（国际法学专业论文）论俄罗斯对行政垄断的法律规制及其对我国的启示.pdf

提要 在我国经济体制改革不断深入的今天，行政垄断作为计划经济体制留下的残 余，成为阻碍市场竞争机制形成的羁绊。规制行政垄断一方面要深化政治经济 改革，要进行政治、经济、法律三个方面的综合治理，一方面要制定和完善反垄 断法运用法律手段规制行政垄断。在这方面，俄罗斯的一些做法和经验值得我 们借鉴。1 9 9 1 年出台的俄罗斯商品市场竞争和限制垄断活动法就有专门规 制行政垄断的条款。俄罗斯完成体制转轨后，愈加侧重以法律手段保护市场竞争， 对该法数次修订，使其对行政垄断的规制更加细致和完善。该法最后一次修订时， 将行政主体从“垄断活动”的定义中剔除，同时，单列一编界定行政主体和规制 行政垄断，俄罗斯的立法技术趋于成熟。该法出台后，俄罗斯又制定了自然垄 断法和保护金融服务市场竞争法，从不同侧面规制行政垄断。俄罗斯的反 垄断执法机关的设置也可以作为我国的参考。俄罗斯反垄断部的权力很大，享有 调查检查权、审核批准权、行政处罚权、行政强制措旌权、行政裁决权、规章制 定权等，其组成人员主要是法学家和经济学家，具有专家执法的特点。 本文采用对比分析法和实证分析法，辩证分析了俄罗斯反垄断法和反垄断部 对行政垄断的规范和调整，力求对我国反行政垄断的立法和实践有所裨益。 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yi sa ni l l e g a la c t i o nw h i c hh a sl o n gb e e nt h eg r e a t d r o b l e mo fo u rm a r k e te c o n o m i cd e v e l o p m e n ts i n c ew ec a r r yo u tt h em o d i f ya n o p e n i n gp o l i c y h o w e v e r0 1 1 1 s t u d yo n t h em a t t e rt o ol a t et og e tas u i t a b l ea n s w e ra n d o u rl a wa l s of a ra w a yf r o mg o o d a 1 1t h e s el e a dt h ea d m i n i s t r a t i v em o n o p o l ym o r ea n d m o r es e r i o u si nt h em a r k e t t os o l v et h i sp r o b l e mw ec a l lu s et h ee x p e r i e n c eo f r u s s i a nf e d e r a t i o nf o rr e f e r e n c e r u s s i ah a si s s u e d “t h el a wo f t h ec o m p e t i t i o na n d 1 i m i t a t i o no f m o n o p o l i s t i ca c t i v i t yo nt h ec o m m o d i t ym a r k e t e v e ni n1 9 9 1 t h i s1 a w h a db e e ne d i t e df o rs e v e r a lt i m e sa n db e c a m em o r ec o n c r e t ea n dp e r f e c t i nt h el a s t e d i t i o nt h ea d m i n i s t r a t i v e s u b j e c t h a sb e e ne l i m i n a t e df r o mt h ed e f i n i t i o no f m o n o p o l i s t i ca c t i v i t ya n da ni n d e p e n d e n tc h a p t e rh a sb e e n c o n s t i t u t e dt os t i p u l a t et h e a c t i o n so fa d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y t h u si tc a l lb es e e nt h a tl e g i s l a t i v et e c h n i q u e t o w a r d s a n t i m o n o p o l y l a wh a sb e e n r i p e r a f t e r t h a t ，t h e l a wo f p r o t e c t i n g c o m p e t i t i o no nt h em a r k e to ff t n a n c i a ls e r v i c e sa n dt h el a w o fn a t u r a lm o n o p o l i e s h a db e e ni s s u e d t h ea n t i m o n o p o l yo r g a nc a r l a l s ob er e f e r r e dt o0 1 1 1 c o u n t r y t h e a u t h o r i t i e so fa n t i m o n o p o l yo r g a ni nr u s s i aa r et h er i 口h to fi n v e s t i g a t i o na n d i n s p e c t i o n ，t h er i g h t o fe x a m i n a t i o na n d a p p r o v i n g ，t h ef i g h t o fa d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n t ，t h ef i g h t o fa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n tm e a s u r e s ，t h e r i g h t o f a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o na n dt h ef i g h to fe s t a b l i s h i n gr e g u l a t i o n s ，s ot h i so r g a nh a s g r e a tp o w e r t h i sa r t i c l ei sw r i t t e nb yc o m p a r a t i v ea n dp o s i t i v ea n a l y s i s ；t h e a u t h o r t r i e st of i n dt h ep a t hf o rt h ec h i n ai n l e g i s l a t i o na n dp r a c t i c e o fa d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l y 引言 反垄断法作为维护经济民主和经济自由的基本法，作为反经济专制和反限制 自由竞争的法，是现代市场经济的基本法律。在这个意义上，反垄断法被人们称 为“经济宪法”，“市场经济的基石”，足见其地位的重要性。当前，我国正致力 于推进以市场化为目标取向的经济体制改革，反垄断法的制定与出台势在必行。 垄断从其产生的原因是否具有行政权力干预因素区分，可以划分为两个基本 类别1 ：经济垄断和行政垄断2 。 “经济垄断在我国目前经济生活中表现得并非很突出，而行政垄断却日益成 为建立市场经济体制的主要障碍，构成了公平竞争秩序的主要威胁”3 。“行政垄 断由于是滥用行政权力的结构，和建立社会主义市场经济体制、充分发挥市场机 制作用的要求是根本冲突的，因而构成了对自由、公平竞争的主要危险”，“行政 垄断也导致政治上的腐败”4 ，因此，研究行政垄断，并在我国即将制定的反垄 断法中对其进行有效的规制，应是我国法学工作者的责任。 “他山之石，可以攻玉”。在研究行政垄断时，我们不妨将目光转向邻国一 一俄罗斯。过去，中国和俄罗斯有着相同的政治制度和经济结构，在法律制度上 也有着许多相似之处。今天，中俄都是从计划经济向市场经济转轨的国家，两国 市场机制正在形成和完善之中。借鉴一下俄罗斯对行政垄断的规制，对我国的反 垄断立法实践会有所帮助。 为保障市场机制的正常运行，俄罗斯十分重视对行政垄断的研究与规制。早 在1 9 9 1 年3 月俄罗斯就制定了商品市场竞争和限制垄断活动法。国家反垄断 政策与支持新经济机构委员会( 即后来的反垄断政策与支持经营部) 根据这部法 律审理了大量有关行政垄断的案件，积累了丰富的经验。此后，俄罗斯又结合法 学理论的发展、司法实践的需要以及社会生活的变化，对这部法律进行了多次修 订，对有关行政垄断的内容进行了删改和补充。与此同时，俄罗斯通过了诸如保 护金融服务市场竞争法、自然垄断法等多部法律，从不同侧面对行政垄断行 为进行规制。可以说，俄罗斯的“反垄断法对行政性垄断的规制最为明确具体” 1 王保树：企业联合与制止垄断，载法学研究1 9 9 0 年第1 期。 ：行政垄断在其它学者的论述中还有“行政性垄断”、“行政型垄断”等提法，为论述方便，本文姑且称为 “行政垄断”。 3 封丽萍：行政垄断与我国反垄断立法，载浙江大学学报( 人文社会科学版) ，1 9 9 9 年1 0 月第2 9 卷 第5 期第3 3 页。 4 王保树：论反垄断法对行政垄断的规制，载中国社会科学院研究生院学报，1 9 9 b 年第5 期，第4 9 页。 1 1 。正如我国学者指出的那样，“对行政垄断的规制是俄罗斯反垄断法的一大特 色。俄罗斯反垄断法对行政垄断的规制有极强的针对性，值得我国借鉴”2 。 由于种种原因，我国法学研究对俄罗斯反行政垄断立法的关注极其有限。经 查，除前面引文中提到的中外行政性垄断与反垄断立法比较研究( 作者姜彦 君，载政法论坛( 中国政法大学学报) 2 0 0 2 年第3 期) 和俄罗斯法律中对 行政垄断的规制( 作者李响，载法学杂志2 0 0 2 年第2 期) 两篇论文外，鲜 有其它文章论及这一题目。即便偶遇所作论述也不够系统、充分，且使用的法律 条文等材料也几乎没有晚于1 9 9 5 年的。故言，我国对俄罗斯反行政垄断的研究 几近空白。 本文正是基于以上考虑而写作的。作者利用自己的语言优势，参阅大量俄文 资料并结合所学，意在填补这项空白方面进行有益的尝试。 本文采用对比分析法和实证分析法，全面阐述俄罗斯法学研究领域对行政垄 断的界定和对行政垄断行为的分类，分析俄罗斯行政垄断产生的原因、背景和现 状，论述俄罗斯主要的反行政垄断的法律对行政垄断规制的具体内容以及俄罗斯 反垄断执法机构的职能。最后对我国的行政垄断立法提出较为具体的立法建议， 如行政垄断是否由反垄断法规制、如何解决反垄断法立法技术问题、行政垄断的 规制原则、我国反垄断执法机构的设置以及违法者的法律责任。 本文的目的在于就俄罗斯对行政垄断的规制问题进行全方位的阐述和分析， 使我国的法学工作者及立法者对之有全面的了解和宏观的把握，并从俄罗斯的反 行政垄断立法和司法实践中得到有益的启示，从而为我国正在制定的中华人民 共和国反垄断法和反行政垄断的实践提供借鉴。 1 姜彦君：中外行政性垄断与反垄断立法比较研究，载政法论坛( 中国政法大学学报) ，2 0 0 2 年第3 期，第8 1 页。 2 李响：俄罗斯法律中对行政垄断的规制，载法学杂志，2 0 0 2 年第2 期，第7 l 页 一、俄罗斯对行政垄断的法律规制概述 ( 一) 俄罗斯行政垄断的产生背景和现状 行政垄断现象在俄罗斯的产生并非偶然，它有着深刻的历史背景和现实原 因。 1 俄罗斯行政垄断产生的背景 俄罗斯是原苏联的主要继承者。苏联曾是第一个社会主义国家，在上世纪3 0 年代就建立起了一整套以高度中央集权为特征的计划经济体制。为适应计划经济 的要求，苏联政府干预和管理经济的职能空前加强。由于高度中央集权的需要， 凡大型企业均由中央按照不同行业设立部委实行“条条管理”，地方则分管一些 小型企业。苏联自实行第一个五年计划后，建立起一系列联合公司和托拉斯。为 了对企业加强集中领导和管理，将最初的四级管理改为二级管理体制( 管理总局 企业) 和三级管理体制( 管理总局托拉斯企业) 。另外，苏联对社 会经济实行高度集中统一的管理体制，中央高度集权：对社会资源分配实行严格 的计划管理，所谓“计划就是法律”，政企不分，权力主要集中在中央政府手中， 地方和企业没有多少自主权。如，在当时，2 的工业企业( 拥有5 0 0 0 人以上) 生产全部工业品的4 0 ，创造利润的5 0 。很多产品集中在一、二个企业生产、。 这种高度的计划经济形成了高度的行政性垄断。 随着时代的变迁，这种体制固有的弊端更加突出地显现出来。于是，戈尔巴 乔夫上台后，着手改变这种僵化的经济发展模式，提出经济和社会发展加速战略。 经济体制改革受阻后，戈尔巴乔夫提出“民主化”、“公开性”口号和“人道的民 主的社会主义”改革目标，这种改革没有取得成功，最终导致苏联的解体。 叶利钦当选为俄罗斯总统后，着手进行转轨，实行以“休克疗法”为特征的 激进式改革，建立以私有制为主体的社会经济结构，希图摄终建立起西方式的市 场经济。俄罗斯通过证券私有化和现金私有化两个阶段的改革，到1 9 9 6 年底所 有制的改造基本完成，所有制结构发生了根本变化。非国有企业占企业总数的 8 3 4 ( 其中私有企业占6 9 1 ) ，国有企业和市政企业占1 6 6 。在产出比重上， 非国有经济占国内生产总值的7 2 ，国有经济占2 8 2 。 但是，“要改变这一高度集中又十分庞大的计划经济体制决不是轻而易举 - 刘嗣明郭晶等：当代世界市场经济模式，广东旅游出版社，1 9 9 6 年版，第5 5 8 页。 2 俄罗斯政府：1 9 9 7 2 0 0 0 年中期纲要构想：结构改革和经济增长【俄】经济问题1 9 9 7 年第l 期 【俄】经济与生活1 9 9 7 年第5 期。 的”1 ，“俄罗斯的经济制度仍然具有非市场的性质，是一种后苏联的垄断制度” 2 。计划经济的残余仍在经济中起很大作用，通过行政管理、强迫命令干预经济、 限制市场与经营主体的现象时有发生，行政机关滥用行政权力限制竞争的现象比 比皆是。 行政性垄断现象在俄罗斯的产生还与地方利益集团与中央分利有关。地方势 力在苏联时期就存在，但由于受到社会政治和政党政治一元化的强有力制约，地 方势力具有隐蔽性。苏联解体初期，中央政权相当软弱，地方分立主义因此成长 起来。它们要求与中央划分权力，追求与中央分割利益。同时，苏联解体初期造 成的无序的市场经济也给地方利益集团的发展创造了经济环境。在全俄危机的背 景下，地方根据各地自身的需要自行设计生存之路，经济分立主义滋长。地方利 益集团运作机制的首要目标，就是扩大经济利益3 。如，地方些州和地区直至 1 9 9 7 年还对所有的日常消费品和服务实行调控价格。一些地方还采取封闭行政 边界的办法禁止国内商品和劳务的自由流通。1 9 9 2 年以前，商品供应不足，一 些地区禁止将自己生产的产品运出。1 9 9 2 年以后，商品逐渐丰富，一些地方便 以保护本州商品生产者利益为名或禁止其它地区产品输入或设置障碍，对出售外 地产品加大税率。1 9 9 8 年金融危机后，一些地区又宣布限制本地产品输出。 除地方利益集团外，苏联解体后新出现的阶层金融工业集团也与俄罗斯 行政垄断的形成也不无关系。金融工业集团是俄罗斯新生的资产阶级的代表，是 俄罗斯政权的衍生物，它们借助政府的扶植发展起来，之后又凭借其强大的经济 实力向政治渗透，走近政权左右决策( 如1 9 9 6 年奥涅克西姆银行行长弗波塔 宁成为第一副总理) ，亦官亦商。大型金融工业集团“导致地区和部门经济垄断 的发展，妨碍竞争和经济效率”5 ，是引发行政垄断的原因之一。 2 俄罗斯行政垄断的现状 在俄罗斯，“制止( 俄罗斯) 权力机关违反商品市场反垄断法很多年来一直 都是一个十分迫切的问题”6 。从反垄断机关提起的案件数量上来看，在商品市 场上，权力机关限制竞争的行为即行政垄断的案件数量位于经营主体滥用支配地 位之后，占据第二位。根据俄罗斯反垄断政策与支持经营部( 以下简称“俄反垄 断部”) 的报告，针对执行权力机关和地方自治机关在商品市场上的垄断行为的 投诉数量不断增加，仅在2 0 0 2 年，该部共收到行政垄断投诉2 7 0 0 件，提起案件 i 0 0 0 起，是2 0 0 1 年的1 0 4 。在金融服务市场上发生的行政垄断案件占该领域发 1 周尚文等：比较与借鉴中俄经济转轨研究，上海人民出版社，2 0 0 2 年1 月第1 版，第15 页。 2 范建中：俄罗斯经济转轨的进程及其面临的问题，载俄罗斯中亚东欧研究，2 0 0 2 年第5 期。 3 董晓阳：俄罗斯利益集团，当代世界出版杜，1 9 9 9 年版。 n 俄通社一塔斯杜1 9 9 9 年1 月2 6 日俄文电，实业与政治杂志1 9 9 7 年第7 期，第1 5 页。 5 黄立：俄罗斯的制度变迁与金融工业集团，载改革，1 9 9 8 年第5 期， 6 t o t b e bk i o i ( 0 h k y p e h t h o en p a b o ( n p a b o b o ep e r y j m p o b a h h e 且e g t e f l h h o c t hc y 钆e k t o b i c o h k y 口e h hhm o h o 彻h 蔬) ：y u e 6 u u t c 且朋b y 3 0 b 一2 - o eh 暑，e p e p a 6 ha o i z 一m ： h 3 a t e y i i , c t b op r y l 2 0 0 3 一c 2 8 8 4 生的不正当竞争和垄断行为的案件的第一位1 。根据俄反垄断部2 0 0 2 年的报告， 该部受理的发生在金融服务市场垄断案件中，权力机关和俄罗斯的中央银行 俄罗斯银行限制竞争的案件占第一位，行政主体在公开招标中的违法案件占第二 位。在俄罗斯的联邦主体当中，金融机构的决策受行政机关影响更是不在少数， 国家预算资金在个别金融机构中重新分配的现象比比皆是。2 0 0 2 年，俄反垄断 部共提起涉及金融服务市场中行政机关限制竞争的案件1 0 0 多起，占同期该领域 案件的一半以上2 。 ( 二) 俄罗斯对行政垄断概念的界定 在我国法学界，“行政垄断”概念最早出现在发表于中外法学1 9 8 9 年第 3 期的试论我国的反垄断立法一文中，作者魏剑。最早对行政垄断进行定义 的是王保树先生，他在发表于法学研究1 9 9 0 年第3 期的企业联合与制止 垄断中，将“行政型垄断”定义为“相对于经济型垄断而言的，国家经济主 管部门和地方政府滥用行政权，排除、限制或妨碍企业之间的合法竞争”3 。在 我国出台的法律文件中，1 9 8 0 年国务院发布的关于开展和保护社会主义竞争 的暂行规定中，最早提出“开展竞争必须打破地区封锁和部门分割”，该文件 最早对行政垄断行为做出禁止性规定但并未使用“行政垄断”概念。 在俄罗斯学界，鲜有学者使用与英文a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y 在词汇上完 全等值的a 皿m h 衄c t p a t h b h a m o h o o h 即“行政垄断”一词。本文作者仅在俄 罗斯普列汉诺夫经济学院经济理论教研室2 0 0 2 年的学期论文垄断：本质与类 型；反垄断调整中找到“行政垄断”的提法。根据该文，“行政垄断由国家机 关的行为产生。一方面，行政垄断是给予个别公司以从事某种活动的专属权；另 一方面，行政垄断是从属于不同的管理总局、部、联合会的国有企业的联合行为。 这些企业一般都属同一行业，作为一个经营主体进入市场，企业之间不存在竞争。 前苏联的经济是世界上最垄断化的经济。在当时行政垄断，首先是全能的部委的 垄断，占据主导地位。此外，当时还存在国家对经济组织和经济管理的绝对垄断， 其基础就是国家对生产资料的绝对所有权”1 。 除此以外，在俄罗斯，表述行政垄断时使用较多的提法是“权力机关的反竞 争活动”或“权力机关的垄断活动”。但本文作者所掌握的资料均没有专门针对 行政主体的垄断行为( 或限制竞争行为) 进行定义，而是与经营主体的垄断行为 一起定义的。例如，在2 0 0 2 年1 0 月9 日修订前的俄罗斯反垄断基本法律商 品市场竞争和限制垄断活动法中，将“垄断活动”定义为“经营主体或联邦执 1 t k a q e ba a k o m m e h t a p h 葫k3 a x o h yo3 a t i i h t ek o h k y p e h i l n hh ap b l r r l k o 审h h a h c o b b i xy c n y r m ：3 a o “的p h 且h q e c k h 话皿o m “1 0 c t h h h 中o p m ”，2 0 0 2 一c 5 9 2 见俄罗斯反垄断部官方网站! 型：虫垦p ! 三! a 3 王保树：企业联台与制止垄断，载法学研究，1 9 9 0 年第1 期。 行权力机关、各联邦主体执行权力机关和地方自治机关旨在不准许、限制或者排 除竞争的、与反垄断立法相抵触的行为( 不作为) ”，可见，在俄罗斯，“行政 垄断”是“联邦执行权力机关、各联邦主体执行权力机关和地方自治机关旨在不 准许、限制或者排除竞争的、与反垄断立法相抵触的行为( 不作为) ”。2 0 0 2 年1 0 月9 目修订后的该法第1 i 1 编规定，禁止联邦执行权力机关、各联邦主体 国家权力机关、地方自治机关、其它被授予上述权力机关职能或权利的机关或组 织限制经营主体自主经营，设立歧视性经营条件。以上机关通过的文件和( 或) 发出的行为如果造成或可能造成不准许、限制、消除竞争、损害经营主体的利益 的结果的，应予禁止。由此可以推断，该法对行政垄断的界定是“行政主体 限制经营主体自主性，为经营主体的活动制造歧视性条件并造成或可能造成不准 许、限制、消除竞争、损害经营主体的利益的结果的文件和行为”。 ( 三) 俄罗斯法学研究领域对行政垄断的分类 在俄罗斯的法学研究领域，行政垄断被划分为以下两类：单个行政机关限制 竞争的文件和行为与多个行政机关联合限制竞争的行为2 。 1 单个行政机关限制竞争的文件和行为 单个行政机关限制竞争的文件和行为是行政主体限制经营主体3 自主性、为某 些经营主体设置歧视性条件的文件和行为。根据这些文件和行为的作用对象，又 可以分为： 1 ) 涉及经营主体组织活动的文件和行为。这种行政垄断行为表现在成立新 经营主体时设置障碍； 2 ) 涉及经营者目常生产活动的文件和行为。这种行政垄断行为表现在对业 已成立的经营主体的生产经营活动设置障碍。其表现形式还可细分为两 种：直接或间接禁止经营主体从事某些活动或生产某种产品；迫使 经营者为一定行为； 3 ) 无根据地向某些经营主体提供经济优惠的文件和行为。 2 多个行政机关联合限制竞争的协议( 协同一致的行为) 多个行政机关限制限制竞争的协议( 协同一致的行为) 可以发生于： 1 ) 行政机关和行政机关之间； 2 ) 行政机关和经营主体之间。 行政机关限制竞争的协议( 协同一致的行为) 形式是： 1 见俄罗斯论文网h t t p ：w w w v s e v e d r u r e f e r a t ? i d = 1 0 0 0 1 0 0 b 0 & s d = c & s n = 1 8 3 & c t = 3 & s r = 4 2 9 5 0 3 3 0 0 8 2 t o t b e bk i o k o h k y p e h t h o en p a b o ( n p a a o b o ep e r y n a p o b a n h e 丑e 旯t e 几b h o c t hc y 6 e k t o b k o h k y 口e h 珏h hhm o h o n o y l h 讨) ：y y e 6 n n k 且n 缸s y 3 0 b 一2 一o ch 3 且，n e p e p a 6 h 且o m ： h 疆盯e b c t b op 丑j i ，2 0 0 3 一c 2 8 9 3 俄商品市场竞争法对“经营主体”的释义为“俄罗斯和外国的商业组织、非商业组织( 农业消费合作社 等不从事经营活动的除外) ，以及个体经营者”。 i ) 价格协议( 协同一致的行为) 。如提高、降低或者维持价格或税费； 2 ) 划分市场协议( 协同一致的行为) 。其划分原则可能是：按地域划分、按 销售、购买数量划分、按商品种类始分、按出售入、购买人、订货人划 分； 3 ) 妨碍新经营主体成立( 协同一致的行为) 或排挤经营主体协议( 协同一 致的行为) 。 ( 四) 俄罗斯反行政垄断的法律渊源 俄罗斯反行政垄断的法律渊源包括宪法、联邦法律、总统令、政府决议等。 下面分述之： 1 宪法。作为在俄罗斯全境具有最高效力的法律，俄宪法确立了统一经济空 间、公民经济活动自由、仅有联邦法律才能限制经营活动等原则，这些原则是反 行政垄断的基础。例如，俄宪法第8 条第1 款规定。“在俄罗斯联邦，保障统一 的经济空间，保障商品、劳务和财政资金的自由流动，鼓励竞争和自由的经济活 动”；第3 4 条第2 款规定：“禁止从事旨在进行垄断和不正当竞争的经济活动”： 第7 4 条第1 款规定“在俄罗斯联邦境内不允许建立阻碍商品、劳务和财政资金 自由流动的海关边界、税收、收费以及任何其它障碍”。同时，俄宪法第7 1 条还 规定，规定统一市场的法律原则属俄罗斯联邦管辖。 2 联邦法律。1 9 9 1 年以后，俄罗斯先后出台了规制不正当竞争和垄断行为的 专门法律商品市场竞争和限制垄断活动法、自然垄断法和保护金融 服务市场竞争法。在这三部法律中，或用专章、或以个别条文形式对行政垄断 行为进行了规制，本文将在以下章节进行专门介绍。另外，其他俄罗斯法律中也 有反行政垄断的内容： 例如，俄罗斯刑法典第1 7 8 条规定了垄断行为和限制竞争罪，其第1 款规定， 以规定垄断性高价或垄断性低价的方式实施垄断行为，以及以瓜分市场、把经济 活动的其它主体排除出市场、规定或维持统一价格的方式限制竞争的，处数额为 最低劳动报酬2 0 0 倍至5 0 0 倍或被判刑人2 个月至5 个月的工资或其它收入的罚 金，或处4 个月以上6 个月以下的拘役，或处2 年以下的剥夺自由。该条第2 、 第3 款还规定了两种不同严重程度不同的加重责任要件。根据俄罗斯联邦刑法 典释义，该罪的犯罪主体是“有权做出决定的自然人，或者具有经营主体或国 家机关的领导人、公职人员或其它授权的人员的资格并以经营主体或国家机关的 名义进行工作的自然人”1 ，由此可以看出，该罪适用于实施行政垄断的行政主 体。 1 斯库拉托夫，列别捷夫著，黄道秀译：俄罗斯联邦刑法典释义，中国政法大学出版社，2 0 0 0 年版，第 4 8 4 页。 7 又如，俄罗斯行政违法行为法典第1 4 条第9 款规定，如果联邦主体执行权 力机关或者地方自治机关的公职人员实施非法限制贸易自由的行为，即不准许其 它地区的产品进入本地市场，或者禁止本地商品运往其它地区，则处以数额为最 低劳动报酬4 0 倍至5 0 倍的行政罚款。 3 总统令。如1 9 9 6 年2 月7 日签署的关于加强对外国酒类和烟草制品交 易的国家监督的总统令( 第1 6 1 号) ；1 9 9 8 年6 月2 9 日签署的关于消除发展 经营的行政壁垒的总统令( 第7 3 0 号) ；2 0 0 4 年3 月9 日签署的关于联邦执 行权力机关的体制和构成的总统令( 第3 1 4 号) 。 4 政府决议。如1 9 9 4 年3 月9 日出台的关于俄罗斯联邦经济非垄断化和 发展市场竞争的国家纲要的决议( 第1 9 1 号) ；1 9 9 5 年1 2 月2 6 日出台的关 于反垄断申请受理费用的决议( 第1 2 8 4 号) ；1 9 9 9 年6 月1 8 日出台的关于 贵金属制品鉴定和戳记程序的决议( 第6 4 3 号) ；1 9 9 9 年7 月1 2 日出台的关 于批准俄罗斯联邦反垄断政策与支持经营部条例的决议( 第7 9 3 号) 。 在上述反行政垄断的法律体系中，商品市场竞争和限制垄断活动法是俄 罗斯规制垄断行为无论是经济垄断还是行政垄断最重要的部法律。该 法被立法者赋予很高的法律地位。根据该法，俄罗斯联邦总统令、政府决议等与 该法相抵触时，均适用该法。 二、俄罗斯反行政垄断立法的内容及典型案例分析 俄罗斯于1 9 9 1 年、1 9 9 9 年和1 9 9 5 年分别制定了商品市场竞争和限制垄断 活动法、保护金融服务市场竞争法和自然垄断法。这三部法律特别是前 两部法律中的重要内容就是反对滥用行政权力限制竞争行为。与其它法律相比， 这三部法律对行政垄断规制得最为直接和具涔。 ( 一) 商品市场竞争和限制垄断活动法 1 商品市场竞争和限制垄断活动法概要 商品市场竞争和限制垄断活动法( 以下简称“俄商品市场竞争法”) 于 1 9 9 1 年3 月制定，是俄罗斯第一部反垄断法律1 ，是俄罗斯最早制定的市场经济 1 t o t _ e , e bk 的k o n k y p e n t n o e n p a b o ( u p a b o b o ep e r y n u p o b a u u e 丑e t 却b h o c 豫c y 如, e k t o b k o h k y p e h r h hhr a o h o n o j m 诗) ：y q e 6 h h k 皿n hb y 3 0 b 一2 - o en 3 皿，n e p e p a 6 1 4j l o n 一m ： h a j i a t e j i b c t b op 皿j i ，2 0 0 3 - - c1 1 5 法律文件之一。相对于其它反垄断法律来说，该法具有至高无上的地位。俄罗斯 的其它反垄断法律如自然垄断法、保护金融服务市场竞争法都是在该法的 基础上制定的。该法中对许多概念的界定，如“竞争”、“优势地位”等，在俄罗 斯的重要法典如俄罗斯联邦民法典中被援引使用。 就宗旨而言，俄商品市场竞争法与欧洲的反垄断立法模式最为接近，其立法 原则是“监督市场权力滥用”( 如该法的第5 条、第1 7 条和第1 8 条) ，同时，该 法又具有美国反垄断法体系的特征，其立法原则是“禁止垄断”( 如，该法第6 条第1 款和第4 款完全禁止按销售数量和区域划分市场) 。 俄商品市场竞争法从1 9 9 2 年至2 0 0 2 年1 1 年内共进行了8 次修订，其中， 以2 0 0 2 年1 0 月的修订和补充最大。按2 0 0 2 年1 0 月9 日的修订稿，该法共分8 编2 8 条：第一编“总则”，规定了立法目的、适用范围、该法与其它法律的关系， 以及对商品、商品市场、竞争、垄断活动、支配地位、经营主体等概念的解释； 第二编“垄断活动”，规定了法律所禁止的各种垄断行为，如滥用支配地位、限 制竞争的协议等；第二一1 编“联邦执行权力机关、各联邦主体国家权力机关、 地方自治机关、其它被授予上述权力机关职能或权利的机关或组织限制竞争的文 件、行为、协议或协同一致的行为”，列举了行政垄断行为；第三编“不正当竞 争”，列举了应予禁止的各种不正当竞争行为；第四编“反垄断机关”，规定了反 垄断机关的权限；第五编“国家反垄断监督的种类”，规定了国家对商业和非商 业组织成立、改组和清算的监督，对收购商业组织注册资本股票的监督，以及商 业和非商业组织的强制分拆；第六编规定了违反反垄断立法的责任；第七编规定 了反垄断机关做出决定和发出禁令的程序。 从以上的介绍可以看出，在反垄断法的立法体例上，俄罗斯采取合并立法， 即将反不正当竞争与反垄断( 反限制竞争行为) 的法律规范纳入到一个法律部门 中，没有区分反不正当竞争法与反垄断法( 反限制竞争法) 。 俄商品市场竞争法的适用范围是俄罗斯联邦全境，适用于影响商品市场竞争 的关系，其参加者是俄罗斯和外国法人、联邦执行权力机关、各联邦主体国家权 力机关、地方自治机关、其它被授予上述权力机关职能或权利的机关或组织，以 及自然人，其中包括个体经营者。同时，在域外效力条款中规定，上述人等在俄 罗斯境外做出的行为和达成的协议导致或者可能导致限制竞争，或者给俄罗斯市 场造成不良后果，也受该法调整。 2 商品市场竞争和限制垄断活动法对行政垄断的规制 1 ) 商品市场竞争和限制垄断活动法最新修订的反行政垄断的内容 就行政垄断而言，2 0 0 2 年l o 月修订的商品市场竞争法变动最大的部分是： 在界定“垄断活动”的概念时，将行政主体从垄断活动主体中剔除，只保 留“经营主体”一种主体； 9 将对行政垄断的规定从“垄断活动”一编中分离出来，独立成编； 将行政垄断主体中由原来的“各联邦主体执行权力机关”改为“各联邦主 体国家权力机关”，即增加了“立法权力机关”和“司法权力机关”。此项变动产 生的原因在于，“目前，( 俄罗斯) 大部分限制竞争的决定并非由执行机关做出 的，而是由立法机关做出的”1 。 2 ) 商品市场竞争和限制垄断活动法中规制的行政垄断主体 俄商品市场竞争法在第7 条规定，联邦执行权力机关、各联邦主体国家权力 机关、地方自治机关、其它被授予上述权力机关职能或权利的机关或组织通过文 件和( 或) 实施行为，限制经营主体独立，为某些经营主体的活动制造歧视性条 件，造成不准许、限制、排除竞争、损害经营主体利益的后果的，应予禁止。由 此可见，俄罗斯反垄断法中规制的行政垄断的主体是“联邦执行权力机关、各联 邦主体国家权力机关、地方自治机关、其它被授予上述权力机关职能或权利的机 关或组织”。 根据2 0 0 4 年3 月9 日的俄总统令，俄罗斯的联邦执行权力机关包括联邦部、 联邦局和联邦署三大类。组成俄罗斯的8 9 个联邦主体( 2 1 个共和国，6 个边疆 区，4 9 个州，2 个联邦直辖市，1 个自治州，l o 个自治专区) 也有各自的联邦主 体执行权力机关，大致可分为两类：俄罗斯联邦组成中共和国的执行权力机关和 其它联邦主体的执行权力机关。共和国的执行权力机关体系一般包括：共和国总 统、政府以及政府所属各部、国家委员会和其它主管部门。边疆区、州、联邦直 辖市、自治州、自治专区的执行权力机关体系一般包括：行政长官( 或总督) 、 行政机关( 政府) 以及行政机关所属部门或区域性行政机关。俄联邦主体以下的 行政区域单位( 区、市、市辖区、镇、村) 实行自治，由居民直接或者通过其选 举的地方自治机关行使地方自治权。 另外，前文已阐述，修订后的俄商品市场竞争法联邦主体一级的行政垄断主 体是“各联邦主体国家权力机关”，与此前相比有所扩大。同时，该法新加入了 “其它被授予上述权力机关职能或权利的机关或组织”作为一种行政主体。这样， 反垄断法对行政主体的规范就更加全面，也更加严密。这点我国在对行政垄断 进行立法时应该借鉴。 3 ) 商品市场竞争和限制垄断活动法中对单个行政主体的垄断行为的规制 及典型案例 俄商品市场竞争法用独立一编第1 i l 编( 第7 一第9 条) 规制了行政垄 断行为。在该法第7 条“联邦执行权力机关、各联邦主体国家权力机关、地方自 治机关、其它被授予上述权力机关职能或权利的机关或组织的文件和行为”中， 第1 款用“概况+ 列举”的方式，明确了行政机关单独限制竞争的各种表现。在 f o h t a p e h 肿ba b o n p o c mk b a n a 枷k a u h hm o h o n o n h 饥m q e c k o 菇p h t e b h o c l mo p r a l i o bh c n o n h m 他b h o 荫 对行政垄断行为做出概况性规定之后，该条还用列举的方式规定了6 种行政机关 单独限制竞争行为的表现： 限制新经营主体的成立，以及禁止从事某些活动或生产某种商品，但俄罗 斯联邦立法规定的情形除外： 需要注意的是，俄现行立法赋予行政机关在一定情形下禁止经营主体活动的 权利。如，根据俄环境保护法，国家环境保护监督员有权停止违反环境保护立法 的法人和自然人的经济活动和其它活动。 没有根据地阻碍经营主体的活动； 禁止从俄罗斯联邦一个地区( 共和国、边疆区、州、区、市、市辖区) 向 另一个地区销售( 购买、交换、取得) 商品或者以其它方式限制经营主体销售( 购 买、交换、取得) 商品的权利； 这种现象，就是我国所称的“地区封锁”。它在俄罗斯是相当普遍的1 ，联邦 宪法甚至用专门条款对此进行调整：“在俄罗斯联邦境内不允许建立阻碍商品、 劳务和财政资金自由流动的海关边界、税收、收费以及任何其它障碍”。 这种地区封锁在俄罗斯比较常见的形式是行政机关对外地商品设置间接障 碍，即对其征收特别税。俄弗拉基米尔州的案件较为典型： 弗拉基米尔州地区封锁案 弗拉基米尔州某市市政府出台了一项规定，凡是来自其它州的酒精饮料和伏 特加均应缴纳总收入3 5 的费用，以取得在该市销售的权利。俄罗斯联邦反垄断 和支持经营部弗拉基米尔地区局提起案件后认为，该行为构成了对供应和销售其 它地区生产的酒精饮料和伏特加的经营主体的歧视，也对在俄罗斯境内商品的自 由流通设置了障碍，违反了商品市场竞争法第7 条。根据案件审理结果弗拉基米 尔地区局发出禁令，该禁令最终得以执行2 。 无视俄罗斯联邦立法文件或其它规范性法律文件确定的优先级，向经营主 体下达首先向特定买受人( 定做人) 供货商品( 完成工作，提供服务) 或者优先 签订协议的指示： 没有根据地阻碍新经营主体的成立； 没有根据地向个或者几个经营主体提供优惠，使其与同一商品市场上的 其它经营主体相比处于优势地位。 为杜绝这种垄断形态的发生，俄商品市场竞争法在接下来的第7 条第2 款中 b 月r c t hhm e c t h o f oc a m o y n p 朋n e 明日撤h o y p a j l b c k h 葫t o p k a n l c c k h # lb e l t h i ，i k - 2 0 0 1 一n o5 6 1 t o t b e bk t o k o h x y p e h t h o en p a s o ( n p a b o b o ep e r y a h p o b a h h e 且e 丑t e b h o c t hc y 6 b e k t o b k o h k y p e h u h h hm o h o n o a h 菇) ：y q e 6 h h k 且e y 3 0 b 一2 - o eh 3 且，n e p e p a 6 h 且o 一m ： h 3 且a t e 儿b c t b op 丑j i ，2 0 0 3 一c 2 9 1 2 案例出自t b t b e bk i ( 3 k o h l 9 p e h t h o en p a b o ( n p a b o b o ep e r y n h p o b a h h e 且e f l t e h b h o c t h c y 钆e k t o bk o h k y p e h u h hhm o h o h o n h 黄) ；y q e 6 h h k 且j i hb y a o b 一2 - o eh 3 且，n e p e p a 6 h 皿0 1 1 一m m 矩a r 已n c t b op 皿j i ，2 0 0 3 一c 2 9 1 规定，联邦执行权力机关、各联邦主体执行权力机关、地方自治机关、其它被授 予上述权力机关职能或权利的机关或组织就向一个或者几个经营主体提供优惠 和特权的问题发布的决定草案，应与反垄断机关协商。 商品市场竞争法第7 条第3 款中，禁止所谓的“官商勾结”行为：禁止将导 致或可能导致限制竞争的权限授予联邦执行权力机关、各联邦主体执行权力机 关、地方自治机关、其它被授予上述权力机关职能或权利的机关或组织。禁止联 邦执行权力机关、各联邦主体执行权力机关、地方自治机关、其它被授予上述权 力机关职能或权利的机关或组织兼有经营主体的职能，禁止将上述机关( 包括国 家监察机关) 的职能和权利授予经营主体，俄罗斯联邦立法文件另有规定的除外。 在俄罗斯，此类案件多有发生： 俄罗斯某市城市建设局亦官亦商案 比如，某自治地方市政府颁布的城市建设局条例中规定，城市建设局是 该市政府的一个部门，具有执行职能和管理职能，同时具有可以作为经营主体从 事商业性设计工作。俄罗斯联邦反垄断部地区局认为，该条例违反了商品市场竞 争法第7 条，使城市建设局兼有地方自治机关的行政职能和经营主体的职能，遂 向该自治地方行政长官发出了禁令1 。 又如， 俄罗斯秋明市卫生防疫站亦官亦商案 秋明市卫生防疫站1 9 9 0 年1 2 月经秋明市人民代表苏维埃登记成立，后成为 租赁企业。在它的章程中规定，防疫站在租赁国家财产的基础上完成监督监察职 能和进行经济活动，同时，在卫生防疫机构的职权范围内履行国家卫生监督的义 务，对公职人员和公民遵守卫生立法的情况进行监督，实施卫生防病措施。另外， 该章程允许一人同时兼任国家总防疫师和租赁企业总经理的工作。根据俄联邦 1 9 9 1 年颁布的居民卫生防疫福利法，只有执行权力机关才能行使国家卫生防 疫监督的权力。据此，俄罗斯联邦反垄断部秋明地区局认为，该租赁企业作为经 营主体，被授予了国家监察机关的权利，与俄商品市场竞争法第7 条的规定相抵 触，因此，请求秋明州经济法院确认防疫站章程中的相关条款无效2 。 4 )