基于PPP融资模式的城市基础设施项目风险管理研究优秀毕业论文.pdf

中南大学 硕士学位论文 基于ppp融资模式的城市基础设施项目风险管理研究 姓名：陈友兰 申请学位级别：硕士 专业：建筑与土木工程 指导教师：周栩;李光中 20061001 工程硕士学位论文 摘要 摘要 近年来，随着我国经济的快速发展和城市化进程的加速，现有的城市基础设 施项目已经远不能满足国民经济的发展需求。同时，政府在城市基础设施建设中 的高投入、低效率和资源的高消耗，已经成为一个世界性问题。p p p 融资模式将 公共部门的政策支持能力和私人部门相对充裕的资金、先进的管理模式及丰富的 管理经验有机结合起来，目前已经在我国的城市基础设施建设中得到了初步应 用。由于城市基础设施p p p 项目持续时间长，涉及面广、投入资金量大、权利与 义务关系复杂、面临的风险因素多、风险大，其风险问题一直是项目各参与方所 共同关心的一个焦点。 本文在查阅大量文献的基础上，首先从城市基础设施p p p 模式的基本概念入 手，介绍了p p p 模式下城市基础设施项目的运作程序、组织机构设置、各参与方 的基本情况及其合同关系。随后，对城市基础设施p p p 项目的风险进行了分析与 评估，分析了p p p 融资模式下城市基础设施项目风险的主要特征，并在划分风险 类别的基础上，构建了p p p 融资模式下私人投资者的风险评价指标体系，并运用 层次分析法与模糊数学方法建立了风险评价模型。在风险评价的基础上，兼顾项 目参与方和项目的整体利益，从制度和管理层面对城市基础设施p p p 项目中各投 资者的风险分担机制问题进行分析和研究，并设计了城市基础设施p p p 项目风险 分担制度。最后还分析了城市基础设施p p p 项目风险管理的现状，并提出了可行 的风险防范措施。 本文的研究不仅是对现有项目风险问题的理论补充，也可以为p p p 模式在我 国城市基础设施项目上的应用提供各参与方的有效规避和分担风险的参考意见。 关键词：城市基础设施项目；p p p 融资模式；风险分析；风险分担；风险管 理策略 工程硕士学位论文摘要 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s , a l o n gw i t h e c o n o m y sf a s td e v e l o p m e n ta n dt h ea d c e l e r a t i o n o fu r b a n i z e da d v a n c e m e n t ，t h ee x i s t i n gu r b a ni n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t sc a nn o ts a t i s f y t h ee c o n o m y sd e m a n d s a tt h es a m et i m e , g o v e r n m e n t s h i g hi n v e s t m e n t , l o w e f f i c i e n c ya n dr e s o u f c c $ h i g i lc o n s u m p t i o ni nc o n s t r u c t i o no fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e p r o j e c t sh a v ea l r e a d yb e c a m eaw o r l dw i l dq u e s t i o n s t h ep p pf i n a n c i n gm o d e lm a k e p u b l i cd e p a r t m e n tp o l i c ys u p p e r sa n dt h ep e r s o n a ld e p a r t m e n t sa b u n d a n tf h n d a d v a n c e dm a n a g e m e n t , r i c hm a n a g e r i a le x p e r i e n c et o g e t h e r ，a n dt h i sm o d e lh a v e a l r e a d yb e e na p p l i e dt ot h ec o n s t r u c t i o no f u r h a ni n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t s p p pp r o j e c t s d u r a t i o ni sl o n g , t h ea f f e c t e da “琊a r eb r o a d , t h ei n v e s t m e n tf o n di s m o r e , t h e r e l a t i o n sb e t w e e nt h er i g h ta n dt h ev o l u n t a r yi sc o m p l e x , s op p pp r o j e c t sf a c e sal o to f r i s kf a c t o r sa n di t sr i s kq u e s t i o n sa l w a y sb et h ef o c a lp o i n t sw h i c he a c hp a r t i c i p a t i o n c a r e da b o u t t h ea r t i c l eh a sc o n s u l t e dt h em a s s i v el i t e r a t u r e ，f i r s t l yo b t a i n e df r o mp p pm o d e l sb a s i cc o n c e p t ，i n t r o d u c e dt h eo p e r a t i o np r o c e d u r e , o r g a n i z a t i o n sa n da g e n c i e s e s t a b l i s h m e n t ，e a c hp a r t i c i p a t i o n sb a s i cs i t u a t i o na n di t sc o n g r u e n tr e l a t i o n s h i po f u r b a ni n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t su n d e rt h ep p pm o d e l a f t e r w a r d s ，t h ea r t i c l eh a sc a r r i e d o na n a l y s i sa n da p p r a i s a lo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t s r i s k , a n a l y z e du r b a n i n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t s m a i nr i s kc h a r a c t e r i s t i cu n d e rt h ep p pf i n a n c i n gm o d e la n d d i v i d e dt h er i s kc a t e g o r y t h ea r t i c l eh a sc o n s t r u c t e dt h ep e r s o n a li n v e s t o r sr i s k a s s e s s m e n tt a r g e ts y s t e mu n d e rt h ep p p f i n a n c i n gm o d e la n dh a se s t a b l i s h e dt h er i s k a s s e s s m e n tm o d e lu s i n gt h el e v e la n a l y t i cm e t h o da n dt h ef u z z ym a t h e m a t i c sm e t h o d i nt h er i s ka s s e s s m e n tf o u n d a t i o n , t h ep r o p e ra t t e n t i o nt ob o t hp r o j e c tp a r t i c i p a t i o n s i d ea n dt h ep r o j e c to v e r a l lb e n e f i lv a r i o u si n v e s t o r s r i s ks h a r e st h em a c h i n e - m a d e q u e s t i o nf r o mt h es y s t e ma n dt h em a n a g e m e n ts t r a t i f i c a t i o np l a n et ot h eu r b a n i n f r a s t r u c t u r ep p pp r o j e c t st oc a r r yo nt h ea n a l y s i sa n dt h ef e s e a r c h , a n dd e s i g n e d t h er i s ks y s t e mo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ep p pp r o j e c t s f i n a l l yt h ea r t i c l eh a sa l s o a n a l y z e dr i s km a n a g e m e n ts i t u a t i o no ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ep p pp r o j e c t s ，a n d p r o p o s e dt h ef e a s i b l er i s kg u a r dm e a s u r e t h er e s e a r c hc a nn o to n l yg i v et h es u p p l e m e n tt ot h ee x i s t i n gp r o j e c t s r i s k q u e s t i o nt h e o r y , a l s oc a np r o v i d e se a c hp a r t i c i p a t i o nt h ea d v i s o r yo p i m o no fh o wt o 三堡堡主堂垡堕茎 塑至 e f f e c t i v e l yd o d g ea n ds h a r et h er i s ko fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t sw h e np p p f i n a n c i n gm o d e li sa p p l i e d k e yw o r d s ：u r b a ni n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t s ，p p pf i n a n c i n gm o d e l ，r i s ka n a l y s i s ， r i s ks h a r e s ，r i s km a n a g e m e n ts t r a t e g y m 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共 同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：阻日期：丛年旦月必 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅：学校可以公布学位论 文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文； 学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名：皓毛丛导师签名：圈煎 日期：臣芷年旦月_ 兰妇 v 工程硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 1 1 本文的研究背景及意义 1 1 1 本文的研究背景 城市基础设施是城市生存和发展的必要基础和前提条件，是城市现代化的重 要体现，它集中反映了城市功能的完善程度，是评估一个城市投资环境的重要指 标；同时，城市基础设施也是影响城市可持续发展的重要因素。我国由于长期对 城市基础设施建设不够重视，造成了城市基础设施过于薄弱、发展滞后与后劲不 足的局面。虽然改革开放以来，我国政府加大了投资力度，取得了稳定的发展， 但随着改革开放的不断深入和我国城市化进程的加速，落后的城市基础设施与整 个国民经济发展的正常需求不相适应，抑制了城市功能的发挥和国民经济的发 展。目前。我国城市基础设施发展面临的主要问题有： l 、城市基础设施建设投资总量不足。相对于城镇化快速发展的要求，城市 基础设施的投资总量仍然不足，人均享用的设施水平仍然不高。从总量上来看， 我国城市基础设施建设投资长期处于占全社会固定资产投资和g d p 低的比重水 平上，严重影响了我国城市化发展的进程。根据联合国有关组织的研究和建议， 发展中国家城市基础设施建设投资比例，一般应维持同期国内生产总值的3 一 5 的水平，或者为固定资产投资的1 0 一1 5 ，“1 这样才能确保基础设施建设 与经济增长的需求相协调，而我国城市基础设施建设投资占国内生产总值的比重 和在全社会固定资产中的比重远远达不到这个要求。 2 、城市基础设施资金来源不足、投资主体单一、融资渠道狭窄。近年来我 国基本上实现了投资主体多元化，主要表现在国家预算内投资迅速减少，国内贷 款资金来源普遍增加，利用外资的总体规模有所增长。这说明我国投资体制的改 革已使基础设施建设的资金来源渠道发生了巨大变化，完全打破了传统体制下国 家财政的单一投资模式，出现了预算内信贷、引入外资和自筹资金等多种形式资 金来源渠道。但我们应该看到，城市基础设施建设滞后的局面并没有从根本上改 善，并且随着经济的快速增长和城市化进程的加速，对城市基础设施的需求迸一 步加剧，城市基础设施建设的资金来源问题变得越来越突出，而我国城市建设规 模的增长，主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现的， 工程硕士学位论文 第一章绪论 因此引进多元化的融资格局就具有特别的重要性。 3 、投融资改革不配套，城市基础设施项目缺乏投融资约束机制。许多城市 基础设施项目处于封闭式运作，缺乏公开、公平、公正的市场竞争，加上监督机 制、约束机制不完善，导致无人承担投资主体的全部责任，项目筹资、建设、经 营、偿债、资本回收等各个环节都极易出现阻滞，在很大程度上影响了投资效益 的发挥，甚至带来风险。 4 、城市基础设施建设缺乏市场化的投资经营机制和强有力的专业投融资机 构，筹资渠道不畅通，资金分散使用，城市基础设施建设资金管理缺乏可持续发 展的活力和后劲。 5 、基础设施缺乏资产经营机制和机构，城市基础设施资金投入的大量存量 资产没有盘活。政府虽然处于投资主体地位，但责、权、利和产权关系不明确， 导致建设、管理、处置脱节。一些市政公用设施无偿使用，投资没有回报，国有 资产流失浪费现象严重。 6 、城市基础设施建设不能满足日益增长的公众需求。随着经济的发展，公 众的物质文化生活水平不断提高的同时，对城市基础设施所能提供的公共物品的 质量和数量也越来越高。例如在环境保护、污水处理、城市道路、公交等方面都 有更高的要求。 通过以上分析，可以看出目前我国城市基础设施建设存在的问题己较突出， 成为城市乃至整个经济和社会发展的制约因素。城市基础设施发展不足，从整个 社会来看，严重制约着国民经济的发展，成为经济增长的主要“瓶颈”；从一个 地区来看，成为地区经济发展落后、贫困的直接原因，没有城市基础设施的一定 发展，不可能形成良好的投资环境，不可能促进地区经济的快速增长。因此，迫 切需要引入新的项目融资模式和管理方式，改变现有的状况。而近年来随着民营 经济的快速发展、我国进一步的对外开放大量外资的涌入和我国基础设旅投资领 域政策的放开，使得城市基础设施项目建设采用公私合作的方式成为可能。 p p p 是p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s 的缩写，是为了提供公共产品或服务， 公共部门与私人机构达成的伙伴合作关系。p p p 包括内资和外资两种情况，需要 说明的是，本文的研究主要站在内资的角度进行分析。基于p p p 模式的城市基础 设施项目建设，最核心的内容是为了完成城市基础设施项目而在公共部门与私人 部门之间达成伙伴关系或合作关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保项目 的顺利完成。其优势在于将公共部门的政策支持能力和私人部门相对充裕的资 金、先进的管理模式及丰富的管理经验有机结合起来，有利于转换政府职能并减 轻财政负担，有利于利用民营企业的先进技术和管理经验，有利于提高城市基础 设施产品和服务的质量，有利于重新整合项目的各种资源、有利于投资风险合理 2 工程硕士学位论文 第一章绪论 分担等。目前，在我国的城市基础设施建设中，p p p 融资模式已经得到了初步应 用。如北京奥运场馆及附属设施的建设、北京市地铁四号线项目等。城市基础设 施p p p 项目持续的时间长，涉及面广，投入资金量大，建设和经营周期长，一般 要涉及到多个主体共同分工合作，权利与义务关系复杂，面临的风险因素多、风 险大。因此，p p p 融资模式自应用于城市基础设施项目产生以来，风险问题就一 直是项目各参与方所共同关心的一个焦点，其中也不乏风险管理失败的事例。如 武汉市的污水处理厂由民间资本建设运营，但管网的建设与运营维护权却仍控制 在政府手中，由于政府失约、财政紧张等原因，导致管网无法如期铺设，企业排 放的污水不能被建设好的污水处理厂进行处理，污水处理厂空转了一年多后，最 终因合作不善而导致项目失败。”1 因此，p p p 模式是否适合我国的城市基础设施项目建设，在合作过程中必须 考虑哪些风险，如何对风险进行合理的分担和管理，都是我们必须进行研究的问 题。 1 1 2 本文的研究意义 正是基于以上背景，我们有必要对p p p 融资模式下城市基础设施项目的风险 进行详细分析和评估，并在此基础上进一步研究其风险分担机制和风险管理措 施，以便为城市基础设旌p p p 项目提供一种有效的风险管理框架。可以说，保证 城市基础设施p p p 项目融资的成功，开展风险管理研究，在理论和实践上都具有 积极的意义，主要表现在： 1 、可以在理论上对p p p 项目风险问题作有益补充。 通过建立p p p 融资模式下城市基础设施项目的风险评价指标体系，并建立风 险评价模型，进一步在风险评价的基础上，兼顾项目各参与方和项目的整体利益， 从制度和管理层面对城市基础设施p p p 项目中的风险分担机制问题进行分析和 研究，并分析城市基础设施p p p 项目风险管理的现状，提出可行的风险防范措施， 能对现有项目风险问题理论进行补充。 2 、可以为城市基础设施p p p 项耳的投资者理性对待风险提供方法上的参考。 由于p p p 项目的异常复杂性，使得对于该种项目风险的识别、分担和管理缺 乏统一的认识，在实践中没有相关的理论加以借鉴。因此，本文的研究结果将具 有很强的实践性，可以为p p p 项目各参与方提供对待风险的方法参考，保证城市 基础设施p p p 项目的顺利实施和参与各方顺畅的交流与合作。 工程硕士学位论文第一章绪论 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 由于公共基础设施项目多是建设周期长、投资巨大的公益性项目，因而政府 在其中发挥着不可或缺的作用。但近年来。随着社会的发展和进步对基础设施 的需求量不断增大，单靠国家财政己远不能满足巨大的投资需求，同时政府在基 础设施建设中的高投入、低效率和资源的高消耗已经成为一个世界性问题。基 于此原因，引发了世界范围内的公共基础设施建设的制度创新 虽然现代意义上的p p p 诞生至今只有十几年的历史，但国外学者很早就对公 共部门和私营部门相互合作的模式进行了探讨。兄s c o t tf o s l o r 和r e n e e lb e r g e r ( 1 9 8 2 ) 运用实证分析的方法，研究了美国7 座代表城市中政府吸引 私营部门的参与以更好提供公共产品和服务的做法，指出应该根据城市的自然条 件、经济结构和政治体制特点，因地制宜地选择合适的公私协作模式。d h a r v e y b r o o k s 、l a n c el i e b m a n 、c o r i n n es s c h e l l i n g 等( 1 9 8 4 ) 则主要从福利经济 学的角度探讨了公私协作中公共部门和私营部门各应扮演什么样的角色以及如 何恰当评估私营部门的合适参与程度以兼顾公平和效率，尤其可贵的是，他们还 对跨国公司以公私协作方式参与不发达国家公共基础设施建设的问题进行了初 步探索。钉 鉴于传统模式在提供公共服务上存在的弊端，1 9 9 2 年，为了提升基础设施 水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺乏有效性和资金效率低等问题，英 国当时的财政大臣肯尼斯克拉克首次提出p p p 的概念，并于1 9 9 3 年1 1 月出版 了手册新突破，其副标题是“面向公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系”， 从此废除了最初严格限制私营资本进入公共领域融资的规定，为私营部门参与政 府融资消除了政策和法律的限制b 1 在英国发展p f i p p p 计划后，包括爱尔兰、法国、葡萄牙、加拿大和南非 在内，多达6 0 个国家已采取步骤发展各自的p p p 计划。p p p 项目包括运输( 公 路、铁路和航空) 、卫生、教育和水处理。从9 0 年代初期开始，全球p p p 项目迅 猛增长，并于1 9 9 7 年达到顶峰。伴随1 9 9 7 年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的出 现，全球p p p 项目有所减少，之后在平稳中又开始逐渐回升。南非的奈尔斯布鲁 特市的水资源与卫生系统的建设是p p p 成功实施的一个典型案例，在1 9 9 9 年4 月2 1 日，由当地议会批准与私有企业一一g n u c 公司签署了一项长达3 0 年的特 许权协议，由g n u c 公司负责提供建设、经营、维护和管理工作，并且每年向该 市交纳一定的特许权费用。当地政府利用特许权费用成立了一个合同执行事务 4 工程硕士学位论文第一章绪论 所，根据协议和有关法律的规定，对项目公司的建设和运作进行监督。“1 智利于 1 9 9 4 年引进p p p 模式，至今己完成交通、机场、监狱等3 6 个项目，投资额6 0 亿美元；不仅提高了基础设施的现代化程度，而且获得充足资金投资到社会发展 领域。1 巴西于2 0 0 4 年1 2 月通过 公私合营( p p p ) 模式法案，以法律的形式 对国家管理部门执行p p p 模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。 巴西已经列入2 0 0 4 - - 2 0 0 7 年4 年发展规划中的2 3 项公路、铁路、港口和灌溉工 程将作为p p p 模式的首批招标项目，总投资1 3 0 6 7 亿雷亚尔。2 0 0 0 年悉尼奥运 会主体育场一奥林匹克体育场，采用p p p 模式建设。通过国际招标选择中标人负 责体育场的设计、投融资和建设，同时政府给予资金上的支持。法国巴黎为1 9 9 8 年世界杯足球赛建设的法兰西体育场也采用了p p p 模式，总投资3 6 6 0 0 万欧元， 国家投资为1 9 1 0 0 万欧元，其余通过招标由中标人负责筹集。n 1 伴随着p p p 模式在世界各国得到越来越广泛的应用，学术界关于p p p 融资模 式的研究也进一步扩展到p p p 模式风险问题的研究。p e t e rm o l e s 与g e o f f r e y w i l l i a m s 对英国的s k y eb r i d g e 项目采用私人部门融资方式时项目相关方的风 险进行了研究，他们认为，银行的主要风险是当项目面临困境时会影响到银行的 名声，私人投资者的风险是项目完工后是否能达到预期的业务量、政府能否实现 回报率的承诺，他们的研究仅停留在风险识别阶段。” j o n a t h a np d o h 与r a v ir a m a m u r t i 认为同样是公用事业项目进行民营化 改革，有的可以取得成功而有的却以失败而告终的原因是政府没有正确地进行定 位。他们认为，在公用事业民营化的过程中，减少风险提高成功率的关键是政府 既要充当发起人，又要充当一个消费者，同时还必须充当一个规则制定者，他们 主要是从政府角色的角度来识别p p p 模式下公用事业项目的风险。“1 p a t r i c ktil a i n 分析了在公用事业领域采用b o t 方式的时候存在风险因素 及其应对措施。他认为，在项目建设过程中，应该将风险分担给项目相关方，成 功地对风险进行管理是公用事业项目成功的关键要素之一。”1 d a r r i ng r i m s e y 与m e r v y nk l e w i s 在他们的文献中将基础设施建设项目采 用p p p 模式的风险分为九类，分别是：技术风险、建设风险、运营风险、回收风 险、金融风险、不可抗力风险、政策法规风险、环境风险以及项目缺省风险。并 从不同项目相关方的角度对风险的评价指标、评价方法进行了介绍，他们认为， 对于项目采购者来说，主要的风险因素包括投标者的资质和利率风险，评价风险 的指标是n p v 值，可以采用期望成本与敏感性分析法对风险大小进行评估；对于 项目发起人来说。主要风险因素包括股权回收等，主要的风险评价指标是股权 i r r 值，可以采用m o n ac a r l o 模拟法对风险进行评价；对于投资者和贷款人来 说，主要的风险因素包括需求因素、管理成本和资金开支风险、运营成本与运营 s 工程硕士学位论文 第一章绪论 绩效、建设成本等，评价风险的指标是回收率与还本付息周期，可以采用现金流 的敏感性分析法对风险进行评价。1 虽然按d a r r i n 与m e r v y n 的思路可以对p p p 模式的公用事业项目风险进行分析，但使用m o n ac a r l 模拟法需要太多的历史数 据，因此并不适应于我国的实际情况。 综上所述，国外学者对p p p 和p p p 项目风险的研究，多是以本国实践为研究 对象，很少涉及发展中国家如何利用p p p 加快城市化进程的问题，更没有结合我 国的国情和城市基础设施的发展历程和现状，研究p p p 模式应用于我国城市基础 设施项目的风险问题。 1 2 2 国内研究现状 随着p p p 模式在国外基础设施建设中的成功应用，我国也开始了p p p 模式应 用方面的积极探索。我国的公共基础设施建设中存在的主要问题是资金不足。公 共基础设施具有明显的公益性，社会效益要高于经济效益，同时其初期建设的投 资巨大，单靠运营过程中的收入难以弥补。而私人企业参与公共基础设施的建设 是一种很好的方式，可以有效缓解建设资金不足的局面。 对b o t 模式的研究和实践可以看作为p p p 模式在我国发展的最初阶段。 1 9 8 4 年，香港和合实业公司( h o p e w e l l ) 联合中国投资发展公司共同发起的沙 角b 电厂项目是我国第一个b o t 项目，但在具体做法上并不规范。经过2 0 年的 发展，国内对于b o t 模式的理论研究已经比较成熟，以b o t 模式运作的项目在基 础设施领域得到了比较多的应用。1 9 9 5 年广西来宾电厂二期工程是我国引进 b o t 方式的一个里程碑，为我国利用b o t 方式提供了宝贵的经验。此外，b o t 方 式还在北京京通高速公路、上海黄浦延安东路隧道复线等许多项目上得以运用。 2 0 0 2 年2 0 0 3 年，北京市采用项目法人招标的方式，通过国际招标确定8 个 奥运场馆及附属设施的业主，由业主负责项目的投融资、设计、建设和运营。奥 运场馆及附属设旌项目法人招标力求达到：一是全社会最广泛的参与奥运工程建 设；二是减少政府承担的运营风险；三是探索一条利用社会资金建设公益设施的 融资新渠道。社会投资己占到奥运场馆项目投资的一半以上。伽因此，从本质上 讲，奥运项目法人招标属于p p p 模式。北京市地铁四号线项目也拟采用p p p 方式 进行投资、建设和运营。地铁四号线投资有限责任公司负责地铁四号线的洞体、 轨道等土建部分( 简称“a 部分”) 的投资和建设，除a 部分以外的投资建设任 务，主要包括车辆、信号、控制系统等设备部分( 简称“b 部分”) 由拟成立的 中外合作性质的四号线合作公司负责投资和建设。m 】 2 0 0 3 年，党的十六大报告充分肯定了非公有制经济在社会主义建设中的作 用，指出必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，包括允许私营 6 工程硕士学位论文第一章绪论 企业和个人对基础设施、公共事业及其他法律所允许的领域进行投资。目前国务 院各部委以及地方各级政府正在积极推动市政公用行业市场化改革，在“消除体 制性障碍”、“加快推进和完善垄断行业改革”、“深化行政审批制度改革”、 “放宽市场准入”、“享受同等待遇”、“改进服务和监管”等方面出台了一系 列政策和措旖，这些政策措旖将会有力地推进市政公用设旅业市场化改革的迸 程。具体政策有：建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见 ( 2 0 0 2 1 2 2 7 ) ；建设部市政公用事业特许经营管理办法( 2 0 0 4 5 1 ) ；国务 院关于投资体制改革的决定( 2 0 0 4 7 1 6 ) ；国务院关于鼓励支持和引导个 体私营等非公有制经济发展的若干意见( 2 0 0 5 2 2 4 ) ，这些政策的出台为p p p 融资模式在我国的实施提供了强有力支持。同时。很多国内的学者也纷纷撰书( 文) 对p p p 项目及其风险问题进行有益的探讨。 我国学术界对p p p 方式及其风险问题的研究有三个明显的层次： 第一，对p p p 融资概念的引入，这一层次大多数停留在介绍国外p p p 融资方 式的定义、特点，产生的背景，p p p 和其他融资方式的比较及其优点优势，我国 运用p p p 融资方式的必要性和可行性方面等，对于p p p 模式的风险管理闯题涉及 到的研究很少。如李秀辉、张世英在p p p ：一种新型的项目融资方式中对该 模式的产生背景、概念特征、优势和应用实例进行了简要地介绍，并就其在中国 公共基础设施建设中的应用进行了展望。“1 王丽娅的( p p p 在国外基础设施投资 中的应用及对我国的启示中，围绕p p p 模式的内涵、特点、形式、作用及在我 国基础设旌建设中应用的意义进行探讨。m 1 王周喜、张勇在( p p p 融资模式在西 部基础设施建设中的可行性分析中探讨了p p p 模式在西部基础设施建设中应用 的可行性。1 1 第二，对p p p 方式在我国推广运用的目的和意义的探索阶段和运作方式介 绍，这部分研究主要集中于对世界上各国应用p p p 方式进行基础设施建设的经验 及教训，分析探讨在p p p 实践中存在的问题及解决方法。这类著述如李秀辉、张 世英在佃p p 与城市公共基础设施建设中讨论了p p p 模式在城市公共基础设施 建设中的应用模型。m 1 杨斌武、杨基成、蒋文举在试论通过p p p 模式处理我国 城市垃圾中，提出了通过p p p 模式处理我国城市垃圾的新思路，对p p p 模式 的经济性从理论和实践两方面进行了分析，强调产业化、规模化、综合利用是 p p p 模式的根本特点。n 李晓字、张文桂的借鉴p p p 模式对高校教学公共设施 建设及管理的探索从高等学校改革过程中面临的发展需要与资金紧缺的矛盾入 手，分析了投资体制和管理体制中存在的问题及高校公共基础设施投入产出效益 不佳的原因，在分析市场供需前景的前提下，提出了借鉴p p p 模式。u 第三，随着p p p 试点项目的实施，对运行中的一些具体问题展开较深入的探 7 工程硕士学位论文第一章绪论 讨，这些问题主要集中在项目中的法律问题、风险评价与分担问题，为p p p 项目 的理论与实践提供具有重要意义的研究成果，这一层次的著述有：刘志强、郭彩 云的基础设施建设项目引入p p p 融资方式探讨中，简述p p p 融资方式的内涵， 结构与优势，并对其进行风险分析，最后提出基础设施建设项目实施p p p 融资方 式的建议。坩王灏在加快引进p p p 模式推动城市轨道发展对p p p 的定义和 分类进行了有益探讨，并结合中国实际和行业特点，探索研究了两种切合中国轨 道交通项目的p p p 模式前补偿模式和后补偿模式。他还以我国第一例采用 p p p 方式的融资方案的北京地铁四号线为研究实例，针对政府管制中最为关键的 地铁票价政策，从经济学和公共管理学的角度，分析票价问题在p p p 运作中的作 用，尝试确定我国地铁票价管制模式取向，为建立完善的适合我国国情的市场化 地铁票价政策提出了新思路。l l 。刘雷在( p p p ( 公私协作) 在北京轨道交通建设 运营中的应用研究中以北京轨道交通建设运营中应用p p p 模式的尝试为例，构 建了两个模型利用c a p m 模型对项目风险进行定价，利用现金流量模型对项 目经济强度进行财务敏感性测试，又分析了地铁四号线项目中如何构造各种协议 进行风险分担和利益分配，为各方的决策提供了参考。”1 虽然绝大多数研究文献或活动几乎都对p p p 融资方式的风险有所涉及，但根 据所查阅的资料来看，这些探讨还不够全面和系统：一方面，对于风险问题的研 究一般不是这些研究成果的主要研究方向；另一方面，这些研究也只是对p p p 方式中的风险问题进行一般性的分类和分析，对于如何分析和评价这些风险以及 风险分担机制的研究甚少，还有待进一步深入。本文的选题既是对p p p 融资方式 的有关风险问题的理论补充，也可以为p p p 模式在我国城市基础设施项目上的应 用提供各参与方有效规避和分担风险的参考意见。 1 3 本文的研究思路及研究方法 1 3 1 本文的研究思路 本文的研究思路见图卜1 ： 8 工程硕士学位论文 第一章绪论 1 3 2 本文的研究方法 图i - 1 本文的研究思路 拟通过以下几种方法具体分析： ( 1 ) 文献调查。以一般的哲学方法和逻辑方法为指导，以文献研究法作为 基本的研究方法，学习管理学、经济学、公共行政与公共管理、项目融资与项目 风险等方面的著作，从理论上提升论文的深度，并查阅互联网上国内外相关的评 估、报告、论著、论文等。 ( 2 ) 比较法研究。比较法研究的客观依据在于事物之间的普遍联系，它是 建立在分析与综合基础上的人们认识客观世界的一种研究方法。论文研究进行比 较的目的是，通过国内外同领域以及相关领域研究的比较，借鉴现有研究的研究 工程硕士学位论文 第一章绪论 思想与结论，从而探索新的研究方向与思路。 ( 3 ) 系统分析方法。本文研究利用系统分析的整体性、综合性与关联性特 征，将城市基础设施p p p 项目风险视为一个系统，风险彼此区别也相互联系，并 建立各主要参与方与p p p 项目之间的相互关联关系。 ( 4 ) 归纳法。归纳方法是在对已有材料进行深入细致分析的基础上，基于 分析的逻辑而得出研究结论的方法。归纳方法包括归纳推理、类比推理和观察、 实验、比较、分类、分析、综合及假说等。本文研究拟采用归纳方法对文献案例 进行归纳总结，形成结论作为研究的理论基础。 1 4 本文的主要内容 本文研究内容主要分为六个部分。 第一章一绪论，讲述本文的研究背景和研究意义，详细介绍目前国内外p p p 融资模式的应用情况和p p p 模式及其风险问题的理论研究情况，并对本文的研究 思路、研究方法、主要内容和创新之处进行说明。 第二章一城市基础设施项目p p p 模式的基本概念，首先给p p p 模式一个准确 的定义，并分析城市基础设施项目的特性和p p p 融资模式的的特点，并在此基础 上从政策环境、民间资本状况、运作基础三个方面进行城市基础设施项目中引入 p p p 模式的可行性分析，介绍p p p 模式下城市基础设施项目的运作程序和组织机 构设置及各参与方基本情况。最后，简单介绍各参与方的合同关系，为p p p 融资 模式下城市基础设施项目风险问题的研究奠定基础。 第三章一p p p 融资模式下城市基础设施项目的风险分析和评估，分析城市基 础设施p p p 项目风险的主要特性，综合不同的角度、按照不同的标准对p p p 融资 模式下城市基础设施项目的风险类别进行划分，根据p p p 项目风险的不确定性将 城市基础设施项目的风险分为不可控制风险和可控制风险，并在此基础上进一步 细分，建立风险评价指标体系，并运用层次分析法与模糊数学方法相结合的模糊 综合评价方法，进行p p p 融资模式下城市基础设施项目风险综合评价。 第四章- - p p p 融资模式下城市基础设施项目的风险分担机制研究，从正反两 面阐述城市基础设施p p p 项目风险分担的作用，明确合适的风险分担原则，并在 此基础上进行城市基础设施p p p 项目的的制度设计，包括行为导向制度设计、行 为归化制度设计和行为幅度制度设计三个方面内容，最后提出城市基础设施p p p 项目的风险分担机制运行中还应注意的几个问题。 第五章- - p p p 融资模式下城市基础设施项目的风险管理策略，分析p p p 融资 模式下城市基础设施项目风险管理的现状，根据风险管理的基本措施详细阐述 p p p 融资模式下城市基础设旅项目不可控制风险和可控制风险的防范措施。 1 0 工程硕士学位论文第一章绪论 第六章一结论，归纳总结本文的主要论点和结论。 1 5 本文的创新之处 本文的创新之处主要有以下几点； 第一，从城市基础设施项目的特性着手，并结合p p p 模式的特点，指出了城 市基础设施项目引入p p p 模式的可行性，并在此基础上，详细介绍了城市基础设 施p p p 项目的运作程序，为规范城市基础设施p p p 项目的运作提供了帮助。 第二，分析了城市基础设施p p p 项目的组织机构设置，探讨了项目各参与方 的合同关系，并在各方合同的基础上分析了城市基础设施项目的特性，构建了风 险评价指标体系，并运用层次分析法和模糊数学方法相结合的模糊综合评价法建 立了风险评价模型，为城市基础设施项目各参与方正确分析和评估项目风险提供 了依据。 第三，在风险分析和评估的基础上，从理论的角度分析了城市基础设施p p p 项目中各参与者风险分担的作用，根据风险分担原则，在制度层面上设计城市基 础设施p p p 项目风险分担机制，为了保障该机制的可操作性，并对具体的制度措 施进行了安排。另外，还强调了城市基础设施p p p 项目风险分担机制在运行中应 该注意的问题，从而保证了p p p 项目风险分担机制的可操作性。 第四，根据城市基础设施p p p 项目风险管理的现状，提出了城市基础设施 p p p 项目的风险管理与控制措施，不仅为p p p 项目的各参与方在签订合同时提供 了风险控制和分担的依据，也为p p p 项目在实际运作合理规避和分配风险提供了 借鉴，具有一定的现实意义。 工程硕士学位论文第二章城市基础设施项目p p p 模式的基本概念 第二章城市基础设施项目p p p 模式的基本概念 2 1 城市基础设施项目的特性 城市基础设施是为物质生产和人民生活提供一般条件的公共设施，是城市生 产，生活最基本的载体，是城市赖以生存和发展的基础。现代城市基础设施的构 成大体一致，只有数量和质量上的差别，一般说来主要包括公共交通、城市道路、 供水、供电、供热、排水、污水处理、电信、环境卫生、园林绿化、城市防灾等 设施。 国外把城市基础设施分为社会性( 福利性) 基础设施和经济性基础设施，前 者包括居民住宅、医疗卫生、文化教育、幼儿保健等设施，后者包括市政工程、 公用事业、环境卫生，园林绿化和电力、通讯等。在我国，城市基础设施有广义 和狭义之分。狭义的城市基础设施一般包括城市能源系统、交通运输系统、邮电 通信系统、城市水资源及给排水系统、城市生态环境系统和城市防灾系统六大设 施系统。这六大系统相互联系、彼此协调，共同为城市物质生产和居民生活提供 基本服务。广义的城市基础设施除了包括上述内容外，还包括科学、文化、教育、 卫生等设施和部门。洲本文的研究对象是狭义的城市基础设施项目。 2 1 1 城市基础设施项目的公共性或准公共性 公共物品是公共享有的物品，它最基本的两个特性在于消费的非竞争性和技 术的非排他性公共物品有广义和狭义之分，狭义的公共物品指的是排他完全不 可行的纯共同消费品，即纯公共物品；广义的公共物品指的是除纯私人物品以外 的物品或服务。介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品称为准公共物品，它们 都有着不同程度的公共物品属性。b 城市基础设施及产品与一般的消费产品或生产资料产品不同，它具有公共物 品的特性。城市基础设施及产品有利于提高社会整体劳动生产率，降低生产成本， 促进经济发展，有利于保护环境，改善社会福利。譬如有了污水处理设施，就能 消除或减缓河水污染现象，有利于改善沿岸居民生活质量和城市景观；快速轨道 交通设施则方便市民出行、通勤，节省时间。可以说，城市基础设施项目所创造 的产品或服务几乎是整个城市物质生产和居民生活的共同需要，具有联合消费、 共同受益的特征。有些城市基础设施产业的服务对象不能像其他行业产品和服务 工程硕士学位论文第二章城市基础设旌项目p p p 模式的基本概念 那样能够加以自由选择或排斥( 如道路交通、城市照明等) ，或实现这种排斥性 的成本过高，这些都导致城市基础设施服务对象的不确定性，甚至是随意的，从 而使城市基础设施产业表现出一定公共物品的属性。还有些城市基础设施可以从 收费或产品销售中获得少量的补偿，从而使基础设施产业表现为消费的准公共物 品。 2 1 2 城市基础设施项目的政策性 城市基础设施对每个企业、单位和居民都是不可