（社会学专业论文）社区草根组织的合法性问题研究——基于浦东非登记文化社团的实证分析.pdf

中文摘要 草根组织的合法性问题可以归结为合法律性和正当性两个方面。现行的社团 登记管理制度从法律层面上否定了草根组织的法律合法性。在这些法律条文的背 后所影射的是社团管理理念中的控制型取向。随着以草根组织为主体的民间组织 在数量和规模上不断发展壮大，这种控制型取向不仅将带来难以估量的管理成 本，市民社会的不充分发育所损害的也必将是社会整体的利益。 评价一个社会组织的存在是否具有合法性还必须依据某种“正当性”的标 准。笔者将这种正当性标准归结为草根组织的事实合法性，所谓事实合法性是指 组织在其运行和活动过程中发挥着某种正面的社会功能，因为符合现有的社会规 范并且为大众所广泛接受从而获得了事实的合法地位。草根组织的事实合法性包 含了功能合法性和社会合法性两方面。 关键词：草根组织文化社团合法性问题事实合法性 a b s t i 认c t t h ep r o b l e ma b o u tt h el e g i t i m a c yo ft h eg r a s sr o o t so r g a n i z a t i o nc a nb er e d u c e d t ol e g a l i t ya n dl e g i t i m a c y t h es t a t u t eo ft h er e g i s t r a t i o na n da d m i n i s t r a t i o no ft h e c i v i lo r g a n i z a t i o nn e g a t e st h el e g a l i t yo ft h eg r a s sr o o t so r g a n i z a t i o n s b e h i n dt h e s e s a r t i c l e s ，t h e r ee x i s t so n ek i n do fi d e o l o g yw h i c hm a k e st h ed e v e l o p m e n to ft h eg r a s s r o o t so r g a n i z a t i o n su n d e rs t r i c tc o n t r 0 1 w i t ht h ei n f l a t i o no ft h en u m b e ra n ds c a l eo f t h ec i v i ls o c i e t y , t h i sk i n do fi d e o l o g yw i l lb r i n ga b o u ti n e s t i m a b l ec o s to nt h e a d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h el a g g a r dd e v e l o p m e n to fc h i n a sc i v i ls o c i e t yw i l ld oh a r mt o e v e r y o n ei nt h es o c i e t y t h ee v a l u a t i o no f t h el e g i t i m a c yo fas o c i a lo r g a n i z a t i o nm u s ta l s od e p e n do l lt h e c r i t e r i ao fl e g i t i m a c y t h ea u t h o rn a m e st h i sk i n do fc r i t e r i aa sf a c t u a ll e g i t i m a c y , w h i c hm e a n st h ep o s i t i v ef u n c t i o no ft h eo r g a n i z a t i o nd u r i n gi t so p e r a t i o ni nt h e s o c i e t y b e c a u s et h eo r g a n i z a t i o nt a l l i e sw i t ht h ea c t u a ls o c i a lc r i t e r i aa n dr e c e i v e s w i d ea c c e p t a n c e ，i to b t a i n st h ef a c t u a ll e g i t i m a c y t h ef a c t u a ll e g i t i m a c yo f t h eg r a s s r o o t so r g a n i z a t i o ni n c l u d e st h ef i m c t i o n a ll e g i t i m a c ya n ds o c i a ll e g i t i m a c y k e yw o r d s ：g r a s sr o o t so r g a n i z a t i o n c u l t u r a la s s o c i a t i o n f a c t u a ll e g i t i m a c yf u n c t i o n a ll e g i t i m a c y 第一章导论 第一节研究背景与动机 上海浦东是我国对外经济开放的前沿，二十多年的改革开放使浦东在经济建 设上取得了卓越的成就。在社会发展领域，众多名目纷杂的民间团体在浦东社会 现代化的过程中发挥了举足轻重的作用。这些民间团体分布于各个领域，其中尤 以群众性、开放性的文化社团发展最为兴盛。这些具有草根性质的文化社团不仅 在满足人们结社需求、促进社会交往的层面上发挥着巨大的作用，而且对于现代 城市社区的自我建设、自我管理起着重要的推动作用。 本文的构思最早源于一次同浦东新区政府关于民间组织发展的合作项目。随 着实证研究的不断深入，对于这些带有群众性、非结构性的草根组织在合法性上 的疑问一直困扰着笔者。从本质上而言，民间文化社团应属于民间组织的范畴， 因为它们具有自发性、非盈利性、公益性等民间组织所必备的特点；但是，从其 现有的法律地位和与政府的关系来看，它们与附属性质的政府组织、纯粹的娱乐 性组织的界限又是模糊的、相似的。 笔者一直对于我国现有的民间组织管理方式存在着疑问。在现有社会团体 登记管理条例和民办非企业单位登记管理暂行条例的制度规定下，政府与 民间组织之间的关系并没有被完全理顺，在实际的管理实践中存在着的种种矛盾 与冲突也是研究者所不能逾越的障碍。然而，在这些规章和条例的背后，长期存 在着的社团管理理念和社会发展观却是问题的症结所在。 本文的目的不在于研究浦东民间文化社团本身，而是要通过对现行的社团管 理制度的分析，结合这些非登记( 亦是无法登记) 的草根组织在发展过程中遇到 的问题，对现有的社团管理理念加以剖析。建设“和谐社会”的新社会发展观， 体现在社会团体的管理方式上就是要给予诸多边缘性质的草根组织以合法的社 会地位，使其在促进社会参与和多元化上发挥更为重要的作用。 第二节研究问题和理论回顾 1 什么是草根组织? 在中文文献中，“草根组织”或“草根文化”中的草根直接译自于英文中的 “g r a s sr o o t s ”。这里的“草根”，通常是指与社会主流相对的组织或活动。在牛 津高阶英汉字典中，g r a s s r o o t s 被解释为：o r d i n a r yp e o p l ei ns o c i e t y , a so p p o s e dt o t h o s ew h om a k ed e c i s i o n s ( 社会中与决策者相对的普通民众，尤用于政治领域) 在西方的社会学和政治学话语中，草根组织通常与非政府组织和第三域的研 究相关联。西方社会学理论认为，当国家体系中的政府不能有效地配置社会资源、 市场体系中的企业又囿于利润动机不愿提供公共物品时，非政府组织作为一种新 的资源配置体制，弥补了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足。在这种 意义上，人们把非政府组织称为与政府和企业相平行的“第三部门”( t h et h i r d s e c t o r ) ，或者将其组成的整体叫做“公民社会”( c i v i ls o c i e t y ) 。现代社会正是一 个市场、政府和公民社会“三足鼎立”的社会。 国内目前对民间组织的研究大都局限于对获得官方承认、已登记的民间组织 的研究，而对那些以各种形式广泛活跃于城乡社区但尚未取得合法地位的自发性 草根组织的研究则有所不足。1 笔者在浦东的实证调查中发现了大量以非登记文 化社团为形式而存在的草根组织。这些草根组织无论在人数规模、活动资金上都 无法与我们通常意义上所讲的民间组织相提并论。它们共有的特点是都不符合现 行社会团体登记管理条例对允许登记社团限定的条件， 从严格意义上来说，西方社会学理论中的所有非政府组织都属于草根组织。 这种草根性表现为区别于政府和企业以外的民间力量对社会发展的参与和推动。 在西方社会，非政府组织名目繁多，包括妇女组织、社区居民组织、环保组织、 人权组织等等，遍布社会的各个层面和角落，它们在调整社会关系、促进社会发 展方面发挥着不可或缺的作用。本文所涉及的草根组织，无论是作为组织个体还 是某种组织类型，它们目前在中国的发展都处于一种边缘的萌芽状态。这些革根 组织区别于其它民间组织的最大特点就在于其源于民间的草根性和自发性。 2 中国坤目嚼的分类与草根组织的法人现状 n g o 为英文n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s 的缩写，直译为非政府组织， 我国官方文件里一般称之为民间组织。关于n g o 的界定，在国际上没有普遍的 共识。目前学界对n g o 定义，有代表性的大致有以下几种： 在国际上，目前最普遍的n g o 定义是由约翰霍普金斯大学的塞拉蒙教授提 出的民间组织的五特征定义：1 组织性这些机构都有一定的制度和结构；2 私有性这些机构都在制度上与国家相分离；3 非营利属性这些机构都不 向他们的经营者或“所有者”提供利润；4 自治性这些机构都基本上是独立 处理各自的事务；5 自愿性这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机 构接受一定的时间和资金的自愿捐献。( 塞拉蒙，2 0 0 2 ) ) 我国学者对n g o 的定义着重从广义和狭义两个方面进行定义：广义的n g o 是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织，它在外延上包括社团、民办非 企业单位、国有事业单位、人民团体、其它组织( 含单位内部的、以企业形式登 记的、未登记的社团等) ( 王名，2 0 0 2 ) 从此种定义的角度来看，本文案例所涉 及的浦东非登记文化社团当列属于这里的所谓“其它组织”的范畴。 1 在美籍印度裔学者杜赞奇( p m s e n j i td u a r a ) 对解放前我国华北农村地区“权力的文化网络”研究中， 对乡村草根组织的台法性问题曾所涉及。八十年代以后，国内学者对此类问题则鲜有论述。 2 狭义的n g o 定义是指严格按照社团登记管理条例和民办非企业单位 登记管理条例来定义的社会组织，即官方概念里的“民间组织”，在外延上只 存在社团和民办非企业单位两类组织。( 齐丙文，2 0 0 0 ) 在这里，非登记的草根 组织显然列属于非法组织的范畴。 如前文所述，在西方关于第三部门的研究中，经常将发自于民间的草根组织 直接等同与民间组织即n g o 。这种思想反映到关于n g o 的定义上就出现了另一 种较为绝对化的n g 0 定义，它将n g o 直接等同予纯民间的草根组织，而把那 些具有政府背景、登记在案的社会组织都排除在外。 我国学者康晓光认为，符合西方标准的第三部门在中国还不存在。中国第三 部门的特征之一是“多样性”，另一特征是“双重性”或“半官半民”。国家与社 会关系已经不再是传统集权制下的“单一部门”结构，但也不是标准的多元主义 模式或法团主义模式。似乎正处于从国家法团主义向社会合作主义过渡的阶段， 或者说是一种软化了的国家法团主义体制。( 康晓光，1 9 9 9 ) 在这种关于n o g 定义问题的讨论中，涉及到了我国现有民间组织分类以及 草根组织在其中定位的问题。根据康小光关于n g o 定义的本土适应性问题的论 断，我们似乎可以从与政府关系紧密程度的角度对中国现有的民间组织做出分 类，即g o n g o 和以草根组织为主体的民间n g o 。g o n g o 是指由政府部门或 政府所属部门设立、管理的非政府或非营利组织；民间n g o 则包括了由一部分 社会团体、基金会和民办非企业单位组成的登记组织，以及数量庞大、结构复杂 的非登记草根组织。 草根性质的基层n g o 处于政策和法律规定的边缘，其中少部分以工商注册 或者寄生于某合法组织( 如街道或社区的下属单位) ；而受限于现有的登记管理 制度规定，它们其中的大部分组织长期以一种合理而不合法的形式存在着。本文 即将论及到的浦东非登记文化社团就是基层草根组织的一个典型案例。 另一种根据法人地位对民间组织的分类方法与本文的主题直接相关。按中华 人民共和国民法规定，在中国存在四种法人，即：机关法人、事业单位法人、社 团法人和企业法人。就n g o 组织立法而言，我国目前主要存在三个行政法规： 社会团体登记管理条例( 1 9 9 8 年) 、基金会管理条例( 2 0 0 4 年) 、事业单 位登记管理暂行条例( 1 9 9 8 年) ，也而就存在三个主要法人主体并存的局面： 一是具有非营利社团法人性质的社会团体法人，一是具有公益财团法人性质的基 金会法人，一是我国传统的事业单位法人。 在1 9 9 8 年基金会管理条例颁布之前，根据基金会管理办法( 1 9 9 8 年) 的规定，基金会的性质是社会团体法人，然而社会团体法人又具有明显的社 团性质，二者冲突明显。基金会管理条例颁布后，将基金会从“社会团体法 人”中释放出来，确认其“目的性财产”的性质，遮造成了非营利社团法人、公 黼财团法人并立的局面，井与事业单位同构成了我国民间组织法人的三大主 侮。事遭攀畿囊手其政宓瑟豢积霆资饕豢，致搜其隽徐与另二者鞠驻存在差异， 如采说社会溺体与基金会的差异是平等基础上的形式上的差异，那么事业单位每 这二者之间则是一种不平等的身份之别，是凌驾于二者之上的“特权阶层”。 在现实巾，自发性的、缺乏财力和缀织资源的擎搬组织在法人地位上则长期 处于一释缺灸状态。蔽缝溪上来谤，荤投缀缀不可艇猩事监荸谴法入豹形式上彀 得突破；从特定的条例规定来上看，绝大部分的草根组织很难符合现有法规对a e 赢利社团法人和公益财团法人的要求。 社会溺薅登记警理条骥第三章繁条羁确援定，孛谤成立毒圭会霭箨必须 “有5 0 个以上的个人会员或者3 0 个以上的单位会员；个人会员、荦位会员混合 组成的，会员总数不得少乎5 0 个”。熬金会管理条例第二章第八条规定；“念 嚣性公募基垒会的原始基金不低于8 0 0 万元人民币，地方性公募熬鑫会的原始蒸 金不低予4 0 0 万元人民甬，菲公募基衾会的原始基鑫不低于2 0 0 万元人民币；溅 始基金必须为到账货币资愈” 仅以上鹾条规定就彻底断绝了草掇缀织在法律屡次导求法人地位的可能。 3 ，关予“会法性”溺蘧戆疆变综述 “合法憾”是一个其有多重涵义的笈杂概念，它的使用范围也不仅仅局限予 法律范围内，合法性的基础可能与法律有关，也可能与习俗、惯例、权威等社会 学概念相关联。 中文受静“合法性”一谪集结了两种主要含义：第一释是司法上豹“合法律 性”，意指一种行为或者浆个事物的存谯符合法律的蛾定，接近英文里的l e g a l i t y ： 第二种是指政治哲学里的正当性”、“合理性”，它波示一种行为藏者某个事物 熬存在整会久织囊存懿徐壤准翊，鼓及莛德菲强裁豹擐因，嚣茭麸褥被诀兔怒燕 当的、合理的并加以服从，接近英文词l e g i t i m a c y 。照然，后者比前者要来褥鼹 为宽泛，更接近于社会学朔政治学上的定义。 “合法数”的形容词l e g i t i m a t e ( 合法的或具有合法性静) 有屯袋基本的义磺： 1 檄据法律的，符合法律的；2 合法婚姻所生的：3 黻继承权的舔刚失依据的； 4 与既定的规章、原则、标准相一致的；5 符合推理规则的，有邂辑的，并因而 商效力的；6 正当的( j u s t i f i e d ) ；7 正常的或通常类测的。( 高丙中，2 0 0 0 年) 瑟史主辩合法蛙夔瓣转霹鞋麴结兔瓣释簧凌。一耪是鞋马竞聚韦韬爻找袋 的社会学解释传统，他们提出了经验主义的合法性瑕论。经验主义的合法性概念 认为：“一种统治规则的念法性仍是根搌那些隶属于该统治的人对其合法性的相 信来衡量的，这是一个攘售结构、程序、 亍为、决定、致策的聂确性帮适宜瞧， 4 相信官员或国家的政治领导人具有在道德上良好的品质，并且应该借此得到承 认的问题。”( 哈贝马斯，1 9 8 9 年) 这种合法性概念是依据于评价者是否相信 或赞同某种统治来确认合法还是非法的，即凡是被大众所相信和赞同的，能保持 大众对它的忠诚和支持的就是合法性的。社会学关于“合法性”问题的解释以大 众是否赞同的经验依据作为合法性的评价基础。 对合法性解释的第二种传统则是以苏格拉底、柏拉图、亚里士多德等为代表 的伦理学或政治学解释传统，他们提出了规范主义的合法性理论，即把某种永恒 的美德、正义作为合法性的基础。这种理论认为：一种统治是否合法，不依赖于 大众对它的相信、赞同或忠诚，只要它是符合永恒的美德、正义的，即使它得不 到大众的赞同或忠诚，它也是合法的；而只要它是不符合永恒的美德、正义的， 即使它会得到大众的赞同和支持，也是不合法的。哈贝马斯认为，这种政治学的 解释传统陷入了脱离经验的形而上学之中，具有价值绝对主义的性质。( 哈贝马 斯，1 9 8 9 年) 在社会学家对“合法性”问题的研究中，以韦伯关于科层制和统治的基本类 型的研究最为典型。作为科层制学理性前提的“合理性”和“合法性”是韦伯政 治社会学的中心概念。韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有其合理性基础。既 然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某 种合理性作为其实现前提的。 韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，合理性并不在于表现 在事实的好坏，而是存在于它是否被人们在信仰上认可，即个人对一种秩序保持 了它是一种合法秩序的信念。这种秩序的“正当性”或“合法性”有两个来源， 一是主观的正当性，包括情感正当性、价值合理性的正当性和宗教正当性，二是 客观正当性，包括习惯正当性和法律正当性。这五种正当性信念又在个体行动上 产生了四种行动类型：1 情感类型行动( 情感的正当性) ；2 价值合理性类型行动 ( 包括价值合理性和宗教合理性正当性) ：3 传统类型行动( 习惯的正当性) ；4 目的合理性类型行动( 法律的正当性) 。( 韦伯，1 9 9 7 ) 因此，韦伯的政治理论实际上是主要围绕着“合法性”或“合理性”这两个 概念展开的，是对它们的进一步引申与发挥。合法性是韦伯科层制理论的重要学 理预设。 2 0 世纪初，韦伯又提出了合法统治的三个基本类型：合理型统治、个人魅力 型统治和法理型统治。韦伯对“合法性”内涵的定义包括道德、宗教、习惯、惯 例和法律等多个方面。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊 的规则。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同 体所沿袭的各种先例。一个组织是否具有合法性，那就取决于它能否经受某种合 法秩序所包含的有效规则的检验，而这种检验的标准显然是多方面的。 哈贝马斯在韦伯的基础上对合法性理论做了进一步的研究，他认为合法性意 味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认。在哈贝马斯看来，合法性 不应被单纯理解为大众对于国家政权的忠诚和信仰，合法性不是也不会来源于政 治系统为自身的统治所作的论证或证明。哈贝马斯要求对一种政治统治是否具有 合法性做出价值提问，即“一种政治是否包含着被认可的价值”才是有无合法性 的最好证明。这就是哈贝马斯在合法性问题上的一个著名论断：“合法性意味着 某种政治秩序被认可的价值。”( 哈贝马斯，1 9 8 9 ) 我国学者高丙中认为，“合法性”概念在社会科学( 社会学、政治学等) 中 的使用有着广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范； 狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。( 高丙中，2 0 0 0 年) 韦伯对合法性的社会学解释是广义的，而哈贝马斯对于国家制度合法性的解释当 属于对合法性概念解释的狭义范畴。 合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一种含义：由于被判 断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。一种社会组织或社会现象由于具有 合法性而得到承认，当这种将表达认可的信息源仅仅被定义为国家和政府时，其 形式表现为法律或相关的规章条例：当信息源更加多元化，并被扩展至社会整体 ( 包括社会中的个体、各个利益集团、大众传媒等) 时，其表现形式和评判标准 也将更加多样化。 在对社会团体的合法性问题研究中，为了有效地分析社会团体与合法性的关 系，高丙中将合法性分解为社会( 文化) 合法性、法律合法性、政治合法性和行 政合法性。( 高丙中，2 0 0 0 年) 1 社会( 文化) 合法性对应于传统和前述关于“合法性”的第七条义项 正常或通常类型，表示社团由于符合文化传统、社会习惯等组成的民间规范而具 有合法性。社会团体的社会合法性主要有三种基础，一是地方传统，二是当地的 共同利益，三是有共识的规则或道理。 2 法律合法性与“合法性”的第四项和前述一至三条义项是一致的，它表示 社团由于满足了法律规则而获得的合法性。法律合法性是滞后的，形势一旦发生 了变化，社团在合法性上就会遇到新的压力。 3 政治合法性相当于“合法性”义项的第三条，可以包括前述第六条义项( 正 当性) 的内容，它表示社团由于符合国家的思想价值体系而被承认享有的合法性。 政治合法性是一种实质合法性，它涉及的是社团内在的方面，如社团的宗旨、社 团活动的意图和意义；它表明某一社团或社团活动符合某种政治规范，因而被判 定是可以接受的。 6 4 行政合法性与前述第四条义项有关，表示社团由于遵守行政部门( 国家机关 或具有一定行政功能的单位) 及其代理人确立的规章、程序而拥有的合法性。行 政合法性是一种形式合法性，其基础是官僚体制的程序和惯例，其获得形式是多 种多样的，大致有机构文书、领导人的同意、机构的符号和仪式等。 第三节研究方法与分析框架 如前所述，本文的研究想法最早源于笔者在浦东所做的一次关于民间组织的 问卷调查。除了问卷方法外，在实证研究中笔者还使用了实地观察和座谈会相结 合的定性研究方法。在研究的早期，通过街道工作人员的帮助，笔者在浦东南码 头街道以实地观察的形式进入社区文化社团的活动现场。对数个社团的实地观察 使笔者对浦东社区草根组织的人员组成、组织结构和活动方式等有了初步的认 识。 问卷调查的研究对象为浦东范围内的社区文化社团，研究目的主要是试图描 述目前浦东社区文化社团的发展现状，并征询社区民众对社团发展的意见和建 议。问卷调查全过程前后持续约半年左右的时间，采用多阶段抽样的抽样方法， 成功回收问卷1 8 0 0 余份。 本次调查采用多阶段抽样与系统抽样相结合的抽样办法，覆盖了以上海浦东 的2 4 个镇、街道( 含金桥、张江) 一级行政单位的有效样本1 8 1 8 个，其中男性 占5 2 7 ，女性占4 7 3 ；样本年龄分布为：1 7 岁及以下o 7 ，1 8 2 9 岁1 1 9 ， 3 0 一4 9 岁3 9 o ，5 0 5 9 岁3 1 6 ，6 0 岁及以上1 6 7 ，样本来源为浦东新区下辖 的各个行政区域( 含街道、镇、工业园区等) 。 受访者基本状况为：1 文化程度：小学以下的占3 5 ，初中占2 0 5 ，高中、 中专、技校占2 9 2 ，大专占2 8 2 ，本科占1 8 o ，硕士以上学历的占0 6 ； 2 户籍状况：浦东城区占5 4 2 ，浦东郊区占3 5 4 ，本市兄弟区县占7 5 ，外 省市人口占2 8 ；3 就业状况：在职人员6 2 8 ，离休人员o 8 ，退休人员2 7 2 ， 下岗人员2 o ，失业人员1 7 ，协保人员2 4 ，待业1 0 ，在校生2 1 ；4 个人收入分布：8 0 0 元以下占1 2 9 ，8 0 l 一1 5 0 0 元占3 3 8 ，1 5 0 1 - - 3 0 0 0 元占 2 6 9 ，3 0 0 1 - - 5 0 0 0 元占1 4 0 ，5 0 0 1 - - 8 0 0 0 元占1 0 2 ，8 0 0 1 元及以上占2 2 。 表1 调查样本构成 就业状况频数百分比( )净百分比( ) 在职 1 1 3 36 2 36 2 8 离休 1 588 退休 4 9 l2 7 o2 7 2 下岗3 62 02 0 7 失业 3 01 ?1 7 协保 4 42 4 2 4 德照1 8l ，01 o 在校学生 3 72 0 2 1 总数1 8 0 49 9 21 0 0 o 缺失德 1 4 8 合计 1 8 1 8l o 因为这魑草根性质的文化社团不同于具有良好组织结构并已在相关管理部 门登记的规模化民间组织( 为予以区别，我们将研究对象称之为“非登记”文化 毒圭霾) ，宅翻蹙有曼失浓黧戆叁发瞧、公薤装、窭愿羧等色彩，戮噩乏我翻霰竣这 些土生土长的草根组织骢接近于我们在学理上所假设的那种理想的原n g o 形 态。 然丽，调釜下来褥到豹结果蒡不如我稍事先所预想缒那撵。尽警荤根组织势 不属于在编酌并受到严格管理的正规佬民间组织，稼这些文化桂圈在实际的发震 中仍然受到备种各样问题的困扰。一方筒，它们在法制层面得不到应有的地位剩 尊重，另一方面，受限予自身在财力、内部管理等方灏的不足，蕈根组织对政府 帮门叉鸯着援大貔依蔟熬。这舞藏羲馥举蔹削弱了这些桎会缀缓鹣甏藩毪色彩， 而且对其在瞄后的发展也制造了某种潜在的障碍。 经验资料的获取在社会学研究中占据极为重要的位置。它既怒研究的起点， 又是磅究结论豹努密。赘麓关于草投缀织的“革棂蠼”与“合法投”熬静静疑问， 我们又相继程歼了两次纛谈会，并以实溉观察和深度访谈相结合的形式对浦东文 化团队的参与者、组织者和相关政府部门的管理者展开了第二阶段的调查研究。 在座谈会人员的选取上，笔者遵徽了典型性与代袭性楣结合冉勺原则。第一场 戳餐遵柱霾戆遴者受主，程辖嚣蠹柱嚣发震狭援上分淹好中差三豢，共+ 久麦表； 第二场以文化社团成员为生，选取了不同街道、不同主题的数个被团。这两场庶 谈会的目的就是要对问潜调查所得的数据进行补充和挖掘，通过谳对面交流的形 式了解社霆蛰疆者窝季圭溺成员对文纯社鬻发震戆蠢羹秘褒点。 尽管问卷调查在覆盖黼和可搡佟馁上都要远胜予定性的深度访谈和座谈会， 但笔者更愿徽将此次研究的主要成果姻功于后者。原因不仅在予前者对财力投 入、执行力魔有着非常赢的要求，更因为詹者能使研究者有机会与擎根组织的成 爨帮管瑾者露器对嚣戆交浚穰会，劳裁磷究过程孛掰产生静静静疑惑与之遴行爨 深层次的探讨。 本文对社区革根组织合法性分析的思路将延续社会学领域以书伯为代表的 广义豹台法瞧凝念。对蕈摄缝织合法瞧豹试谈不仅援疆手法律割嶷矮覆豹努辑， 也涉及到社阴民众、社区腾民、社区管溅者等多个朦俩对于社区翠根组织的身份 认同问题。社区草根组织谯司法层面合法性地位的缺必并不是评判其正当性的瞧 菝搀，本文数跌法建合法蛙、行政会法瞧、致澹会漩性、功能会法牲窝社会念 法性等多个鼷面对之加以分析。 本文的基本构想源予对浦东非登记文化社团( 以下简称“文化社团”) 的实 涯研究，因此在展开对合法性阉题豹分孝嚣之蕊笔者试溺首先对研究个案的基本状 况锾密穰酶馁的分绍。清衮豹文纯轻圈秘蓠滏处予一萃孛魄较原始豹发震除段，慧 有非常强烈革根性特点的同时，它们与政府部门的荧系也非常复杂。一方面，文 化社团在满熙社区居民的结社需求和社会交往上承载相应的社会劝能，另一方 嚣，受翻予囊隽在经费筹煞、肉部管瑗簿方嚣豹不怒，它餐又不褥幂辔蘩致瓣辩 门的力量来维持自身的发戚。 当前我圈政府对民间社团的管理方式仍处于以控制、约束为特点“控制模式” 输段。控制式的管理方式管先体现于立法上，1 9 9 8 年颁布的两部漩勰社会戮 体登记管理条饲藕事照攀位登记警壤暂行条铽葵定了我鋈嚣翁社霞管毽熬 基本格局。谯关于草根组织的法律合法性方面，本文将着霾就这两部法规进行论 述。 革摄缀织豹竣浍会法拣霉羯子法德食法挂，它憝撵擎掇组织耱念 = 瑷有夔致 治规范，即被党政系统认为在政治上芷确。有别予一魑具有浓厚政府背景的官办 民间组织，浦东目前大部分的文化社团是通过自下而上的方式逐步发展起来的。 “政治上疆确”是对我国掰霄民阕组织鹣最低强度懿竣治要求，擎缀组织也不倒 豁。 本文对荤搬组织合法性问题的论述借鉴了上文中高丙中对社团合法性的分 析框架，高丙中认为社团含法性包括：社会( 文化) 合法性，法律台法性、政治 台法牲窝嚣黢合法瞧。笔纛褥摹禳缝缀瓣毽壤莛结蔻蒸法律台渡後_ j 瑟嚣致会法设 的缺失。男外，笔者提出了事实合法性的概念，以揩代草根组织程蕻运行和活动 过程中发挥赭某种正面的社会功能。草根组织因为符含某种既存的社会规范并为 大众所广泛接受麸嚣获褥了事实的会法地位，这静事实合法性包含了功莪会法娩 与衽会合法瞧两个方露。鞠魄予高丙巾的台法悭分轿框架，笔者撬滋的事实合法 性与功能合滋性两个概念可能是本文的创新之处， 功能合法性是指草根缀织满足了人们在集会和社会交往上的溅当需求。我隔 宪法援定公瑟其毒集会帮爨蒎翁鑫由，4 熏送孛广泛存程豹鼙鬏组织虢各静各襻豹 形式满足了人们在社区集会、文化教育、健身娱乐等方面的正当滞求。社会团体 功能的合法性是指这些社团所承载的社会功能在形斌和内容都符合现行的法律 霸道德行为援范。另一方鞣，具有柱区议事会功戆黪攀嘏维织在教嚣事务豹公必 9 参与和自治建设过程中也发挥了重要作用。浦东的文化社团在行使其文化娱乐功 能的同时，也实现了满足公众政治参与需求的社会功能。 草根组织的社会合法性取决于两个方面，即社会赋予的传统合法性和文化合 法性。很多非正规化的民间组织都有着悠久的历史，它们的合法性来自传统，如 农村社区中的宗族公益组织和城市社区中的同乡会、行业协会等。草根组织在不 具备法律合法性的同时，它们通过普遍公认的、事实存在的方式获得了社会合法 性。文化合法性是指草根组织的组织目标和伦理观念符合社会大众的文化传统， 并因其与普遍的社会观念相一致而获得公众的文化认同。 本文对草根组织合法性问题的论证，将立足于对浦东文化社团的实证分析， 这些文化社团的生存状态反映了目前我国政府在民间组织立法和管理工作上的 现状。前期的实证研究对本文的最大贡献在于帮助笔者穿越文献研究的丛林最终 确认了本次研究的主题，实地观察和访谈所得的资料也为笔者在理论上的探讨提 供了现实依据。需要着重声明的是，本文的研究重点不在于草根组织本身，而是 试图通过对其合法性存在的分析，对现行民间组织立法和管理制度提出质疑；同 时，从建设和谐社会和促进社会多元化的角度提出笔者对草根组织建设和发展的 一些看法。 第二章浦东文化社团问卷调查与发展状况分析 第一节浦东经济社会发展与调查概况 上海浦东地处东海之滨，扼守长江，它是我国对外开放的前沿阵地，其二十 多年来的社会变迁见证了我国从计划社会向市场社会转变的重要历程。浦东新区 下辖2 4 个街道( 镇) ，总人口数( 包括户籍人口和登记流动人口) 2 6 2 万人2 。 自1 9 9 0 年浦东开放开发以来，面对复杂多变的国际国内经济环境，浦东新 区加快开放步伐，综合经济实现了前所未有的高速增长。至2 0 0 2 年，浦东新区 总体经济实力已相当于二十年前的整个上海市。浦东新区经济的高速增长和综合 经济实力的增强，为上海2 0 世纪9 0 年代以来国民经济保持两位数的发展提供了 坚实的支撑，成为上海新的增长点。2 0 0 2 年，浦东新区国内生产总值达到1 2 5 3 1 3 亿元人民币，比2 0 0 1 年增长1 6 7 。2 0 0 2 年浦东国内生产总值占全市比重达 2 3 2 0 ，实际利用外资达1 6 亿美元，占全市1 3 强3 。 浦东新区在经济领域的巨大发展在一定程度上带动了社会领域内的建设。从 1 9 9 3 年到2 0 0 2 年，新区对社会事业的财政投入和支出不断增加。2 0 0 2 年用于民 2 资料来源：浦东社会经济发展月报，2 0 0 5 年1 月，h t t p ：w w w p u d o n g g o v c n 3 资料来源：2 0 0 3 年浦东新区社会发展报告，浦东新区社会发展局浦东一复旦社会发展研究会编2 0 0 3 年，上海人民出版社 j 0 政和文化工作的资金支出分别为6 0 0 0 4 0 万元和1 1 1 1 2 4 0 万元，比上一年度都有 大幅度的增加4 。由于起步较晚，相比于经济领域，新区的社区文化建设具有明 显的滞后性。一方面，在浦东开发的早期，前者比后者得到了更多的关注；另一 方面，这也与浦东社会发展的自身状况具有密切的关系。 经过调查走访，我们认为以下几点原因与目前浦东社区文化建设的现状直接 相关： 一、 地域辽阔，区域经济发展不平衡 浦东新区的经济分布仍是以沿江地带为主，陆家嘴地区梅园、潍坊等街道的 经济发展水平最高，其次是高桥、沪东等几个传统工业地区，而离江较远的川沙、 机场等在近些年的城镇化运动中刚刚发展起来的，农业人口数量在总人口中仍占 较大比重。不同经济发展水平对文化生活的需求在内容和形式上都相差很大，在 调查中很多社区干部反映，高档小区的文化工作很难开展，而大众化的文化娱乐 形式在相对落后的小区要更受到居民的欢迎。 二、 流动人口数量庞大，难于组织和管理 随着浦东开发的不断深入，进入浦东的外来人口数量曾逐年上升的趋势。从 1 9 9 3 年到2 0 0 0 年，新区常住人口从1 4 4 万上升到1 6 5 万，年增长率为1 9 5 ， 与此相比，新区的流动人口增长速度要快得多：1 9 9 3 年新区流动人口数为3 0 万， 2 0 0 0 年全国人口普查时约为7 3 万，截至2 0 0 5 年1 月浦东新区登记流动人口数 达到了8 1 1 万人。 流动人口是新区实现经济增长的重要力量，他们在为新区建设做出贡献出的 同时也给新区社会带来了新的文化元素。流动人口的主要特征在于其流动性强， 无论在户籍登记或组织动员上都存在较大的困难。我们经过调查发现，社区中的 各种文化社团的主要参与者仍以上海本地居民为主，外地人在其中的比重要少得 多。另外，在文化社团的活动形式上，组织者也较少考虑到流动人口的需要，这 也在一定程度上造成了文化建设中对外来人口的忽视。 三、 文化基础薄弱，传统生活方式面临转型 从9 0 年浦东大开发至今，目前浦东的行政区划历史也不过十来年的时间。 在相当长的时期内，相比于浦西的现代和繁华，浦东社会长期处于一种落后和闭 塞的状态。随着浦东开发的不断深入，很多早期以农业为主要产业的区域被重新 划分并纳入城镇格局。虽然户口由农业户口转成了城镇户口，但在生活方式上， 很多居民仍处在向市民身份的转型过程中。 人的现代化是一个全方位的过程。社区文化工作对于提升居民文化素质、满 足其日常文化娱乐需求具有重要的作用，同时，它也是社区建设与发展的重要内 4 ( 同上) 容和标志。 四、相关法规条例不健全，文化团队管理缺乏科学性 草根性质的社区文化团队，不同于正规化、有组织的其它民间组织，它们大 都没有在相关的民政部门登记注册。对管理者而言，对草根组织的管理也缺乏明 确的、有章可循的规章制度。社区文化团队在同政府部门的管理关系上呈现复杂 性和随意性的特点。 我们在调查中发现，那些得到街道( 镇) 一级部门承认和财力支持的文化社 团，大都属于具备了一定规模、且对政府部门的管理介入持欢迎态度的社团，它 们通常挂靠在街道文化站；另外还有相当一部分社团与街道部门长期保持着一种 若即若离的关系，它们一方面抵制街道对社团发展的过分介入，同时又期望能从 街道得到部分财力支持。 现有的社会团体登记管理条例并不适用于这些草根组织，而现实中又不 存在成文的相关条例或规定。对于社团管理者而言，他们手中唯一可利用的资源 便是每年不定期对这些社团的财力支持，但是街道每年在群众文化事业方面的财 政预算是有限的，因此社团日常管理工作长期处于一种两难的境地。 第二节文化社团发展现状分析 居民广泛参与，社区普及率高 近年来，随着浦东经济社会建设不断取得长足进步，广大居民的物质文化生 活水平逐步提高，他们的业余闲暇生活也变得更加丰富多彩。在居民闲暇时间的 使用上，有5 0 8 的人把读书读报作为首选，其次分别是看电视节目( 2 1 1 ) 、 听广播( 6 o ) 、体育健身( 5 4 ) 、上网冲浪( 4 1 ) 、旅游( 3 8 ) 。 根据我们这次的调查结果证实，目前的浦东居民中，从未参加过文化社团活 动的仅占总人1 3 的3 7 o ，而身为社团成员且经常参与活动的居民则占到了 2 4 4 ，其他曾经参加但现在退出或作为成员但不经常参与活动的分别为5 9 和 3 2 6 ：在已经参加了社团活动的居民当中，具有两个以上社团成员资格的则占 到了5 6 2 。从社团普及率上来说，目前浦东的文化社团已经具备了相当的群众 基础。 社团种类繁多，规模尚处于不断壮大中 目前，浦东文化社团的“文化”内涵不断扩大，不再局限于以往以读书读报 为典型的知识型社团，而以“大文化”的社团类型为发展方向。在广大居民踊跃 参与的社团种类中，体育健身社团的受欢迎程度( 3 0 6 ) 超过读书读报型社团 ( 2 3 1 ) ，这反映广大居民在物质生活水平提高之后，对自身的身体健康和生活 质量的提高更加关注；另外，其它较受欢迎的文化社团还包括：时事政治学习类 2 ( 1 1 9 ) 、戏曲文艺类( 7 4 ) 、舞蹈类( 6 o ) 、科普类( 5 4 ) 。 在社团的自身发展状况方面，目前社团规模在l o 人以下的小社团只占社团 总数的2 0 1 ，而l l 一3 0 人和3 l 一5 0 人规模的社团则分别占到了4 9 4 和2 0 8 ： 5 1 人规模以上的大型社团占目前社团总数的9 6 。因此，就规模而言，浦东文 化社团仍处于不断壮大之中s 。 发展历史短暂，成员组成以中老年为主 浦东各文化社团的发展历史大都比较短暂，其中从成立至今尚不足一年的占 到社团总数的9 3 ，1 年到2 年的占2 3 1 ，2 年到3 年的占3 3 1 ，4 到5 年 占1 8 2 ，5 到8 年的占1 1 1 ，9 年及以上的仅占5 2 。 另一方面，在社团成员的年龄上则以中老年为主，其中3 6 5 0 岁和5 1 6 5 岁的成员分别占到了成员总数的3 0 1 和4 5 8 ，6 6 及以上的老年人占到了 6 1 ，而3 5 岁以下的年轻人则只有1 7 9 0 。社团成员的年龄结构呈现明显的老 龄化趋势。 表2 不同年龄人口参与社团活动的积极性差异分析 参与积极性总计 现在已退 年龄从未参加曾经参加 出 积极参与 1 7 岁及以 6o 22 1 0 下 1 8 2 9 岁8 075 42 21 6 4 3 0 _ 4 9 岁2 6 13 82 0 01 2 76 2 7 s m 一5 9 岁1 7 72 61 6 61 3 04 9 9 6 0 岁以上5 12 08 29 72 5 0 总计5 7 59 15 0 43 7 81 5 5 0 社团活动频繁，场所局限于社区及周边地区 在关于浦东文化社团活动频率的调查中，我们得到的数据显示：大部分社团 的活动频率维持在每周至少安排一次活动的水平线上，其中每天都有活动的社团 占社团总数的2 4 9 ，一周4 - - 6 次的占1 1 8 ，一周i - - 3 次的占3 2 5 。也就 是说，约七成左右的社团每周都能为成员安排活动，这表明浦东文化社团在日常 活动开展上是非常活跃的。另一方面，这个结论也验证了我们在上文有关社区居 民在社团参与积极性上的结论。 在活动地点的选择上，大部分社团都选择在小区内( 5 6 8 ) 或小区附近 5 由于本次调查问卷的发放对象为社区居民，所得数据只用于对样本所在社团发展现状的分析，最终结论 可能与以社团为样本单位的调查结果有所出入。 j 3 ( 3 5 8 ) 开展活动，而很少延伸到躐离小区较远的其它地区( 7 4 ) 。至于社 团活动具体场所的安排则出现了多样化的趋势，其中以广场( 1 2 0 ) 、小区空地 ( 1 0 1 ) 、越委会溪魂室( 3 8 ，1 ) 积衡道社区文纯滚动中心( 1 4 7 ) 屡多；另 外，公园( 6 2 ) 、绿地( 6 8 ) 等其京公共场所媳占据了相当的比重。 政府资助与成员自筹，经费来源多样化 目前，文他社团活动缀费的主要来源有两类：来翻政府的拨款( 2 0 ，1 ) 、专 磺基金资韵( 5 。3 ) 窝成受蠡筹( 2 6 3 ) ，魏韩，遴毯括：企遭籀秘( 3 + 2 ) 、 社会个人捐助( 1 5 ) 、卒士闭经营创收( 0 7 ) 和活渤比赛奖励( 6 9 ) 等。另 外，有3 5 9 的社团采取了多种方式兼顾的其它经费筹措方式。 溱东戆聚耀文纯季主臻焱经费来源土黧溪多撵纯豹趋势，藏爨溺豹耋筹经费建 遽些草根组织活动经费的主要来源，另一方面，来自政府部门的定期和不定期赞 助也对文化杜团的活动开展产生了很大的推动作用。鼠然我们还不能断定文化社 豳已经完全摆脱了以往以政府专项拨款为主的经费筹集方式，但疆虢存在着的遗 荦争多样证憝势，对文住校鬻囊正实瑶“擎撮亿”葙猿藏自主仍暴露嚣常重要懿意 义。 圈1 文化社丽筹资方式分析 对浦东文化社团的调套结果充分表明了其作为翠撇性组织的特征：自发性、 本地化、规模小、种类多并具有深厚的群众基础。在满足居民精神文化生活需求 秘薤速建设豹终蠲上，这夔箨正式貔孳蔽缝缓氇发挥