（宪法学与行政法学专业论文）我国行政补偿制度初探.pdf

摘要 摘要 行政补偿是指基于公共利益的需要，行政主体( 主要指国家行政机关) 在管理 国家和社会公共事务过程中合法行使公权力的行为，使公民、法人和其它组织的 合法权益遭受特别的损失，依公平负担的原则，对此损失给予合理补偿的法律制 度。它与行政赔偿在产生的基础、目的、范围、行政机关工作人员的责任、程序 启动的时间等方面存在着诸多不同。行政补偿的性质是行政主体行使行政权的一 种具体方式，是行政主体实现行政目标的手段之一。对于行政补偿的理论基础虽 然众说纷纭，但只有“公共负担平等说 与“特别牺牲说较好地解释了行政补 偿制度存在的基础，两者是因果关系，其内在机理是致的。 我国虽然在单行法律法规中涉及到一些行政补偿的内容，但总体来说我国的 行政补偿制度目前还不很完善，主要存在以下问题：一、宪法中的补偿条款缺乏 补偿原则的规定；二、现行法律有关补偿的规定相互矛盾、零乱而不成体系；三、 相关法律用语的含义不明确，缺乏可操作性；四、实践中行政补偿程序混乱，立 法中缺乏行政补偿救济途径的规定。 为了更好的保护公民的合法权益，构建完善的行政补偿制度应从以下几方面 入手：一、行政补偿的原则可细分为补偿时限的原则和补偿额度的原则，补偿时 限的原则应当是事先补偿原则，补偿额度的原则应当是完全补偿原则：二、行政 补偿的范围可以分为三种范围：行为范围，事项范围和权益范围：三、行政补偿的 标准在具体领域、具体事项上，应以单行法律、法规规定，而不宜作统一的相同 规定：四、行政补偿的启动程序应分为主动补偿程序和应申请补偿程序。五、行 政补偿的方式应以金钱补偿为主，实物补偿为辅；六、行政补偿的争议处理机制 应分为行政复议和行政诉讼两种。 关键词：行政补偿基本理论现状分析制度完善 a b s t r a c t a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ni sal e g a ls y s t e m i tm e a n st h a tt h el e g a lb e h a v i o r s o fa d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t y ( m a i n l yn a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t y ) h a v ec a u s e d s p e c i a ll o s e st ot h el e g a lr i g h t sa n di n t e r e s t so fc i t i z e n s ，l e g a lp e r s o na n do t h e r o r g a n i z a t i o n sd u et on e e d so fp u b l i cb e n e f i t t h ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t yg i v e s c o m p e n s a t i o nt ot h e ma c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l eo ff a i rb u r d e nf o rt h i sl o s s i td i f f e r s f r o ma d m i n i s t r a t i v ei n d e m n i t yi nb a s i s ，o b j e c t i v e ，s c o p e ，l i a b i l i t yo fo f f i c i a l so f a d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t y ，s t a r t - u p t i m ee t c t h ec h a r a c t e ro fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o ni st h a ti t i sad e f i n i t ew a yt h a ta d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ye x e r c i s e s a d m i n i s t r a t i v e r i g h t s i t i sa l s oaw a yt h a ta d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t yr e a l i z e s a d m i n i s t r a t i v eo b j e c t i v e s t h e r ea r eal o to ft h e o r i e st h a t e x p l a i nt h eb a s i so f a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n b u to n l yt h et h e o r yo f “f a i rb u r d e n ”a n dt h et h e o r yo f “s p e c i a ll o s s e x p l a i nt h eb a s i so fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e m t h e ya r e c a u s ea n de f f e c t sr e l a t i o n sa n dt h ei n t e m a lm e c h a n i s mi sc o h e r e n c t h e r ea r es o m es t i p u l a t i o n so na d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ni ns p e c i a ll a wa n d r e g u l a t i o n s i no u rc o u n t r y , b u ta d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n i ss t i l le x i s t st h e f o l l o w i n gp r o b l e m so nt h ew h o l e ：1 、t h e r ei sn os t i p u l a t i o n so nc o m p e n s a t i o n p r i n c i p l ei nt h ec o n s t i t u t i o n ；2 、s t i p u l a t i o n si nt h ee x i s t i n gl a wa r ec o n t r a d i c t o r ya n d i m m e t h o d i e a l ；3 、m e a n i n g so fs o m el a wt e r m sa r en o td e f i n i t ew h i c hc a u s ed i f f i c u l t y i np r a c t i s e ；4 、p r o c e d u r e so fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o na r ei n c o n s i s t e n ta n dt h e r e a r en o s t i p u l a t i o n so nr e l i e fc h a n n e l si nt h ee x i s l i n gl a w 如o r d e rt op r o t e c tl e g a lr i g h t sa n db e n e f i t so fc i t i z e n s ，ap e r f e c ta d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o ns y s t e ms h a l lb ec o n s t r u c t e di nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：l 、p r i n c i p l eo f a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns h a l lb ec o m p l e t ec o m p e n s a t i o ni na d v a n c e ；2 、s c o p eo f a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nc a nb ed i v i d e dt h r e ec a t e g o r y ：s c o p eo fb e h a v i o r , s c o p e o fm a t t e r sa n ds c o p eo fr i g h t sa n db e n e f i t s ；3 、 s t a n d a r do fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o ns h a l lb es t i p u l a t e di ns p e c i a ll a wa n dr e g u l a t i o n sw i t hr e g a r dt od e f i n i t e f i e l d sa n dm a t t e r s ；4 、s t a r t u pp r o c e d u r e so fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns h a l lb e d i v i d e di n t ot w o c a t e g o r y ：c o m p e n s a t i o nw i t hi n i t i a t i v ea n dc o m p e n s a t i o na c c o r d i n g t oa p p l i c a t i o n ；5 、m a n n e r so fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns h a l lb em a i n l ym o n e y c o m p e n s a t i o na c c o m p a n i e db yo t h e rc o m p e n s a t i o nm a n n e r s ；6 、d i s p u t es e t t l e m e n t m e c h a n i s mo fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o ns h a l lb ed i v i d e di n t oa d m i n i s t r a t i o n r e v i e wa n da d m i n i s t r a t i v ea c t i o n 1 1 a b s t r a c t k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ；b a s i ct h e o r y ；a n a l y s i so fp r e s e n t s i t u a t i o n ；c o n s u m m a t i o no fs y s t e m h l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下各 项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本：学校有权保存学位论 文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文； 学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权 按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为 目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论亭作者签名：硒 加嘭年月争日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：定两 沙钐年f 月尹日 第1 章前言 1 1 问题的提出 第1 章前言 近年来，随着城市基础设施建设的蓬勃开展，涌现了大量的房屋拆迁问题， 其中补偿金额不足、安置不当是矛盾的焦点。同时，因为拆迁问题引发的恶性案 件也与日俱增：如内蒙古自治区呼和浩特市城乡建设拆迁公司强制拆迁砍断户主 双腿；1 安徽农民朱正亮因补偿不公正在北京天安门金水桥前点火自焚等。2 房屋 是老百姓安身立命的场所，财产权是公民的一项基本权利，这次修宪之所以引起 这么大的关注，就是因为它把保护公民的私有财产权这一关系到每个人切身利益 的条款写进宪法同时新的宪法修正案将补偿条款明确写入宪法，为行政补偿制 度确立了宪法上的依据。 行政补偿制度是协调公共利益与私人利益的平衡器：一方面国家基于公共利 益的需要可以对个人的合法权益进行正当干预甚至剥夺，另一方面国家在进行这 种行为时必须给予公民合理的补偿，否则即为违法。由此可见，行政补偿制度对 于完善我国宪法财产权制度，保护公民合法权益具有重大的现实意义。但是我们 也看到，由于中国长期实行计划经济体制，国家与社会不分，片面强调私人利益 对国家利益和社会利益的依赖和服从，导致我国有关行政补偿的立法存在着补偿 标准过低、补偿范围不明确等诸多问题，因此对现行的行政补偿制度进行深刻的 探讨，并借鉴国外成熟经验和制度重新构建我国的行政补偿制度是市场经济条件 下保护公民合法权益必须要解决的问题。 1 2 研究的意义 1 2 1 有助于防范行政权的滥用 在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，大量存在着国家建设征地补 偿、移民搬迁补偿等，但由于理论研究的薄弱及立法工作的滞后，这些关系国计 民生的国家重点建设工程的相关补偿却迟迟不能走上法治化的轨道，致使相关国 家机关在执法时过于随意，滥用权力的现象也比比皆是，完善的行政补偿制度可 以为行政权的行使设定最后的边界，促使行政权不仅合法而且合理地行使，从而 1 参见建设部通报了六起违规拆迁典型案例，载2 0 0 3 年1 2 月3 1 日法制日报 2 参见人民网b ! ! 巳；婪婴：巳! 业! 旦：鲤：! 翌丝旦! 垒z 箜至q 堕q 鳗：塾! 巴1 1 第1 章前言 有助于防范行政权的滥用。 1 。2 。2 有利于提高人民创造财富的积极性 “有恒产者有恒心，无恒产者无恒心 ，古典经济学家已经看到，如果一个 入无法控制和支配自己的财产，他就不愿意去积极创造和积累财富，而社会就没 有充足的财富积累，就不会发展。财产权排斥的第一个对象就是公共权力，从1 8 世纪中叶英国首相所说的：穷人的茅舍，“风能进，雨能进，国王不能进力，到 德国司法史上著名的磨坊主诉威廉一世案无不体现了这一点。私有财产权先于国 家权力而先验地存在，它是国家秩序和国家财产的一种来源，而不是一个结果。 伴随着这种观点，财产权的表现形式就是允许人们自由进行利益追逐和交换，这 是人类社会发展最为长久和有效的动力。“自利的本性鼓励每个人尽量用最低的 成本生产出最高质量的产品到市场上去交易，结果个人受益，大家受益每个 人的财产权是一个文明的、正义的、自由与繁荣的社会最为关键的组成部分。，3 因此，如果财产权得不到有效保护，或者说财产权受到侵害时不能得到合理的补 偿，那么个人就会缺乏创造财富的积极性；对于整个社会来说，也会缺乏长期发 展的动力。 1 2 3 有利于尊重和保障人权，维护社会稳定 财产权是公民的一项基本权利，而尊重和保障人权是当今福利国家的一项基 本任务，因此，完善行政补偿制度作为维护公民财产权的重要一环不仅有利于体 现尊重和保障人权的精神，而且对于维护社会稳定也起着积极的作用。 1 3 研究的思路 笔者拟通过对行政补偿制度基本理论的阐述，澄清当前学术界存在的一些误 区，同时采用比较分析的方法，通过对德、法等国家行政补偿制度的介绍，勾勒 出国外行政补偿制度的基本模式，进而对我国行政补偿制度的现状进行分析，指 出当前行政补偿制度中存在的问题，最后对我国的行政补偿立法提出一些看法与 建议，以期对我国行政补偿法律制度的构建有所裨益。 3 刘军宁：风能进，雨能进。国王不能进! 政治理论视野中的财产权与人类文明 ，载刘军宁等编自 由与社群，三联书店1 9 9 8 年版，第1 4 5 1 4 6 页 2 第2 章行政补偿的基本理论 第2 章行政补偿的基本理论 2 1 行政补偿的概念界定 要研究行政补偿制度，首先必须明确行政补偿的概念。就目前情形而言，各 国学者对行政补偿这一概念的界定虽有差异，但并无大的分歧。比较而言，我国 行政法学界对行政补偿的研究还未形成体系，对行政补偿概念的认识是分歧与共 识并存。具体可以归纳为以下几方面： 2 1 1 行政补偿的起因 对于行政补偿的起因，基本上达成了一致：即都认为行政补偿制度产生的前 提是基于社会公益：都肯定行政补偿只能是国家对合法行使公权力行为( 在具体 用词上有“合法 、“适法、“依法、“正当原因刀) 所致特别损害的补救，从而 将行政补偿与行政赔偿明确区分开来4 但也有学者将行政机关“不作为造成 的损害填补也纳入行政补偿的范围，他们认为，国家机关及其工作人员的不作为， 如公安机关对要求给予法律保护的受害人不积极采取保护措施，而致使受害人再 度受到损害的行为，以及申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行 政机关拒绝履行或者不予答复的行为，对于这些狭义上的具体的不作为造成相对 人的损害，国家必须给以补偿。他们甚至认为。对于一切违法犯罪活动给公民、 法入或其他组织造成的损害，国家也要给以一定程度的补偿。因为，依照宪法和 刑法的相关规定，保护人民利益，打击一切违法犯罪行为是国家应尽的义务和职 责。当违法犯罪行为给人民造成一定的损害时，我们不能否认国家的行为与犯罪 发生的关系，至少是与国家打击不力有着重大的关系。5 由于“不作为 包括“合 法不作为和“违法不作为两种情形，并且多以违法的形态出现，因而该主张 实际上已经突破了将行政补偿原因行为局限于“合法 的范围这一界限了。 2 1 2 引起行政补偿的主体 虽然学者们对导致行政补偿的原因行为都肯定为合法行为，但对该合法行为 的主体认识颇不一致。有学者将其局限于行政机关及其工作人员，有的则泛指国 家机关和国家机关的工作人员，甚至还包括公共团体。由此也引发了学者在概念 4 中华人民共和国国家赔偿法第2 条规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法 人和其他社会组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得赔偿的权利” 5 张可新、崔红卫：国家赔偿法中不容忽视的内容国家补偿。江西法学1 9 9 4 年第5 期 3 第2 章行政补偿的基本理论 用语上的差异：前者通常用“行政补偿 来指称，后者一般用“国家补偿 来表 不o 2 1 3 行政补偿原因行为的外延 对于行政补偿原因行为外延的大小，学者们在认识上有分歧。一般认为，行 政补偿的原因不应包括抽象行政行为6 ，但是否包括非行政行为，认识并不统一。 多数学者认为这里的合法行为只能是具体行政行为，即行政主体行使公权力的行 为，也有学者认为，这种行为不应局限于行政行为，只要是行政主体为了公共利 益而实施的一切合法行为，都可能引起行政补偿的发生。如有人认为，行政补偿 是指行政主体( 主要是国家行政机关) 管理国家和社会公共事务过程中的合法行 为，使本不应承担法律责任的公民、法人或者其他组织的合法权益遭受特别损失， 国家基于当事人事前的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规的规定， 从经济上、生活上、或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程 或制度。7 2 1 4 补偿范围 对于行政补偿范围的大小，学者们的认识不完全相同。有的着眼于合法权利 ( 益) 受到的损害及不利影响，如肖峋认为，行政补偿是因国家机关和国家机关 工作人员的适法行为损害了人民的合法权益，国家依照法律、法规、决定或遵照 传统而承担的特殊责任8 ，有的则强调有形的财产方面的损失，并在受损程度上 须构成特别牺牲，如杨海坤教授指出，行政补偿是指行政机关及其工作人员在行 政活动中因正当原因和合法行为致使特定的相对人在经济上承受特殊损失或将 遭到损失而进行财产上弥补的补救制度。9 6 当然具体行政行为与抽象行政行为的划分未必科学，其标准也极难掌握，像“行政活动调整的损害赔偿” 中的行政活动，是否在任何情形下都是以具体行政行为的面目f l ；现，是值得深入研究的。例如，我国目前 不少城市i i l 于环保和城市综合整治的考虑，决定强制报废二冲摩托车或燃油助动车，并给予一定的经济补 偿，该决定的性质如何，不足没有讨论余地的。 7 参见胡锦光等：行政法专题研究，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第3 8 5 页 8 肖峋：中华人民共和国国家赔偿法的理论与实践，中国民主法制出版社，第2 6 1 页；王克稳：经济行 政法论，苏州大学f l ；版社1 9 9 5 年版，第2 5 8 页；李傲、夏军；试论我国行政补偿制度，法学评论1 9 9 7 年第1 期 9 杨海坤：中国行政法基本理论，南京大学出版社1 9 9 2 年版，第6 1 0 - 6 1 1 页：林准等也主张，行政补偿 制度，是指国家行政机关在行使职权的过程中，依法管理国家事务的行为，使不应承担法律责任的个人或 组织，遭受经济上的特别牺牲，国家对其所受损失予以适当补偿的制度林准、马原主编：中国现实国家 赔偿制度，人民法院出版社1 9 9 2 年版，第1 3 3 页 4 第2 章行政补偿的基本理论 2 1 5 公共利益的目的性 有的学者在对行政补偿进行定义时强调了行政补偿中的公共利益的目的性， 如姜明安认为：“行政补偿是国家对公民、法人或其他组织因行政机关和行政机 关工作人员合法行使职权行为或因公共利益需要致其合法权益受到损害而给予 补偿的法律救济制度。 ；m 更多的学者没有突出这一点，如前引肖峋及杨海坤教 授关于行政补偿的定义就是如此。 2 1 8 补偿方式 对于行政补偿的方式，有的学者认为是单一的，只能是在财产上进行弥事l , e p 金钱给付2 ，有学者则认为，除了经济上补偿外，还可以从生活上或者工作安置 上，乃至于税收、产业政策等诸方面对其所受损失予以补偿。n 综合比较以上几个方面的不同，我们认为行政补偿的定义可以表述为：行政 补偿是指基于公共利益的需要，行政主体( 主要指国家行政机关) 在管理国家和社 会公共事务过程中合法行使公权力的行为，使公民、法人和其它组织的合法权益 遭受特别的损失，依公平负担的原则，对此损失给予合理补偿的法律制度。 2 2 行政补偿的性质 行政补偿的性质作为行政补偿理论中一个重要的范畴，对于帮助我们理解行 政补偿的基本概念有着重要意义。在我国，对行政补偿性质的揭示主要有以下几 种观点t 2 2 i 责任说 即都认为行政补偿的性质是一种责任，根据其具体阐述又可细分为： 1 0 姜明安：行政补偿制度研究，法学杂志2 0 0 1 年第5 期，第1 4 页 类似的观点还有：“行政补偿是指行政帆关的行为合法、适当，但在执行中不可避免地损害公民、法人或 其他组织的合法权益，如拓宽城市马路、开辟军事用地等，对此，按j ；! i ! 定给予补偿。”参见王连昌主编：行 政法学。四川人民出版社1 9 9 3 年版，第4 4 2 页；“行政补偿，是指行政机关及其工作人员因合法行使职权 侵犯公民、法人及其他组织的合法权益造成损失，国家应当承担的补偿责任。”参见王克稳：经济行政法 论，苏州大学： ；版社1 9 9 5 年舨。第2 5 8 页：“行政补偿制度，是指国家行政机关及其工作人员的合法行政 行为使公民、法人、或其他组织的合法权益受到损失，由行政机关给予一定经济补偿的制度。”李傲、夏军： 试论我国行政补偿制度，法学评论1 9 9 7 年第l 期：“行政补偿，又称行政损失补偿，是因行政主体 通 过行政人 的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受的损失予以弥补的责 任。”胡建淼：行政法学，法律出版社1 9 9 8 年版，第5 5 3 页；“行政补偿是由行政主体在实旖行政管理过 程中依法由行政主体对受损人的损失予以补偿的制度。”刘杰等主编s 行政法学，中国人民公安出版社 2 0 0 2 年版，第3 0 9 页 1 2 李傲、夏军；试论我国行政补偿制度，法学评论1 9 9 7 年第1 期 u 胡锦光等：行政法专题研究，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第3 8 5 页 5 第2 章行政补偿的基本理论 l 、行政责任说 该观点认为，行政补偿是因为行政主体的合法行政行为造成相对人合法权益 的损失。依法由行政主体对相对人所遭受损失予以弥补的责任。h 2 、法律责任说 。 该观点认为行政补偿是国家行使公权力非过失责任中的中断“社会义务面前 平等原则 的责任。1 5 需要指出的是，并不是所有的因中断“社会义务面前平等 原则而导致的损害均应得到补偿。只有社会给予了“特殊的 和“非正常一损害 才有权得到补偿。埔 3 、特殊行政责任说 该观点认为，行政补偿是一种特殊的行政责任。其特殊性表现在：1 ) 这种责 任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为造成的损害对相对人依法负损害 补偿责任。2 ) 这种责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成的损 害要对相对人一方负无过错责任。3 ) 这种责任不以因果关系为构成要件( 并非无 因果关系，只是补偿时不深究因果关系) 。对于法律规定的情形，行政机关对损 害负“结果责任 。4 ) 这种责任也不以行政机关的公务侵权行为为构成要件。行 政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负“公平 责任 。1 7 4 、例外责任说 该观点认为行政补偿是国家行政机关在没有侵权行为和违约的情况下，由于 合法的行为对公民造成的损害所给予的弥补，一般应以法律规定为限，因而是一 种例外责任。其构成要件有三：一是造成公民法人损害的行政行为是合法行为或 无过错行为；二是承担补偿责任一般必须以法律规定为前提；三是因行政行为受 到的侵害必须是特殊的，非普通的。埔 2 - 2 2 行政行为说 该观点认为行政补偿是一种具体行政行为，是行政主体基于现代社会国家的 “积极义务 而实施的补救性行政行为。埔 1 4 胡建淼著：行政法学，法律f l l 版社1 9 9 8 年版，第5 5 3 页 ”张正钊：外国行政法概论，中国人民大学出版社1 9 9 0 年版，第5 6 页 1 6 李傲、夏军：试论我国行政补偿制度，法学评论1 9 9 7 年第1 期 1 7 姜明安主编：行政案例精析，中国人民公安大学 l l 版社1 9 9 1 年版，第3 8 0 页 ”马怀德：国家赔偿法的理论与实务，中国法制出版社1 9 9 4 年版，第3 9 4 0 页 撙胡建淼：行政法教程，杭州大学出版社1 9 9 0 年版，第3 0 3 页；刘光远等主编： 新编土地法教程，北 京大学出版社1 9 9 9 年版，第4 4 8 页 6 第2 章行政补偿的基本理论 2 2 3 义务说 该观点认为行政补偿是行政主体的法定义务，是行政主体为实现公共利益而 实施的一切行为所赋科的一种现代国家的法定义务。 上述诸种观点虽然各有侧重，也存在诸多分歧，但从本质上来讲，都是因为 对责任的理解不同所导致的。 在现代法学理论中，“责任 一词大致有四种意义：职责意义上的责任 ( r o l e r e s p o n s i b i l i t y ) ，因果关系意义上的责任( c a u s a l - r e s p o n s i b i l i t y ) ， 能力意义上的责任( c a p a c i t y r e s p o n s i b i l i t y ) 和法律意义上的责任 ( 1 i a b i l i t y r e s p o n s i b i l i t y ) 等。2 1 所谓职责意义上的责任是指某个人因为在社 会组织中所占有的特殊地位或职位而被法律赋予他们某种特定的职责，他们在执 行自己的此种职责时，必须为其他人的福祉而行为或从事执行这些职责所必需的 行为。所谓因果关系意义上的责任实际上就是指某种事件的发生是由于另一事件 所导致的，在这种情况下，另一事件被认为要对所发生的事件承担责任，如“过 滑的道路对事故的发生承担责任等。所谓能力意义上的责任是指某个人具有从 事某种活动的能力，在从事此种活动时对其行为承担责任。所谓法律意义上的责 任是指某人应当在法律上对某种事件承担责任，也就是说，根据法律规则，该人 应当被责令在某种可能的事件中承担赔偿责任或加惩罚。兹 “法律责任说 、“特殊行政责任说 和“例外责任说显然都是在“法律责 任”意义上使用了责任一词，即把行政补偿看成是行政法律责任的一种。然而， “特殊行政责任说 所揭示的行政补偿的四个特点不过是民事责任理论与行政责 任理论的简单叠加，其中无过错责任和公平责任直接就是对民事责任的“拷贝一， 因而抹杀了公法责任与私法责任的界限；另外两个观点则“是行政赔偿领域的结 果责任论或危险责任论不加分析地援用于行政补偿领域，混淆了损失与损 害的区别。 “法律责任说 、“例外责任说 都从构成要件方面阐述了行政补 偿这种法律责任与其他行政法律责任的不同，前者将行政补偿看成是一种“中断 社会义务面前平等原则的责任 ，后者则用“法律规定 来说明法律责任何 以在缺失违法行为这一构成要素的情况下仍然能成立。前者还较充分地体现了 “公平负担”的原理，因而有一定的合理性。但将行政补偿视为一种行政法律责 任却违背了法律责任的一般原理。因为法律责任是“一切违法者，因其违法行为 必须对国家和其他受到危害者承担相应的后果 ，“行政法律责任就是违法、不 加胡锦光等著：行政法专题研究，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第3 8 6 页 2 1 h l 。a h a r t ，r e s p o n s i b ili t yp h i1 0 s o p h yo fl a w , p p 3 2 9 3 5 0 转引自张民安：过错侵权责任制 度研究，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第1 _ 3 页 2 2 参见张民安：过错侵权责任制度研究，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第l 1 3 页 2 3 胡锦光等著：行政法专题研究，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第3 8 6 页 7 第2 章行政补偿的基本理论 当行政行为所引起的法律后果”，而行政补偿却是以合法行为为前提的。将行政 补偿看成是一种法律责任在逻辑上难以自圆其说。 “行政责任说 、“行为说和“义务说 实际上都将行政补偿看成是一种“职 责意义上 的责任。应该说这种阐述是符合行政补偿的实际的，但是以行政责任 来指称行政补偿性质，在形式上难以与“法律责任说相区别，因为在学理上行 政法律责任通常就简称为行政责任。h “义务说认为行政补偿是法律为行政主 体设定的一种义务，这是可取的。但是，该说将行政补偿的原因行为界定为“行 政主体为实现公共利益而实施的一切行为 ，即不论行政主体的合法行为还是违 法行为都可能成为引发行政补偿的原因行为，显然混淆了行政补偿和行政赔偿的 界限。而“行为说 将行政补偿看作是现代国家的一种积极义务，不仅有效地避 免了“行政责任说 和“义务说可能引发的种种歧义，而且也克服了“义务说一 随意扩大行政补偿范围的倾向，同时还保证了行政补偿外延的开放性。 基于以上分析，我们将行政补偿的性质界定为：行政补偿是行政主体行使行 政权的一种具体方式，是行政主体实现行政目标的手段之一。如果把“责任 局 限为“职责意义上的责任 ，则行政补偿是行政主体承担的一种责任。 2 3 行政补偿的理论基础及评价 2 3 1 行政补偿理论基础的各种学说 自行政补偿产生以来，在为什么要进行行政补偿的问题上，法学家们从理论 上进行了不懈的探索，概括说来主要有以下几种学说。 1 、既得权说 此说认为，人民的既得权既然是合法取得的，自然应予以绝对保障，纵然因 为公益、公务之必须，使其蒙受损害，亦应基于公平的原则予以补偿。否则，难 以体现公正和维护保障人民的既得权利。此说以自然法为基础，“理论未免陈旧 衢 2 、特别牺牲说 该说首倡者为德国学者奥托梅叶( o t t om a y e r ) 他认为，任何财产权的行使 都要受一定内在的社会的限制，当财产的征用或限制超过了这些内在的限制时， 即产生补偿问题。也就是说，对行使所有权的内在社会限制是所有公民都平等地 承受一定的负担，不需要赔偿。然而当这种负担落到某个个人的公民头上，它即 2 4 周永坤著： 法理学全球视野，法律出版社，2 0 0 0 年版，第2 7 1 页 胡建森著：行政法教程，法律出版社，1 9 9 8 年版。第3 3 7 页 8 第2 章行政补偿的基本理论 变成了特殊地牺牲，就必须进行补偿。 3 、恩惠说 该说强调国家统治权与团体利益的优越性。主张绝对的国家权力及法律万能 与公益至上。因此认为个人没有与国家对抗的理由，甚至完全否认国家对私人有 提供损害补偿之必要。国家完全是处于恩惠才对侵害个人权利所造成的损失给予 补偿。 4 、社会保险论 这一理论把民间保险的原理引入行政补偿中。它将国家视为全社会的保险 人，社会成员向国家纳税，等于向保险公司投保。由于国库收入的主要来源是税 收，因此国家补偿社会成员的损失就等于社会集资填补个人的意外损害，这就是 所谓的社会保险。按照社会保险理论，社会成员不管因为什么原因而是使其合法 权益受损，均可以向国家寻求救济。国家对受损的公民、组织予以救济就如同保 险公司向保险人支付保险金一样。 5 、结果责任说 该说认为，不管行政机关及其工作人员的行为是否存在违反情形，也不管其 是否有过错，只要该行为或其所管理的人或物造成了相对人的损害，均应对被害 人的损失予以赔偿或补偿。 6 、社会协作论 该说认为，人与人之间存在着一种社会协作关系，这种关系是国家和法律的 基础。社会成员应当为社会的存在和发展牺牲部分权利和自由，而社会则应以其 整体的力量保障社会成员的生存和发展，对其合法权益所受的损失或损害给予救 济。 7 、人权保障论 这种理论认为，保障人权是民主国家的基本目标和重要任务之一，当公民受 到其他公民或组织的侵害时，国家有责任使其得到赔偿并依法对侵权人予以惩罚： 而当公民受到国家本身的侵害时，国家当然有责任对公民受到的损失或损害给予 补偿或赔偿。 8 、社会职务说 该说认为权利不是天赋的，为使个人履行其相应的社会责任，才承认其权利， 所以权利是实现社会职务的手段，人民之财产被征收之后，可能会防碍其继续履 行社会职务，所以国家要酌情予以补偿。 9 、公共负担平等说 该说认为，国家在任何情况下都应以平等为基础为全体公民设定义务。当合 2 6 周汉华、何峻著：外国国家赔偿制度比较，警官教育出版社，1 9 9 2 年版，第1 8 9 页 9 第2 章行政补偿的基本理论 法的行政行为给个人、组织的合法权益造成的损失时，实际上是受害人在一般纳 税外的额外负担，这种负担不应由受害人个人承担，而应平等的分配于社会全体 成员，其分配的方式就是通过全体纳税人的金钱补偿受害人所蒙受的损失。该说 是法国的主流学说。现在其影响已扩展到法国以外的许多国家。 2 3 2 对上述学说的评论 上述学说的产生都有其特定的历史背景和社会条件，应该来说在当时都有其 一定的合理性，但随着社会的发展，有些学说已明显不符合当代的民主理念和法 治精神。 恩惠说和既得权说是开明专制时代下的产物，其中恩惠说极具专制色彩，与 当代民主法治精神格格不入；既得权说则较为陈旧，对既得权以外的权利所受侵 害之补偿，无法自圆其说。结果责任说的缺陷在于它无法对整个行政补偿的法理 基础作出说明，因为基于结果责任的行政补偿是一种具有特定适用领域的特殊种 类的行政补偿，它是在国民合法利益的损失无法通过行政赔偿或一般行政补偿获 得救济的情况下，基于福利国家、社会国家的理念，按照损失发生的结果而给与 的补救。基于合法行为产生不法结果而导致损害的补偿，原因行为是否具有违法 性并不明确而产生损害的补偿。 社会职务说认为承认权利是为了让其履行社会责任，也与当代权利观念不相 吻合，权利不是为履行责任而存在，责任实质上是为保障人民正确合法行使权利 而存在。 社会保险论、社会协作论、人权保障论的范围很广，不仅适用于行政补偿等 领域，而且还适用于行政赔偿以及国家对个人、组织所遭受的其他损失和损害的 救济。按照这个理论，对于个人、组织合法权益所遭受的损失或损害不管其形成 原因是否与国家有关，国家均应给予同等救济。但这是一个理想的目标，在一定 程度上脱离了现实，即使是发达国家也远不能做到对个人、组织所遭受的天灾人 祸予以全面和充分的救济 我们认为，行政补偿的要件首先是运用公共负担平等原则，具体的判断公权 力加诸公民的义务是否是额外负担，即是否达到“特别损失 的程度。我们应仔 细分析公共负担学说和特别牺牲说之间的差别，特别牺牲说主要强调从被补偿者 的角度出发，是认为他们受到了特别牺牲，而公共负担平等说主要着重于从公平 负担的角度出发，因为正是由于这种牺牲或者说是损失使某些人从中受益，而特 定的人或组织承担了超过一般的、过多的义务，按平等的原则，就应该对这些人 或组织进行补偿，所以并不矛盾。从另一角度讲，对于这种特别损失，对于某一 次具体的损失来说，其损害对象是特定的，但从宏观角度看，社会成员的这种机 1 0 第2 章行政补偿的基本理论 会是平等的，每一个个人或组织受到损害的几率都是相同的，正是这种损害的均 等构成了公共负担平等原则。因此，“公共负担平等说 与“特别牺牲说一对行 政补偿内在机理的阐述是一致的，两者是因果关系，较好地解释了行政补偿制度 存在的基础。 第3 章主要国家的行政补偿制度 第3 章主要国家的行政补偿制度 3 1 大陆法系国家的行政补偿制度 3 1 1 法国 国家责任最发达的法国，早在法国大革命时期，国家征用个人的土地等财产， 法国就开始支付补偿金了。这一思想后来为人权宣言所肯定：“财产是神圣 不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿 的条件下，任何人的财产不得受剥夺。 具体来说，法国的行政补偿制度重要包 括以下几个方面： 1 、行政补偿的范围 1 ) 公用征收的补偿 公用征收是行政主体为了公益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则， 以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。2 7 值得一提的是：法国 公用征收的适用范围已越来越广泛，其具体体现在三个方面：一是征收主体不仅 包括公法人，现在还包括私人：二是公用征收的对象不再局限于不动产所有权， 现在渐渐扩张到不动产的其他物权，在例外情况下还包括无体财产权( 如发明专 利权) ；三是公用征收目的不再受到公产、公共工程的制约，发展成为公共利益 的同义语。 2 ) 公用征调的补偿 公用征调是行政机关为了公共利益在公用征收外，依照法定程序强制取得财 产权和劳务的常用方式，和公用征收不同，它不仅适用于不动产，而且适用于动 产和劳务，但对不动产它只能取得使用权而不能取得所有权，对于动产它可以取 得使用权和所有权。 3 ) 国有化的补偿 国有化补偿是对国家取得企业全部财产而进行的补偿。与公用征收不同的 是，国家通过这种方式取得的不单单是企业的不动产，而是企业的全部财产。 4 ) “危险责任 的补偿 法国把无须以“过错 作为条件的赔偿责任称为“危险责任 ，豁对“危险 1 m 奥比：公用征收、领土整治、城市规划和建筑，1 9 8 0 法文版，第2 2 页；d 米索：公用征收的 法律制度，1 9 9 4 年法文版，第l 页。转引自王名扬：法国行政法，中国政法大学出版1 9 9 7 年版， 第3 6 3 页 拈参见胡建淼： 十国行政法，中国政法大学出版社1 9 9 2 年版，第1 7 0 页 1 2 第3 章主要国家的行政补偿制度 责任的补偿主要包括因公共职业引起的损害；因危险物体引起的损害；因拒绝 执行法院判决而给他人造成的损害；因立法行为产生的损害。 除以上几种情况外，法国行政补偿还包括行政合同中的补偿和信赖利益补 偿。 2 、行政补偿的标准与方式 1 ) 行政补偿的标准 法国公用征收法典规定：补偿金额必须包括由于公用征收产生的全部直接 的、物质的和确定的损失。舶从这条规定来看法国的行政补偿标准采完全补偿的 原则，但完全补偿针对的必须是直接的、物质的和确定的损失所谓直接的损失 是指和公用征收有直接的因果联系的损失，例如出租的房屋被征收后，房东丧失 的租金收入等。那些和征收没有直接联系的间接损失，如土地一部分被征收建成 高速公路，不动产所有者受到的噪音干扰，不由公用征收法官管辖，不计算在征 收补偿金内。所谓物质的损失是指因征收而丧失的不动产所有权和其他权利本身 的价值，但不包括精神上和感情上的损失。所谓确定的损失是指已发生或将来一 定要发生的损失，如寻找新场所费用、介绍人费用、公证人费用、登记费用等， 不包括将来可能发生的不确定的损失，如工厂场址一部分被征收后，丧失将来可 能垄断某地市场的机会。 2 ) 行政补偿的方式 在法国，除了传统的金钱补偿方式以外，近年以来在公用征收中出现了实物 补偿方式，如对于工商业、工业和手工业的人因公用征收不能使用承租房屋时， 给予同样条件住房的补偿方式：对于生活用房的房东和房客，征收单位必须为承 租人安排住房：对于房东，征收单位没有安置住房义务，但可以选择三种补偿办 法：1