（环境与资源保护法学专业论文）论完善环境法的公众参与制度.pdf

摘要 本文从环境保护问题的特殊性进行理论分析，环境权是权利生态化 的体现，公民环境的个人利益是全民环境利益的基础，公众的环境利 益是公民个人环境利益的集合。只有维护公民环境利益，才能更好地 促进环保工作的开展。笔者力争从公民参与的核心概念一公民环境权 着手，对环境权现存争议及发展态势作了详尽分析，公民环境权的实 体性权利和程序性权利，对两种形态的权利进行了法律定位和设计， 实体性权利的实现是环境权益的体现，参与性的程序权利是保证实体 权利的必要手段。只有两者很好地运行和完善，最终实现环境权的全 面保护。针对环境权的权利性质，分析了现有公众参与制度对环境权 益保护的不足，提出了相关制度完善的建议，以较小的制度创设成本 解决现实的法律难题，如环境行政公丌制度、环境立法听证制度、环 境公益诉讼制度、环保社会团体制度以及环境宜传教育制度、环保有 奖举报制度等等。笔者又从公众参与的四个层面，即环境意识、环境 邀德、环境知识和环境行为，全面分析了公众参与的目标追求，倡导 提高删个层面的社会效应，实现全民生活方式向环保生活方式的转化， 提r ? ：1 公民应具备的生态环境素质，使环保成为公民的自觉行动，以最 终实现环境法治的目标和社会的可持续发展。 关键词：公众参与制度完善 a b s t r a c t t oa n a l y z e t h e o r e t i c a l l yf r o mt h es p e c i a l i z a t i o n o fe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o np r o b l e m ，t h i sp a p e r i n d i c a t e st h a te n v i r o n m e n tr i g h t se m b o d y t h ee c o l o g i c a lr i g h t s t h ei n d i v i d u a li n t e r e s to fc i t i z e ne n v i r o n m e n ti st h e f o u n d a t i o no ft h e p u b l i c e n v i r o n m e n t a li n t e r e s t t h e p u b l i c e n v i r o n m e n t a li n t e r e s ti sc o n c e n t r a t i o no ft h ei n d i v i d u a li n t e r e s to f c i t i z e ne n v i r o n m e n t o n l yb y p e r f e c t i n gc i t i z e ne n v i r o n m e n t i n t e r e s tc a n w em a k et h ee n v i r o n m e n t p r o t e c t i o nb e t t e r f r o mt h ec o r ec o n c e p t i o no f p u b l i cp a r t i c i p a n t - - c i t i z e n e n v i r o n m e n t r i g h t ，t h e a u t h o rd w e t l e do n d i v e r g e n c eo f c i t i z e ne n v i r o n m e n t r i g h ta n dt e n d e n c yn o w a d a y s ，w h i c h i s t h ee n t i t yr i g h ta n dt h ep r o c e d u r er i g h t b yd o i n gt h i s ，t h et w or i g h t sw i l l b e r e a s o n a b l yp o s i t e d a n d d e s i g n e d t h e r e a l i z a t i o no fe n t i t y r i g h t e m b o d i e sc i t i z e ne n v i r o n m e n ti n t e r e s t t h ep r o c e d u r er i g h ti s ak i n do f n e c e s s a r yw a y s t or e a l i z et h e e n t i t yr i g h t o n l yt h r o u g h t h e b e t t e r o p e r a t i o na n dp e r f e c t i o n o ft w oa s p e c t s ，c a na l l a r o u n d p r o t e c t i o n o f c i t i z e ne n v i r o n m e n tr i g h tb er e a l i z e di nt h ee n d t h ea u t h o ra n a l y z e dt h e i n s u f f i c i e n c y o ft h e p u b l i cp a r t i c i p a n ts y s t e m s n o mt h ee s s e n c eo f e n v i r o n m e n t r i g h ta n dp r o p o s e d r e l e v a n c es u g g e s t i o n s ，i no r d e rt os o l u t e t h er e a l i s t i cl a wp r o b l e mb yl i t t l ec r e a t e dc o s t t h e r ea r ee n v i r o n m e n t a d m i n i s t r a t i v ei n p u b l i cs y s t e m ，e n v i r o n m e n t l e g i s l a t i o nb e a r i n g o f w i t n e s s e s s y s t e m ，e n v i r o n m e n tp u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o ns y s t e m ， e n v i r o n m e n t p r o t e c t i o nc m p o r a t i o ns y s t e m ，e n v i r o n m e n tp r o p a g a n d a a n d e d u c a t i o ns y s t e m ，e t c t h ep u b l i cp a r t i c i p a n ti n c l u d e sf o u ra s p e c t st h a t a r ee n v i r o n m e n t a w a r e n e s s ，e n v i r o n m e n tk n o w l e d g e ，e n v i r o n m e n t m o r a l i t y a n de n v i r o m n e n tb e h a v i o nw eh a v et oe n h a n c et h es o c i a l u t i l i z a t i o no ff o u rl a y e r ss oa st or e a l i z et h ec o n 、，e r s i o nf r 0 1 t ip u b l i c1 i 诧 s t y l e t oe n v i r o n m e n t a ll i f e s t y l e ，a n d t om a k et h e p u b l i cp r o t e c t t h e e l l v i l o n m e n tw i l l i n g l y i nt h ef u t u r e ，t h eg o a lo fe n v i r o n m e n tr u l eo fl a w a n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i t yw i l lb er e a l i z e d k e yw o r d s ：p u b l i cp a r t i c i p a n ts y s t e mp m f e c t 论完善环境法的公众参与制度 前言 环境是人类生存和发展的物质基础，环境问题从本质上讲是人的问题，是人与 自然关系的问题。环境保护是一项事关人类自身的事业，是公众自己的事业，只有 公众自己才能解决的问题。从世界范围来看，随着环境危机的日益加剧，全球环保 浪潮一浪高过一浪，公众参与极大地推进了环保事业的发展，公众参与管理已从个 别国家的实践发展成为公众承认的环境法准则，各国有关公众参与的范围、形式、 程序、途径及法律保障也日臻完善。 最早将公众参与引入环境管理领域的是美国。1 9 6 9 年的国家环境政策法中 首创环境影响评价制度，一方面要求行政机关“充分公开”其对人类环境有重大影 向的决策活动的情报和资料，另一方面确认并保障公众对行政机关的有关活动的环 境影响进行评价的权利，只要是影响到环境质量的工程项目，都要求实行公众参与。 19 8 2 年的世界自然宪章原则2 3 规定：就自然保护政策所做的计划，就活动训 划和政策对自然影响所作评价的内容，应当以适当方法并及时使公众有所知悉，使 公众获得有效咨询并参与对其直接关切问题所作的决定。而遇公众受有损害和危害 之际，应做有效之救济。1 9 9 2 年的里约环境与发展宣言之原则1 0 规定：“环境 问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一 个人都应能适当地获得公共当局参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便 利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿 和补救程序”。 1 9 7 2 年斯德哥尔摩人类环境宣言指出“人类有权在一利i 自e 够过尊严和福利 的生活中享有自由平等和充足的生活条件，并且负有保护和改善当代和未来世代环 境的责任。”自此，美日等国开始了环境权的立法与司法实践，一些国家和组织均 相应地把“环境权”写进环境法律中，公众参与的原则逐渐得到国际社会的广泛认 可。公众参与环境保护是环境权的真f 实现，它不仅使个人行使他所享有的权利， 而且履行所应承担的义务。因此，公民不仪是权利享受者，而且要分担整个集体利 益的责任。在世界范围内形成公众参与环保决策的潮流，公众参与原则成为各国政 府、社会团体和环保主义者的共识。在西方国家，环保主义者的势力越来越大。欧 洲国家中的绿党，作为环境意识比较成熟的公众组建的非政府组织，在推动政府环 境保护的立法和决策方面起到了不可低估的作用。 在环保时代，生态问题的社会性决定了单靠政府来应对生态环境危机是孤掌难 呜，行政法的生态化要求在现有法律规定的基础上，借鉴国外经验，建立完备的环 保公众参与制度，是当务之急。在理论上，我国公众参与决策是受法律保障的，宪 井镬擀：孝淞，l 啪- 扬全文公布 东北林业大学硕士学位论文 法和环境基本法等其它有关法律中都有所规定，但这些原则笼统的规定在实践中无 法得到实施。目前，我国公众对环境决策的参与才刚刚起步，并且仅限于少数人大 代表、政协委员会的提案建议，人民群众的来信来访，这些仅限于已发生污染问题 上的一种被动参与，这主要是：一是公众的文化素质、环境意识较低，很多问题已 经存在，还没有充分认识和察觉；二是公众的法制观念和环境权利意识较低，不愿 求诸法律手段维护自身权益；三是缺乏公众参与的具体方式、途径和程序。公众参 与环境决策的基本原则虽然确立，但是法律法规还缺乏具体实施办法，使公众参与 成为“空中楼阁”。 公众参与环境管理是环境保护的需要，同时也是一个国家是否重视保护公民权 利的一个重要标志，它与国家的民主进程紧密联系在一起。因此，在依法治国的进 程中，在尽快完善公众参与制度，健全环境保护公众参与的法制环境。只有具备良 好的法制环境，才能建立公众参与的各种渠道，提高公众和政府的环保法律意识， 大力发展非政府组织的公民环保团体，充分发挥环保团体的作用，沟通政府决策和 民意，对政府和企业的环境行为进行合理监督，大力开展环境教育，提高公众的环 境意识，同时完善公众参与的各项制度，从而真正实现环境立法的目的，实现全社 会的可持续发展战略。 本文力争采用价值分析、实证分析、历史分析、比较分析的方法，对完善我国 环境法的公众参与制度进行系统分析研究，有极大的理论意义和实践意义，具有与 时俱进的必要性、迫切性和可行性。 2 论完善环境法的公众参与制度 1 公众参与的法治进程 环境法中的公众参与，是指任何公民有根据一定的程序或途径参与环境保护的 权利，同时负有保护环境的义务。公众参与是我国的一项基本原则。在环境法中确 立公众参与的原则，是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，广大公民作为人类 的一分子，对于与维持自身生存休戚相关的环境品质的改善享有当然的决策权利和 保护义务。 公众参与制度设立的目的在于重新阐释行政与公众之间的关系，重新解读权利 与权力的关系，使公众参与得以最终实现，这不仅符合环境保护运动的发展趋势， 也是环境法发展的趋势之一。公众参与制度的设立，以公民环境权为权利依据，以 公众获得信息为前提，经法定的参与程序参与进入各项环境事项，通过公众与行政 机关之间的信息交换，特别是行政机关对公众的意见和建议的吸纳程序约束，促使 行政机关注意公共利益考虑，克服单独决策的弊端，从而形成科学的、低风险的决 策，实现环境保护。 1 1 公众参与的源起 公众参与是符合环境管理特点的富有成效的制度，在国际社会和各国的环境法 理论与实践中具有十分重要的地位和作用。许多国际法文件世界人权宣言、公 民及政治权利公约、发展权宣言、环境与发展宣言等都为公众参与提供了国 际法依据，公众参与作为可持续发展的重要条件之一己成为世界各国的共识。 “公众参与原则”源于2 0 世纪6 0 年代末以来日益高涨的环保浪潮和对环境问 题的深层次认识。由于受传统的主流经济学的影响，以前人们认为环境保护是一种 公共，- 品，而公共产品只能由政府提供，形成“环境保护靠政府”的片面理解，从 而把广大民众排斥在环境保护领域之外。随着环境危机的日益严重，人们逐渐认识 到光靠政府进行环境保护是不行的，一是与“市场失灵”相对，同样存在着“政府 失灵”现象；二是由于环境问题本身的特点( 比如它的广泛性和社会性) ，决定着环 境危机的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作，公众是社会利益的代表者和维 护者，实现对国家权力的制衡和监督。在此背景下，环境法上的“公众参与原则” 逐渐得到国际社会和国内立法的承认。 避早将公众参与引入环境管理领域的是美国。1 9 6 9 年的国家环境政策法中 首创环境影响评价制度，一方面要求行政机关“充分公开”其对人类环境有重大影 响的决策活动的情报和资料，另一方面确认并保障公众对行政机关的有关活动的环 小晓丹沦流域污染控制中的公众参与机制2 0 0 3 年中国环境资源法学研讨会论文集第13 9 页 3 东北林业大学硬士学位论文 境影响进行评价的权利，只要是影响到环境质量的工程项目，都要求实行公众参与。 清洁空气法等法规为保障公众的环境管理参与权，专门制定了“公民诉讼”、“司 法审查”等条款，国会把公众参与看作对环境行政管理的重要补充。日本学者也指 出：环境法的最终课题是，通过居民的参加，提供民主地选择环境价值的实现与其 他基本人权的调和的法律结构，创造出能够把环境价值也考虑进来的谋求公民最大 福利的社会制度。1 9 8 2 年的世界自然宪章原则2 3 规定：就自然保护政策所做 的计划，就活动计划和政策对自然影响所作评价的内容，应当以适当方法并及时使 公众有所知悉，使公众获得有效咨询并参与对其直接关切问题所作的决定。而遇公 众受有损害和危害之际，应做有效之救济。1 9 9 2 年的里约环境与发展宣言之原 则1 0 规定：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。 在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局参与各项决策进程。各国应通过 广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行 政程序，包括补偿和补救程序。”同年通过的( 2 1 世纪议程在第3 篇的1 0 章中详 尽地阐述了公众参与的内容。o 1 2 国外的发展状况 在世界范围内形成公众参与环保决策的潮流，公众参与原则成为各国政府、社 会团体和环保主义者的共识。在西方国家，环保主义者的势力越来越大。欧洲国家 中的绿党，作为环境意识比较成熟的公众组建的非政府组织，在推动政府环境保护 的立法和决策方面起到了不可低估的作用。 建立和完善公众参与环境保护法律促进机制，是符合国际惯例的。无论是从公 众参与环境保护的法律规定，还是民间环境保护组织的活动和地位来看在西方一 些国家，公众参与环境保护已经成为发展环境保护事业的基础，是推动环境保护工 作发展的重要动力。美国在1 9 6 9 年制定的国家环境政策法案中明确规定公民 享有自然、健康环境的权利，并且把公众参与作为法案的立法基石之一。美国 密执安州1 9 7 0 年环保法第2 节第1 条规定：“为保护空气、水体和其他自然资 源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、合伙、公司、社团组织和 其他法律实体均可在违法行为发生地，或者可能发生地的具有管辖权的上诉法院， 对州、州的分支机关或者其他法律实体，提起请求宣告禁止或诉讼”。这一条款具 体地规定了社会公众参与环境公益保护的主体地位及途径。1 9 9 8 年的法国环境法 中明确将公众参与原则作为一项基本原则对公众参与制度作了详尽的规定，内容 。原田尚彦蓍于敏译日本环境法北京：法律出版社1 9 9 9 4 第6 9 页 。张梓太吴卫星环境与资源法学北京；科学出版社2 0 0 2 7 第7 0 页 4 论完善环境法的公众参与制度 涉及对治理规划的公众审议、影响评估，有关对环境造成不利影响的项目的公众调 查以及信息获取权等方面。1 9 9 9 年加拿大环境保护法在第二章就公众参与制度在公 民的知情权、请求调查权、环境诉讼权以及在报告他人环境违法行为后的安全保障 权等方面规定了比较完善的制度。 在西方国家，有的国家明确的将公民环境权作为公民一项基本权利。固美国伊 利诺斯州宪法第1 1 条规定：“每个人都享有对于有利健康的环境的权利，每个人 都可以按照立法以法律规定了合理限制和管理的适当的法律程序对任何一方，不论 其是政府还是个人，执行这项权利。”。在西班牙宪法中，第4 5 条有原则规定“国 民有享受合适环境的权利”。在韩国1 9 3 7 年宪法中，第3 5 条第1 、2 款规定“所有 公民有在健康舒适的环境中生活的权利，国家以及公民应当努力保护环境”。有越 来越多的国家制定了综合性的环境法律，目前制定或修改综合性环境法律的国家就 有8 0 多个。在这些环境基本法中，大都规定了环境权的内容。如美国国家环境 政策法第三条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也 有责任对维护和改善环境做出贡献。”日本东京都公害防止条例的序言与明确 规定：“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利，这种权利不能因公害 而滥受侵害。”。在1 9 9 3 年日本环境基本法中，环境权也以“人类的福利”予 以规定。 还有一些国家通过环境权立法赋予公民获得环境诉讼主体资格，建立了环境权 诉讼程序，并开始了环境权司法审判实践。美国、同本、印度、菲律宾都有这方而 成功的案例。 公众参与逐渐得到【蝈际社会的认可，西方工业发达国家的环境保护群众运动和 社会团体，在经过了一个从小到大、从松散的组织形式到定型化的组织形式甚至政 党组织形式，从简单的活动方式到现代化的活动方式这样一个发展过程后，现在已 经仞具规模，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场“绿色 革命”。6 0 年代，美国就成立了2 6 个全国性环境保护组织。到7 0 年代，已经增加 到4 8 个。在1 0 个美国人中，有8 个自称是环境保护分予。公众参与程度已经成为 衡量。个国家或者地区环境保护事业发达程度和环境管理水平高低的，个重要标 志。 总的来说，各国的环境立法呈现趋同化的大趋势，环境管理民主化，公众参与， 发挥非政府组织作用，都是国际潮流和时代潮流，给我们提供了经验、借鉴和范例。 。蔡守被环境政策法律问题研究武汉：武汉大学出版社1 9 9 7 第1 0 6 页 c * f h o m a sjs c h o e n b a u me n v i r o m e n t a ll a w c a s e s r e a d i n g sa n d t e x t t h ef u n d a t i o np r e s s l n c1 9 8 5p 2 3 9 蔡守秋环境政策法律问题研究武汉：武汉大学出版社1 9 9 7 第1 0 6 页 o r 曦美陶环境法概论武汉：武汉大学出版社l9 9 2 5 东北林业大学硕士学位论文 结合我国具体国情，来加强和推进我国在公众参与方面的环境法制建设。 1 3 国内的发展状况 1 3 1 公众参与的现状 环境保护事关每个公民的基本权利，每个公民理所当然应享有参与这项工作的 权利。我国环境保护法的立法从1 9 7 9 年颁布的环境保护法( 试行) 就把“依靠 群众，大家动手”规定为“环境保护”3 2 字方针的一部分。近些年来，在环境保护 立法中，公众参与越来越受到重视。 我国政府在中国2 1 世纪议程的第2 0 章“团体及公众可持续发展”中，专 门讨论了公众参与的意义、途径和行动方案，指出公众是推动社会进步和实现可持 续发展战略的主力，公众参与的程度和方式直接关系到可持续发展的战略目标能否 实现。我国环境法中有关公众参与环境保护的规定不断增加。中华人民共和国环 境保护法中规定，“一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检 举和控告”，海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染环境防治、 环境噪声污染防治的法律中部有类似规定。自然保护法中，除水土保持等个别法律 外，没有公众参与的相关条款。近年来新修订、制订的环境法律中，中华人民共 和国环境影响评价法规定建设项目环境影响评价必须听取周围群众意见。1 9 9 6 年8 月，国务院关于环境保护若干问题的决定提出了“建立公众参与机制，发挥 社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律 法规的行为。”公众参与环境与发展的决策和管理，是人民当家作主，行使权力的 具体体现，是人民管理国家事务的一个方面、一种形式。 公民环境权立法在我国法律中虽然没有明确宣布，但已有涉及环境权的法律规 定。如轻工业部在1 9 8 1 年颁布的轻工业环境保护工作暂行条例的第三十四条 规定：“职工有在清洁适宜的环境中生活和劳动权利，有积极保护环境的义务。”这 是中国第一个规定职工环境权的行政规章。上海市环境保护条例( 1 9 9 4 年) 的第 六条明确规定：“公民有享受良好环境的权利，有保护环境的义务。一切单位和个 人污染、破坏环境的行为有检举、控告的权利”。宁夏回族自治区环境保护条例 ( 19 9 9 年) 和福建省环境保护条例( 1 9 9 5 年) 等地方法规也有类似规定。这些 明确、全面规定公民环境权的地方法规，对中国环境权的立法和理论的进一步发展 具有重要的理论和实践意义。 1 3 2 存在的问题 。蔡守秋环境法学教程北京：科学出版社2 0 0 3 第5 0 页 6 论完善环境法的公众参与制度 在我国的环境资源保护法制中建立公众参与制度，以法律的形式明确制度执行 的过程和方式，却是我国环境资源法制建设的薄弱环节，甚至可以说是基本空白地 带。从整体状态来看，在我国公众参与制度并未真正建立，存在很多亟待解决的问 题。： 1 现行关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参 与，即末端参与。 2 现行立法关于公众参与的规定，过于原则和抽象，缺乏可实施性。如水污 染防治法第1 3 条规定：“环境影响报告中，应当有该建设项目所在地单位和居民 的意见。”但却没有有关的途径、形式和程序规定，建设单位、主管部门以及公众 都因没有明确的权利义务而无法参与。公众参与制度的实体和程序内容有待于进一 步完善和补充。 3 公众参与形式单一，缺乏保障机制。环境保护的公众参与需要有良好的条件， 而这些条件并非环境立法本身能够解决的。在整个法律制度中，关于公众参与规定 都十分缺乏，公众参与民主决策，参与国家管理的机制尚未建立。 4 公民及其团体在法律上的地位不明确，甚至没有法律地位，更没有积极鼓励 公众广泛参与的激励机制，使得环境保护的公众参与困难重重。 5 公民生态环境意识薄弱，生态环境素质不高，参与程度不够，认为环境保护 是政府的事，对生态危机认识模糊，尤其对生态危机的严重性认识不足。 但是，从我国建设社会主义法制国家的进程来看，我国民主与法制建设进展很 快，公众参与的社会基础和产生条件成长也很快。在我国入世的带动下，我国的环 境法制建设和公众参与环境事务的法律制度会有良好的发展势头和前景。 。刘文仲 公众参与环保有新选径载中国环境报1 9 9 8 年1 1 月1 9 日 7 东北林业大学硕士学位论文 2 公众参与的价值成因 2 1 公众参与的社会基础 市民社会是公众参与的社会基础。市民社会发端于西欧中世纪，高度集权的 中央政府曾因封建割据而迟迟不能产生，民间经济力量的独立增长对国家财税有着 举足轻重的作用，新兴城市中民主参与、自治管理制度逐步确立，主权、贵族权、 教权的多元分化使市民社会获得空间。进入资本主义阶段后，民主制度和人权发展 观念使得国家与社会的分立存在更加鲜明，经济的高速增长藏富于民，也促进社会 分工和社会分层。国家减弱对社会多元价值观的干涉，提供协调机制，以维护秩序。 国家被视为公共利益的一种实现工具，自身处于市民社会的监督之下。 现代环境保护思潮萌芽于工业化兴盛时期，少数富有远见者从可持续利用和尊 重自然价值的角度提出保护大自然的号召。环境损害随着工业文明的推进而不断加 剧，环境保护群众运动象应激反应一样在民间兴起。在市民社会比较成熟的西方国 家，民间环保组织改变了政府维护公共利益的方式，并对泛经济利益的现代化追求 形成合理的牵制。环境公益的保护仅靠政府监管是不够的，必须建立社会公众参与 的机制，一方面弥补政府监管中的疏漏，实现环境公益的全方位保护；另一方面， 激励政府环境监管职能作用的发挥，达成保护环境公益的目的。顺应国际环境保护 制度的发展潮流。公众参与环境保护作为实现可持续发展的重要条件之一己成为世 界各国的共识，环境公益保护从单轨制向双轨制的转变已成为国际性的普遍趋势。 公众参与发挥制衡型法律机制作用，必须是在经济发展、社会多元层次化的基础之 上，并借助于社会组织分享维护社会利益之权力。公众参与本质是对行政权力的制 衡，是参与政府公共权力运作的过程。 市民社会是与政治国家相应的一个分析范畴，“从某种意义上讲，中国市民社 会的构建过程，实际上是中国社会法治化过程”。9 经济迅速发展，人口自由流动， 传统社会的转型加速。一方面，公益意识、环保意识随着社会意识的变革逐步深入 人心，另一方面，民主意识与合作观念逐渐被接受。国家不能包容社会，公共权力 在国家和市场之外的市民社会取得维护环境利益的新内容。公众参与制度设计可以 摆脱行政管制的框架约束，在法制建设和社会经济条件的推动下，将成为环境利益 法律维护的有效制衡机制。 我国处于社会转型期，社会资源被释放出来并获得了自由流动的空间，社会利 益主体日益呈现多元化。以行政手段为主的环境行政管理，不足以保护环境、防治 。丁晓阳试论环境法的公众参与机制w w w r i c l w h uc d u c o r n o 刘武俊市民社会与现代法的精神法学) 1 9 9 5 8 8 论完善环境法的公众参与制度 污染。传统观念上是环境污染与环境保护看成是国家与市场主体之间的对抗，即用 国家的强制性行为来对抗市场主体利用环境这一公共产品的外部性而获取利益。因 此，地方政府及地方环保部门的强制性权力及其对地方利益及部门利益的追求更少 受到社会力量的限制，从而导致政府干预失灵现象。在国家让权放利的过程中，“大 社会”发展起来，而社会力量发育不成熟，因此要使公众对政府行政权力和企业经 济权力的民主制约得以实现，利用社会力量对行政权力进行制衡，完善公众参与制 度，增加公众参与的资源能力。 2 2 公众参与的理论基础 在环境法中确立公众参与原则，其理论依据主要如下。： 环境的公共财产理论。环境公共财产论是经济学家基于公共物品经济学提出 的。这种观点认为，环境污染的根源或环境质量之所以会恶化，关键是由于人们所 使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全所致。最早提出这个问题的是美国 生物学家g 哈丁。大自然提供的公共财产资源或公共物品，抽象的公有会变成具 体的每个人的所有，使自然资源过度滥用而严重恶化。而对他人破坏环境的现象， 不能象保护私有财产那样，对环境这种公共财产充分地行使自己的权利。为此，环 境公共财产论认为，空气、阳光等人类生活所必需的环境要素，不能象古典经济学 的观点那样将其视为取之不尽、用之不竭的自然物中的“自由财产”，全人类的“公 共财产”任何人不能任意对其占有、支配和损害。作为公共财产，应当由代表全体 公民意志的机构来管理，这样才有利于环境这种公共财产的品质得以维护提高。 环境的公共信托理论。美国学者萨克斯提出了环境管理的“公共信托理论”。 萨克斯认为，用“在不侵害他人财产的前提下使用自己的财产”作为环境品之公共 权利的理念基础极其有意义。权利人有义务采取所有的合理手段使相邻人所受的侵 害控制在最小的限度内，并且相邻人还可以强制其履行其义务。公共信托理论的实 质是要建立民选的环境管理机关，即以信托的形式将本应由公民行使的管理环境资 源的权力转而交由政府机关来行使，政府机关对公民负责。公民可以通过行政或司 法等程序对政府的管理行为进行监督。因此，萨克斯的公共信托理论也可以称为程 序环境权理论。 实体环境权论。环境权理论的确立为公众参与原则提供了法律上的依据。公众 参与原则是随着环境权的产生、发展而提出，随着环境权的完善而完善的。环境权 是人类生活环境日趋恶化及人类环境保护工作不断强化的产物，也是公民反公害斗 4 1 劲中国环境法原理北京：北京大学出版社2 0 0 0 第1 0 6 页 9 东北林业大学硕士学位论文 争的结果。在环境危机的严重威胁面前，人们迅速接受了环境权的观念。公民环境 权作为一种新的正在发展的环境法理论和法律权利，其产生绝非偶然。1 9 6 0 年西 德一位医生首先提出公民环境权的主张。同年，在美国就公民的环境权问题掀起了 一场世界瞩目的争论。1 9 7 2 年人类环境宣言确定环境权为人权的一项内容，即： “人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中生活，享有自由、平等和充足 的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责 任。”在8 0 年代末，环境权在可持续发展思想的推动下，再次成为人们关注的热点。 在新的环境道德和生态论理基础上，人们开始思考许多新的问题，其中最为重要也 是最为基本的问题就是公民对环境的权益。美国、日本、波兰、葡萄牙、智利、巴 西、匈牙利、希腊、菲律宾等国宪法和环境法已明确规定了公民的环境权，并由此 规定引申出公民参与环境管理的各种权利和义务。 2 3 公众参与的政治基础 环保公众参与不单纯是环境法律技术上的问题，同时是一个政治民主的问题， 不能单纯地把自然环境保全问题作为人对自然的伦理责任问题，还要把自然环境保 护问题与维护和发展人权及民主主义的问题结合起来。民主国家是强调参与民主主 义( p a r t i c i p a t o r yd e m o c r a c y ) ，人民除单向接受政府机关各种权力行为外，亦可 借各种渠道，直接或间接参与各种政治行为，经由人民的主动与积极参与，使国家 行政可充分反应民意，使国家行政措施更能符合人民的利益，并有助于政策及法令 的推进与落实。9 现代行政是民主行政，是公众参与的政治基础。环境民主正在逐步成为各国环 境法的指导性原则。从国外看，当代民主运动与环境保护运动的紧密结合，是促进 环境主成为环境法指导原则的基本动力。美国于1 9 6 9 年通过了体现环境民主原则 的国家环境政策法，该法宣布“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同 时每个人与有责任对维护和改善环境做贡献”；同时规定联邦政府的一切部门应将 其制定的环境影响评价和意见书向公众公布等。里约大会通过的2 l 世纪议程， 用了一整篇共1 1 章的篇幅专门论述包括公众参与问题在内的环境民主问题，认为 公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要的条件之一。近年 来很多国家在修改或制定环境法律时，都规定了公众参与环境保护管理等环境民主 的内容。 从我国来看，环境民主的原则主要得力于党和国家的群众路线和发展环境保护 。品忠梅环境法新视野北京：中国政法大学出版杜2 0 0 5 第1 0 4 页 。冯国基面向w t o 的中国行政：行政资讯公开法律制度研究 北京：法律出版社2 0 0 2 6 8 5 页 1 0 论完善环境法的公众参与制度 事业的迫切需要。目前，环境民主正在逐步成为中国环境法的指导性原则，公众参 与环境保护已取得定的成效。实行环境民主，支持、发动和依靠公众参与环境保 护，是国家政府履行其环境保护职责的根本途径，是正确处理政府和公众关系的最 好方式，可以增强政府决策和管理的公开性、透明度，使政府的决策和管理更符合 民心民意和反映实际情况，减少民众和政府之间的磨擦，加强政府与公众之间的联 系和合作。公众为了维护并实现其环境权，应通过一定的方式和自由平等地参与环 境管理，其中最基本的方式和途径就是实行环境民主。如果不实行环境民主，公众 不能自由平等地参与环境管理，公民的环境权就很难得到实现。 在我国环境保护关系到全国人民的切身利益，环境质量的好坏会影响到所有人 的生活和健康。保持一个良好、清洁、舒适的环境。既是人们的愿望，也符合人民 的利益。因此，个人集体和国家在环境建设上的根本目标，利益是完全一致的。从 法律上说环境保护事业建立在更加广泛的民主基础上，把政府、企业的环境管理活 动和法律的执行建立在人民群众广泛支持、参与、监督的基础上。公众参与制度是 民主主义理论在环境管理活动中的延伸，它有利于促进环境保护决策的科学化、民 主化：有利于协调多元化主体的利益冲突，是公众参与国家民主管理的体现，也是将 环保自力救济运动纳入规范化轨道的重要途径。脱胎于群众路线的公众参与制度， 需要进一步的完善。在市场经济下的不同经济主体具有相对独立的经济地位，作为 政治参与是一种利益表达的基本方式面临着新的挑战。因此要健全现有的参与形 式，进一步拓宽参与途径、渠道、逐步实现程序参与的制度化。 。蔡守秋环境法学教程北京：科学出版社2 0 0 3 第1 1 l 页 。苗连营立法程序论北京：中国检察出版2 0 0 11 4 8 l l 东北林业大学硕士学位论文 3 公众参与的核心概念一公民环境权 环境权是环境法的一个核心问题，是环境立法和执法、环境管理和公众参与、 公民诉讼和公益诉讼的基础，是构筑保障未来生态社会和绿色文明的环境法治体系 的中心。 环境权是一项基本的人权，是由生存权发展而来的一项新型权利。环境是公民 作为生物个体生存的基本物质条件和空间场所的提供者，是人类生存的必要条件。 从人所固有并且应是人人平等的权利性质来看，环境权可作为一项基本的人权，并 与生存权、发展权的关系紧密相联，从一定程度上说，它可说是人类生存、发展的 基础性权利之一。环境权始终以环境为权利媒体，要求实现人类价值观的彻底改变， 是建立在人与自然和谐共处、相互尊重的基础上的新型权利。 环境时代宪法强调，一切行为均应以保证人类社会的永续生存和发展，保持生 物圈的完善和健康为最高准则，人类的一切行为只要不灭绝其他生命物种种群，不 破坏生态自然的过程，能保持人类与其他生命物种相互依存，就应当受到宪法的保 护。否则，应受到宪法的禁止。随着环境时代宪法法理基础一生态主义的建立和宪 法价值取向一当代人与后代人、人和自然的确立，宪法将在权利社会化的基础上向 权利生态化扩展，并围绕“人类和生态共同利益”之保护而精心构建，从而极具权 利生态化特征上。环境权是权利生态化的反映，是新型的权利。 公民环境权具有人权的本质属性，是整体性与个体性、长远利益和眼前利益、 权利与义务的统一，因此环境权有两重属性：即有私益性，又有公益性。这种私益 性体现在公民环境权的实体权利上，而公益性则体现在程序性权利上。作为新型的 法律权利，把公民环境权的权利定位在实体权利和程序权利上，必须在法律上明确 环境权，将环境利益变成环境权利，使相应的利益主体变成权利主体。只有实现公 民个人环境权益才能切实保障人类整体环境利益的实现。否则，环境利益陷入主体 真空的境地，公民的环境利益得不到及时有效的保护，促使环境危机深化，谈何可 持续发展? 3 1 公民环境权的争议及发展态势 3 1 1 公民环境权的争议 环境权自诞生以来，引起了学术界的广泛关注，学者们从不同的角度纷纷发表 各自不同的看法。对于环境权的权利性质出现过以下几种学说：其一，人权说。环 。蔡守秋( 环境法教程北京：科学出版社2 0 0 3 8 第4 8 页 。陈泉生环境时代宪法的权利生态化特征现代法学 2 0 0 3 2 第1 3 5 页 1 2 论完善环境法的公众参与制度 境权被称为一种新型的人权或第三代人权。人权学说促进了环境权理论的发展，环 境权加强和补充了受保障的其他人权，丰富了人权的内容。其二，人格权说，日本 环境学学者倾向于把环境权界定为人格权，是以环境资源为媒介、以环境资源的生 态价值和美学价值为基础的身心健康权。其三，财产权说。该说以美国密执安大学 萨克斯教授的“环境公共财产论”为基础的。环境物权论的坚持者将环境权视为一 种财产权。 当前学术界关于公民环境权比较有代表性的定义主要有以下几种。： 第一种观点认为：公民环境权是指公民有享用适宜环境的权利，也有保护环境 的义务，是权利义务的复合体。公民环境权即适宜环境权或健康环境权。因此，就 此可将环境权分为清洁空气权、清洁水权、宁静权、日照权、通风权、环境美学权 等，这些权利不同于传统民法的相邻权，采取相邻权很难保护这些权利，必须有新 的救济方式。 第二种观点认为：公民环境权是环境使用权，使用权从民事法律角度看它是所 有权能的一种，作为使用权的对象是可以由个人占有、支配、处分、收益，而环境 使用权中的日照权、景观权、宁静权、清洁空气权、公园利用权、环境美学权等所 列权项，个人无法占有、支配，也无法处分，它与人身权利有直接关联，具有不可 转让性。因此，这种观点不能很好地解释环境权的实质。 第三种观点认为：公民环境权是指公民有获得环境资源提供的舒适性享受的权 利。笔者认为环境权之动机并不在于追求舒适性的环境享受，而在于免遭不良侵害 的权利，因此舒适性的环境权应当是公民环境权的较高层次，公民环境权的基本层 次应当是适宜的环境权或健康的环境权。 第四种观点认为：公民环境权不是或不完全是法律权利，是一种习惯性权利。 清洁空气、阳光、风景、安宁、水等这些与人类生存直接相关的环境利益的确在历 史上是一种习惯权利，但是当这些习惯性的利益被侵犯之后，权利意识才被唤醒， 才需要从法律上确立一种权利，确立一种救济手段。实现公民环境权，无疑并不仅 仅是种道德上的权利，无可否认公民环境权的法律意义。 第五种观点认为：公民环境权理论存在难以克服的矛盾，其整体性权利中包含 个体性权利的判断是立不住的。地球环境是自然提供给人类的客观利益，而坷i 是以 人们之间相互关系为前提的权利。对这种不可分割的共同利益每个人都只是客观 的享受者，而不是政治意义上的创立者和法律意义上的请求者。在整体环境下发生 的人类个体的分配性的利益关系是财产关系、人身关系等，与之相联系的权利是财 j 平则 公民环境权的几个理论问题2 0 0 3 年中国环境资源法学研讨会论文集第6 0 2 页 1 3 东北林业大学硕士学位论文 产权、人身权，而不是环境权。公民环境权论者以权利制约权利的设想是一个编不 圆的美丽花环。 笔者认为，公民环境权是指公民享有在不被污染和破坏的环境中生活、合理利 用资源的权利和保护、改善环境的义务。在现代法治的条件下，公民环境权是针对 严酷的现实环境问题提出来的，它应该被解释为使现实环境不被破坏的权利，使现 实环境得到保护和改善的权利。因此，笔者认为公民环境权应该具有如下特点： 1 、公民环境权是一项新型的人权，是每个人与身俱来的基本权利，它既是一 项法律权利，同时也是一项自然权利，是不能剥夺的。因为该项权利的剥夺就意味 着主体生存基础的丧失，所以每个人可以不因其年龄、性别、职业、地位以及犯罪 状况等因素而剥夺其与身俱来所享受的环境权利。即使是在环境法制不健全的情况 下或在其他场合中，人们也可以把环境权作为一种自然权利而不被剥夺。 2 、公民环境权是一个权利束，是由日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、 清洁水权、风景权等实体性权利和环境知情权、参与权、请求权等程序性权利组成 的权利束。 3 、公民环境权是一项与义务结合紧密的权利。在环境社会关系中，由于环境为 人类共享共有且是具有生态、地理的整体，所有环境法律关系主体享有的环境权均 是平等的，每个环境法律关系主体在享受和利用环境的同时，也承担了不对其他主 体所享受和利用的环境造成损害的义务：而且，当代人在享受和利用适宜环境的同 时，还承担了不对后代人的生存和发展的环境构