立特别用途税及 发行债券3 种方式开辟林业资金来源渠道。 实践证明，征收生态环境补偿费是重要矿产资源开发区生态环境治理和恢复的有 益方式。补偿制度的实施不仅为矿产资源的开发管理提供有序保证，而且也提高了矿 区复垦和生态保护的积极性，促进了生态环境保护工作的健康发展。 4 l _ 2 2 国内生态环境补偿政策概况 生态补偿对有效协调经济发展和生态保护的关系起到了很好的促进作用，特别是 对矿产资源的区域发展起了规范作用。针对国外的实践经验，我国政府也采取了一系 列措施，但相对来说，国内的生态环境补偿发展较晚，直到1 9 8 6 年有关生态效益补偿 方面的文件、政策才相继出台，而且补偿重点主要集中在森林生态效益的补偿上。 1 9 9 2 年，国务院批准国家体改委关于1 9 9 2 年经济体制改革要点的通知文件 明确提出：要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用。1 9 9 3 年，国务院关于迸一步加强造林绿化的通知指出：“要改革造林绿化资料资金投入 机制，逐步实行征收森林生态效益补偿制度”。国家环保总局在2 0 世纪9 0 年代初围绕 生态补偿机制就着手调研，并在福建、广东、黑龙江等省开展了试点工作。1 9 9 4 年3 月2 5 日国务院第1 6 次常务会议通过的中国2 l 世纪人口、环境与发展白皮书中也 要求建立生态效益补偿使用制度。1 9 9 7 年1 月陕西省颁布了陕西榆林、铜川地区征 收生态环境补偿费管理办法( 试行) ，规定在该地区从事资源开发、利用矿产品进行 加工生产以及向省外运输能源的切单位和个人均须缴纳生态环境补偿费；1 9 9 8 年， 长江、松花江等发生特大洪灾之后，中共中央、国务院在中发( 1 9 9 8 ) 1 5 号中明确提 出要“封山植树，退耕还林”，并从1 9 9 9 年开始启动退耕还林工程，四川、陕西和甘 肃三省在全国率先进行试点。2 0 0 0 年3 月，经国务院批准，长江e 游、黄河上中游地 区退耕还林试点工作正式启动，9 月，国务院下发了关于进一步做好退耕还林还草 试点工作的若干意见，明确了退耕还林的基本政策，对黄河和海河流域每亩退耕地每 年补助2 0 0 斤粮食，现金2 0 元，5 0 元种苗补助费。最近，国家发改委核准了铜川矿 区采煤塌陷区治理工程，国家计划投资4 2 0 7 8 万元，建设和治理采煤塌陷区，使4 万 居民用三年时间搬出沉陷区。 部分省市根据本地区的经济l 青况建立了不同的生态补偿制度，例如，辽宁省从1 9 8 8 年开始，对省内采矿、造纸工业企业、药材、蚕茧收购企业等和拥有直接开发水资源、 自备水工程的企事业单位、机关、部队和集体、个体企业征收林业开发建设基金和水 资源费；广西壮族自治区每年由财政从水电经费中拨出1 0 0 万元用于全区的水源涵养 林建设；四川省的青城山风景区从8 0 年代中期，市政府决定从其门票收入中拿出2 5 交给林业部门，用于护林防火和生态建设等。但到目前为止，在补偿问题研究中， 有关补偿方式的理论设计至今虽尚无定论，对生态补偿的估算也大多借鉴和参考国外 相关方法，而且补偿受体区的补偿需求研究较多，受益区补偿能力研究却比较少。总 的说来，国内的生态环境补偿制度正处于发展阶段，需要不断的摸索和实际才能建立 起适合我国国情和特色的生态环境补偿机制。 国内采取的一些生态补偿措施，对经济发展和生态保护起到了很好的规范和促进 作用。但总体来说我国的生态补偿政策还很不完善，生态系统服务功能的价值没有得 到重视，现有的资源法和环境保护法缺乏对生态补偿的明确规定，国家财政制度与政 策没有将生态补偿作为支持的重点，东、中、西部没有形成横向补偿机制，国家重要 生态功能区和能源开发区域的生态保护和投入严重不足，生态税费制度尚未建立，扶 贫工作没有和生态补偿相结合等，需要利用国内外各种资源进行研究和实践，以尽快 建立和完善我国的生态补偿机制。 1 2 3 我国生态环境补偿面临的形势 目前，生态补偿已经成为社会各界关注的热点和焦点，地方在不断呼吁，要求开 展生态补偿，并在实践中形成了一些很好的模式；各级人大与政协对此建议和提案要 求建立生态补偿机制，国家也认识到生态问题已经成为制约中国全面、协调、可持续 发展的重要因素；专家学者也就这个问题进行了很多研究。2 0 0 4 年11 月，国家环保 总局、世界银行、1 i v v f - c h i n a 和中国环境规划院联合召开了生态保护与建设补偿机 制及政策国际研讨会，专门研究我国的生态补偿问题：2 0 0 5 年底，按照国务院总理 温家宝的批示要求，国家发改委、财政部、水利部和国家环保总局等部门联合组成调 查组，赴我省榆林地区研究鄂尔多斯盆地能源开发的可持续发展问题，重点调研了能 源开发的生态保护问题；2 0 0 6 年初，中国环境与发展国际合作委员会召开了生态补 偿机制课题第一次研讨会，研究讨论了中国环境规划院课题组编制的生态补偿机制 的理论与政策框架，将出台有关生态补偿政策提e 了议事日程。 当前国家正围绕西部大开发和退耕还林、天然林保护工程等重大工程实施，进一 步加大中央转移支付的力度。同时，国家也不断关注西气东输、西电东送、南水北调 等重点工程实施中的生态环境问题，加强对流域水环境的补偿和能源区域的生态补偿 的研究，推动生态补偿在法律、财政制度、税费体制和市场机制等方面的突破和改革。 1 3 研究思路概述 本文从立题、写作到完成，历经一年的时间。围绕榆林能源开发带来的生态环境 问题。作者先后四次赴榆林能源开发区域进行实地调研，收集了大量的资源开采资料 和信息，详细了解了当地能源开发和生态保护的实践情况。从对榆林能源开发造成的 生态问题和生态环境补偿的认识入手，综合评估了榆林生态破坏现状，细致分析了造 成生态破坏的原因，提出了构建榆林生态补偿机制和加强环境管理的一系列建议和对 策。具体研究过程是： 6 l 、在对当前生态环境补偿认识的基础上，对生态环境补偿的内涵、理论基础进行 了全面描述；结合榆林生态环境的背景特征和现状，对榆林地区由于能源开发造成的 生态破坏和面临的生态问题进行了细致分析； 2 、围绕榆林的能源开发，从开发权利与保护义务的角度出发，分析了榆林生态环 境补偿标准、补偿主体和补偿方式等内容，构建了该区生态环境保护的结构体系：在能 源开发过程中，政府应加强管理，并出台各项法律法规和税费政策，在社会各界的共 同支持下，通过市场机制的形式来完善实施。( 见图1 ) 图1 研究思路框架图 2 能源开发生态环境补偿理论分析 2 1 生态环境补偿的理论基础 纛i 1 弼持续笈髅理论 豫年，联合嚣a 类筇壤袅议透过秘努蕊褥象摹久爽嚣凌寰言中搬窭：8 蕊 遮一代科将来的世世代代保护和改善人类环境，已经成为人类一个紧迫的目标。这个 霹稼褥鹣争取翻乎移垒蠛器熬爱济与衽会茨震逮蘸令溉定浆墓零耍梅共霹帮协瀵逶实 现。”这是“可持续发展”思想的体现。1 9 9 2 年，联合国为了消除环境与发展之间的 蓑系洚突在詈瑟攫约燕蠹声召牙了联合謦“臻囊发溪8 大会，首淡淹窭了霹持续发 展战略。1 9 9 4 年，我国颁布了中国2 l 世纪议程中国2 l 世纪人口、环境与发展肉 皮书，宠分俸凝了我国走“可跨续发震”之踌静鸯辩窿、酸簸秘行动的基零禚黎，i s 实 现可持续发展，要是在保持经济快速增长的同时，依靠科技进步和提高劳动者素质， 不断改善发震屡鬣，援傻逶度游费察清涪璺产，拣瓣举獍海染，改善生态环凌，搽捺 谳发展的资源基础，建立“低消耗、黼b 溢、低污染、商效益”的良性循环发展 模式。霹籍续发展包含了瑟孙露代静需要、重家妻权、国繇公平、巍蒜资源、生态摭 压力、环保和发展楣结合替诸多内容。可持续发展既是全豳范围的人与自然协同进化 盼蓬翟，又是餐蠢人类社会有痔滚纯程度麓标志。它要求必矮处理好a 与久、a 与鑫 然之间的关系，强 弋内和代际之间公平分配有限的髑源，使其不仅满足当代人的需求， 蠢不掼密子孙嚣代的稻蕊，实蕊经济、社会帮琢燎酌可持续发震。能源嚣蒙在霞避缝 游社会不断发鼹的同时，必须考虑生态环境承载能力，以假进能源隧域的可持续发展。 2 1 2 生态学理论 生拣学揭示的生态系统最基本的运动规律是自然界内部具有极强的自我净化和礴 生鼗力。生物与雯戆之鞫、 圭物与菲垒糨之翘躐殿生秘冬 # 生耪之褥熬竞争、菝 譬、 亘动的矛盾运动中和谐熬生。人凝就其自然性来讲，是生物系统中动物界的部分。 鑫热天类菹蒸社会犍为特链蔽动物赛势离爨寒之籍，就爨援鼹自然、致造巍然熬天类 特有的生产方式与自然界对立着。在农业社会及熟以前，人类经济活动对攮态系统的 污染豢渡筇，绦特在生态系凌叁我 撇麓办裙霉生能力数鼹凄蠹，生态系统逶过蠡我 修复保持着生态系统的平衡；进入工业社会，人类经济活动对生态系统的污染和破坏， 超过了生态系统囊我净化隧力套器生裁力煞强度，生态系缀呈现象增长状态。这裁嚣 耍人类自身采取生态补偿措旋，j 辍制生态负增长的态势。舻产资源开采中，由受益者 8 提供生态补偿所需的相关赞用，是遏制生态环燎恶化，实现生态正增长的必由之路。 2 1 3 发展的非均衡性理论 驮经济角度寒谤，懿麓份照鸵实瑷是在赘场上宠或。毽筵，囱予g 器源区域生态环 境黉源这一物菇效用静特璐涟，其价僮狠难在帝场上褥虱完全兹实魏的，存在着开发 权利- q 保护义务的非均衡一睫。我们知道，生态环境资源可以分为物斌产品和生态产品， 对于生态环境资源物质产鼯，经营者可以借助般等价物货币的形式来表现其价 值，嵌市场上通过买卖来窟溉其价值。下面以( 豳2 ) 来说明能源麟域生态环境资源 懿成零稳或移徐篷实瑗状凝。 p ，cm o c p 3 p 2 p 1 00 3 罐 日lq 圈2 ：生态繇襞瓷深藏零努撰霆 环境经济学认为，巍懿静价格不仅痤当旋欧商品的生产成零( n 阮) ，还应当反浃 该产晶的使用( 耗竭) 成本( m u c ) 和由于生产该商品而引起的有关环境成本( m e c ) ， 即商鼎价格应当反映商品的边际机会成本( m o c ) 。图中横轴为资源产墩，纵轴为其价 格，dp7 蠹需求曲线，斑予嚣前资源价格中不包食m e c 与m u c ，楣溺予图中的m p c ， 藏辩囊产与浚费乎餐点巍轰l 点，程痤声羹为蛰l ，羧穆势p i ，戏小予鞲。c 。这霹，实 际上开发使用者是在边鼯机会成本大于边际张会收益豹情况下进行的，其经济费甩效 益分析是不合算的，损失的部分为资源耗竭损必和因资源生产而对环境带来的损害两 部分之和。当边际成本曲线为( 阢+ m u c ) 时，m o c 仍大于边际社会成本，损失的部 分为戮资源生产丽对环境游米斡损害，这部分损失既未从经营者处，也未从消费者处 褥戮毒噤，只好搀给社会袋当缝群众来承蓥。娥聚整资滚生产豹瞄、疆配诗冀在肉， 边际磁本曲线为m 0 c ，贝u 褶应的资源价格上升剿p 3 ，产量降至，此时，边际棍会成 本与边际社会收益相等，即资源的耗竭成本和因开发资源而对环境产生的损害都得到 了补偿。当价格低于边错i 机会成本时会刺激资源的过度利用，而当价格高于边际机会 成本嚣幸雯l 会抑隶8 资源的合瑗孝l 用。 9 所以，从理论上来讲，以边际机会成本作为影子价格的计算依据，更能反映社会 台壤价格，它与经磐者为成为资源消耗所付如酶价格相同，熊对资源漓耗的客观影嫡 进荦亍合理发量。但是，目前对矿产资源而富，通过市炀来实现这部分价值仅仅只反映 融该商品酌一部分价值，即生产成本，而对予使用者成本和环境成本却无处可觅。为 此，生态环境的破坏与开采者追求经济私益息息相关，因为他们根本没有考虑生态保 护和生态补偿，这也是造成榆林麓源开发区域生态环境破坏的重要原因。 2 t 4 努帮经理论 弓 起瓷源不舍理静舞发季l 魇鼓及环壤污染瑗嚣懿一个重要原因是乡 帮蛙。岁 势陛 ( e x t e r n a l i t y ) 是伴随着生产媛消费潴动而产生的，最早由马歇尔提出，是指在实际经 济溪动中，生产者蠛漕费者熬活动对菸毯生产者或消赞喾荣采瓣菲毒璐牲瓣影镌，瘫 古剿区分了外部经济性和外部不经济性：此问题的本质是，个人a 对个人b 提供某项 支传建徐熬劳动避穗孛，隧豢薅，办对其毽 琶供舅务( 势弱撵戆势务) 或骥害， 而不能从受益的一方取得支付，亦不能对受害的一方施以补偿。根据其产生的结果， 霹绫把乡燃毪分为生产豹乡 帮经济蠖、溃费懿乡 帮经济往、生产懿羚帮墨；经济装秘港 费的外部不经济性，这几种炎型也反映在生态环境资源的生产岛消费的各个方面。 在健全豹产投髂系孛，泰场裁嶷逶避徐擦罄臻l 瓣瓷源会慈嚣鐾发嚣骞效箨爝，价 格的变动反映着资源稀缺性程度和需求的变化，从而刺激生产者和消赞者做出符合经 济效率熬焱毽选择，捷瀵费鞭生产这裂糨累撬蓑甓。辍是在产粳不秘濑耪皎乏产较主 体的情况- f ，人类的经济活动必然产生经济的外部性，即市场主体的行为对第三者造 戒了影璃臻并不毽戴 孬受接或获蓥，麸悉导致经济活动辛静私久成本与社会或本或私 人收益与社会收益的不一致，产生“市场失灵”。由于矿产生态环境本身所固有的公 共特洼，箕步 部缝表现褥稠遗明显：环境攘害嚣为蔡寄缀爨静受争 帮往，鄯露场主 体对生态所造成的不利影响往往转嫁给全社会而其自身并不承担相应的责任，比如， 矿产拜发譬羧生态拜麓运键，其残零通鬻帮怒鑫垒校会共嚣承燕，露穰痤豹牧箍帮为 造成破坏的经济主体所独享。如果对此没有相应的约柬机制，则每一个经济主体都会 袄蠡赛零l 慈最大纯窝发，绪采登然导致资源黪浪费和邵境豹瑟往。环凌 静释为具 有很强的正外部性，即经济泰体对环境改善所带来的利益并不能独享却要独自承担环 凌改善静全部箴本。耽鲡，上游器恻造稀可淤蒴斑窳溅失僵下游居民受藏，帮 往往不能得垂0 下游属民的补偿。所以，如果没有相应的激励机制，在环境保护问题上 赣企产生广泛静“捺便车”觞捉会主义行为。环境保护 亍免豫了其露穰强静惩乡靖 性之外，在某些情况下，还具有很强的负外部性。为了保护环境，政府常常会带4 定相 o 关的生态环境保护政策，而这些政策在实现整体利益和长远利益的同时，又往往会对 - d , 部分人产生负面的影响或者短期的影响。所以，为实现公平与可持续发展，必须 有相应的补偿机制来消除这种局部或者短期的不公平现象。这时，就必须依靠外部力 量，即政府干预加以解决，通过税收与补贴等经济干预手段将外部性“内部化”。 目前，外部性理论在生态环境保护领域已经得到广泛的应用，如污染收费、退耕 还林制度等就分别是征税手段和补贴手段的应用，通过各种经济、法律和政策手段消 除社会边际成本与私人边际成本、社会边际收益与私人边际受益之间的不平衡。 2 1 5 资源有偿使用理论 根据环境经济学理论，生态环境具有价值。生态系统和环境容量资源是一种公共 且稀缺的资源，其价值直接衡量一个区域的可持续发展状况。环境资源有自身的特殊 性，又具有商品的一般属性，环境资源有偿使用的实质是对环境容量资源这种特殊商 品的有效配置。环境资源有偿使用的目标是将区域的污染物排放i 控* f f e 区域的环境 容量之内，并不造成生态破坏，通过环境容量资源的有偿分配和使用，有效采取生态 保护手段，提高环境一资源经济系统的效率，实现环境与经济的“双赢”。矿产资源 开发直接影响开发区域的生态环境，矿产资源同样具有经济价值和生态环境价值，因 此开发、使用和享用矿产资源就理应承担相应的补偿。其价值可用图3 说明。 能源区域生态环境资源总价 使用价值 非使用价值 直接使用价值 。_ 。_ 。_ _ _ _ _ _ _ _ _ 一 可直接消 耗的量 生活 工业 类文明 经济发展 问蝴髓ll 选择舱ll 舻髓 环境的生态ll 将来的直接或ll 为后代留下的使用 效益 il 间接使用价值j 或非使用价值 水士保持 植被生长 水源涵养 直接和间 接使用价 值中每项 的未来使 用 直接、间接 和选择价 值中每项 的未来世 代使用 图3矿产资源生态环境资源的总价值图 存在价值 l 继续存在 的价值 可持续发 展、遗传基 阂、生态系 统等 2 2 生态环境补偿的原则 2 2 1 环境责任补偿原则 环境责任原则是针对环境污染或生态破坏造成的经济损失应该由谁承担的问题而 制定的，最初来自于0 e c d 理事会在1 9 7 2 年提出“污染者付费费”( 也有的称为“污染 者负担原则”) 。由于这一原则有利于促进合理地利用环境与资源，防止并减轻环境损 害，达到公平负担，因此很快得到国际社会的认可，并被一些国家确定为环境法中的 一项基本原则。然而，随着社会的发展，这一原则暴露出越来越多的局限性：首先， 在现行价格体系不合理的条件下，某些资源价格是偏低的。比如，从事资源开发的企 业，以及从事资源初a n t 的企业通常是定区域的环境污染和生态破坏的主要责任者， 理所当然，环境治理和生态恢复的责任应该由他们负责，但在某些资源价格偏低的情 况下，这些企业不可能承担环境污染治理和生态恢复的全部费用；此外，假设某一具 体的生产单位已经造成了环境污染，现在，根据“谁污染，谁治理”原则，应由这个 造成环境问题的责任者承担环境污染治理费用，着手治理环境。这时，至少有两方面 的需要成本投入的工作要做，一是清除已造成的污染，使受破坏的环境尽可能的恢复， 二是消除污染源，使今后不再发生环境污染现象。对于造成环境污染的这个生产单位 来说，消除污染源，要比清除已造成的污染要容易些，为此支付的费用也会少一些。 也就是说，在这种情况下，负有环境治理责任的生产单位通常把主要精力放在消除污 染源之上，并且认为做到了这一点，似乎就已符合“谁污染，谁治理”原则了。至于 上述第一点，不仅工作量较大，所投入的成本较多，很可能超出了环境污染的生产单 位的经济承担能力，而且涉及的地域广，即使造成环境污染的生产单位愿意承担环境 治理和清除污染的责任，但仅依靠这个生产单位的力量仍是难以完成治理任务的。第 三，假设同一个地区或流域之内有若干家造成环境污染的生产单位，那么他们就应共 同承担治理该地区或流域的环境和清除污染的责任。仅仅就这一点而言，“谁污染，谁 治理”原则是适用的，但“谁污染，谁治理”原则的局限性也恰恰表现于共同负有治 理某一地区或流域的环境和清除污染的责任的各个生产单位如何分担环境治理费用， 以及如何使用这些治理费用来达到预定的治理目标等问题。也就是说，“谁污染，谁治 理”原则是一个过于抽象的、笼统的原则，在操作中将会遇到困难与争执。第四，正 如前面已经指出，造成环境污染的原因，既有生产方面的原因，又有生活方面的原因， 如果是由于生产方面的原因造成的，那么不管“谁污染，谁治理”原则有什么样的局 限性，造成了污染的责任者仍是基本上可以确定的，即这些生产单位负有承担环境治 理费用的责任这一点也可以确定的。但是，如果是由于生活方面的原因造成了环境污 染，比如说生活上的污水对环境的污染，家用煤炉的烟尘对环境的污染等，就不容易 运用“谁污染，谁治理”原则来确定责任者或责成这些责任者支付治理费用、清除污 染。面对“谁污染，谁治理”原则的种种局限性，生产生括中就很有必要对这一原则 进行补充与完善，于是，在理论与实践的基础上又陆续提出了以下几点补充原则： ( 1 ) “谁开发，谁保护；谁破坏，谁恢复；谁使用，谁付费”原则：生态环境资 源是人类的共有财富，所有人都有平等的利用生态环境资源的机会。所以，任何经济 主体对生态环境资源的开发、破坏、使用的同时都必须承担起对生态环境资源的保护、 更新、恢复的责任。 ( 2 ) “谁受益，谁补偿”原则：“污染者付费”原则之所以并不适用所有的环境问 题是因为很多情况下生态环境资源的价值无法在市场上得到实现，例如，矿产资源的 生态效益和社会效益是无形的，而广大的受益者却可以以此为由，拒绝承担应尽的责 任和义务，结果，经营者的劳动报酬无法通过商品交换在市场上得到实现。 ( 3 ) 预防为主，保护与建设并举的原则。生态保护和建设是防与治的辩证关系， 生态环境一旦遭到破坏，治理难度很大，有的甚至很难恢复，即使在可以恢复的情况 下，也不可能恢复到生态系统破坏前的自然状态。为使生态环境恶化的趋势得到有效 遏制，就必须强调生态环境由末端治理到源头预防的转变，确立保护优先的思想。 对以上各项原则我们统称为环境责任补偿原则，通过这些原则的相互组合，使经 济主体在拥有发展权利的同时，也对受损的生态环境和为保护生态环境做出牺牲和贡 献地经济主体予以相应的补偿，全面地承担起应有的环境保护责任。 2 2 2 公平合理补偿原则 公平原则，即政策手段的实施对弱势群体的影响，包括代内公平和代际公平，代 内公平是指不同国家或者同一国家不同地区拥有平等的生态环境资源利用权利和相应 的环境保护义务，是指同代人之间的横向公平。但由于不同资源空间分布的非均衡性， 各国或同一国家不同地区发展背景和潜力的不平衡性，现有的资源管理与开发机制很 难实现这种平等性，结果既拉大了f 也f 门之间的社会经济发展水平，又使保护对象因无 力支持而受到破坏。所以，为了消除历史发展、地域发展、制度和法律政策制定与实 施等因素所引起的发展与保护之间的不平衡性，就必须遵循公平原则来实施生态环境 补偿机制；在公平原则中，除了强调代内之间的横向公平之外，世代人之间的纵向公 平意识也是极为重要的，它是指是指任何