（行政管理专业论文）乡村治理中克服国家政策介入失灵的路径选择.pdf

a阮t ract 一灰一粇 甲 瑍 卜穨 abs tr ac下 玩川 r al汉 沁 i e ty the r o e the s ta t e 讨 a y s ism a i n s ta y ofgov e m adce助d the a in 油沐加 s ofc 知 加 a ls ru ra l ro a d d e v e o p id cnt t 七 e p 双 冗 黔 ssofs ta t e in t e rv e n t i on阳d the 加p 碱 皿 the v ili a g e s 眼 m a l n l yt 知 ro u gh nati o n a l nl ra l pol i c y s fo n u 顾on and 汕p l e 口 cnta d o 氏w b i c b u l t i m a t e l y a 帅 岛as 欧 1 0 al加l i cyin te rv e n t 10 n h o w e v c r th en a t i o n 目因l i c yin te rv enti 皿 isn o t s m ooth 的 加 gbc ou sc of o m efa c t o rs 似t ri ct i o n 恤the 户 ce s s of触 川 拍 1 即v e 门 a n c 七过 比 四 即t i o s ta t e 州i cy目 w a y s 血 叩to 祠优 t 10 n 加mt b e v arious fo r 笼 s ofv i l l a g es 卜 旧 b in g 加mru r aibl u e p hat und e r th e b a c k 目 旧 u n d of以i on 山 e thcsis fi rs t d c 石 d esthe b as 记con t ent ofthe 卯li cy in t e i vc n t i on 声th e 吕 n e t 汕e on th e b asi s oft b a 幽 羚e s th e n e d 暇 洛 ity 胡d rolcof 州i d es 运 t e rv e n t l on t 七 切 the th es i p 1 0 re s此 理 犯 吕to n at i o 画 因五 卿 加 t e rv n t i o n血 i l u r eandp ro 详 冷 es p a t h日 t e 口 a 6 v es to ove 代 幻 刃 口 enati o n a l poli 卿 加宜 e 口e 口 t i on 倒l u r e t 七 e th e s i s can bod i v 1 d edi n t o th e fo ll o w in g m aj orp 越 ts t 七 e 丘 比 t p art isin t 代 心 u ct ion w 址 c b 血6 n the 口 a incon ce p tsofthe t b e s isa n d e a bora t csstudy a p p arentcon d i ti on ofre 1 a 曰 th eory运胡do u t ofcou n t ry th o n 加 t 找 日 u ces thc m a incon l 叨t d 吐 五 cuit poin ts m 咖 vi 口 曰 s a n d i d 玲and th in ki n g p 汕 of t b etbe s is 飞 七 e 翻 陇 又 旧 dp art re 笋dst 加 aso r 山r 丘 mand e n t t 油 iom 叼e rnt 汕c 协 伽 妞 m 卯 理t 加e 比 v 招 w s 阳d q侧口c n tson c 址 n a v i ll a g e 即v e n 甘 in c e 阳d th e s 七 劝 卯w o r v e rt i o d in fi l t r a t i o 氏即d on阮 b as i s ofth a t d e 五 刀 es咖 b as icc o n t e n t ofpol icy 加 让 rv e n d o nw 肠 沁 bl a y s山 eo r e d 喇 脚叨d w o rk for thc fo li 口 w ing e x p o ra t i o oof 州icy in t e rv e n t i 呱 t b e t h ir d p artanai yze s t b core t i ca1 s 0 u ofpol i c y i d t e rv e n t i on丘 劝 m胡gl esof如 旅 血 阴 d即 心 a l 比 l a t io n sth cory m 侧 坛 m即 心 a l tr al 拐 fo rma t 1 0 n讹n dasw e uas 0 脑 叨 l s pou t i 以d evel o p m e ats i tu a l i 加 and ont 七 治 b as i s 此 由 郎 妞 p r o 如 洛 沁 句the 峨朋 妞 y ofn a t i o aipol icy in t e rv e n t i 加 石 加u y the t b cs iss t u d 1 esthe ro l e ofn a t io o al poli cy in t e rv 切i l on 五 幻 mfo u r p ro s 沪cts ofpo i d cal 口加皿c cul t u 口 l and即 d al m a n a gem e n l 飞 已 加u 妇 五加妞四已 口 t i od助d 朋邵t 加 加p a ctofpol i c yin te rv c n t 1 on fa 月 限 山 e 执成 d i es此 日 班 topol j 卿 加 t e rv ent i o n 云 蛀 u r cs丘 mfo u r c v e 5 加 d u d in g pol i cy itfa 以 or 饭 川 y fa d or 恤罗 t 沙 叫 p s fa ct o r ad d o v l p d 口 口 加回翻 沁 乙 飞 七 丘 n 七 15山 m 时加冈恤 趁 p artofth e 山 c s is t b c p artb 血铆白r 胃 田 d 伪砒 冈 d in g c o n t e n c a s u 代 5 即d p a t h 目 t e a t i v e to 翻 目 u 化inp ra ct i 伪invi ewofq u e s d 毗 阳目 娜目inth c fo u n b p art 旋y w匕 川 r u r a l g ove r n a n c p o li c y 访 t e rv c n t i o n 凡u 眼 p a t b m 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解有关保留 使用学位 论文的规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘 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把农村发展放在社会发展重要位置的战略思想 例如 取消农业税政策 退耕 还林 草 政策 农业 三补贴 政策 劳务输出政策 减轻农民负担政策飞 对农村义务教育阶段 两免一补 政策等等 因此 国家政策介入仍然是国家 干预乡村治理的主要手段 是农村政治 经济 文化发展的主要后盾 既然公共政策的出发点是好的 是为解决公共问题而制定 是为农村的发展 服务的 那么为什么在农村有一些政策却实施不了 政策介入的效果并未达到 预期的政策目 标 违背了政策制定的初衷 农民的满意程度并不是很理想 出 现了 所谓的政策介入失灵现象 也就是说乡村社会对国家政策介入产生了社会 拒斥 为什么会出 现这种现象呢 是中央政府利益选择方面出现了问题 忽视 了农民的利益导致社会拒斥 还是政策本身存在的问题 还是政策在介入过程中 出现了偏差 变异等等 1 2对公共政策 治理 失灵 杜会拒斥 认同等概念的厘清 0所谓政策 价值理念 就是 指对公 共政策的 侧定过程及其内容起指导作用的墓本观念 因 而也 可以 简称政 策价值观或政策观 胡象明 论以 人为 本的 政策 价值 理念 国 家行政李院 学报 2 叨7 2 第 1 章 引言 1 2 1公共政策 1951 年哈罗德 拉斯韦尔与其同事合著的 政策科学 近来在范畴与方法 上的发展 一文的发表标志着公共政策成为一门学科列入了学术研究领域 正是 由于公共政策被纳入科学研究视野的时间不长 对公共政策概念的界定至今众说 纷纭 莫衷一是 人们从不同的视角出发 对公共政策的概念作出了不同的解释 美国学者伍德罗 威尔逊 w oodro 贾 i l son 政策是由政治家即具有立法权者 制定的而由 行政人员执行的法律和法规 政策科学主要的倡导者和创立者一 一哈罗德 拉斯韦尔 h a r a 1d d las s e 1 l 与亚伯拉罕 卡普兰 a 助l an 政 策是 一种含有目 标 价值与策略的大型计 划 美国 政治 学家戴 维 伊斯 顿 d easto n 认为 公共政策就是当局对整个社会的价值作权威性分配 罗伯 特 艾 斯顿 r obert e y est one 指出 公共政策就是 政府机构和 它周围 环 境 之间的关系 托马斯 r戴伊认为 公共政策就是政府选择做什么或不做 什么 美国 学 者安德森认为 公共政策是由 政府机关和 政府官员 所制定的 政策 我国学者借鉴国外研究成果 对公共政策作出了自己的界定 例如 台湾中 兴大学张世贤教授认为 公共政策乃政府为解决公共问题 达成公共目 标 经 由政治过程 所产生的策略 他从不同的角度对公共政策的概念进行了界定 1 以目标取向来界定 公共政策是达到公共目 标所采取的策略 2 以问 题取向来界定 公共政策是政府解决公共问题的决策 3 以过程取向来界定 公共 政策是 政治 过程的 产出 香港学者伍启元 认为 公共 政策是一 个政府对 公私行动所采取的 指引 大陆学者对公共政策届定的 主要观点 有 政策 是 国家 政党在一定历史时期为实现某种政治目 标或完成某项任务而制定的行为 规范与活动指南 党和政府用以规范 引起有关机构团体和个人行为的准 则或指南 其表现形式是法律 规章 行政命令 政府首脑的书面或口头声明 转引自 伍启元 公 共政策 香 港 商务印书 馆 19 89 o 臼 s t on 仆 e p o l i t i c a l s y s t e 臼v or k 七 叩 f 1 9 1 2 9 截 维 伊 斯 顿 政治 体系 一 一 政 治 学 状况 研究 中 译 本 北京 商 务 印 书 馆 1 993 1 2 3 一 1 时 凡 e y e s t 佣 e t 触t h r e a d s o t f ubl i c pol i c y s t ud yi n p o l i c y l e a d e r s h i 卜 1 耐 i a n a p 0 1 i s 助l b s es m e rri l 1 9 7 1 1 8 t 幽5 dy e u 时 e r s t an d i n p u h l i c 而l i c 萝 e j er s e y 1 巧 美 詹 姆斯 e 安德 森 公共决策 北京 华 夏出 版社 1 9 90 4 张世贤 公共政策析论 台北 五南图书 1 986 伍启元 公共政策 香港 商务印书馆 1 989 第 1 章 引言 和指示以及行动计划与策略等 国家机关或者执政党指定并付诸实施旨在 解决某一问题的具有权威性的行动准则 公共领域里的行为规范 准则或 指南 0 等等 综观上述观点 尽管学者们的侧重点 出发点不同 但是他们都肯定了 制定 公共政策的主体是政府 是国家公共权力运行的具体体现 是政府实施公共管 理的重要途径 是政府维护公众利益的主要手段 杜会民众t日 单位系统个人信访肠闻嫉介 智衰系统 人民代衰 政协委 员 人大表决宜搜侧定政旅 图1 中国公共政策形成过程示愈图 摘自 王文彼 公共政策与公众认同 山西社会保阵制度个案研究 硕士学位论文 太原 山西大 学 2 加吸 0英成武 魏淑艳 公共政策学 沈阳 东北大学出 版社 2 003 第 1 章 引言 1 2 2治理与乡村治理 随着市场经济逐步发展 传统意义上的政府统治已 经显得比较滞后 于是便 产生了治理理论 作为一种全新的理论 治理理论的提出挑战着传统政府自上 而下的权威 并且有了更广阔的研究领域 该理论认为 治理与原来的统治区 别在于 1 治理的主体并非一定是政府机关 而统治的主体必须是政府 2 政府统治 权力是自 上而下的 而治理则是上下互动的管 理 过程 也就是说 治理理论不再将政府作为公共权力的唯一行为主体 而是将各种民间的非政府 组织都纳人到公共管理主体范围内 并斌予这些组织以 广阔的活动空间 通过 互动 合作 协助政府实现公共管理目标 乡村治理 是指 以国家为主体同时包括乡村其他非体制性力量在内的各 主体 对乡村社会进行统治 领导 管理 调控的行为和过程 其终极目的是 为了实现国家对乡村的政治调控 推动农村民主选举 民主决策 民主管理 民主监督 村党支部 村委会以及其他法理型组织和民间组织共同参与村落公 共事务的决策与运作 保持社会秩序并为促进乡村经济发展提供必要的社会公 共服务 产品 乡 村治理这一理念的 提出 要求改 变 传统乡 村中的 权力关系 形成以乡镇政府为主体 同时吸纳各种农村民间组织加入的格局 它强调农村 公共事务的多元参与 发展农村的新型权力关系 实现民 主化管理气 1 2 3政府失灵与政策失灵 1992年萨缪尔森在他的 经济学 中提出 当国家行动不能改替经济效 率或当 政府把收入再分配给不恰当的 人时 政府失灵就 产生了 公共选择学 派的代表人物布坎南也曾指出 市场缺陷并不是把问 题转交给政府去处理的 充分条件 市场解决不好的问题政府也未必能够解决 甚至会把事情弄得更糟 综合以 上说法 我们可以 把政府失灵理解为 政府为 克 服市场失灵 所导致的 效率损失超过了市场失灵本身会导致的效率损失 1 9 97年 斯蒂格利茨在他的 经济学 中提出了政府失灵的三个原因 决策信息不完全 政府官员的私 俞可 平 治 理与 善 治 北 京 社 会 科 学文 献出 版社 2 0 加 张定 贵 乡 村 治 理 的 杜 会 变 迁 及其文 化 制 度分 析 铜 仁 师 范 高 等 专 科 学 校 学 报 2 005 7 5 方 静 徐桂庭 陈维芳 乡 村治理中的 农村民 间组织发展 信阳农业高 等专科学校学报 2 以 冷 16 5 0保罗 萨缪尔森 威廉 诺德滚斯 经济学 下册 第12版 北京 中国发展出版社 1 992 布坎南 自由 市场与国家 上海 上海三联书店 1 989 第 1 章 引言 利动机和难以预期的私部门 对政府计划的反应等 公共政策失灵与政府失灵是两个不同的概念 所谓公共政策失灵 是指公 共政策未能有效地克服市场失灵 甚至阻碍了市场机制的正常运作或加剧了市 场失 灵的 现象 从而造成了 社会资源的 浪费 和社会福利的 损失 用经济学的 话 来说 就是政府在运用公共政策干预市场的过程中所导致的效率损失已经超过 市场失灵本身所导致的效率损失 也就是说 公共政策的出台 其实质就是市 场各方利益 博弈 的结果 如果公共政策在解决公共问题过程中不够重视 不能兼顾各方面的利益 那么 此时出台的政策必然是低效甚至是失灵的 许多论著将政府失灵直接等同于公共政策失灵 这是欠妥当的 因为在政 策主体多元化和网 络化的今天 公共政策失灵并不完全由政府造成的 也不应 该由政府承担全部责任 因此 不能简单地认为公共政策失灵就是政府失灵 我们在进行区分的时候 一方面要看到其他的力量对公共政策失灵的影响 另 一方面也必须承认政府作为公共政策的核心主体之一 其作用是不可忽视的 政府行为与公共政策的失灵之间存在着千丝万缕的联系 勺 2 4杜会拒斥与杜会排斥 本文认为社会拒斥是指 国家政策介入乡村治理的过程中遇到了来自乡村 各种社会力量的阻碍 乡村力量的社会拒斥可以分为两种类型 文化拒斥和条 件拒斥 文化拒斥是软性拒斥 是乡 村传统文化和国家现代化文化之间的隔腆 和排斥 代表国家现代文明的政策遇到由乡村传统要素影响的社会力量的对抗 因此从文化上表现为深层次的消极不合理与积极抗阻 条件拒斥是指硬性物质 和其他条件方面的落后 缺乏所导致的客观障碍 这两种拒斥正是乡村治理中 国家政策介入效果不佳的主要原因 这是一种自 下而上的拒斥 社会排斥 原先是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视和偏 见的 这种偏见和歧视建立在一个社会有意达成的政策基础上 可以 概括为 主 导群体已 经握有社会权力 不愿意与别人分享之 从现在来看 可以定义为 由于社会公正失衡导致的个人 团体和地方由于国家 企业 市场 和利益团 体等施动者的作用而全部或部分排斥出经济活动 政治活动 家庭和社会关系 0斯 蒂 格 利 茨 经 济 学 上 册 北 京 中 国 人民 大 学出 版 社 1 997 扬 亮 浅 析公共政策失 灵与 政府失 灵的区别 中共山 西省委党校学 报 2 侧 佑 29 4 第 1 章 引言 系统 文化权利以 及国家福利制度的过程 它可以描述弱势群体所遭受的多重 不利境遇 揭示出将他们排斥出社会的推动者和施动者以 及其中的机制和过程 在20世纪80年代 农民和农业曾 经引领制度创新 改革之先 农村社会生活一 度欣欣向荣 但是进入9 0 年代后 农村和农业在体制改革上不仅没有大的突破 反而因为旧体制的延续逐渐栓桔了农业市场化和产业化的发展 在农业生产力 农民收入的提高停滞不前的同时 农村的社会危机开始浮现 而危机的背后实 际上就是社会公正的缺失和社会排斥 这是一种自 上而下的排斥 这种排斥会 造成社会贫富差距更为严重 1 2 5认同与公众认同 认同是从英文ident i t y 翻译过来的 它源于拉丁文i de口 即相同 t hes 幽e 而认同概念最早是由弗洛伊德提出的 他认为 认同就是个人与他人 群体或 模仿人物在感 情上 心理上 趋同 的过 程 从理论上讲 认同 反映的是 人们在社 会中的某种地位 形象和角色以及与他人关系性质的接受程度的态度 个人或 群体在社会等级中 所处的 位置以 及他们对自 身或他人的 这种地位的 估计 气 因 此 认同首先要解决的是 我 们 是谁 的问题 人的社会化过程 同时也是 认同的形式和定型的过程 认同使人有了一个本体的支点 它是人们对自己以 及与他人的关系的定位 换句话说 在某种意义上 认同是对自己在社会中的 某种地位 形象和角色以及与他人关系的性质的接受程度 也就是要对 我 们 是谁 他 们 是谁 或你 们 是谁 有一个定位和概念 缺乏这种可接受的 认同 人们就会陷入认同危机 处在仿徨和焦虑状态 人们把这种认同的一般概念衍生到公共政策中便表现为一种普遍的公众愈 愿 也就是公共政策目 标群体的态度 随着我国社会由传统型向现代型转变 政治过程必须将随之而发生变化 向着民主化和法制化方向发展 作为国家和 社会的主人 人民越来越强烈地意识到 在公共政策过程中应当强化自己的主 体地位 而不应该仅仅满足于作为公共政策的客体 对象 而存在 被动地认可 和接受政府的政策方案 同时 应该强烈地要求向公共政策系统表达自己的惫 愿 过问公共政策制定 执行和反馈的全过程 使公共政策能够更充分地代表 文小勇 石颖 三农 问 题 社会公正 与社会排斥 四 0 1 中国社会学网 2 侧 月 一 1 卜24 车文博 弗洛伊德主义原理选辑 沈阳 辽宁人民出 版社 1 蛇8 3 75 梁丽萍 论公共政策与公众认同的互动与触合 中国行政管理 2 0 肠 7 第 1 童 引言 自己的利益 从公共政策的过程看 也足以看到公众认同在公共政策中的基石作用 公 众意愿与公共政策的关系 第一 整个政策运行过程都以公民为基础 政策的 需求信息来自公民 政策执行需要施政者与公民之间的密切合作 而政策效梁 也只有回到民间才能得到检验 第二 公民参与政策过程 不但可以加深其对 政策内容的理解 而且会使他们知道政策何以如此 从而增加他们配合政策实 施的自 觉性 提高政策介入的有效性 另一方面 公共政策的直接主体只有在 充分考虑到公民的利益诉求 才能制定出最符合社会需要 才能为社会公众所 接受的政策 特别是在全球化背景下 经济和社会领域的自 组织力量的不断发 展 人们的公民意识不断增强 公民越发对自 身利益的关注 并自 觉抵制国家 行为对个人利益和权利的侵犯 1 3中外学者相关理论的研究现状 1 3 1国外研究现状分析 我国的乡村治理并不等同于西方的地方治理 西方的地方治理是高度自 治 的 治理是地方的事务 西方的农村已经城市化 城乡之间看不出什么差别 例如韩国 新加坡等国家的新农村运动 而在我国 乡村治理常常是国家以及 国家权力的延伸 地方政府的强力推动进行的 所以西方的理论难以完全适 用于中国国情 不能在引进西方文明的时候盲目的西化 不过西方政治与行政 学理论中的国家干预理论为乡村治理研究提供借鉴 国家干预理论可以用来分 析中国乡村治理的宏大背景 国家与农村社会的关系 国家干预理论的主要 成果是在市场和社会失灵的背景下 国家利用其权威对市场和社会进行理性干 预是合理的与适宜的 国家制定很多的政策在不同领域对市场和社会制度进行 规制和管理 以确保市场和社会按照符合公共价值的方向发展 但是由于中国 的历史背景 国情不同于西方 中国的乡村不同于西方的乡村 有着自 身的特 殊性与复杂性 政策介入有时会显现出失灵的状态 因此必须用有中国特色的 理论才可以分析清楚 0慈姆斯n 罗西瑙 投有政府的治理 张胜军等译一 南昌 江西人民出版社 洲 扣 第 1 章 引言 1 3 2国内研究现状分析 目 前国内对乡村治理的研究主要集中于对农村政治生活 社会制度 文化 人口 资源状况进行单向分析 也就说专注于对农村现象的描述概括并提出意 见 如对中国农村村落文化进行研究的 当代中国村落家族文化 王沪宁 总体式介绍和分析农村与农民状况的 当代中国农村与当代中国农民 陆学 艺 对农民流动进行政治分析的 流动中的乡村治理 对农民 流动的政治社 会学分析 徐勇 研究农村政治变迁的 大变革中的乡土中国 农村组织 与制度变迁问 题研究 研究农村村民自治的 当代中国乡村治理与选举观察丛 书 包括刘亚伟的 无声的革命 村民直选的的历史 现实与未来 等 这些研究揭示了乡村政治 经济 文化方面存在的历史和现实问题 并在分析 基础上提出了有针对性地解决方案 但是 研究者们缺乏关注国家介入情况下 的乡村变迁 而且也缺乏关注在乡村社会力量作用下国家范围及其权力限度的 调整 同时 也缺乏将农村发展与国家政策变迁结合起来的博弈分析 并未重 视国家在乡村中的作用 另外 从研究的学科类别上看 村庄个案研究多是由社会学家和人类学家 所完成的 他们所关注的问题 也以村庄的社会结构 经济发展和文化构成为 主 虽然因为这种研究多具有全景式的民族式特征而没有回避对村庄政治的讨 论 且有的著述也是以政治变迁做主题或以政治变迁为背景的 但是 这种学 科的偏向性仍然比 较明显 缺少学科间的必要交叉与综合 本文试图从政策介 入这个角度出发研究国家和农村的互动整合来进行新的研究尝试 而且目 前关 于政策介入乡村治理 政策如何影响乡村自治 以及政策介入的方式 方法等 方面的文献是很少的 如果从这方面入手进行认真的研究 本人认为将会有一 定的理论成果 1 4论文研究的主要内容 点难点及主要观点和思路 1 4 1 主要内容 论文的主要内 容是国家政策介入的研究 这一内容主要包括国家政策介入到 乡村治理中的内容方式和效用 以及政策介入失灵的原因和克服政策介入失灵 第 1 章 引言 问题的路径选择 论文的重点难点在于运用博弈的方法分析国家政策介入失灵的原因以及克 服政策介入失灵的 途径 研究这些问题 对把握其中的主线和内在逻辑需要做 出一定的思考 课题研究方法是博弈论方法 然而 精确模型下的博弈分析并 不能完全能够反映客观现实 必须将历史经验和社会现实有机结合并灵活分析 才可以真正渗入这一主体的本质 1 4 2 主要观点 1 当前乡村治理中国家仍然是治理的主体 国家参与乡村治理的手段是 政策介入 国家制定了 许多政策来干预乡村社会的格局发展 国家政策介入的 结果是乡村治理中国 家痕迹的深刻烙印 2 国家政策介入的方式主要有强制性介入和诱制性介入两种 强制性介 入是国家利用其行政权威制定高度威严的决策强迫乡村执行 以改变乡村的格 局 诱制性介入是国家利用橄励政策 鼓励和诱惑乡村变革其格局 3 国家政策介入到乡村治理中遭到了乡村社会文化和条件等方面的拒 斥 我们称之为社会拒斥 主要包括文化拒斥和条件拒斥 文化拒斥也叫软性 拒斥是乡村传统文化和国家现代文化之间的隔膜和排斥 代表国家现代文明的 政策遇到由 传统要素影响的社会力量的对抗 条件拒斥指硬性物质和其他条件 方面的落后 缺乏所导致的客观障碍 国家政策介入对农村的治理有正面效应与负面效应 改革开放以来我 国政策在农村的介入 为农村的政治经济文化以 及社会管理发展方面提供了良 好的政策保障 但是政策介入失灵同样也会给乡村的治理带来一些负面的作用 这就是所谓的国家政策介入失灵 通过研究 本文最终认为在乡村治理中 国家政策介入不仅要考虑到政策自 身因素 还必须了 解农村的社会环境 包括硬环境与软环境 要综合考虑到乡 村中各要素的多样要求 并制定出合理的政策才是乡村治理的合理选择 书 4 3 主要思路 本文从国家背景下的农村蓝图入手 提出国家在乡村治理中仍然扮演着的主 要角色 仍是中国乡村治理道路中最主要的动力 国家对乡村的干预和影响主 第 1 章 引言 要是通过政策制定和执行 通过政策的介入来影响乡村的治理和乡村格局的发 展 紧接着 本文将对国家在乡村治理中的政策介入的性质和方式进行分析 了解政策介入的深层次特征 然后在此基础上 着重分析政策介入失灵的原因 以及提出克服政策介入失灵的路径 从而为政府继续有效的介入乡村治理中提 供有益的参考与借鉴 作为一种现象 公共政策介入失灵在各国的实践中屡见不鲜 并且给社会 经济的发展造成了明显的负面影响 因此 对于公共政策介入失灵的各种表现 发生的原因 以及如何克服等一系列问题的探讨无疑具有很强的实践意义 对 于转型时期的中国来说 其研究的现实必要性就更为突出 从理论的角度看 当前学术界对公共政策介入失灵的系统研究并不多见 因此 具有重要的学术 价值 另外对政策如何介入乡村治理有一定的借鉴意义 顾准曾经说道 自 然界如此浩瀚广阔 丰富多彩 你能添一粒沙子已经 很不容易了 你妄想用一种什么哲学体系来一以贯之 那简直就是梦 由于本 人学术有限 对政策介入的研究只是初步的 依然任重道远 尚有许多有待于 进一步深入进行的研究工作 希望各位专家 学者批评与指正 第2 章 政策介入的墓本内涵 第2 章 政策介入的基本内涵 国家政策介入并不是近代社会的产物 早在古代社会就已经依稀存在 只 是在不同的时代有不同的表现形式及介入方式 介入程度的深浅也不尽相同 本章首先对国家政策介入的历史渊源进行回顾 然后对政策介入下了一个定义 并分析了政策介入的深层次特征 2 1国家政策介入的历史渊派 乡村治理是乡村治理中的权力体系对乡村社会公共资源的调控和配置 国 家政策介入到乡村治理中实际上是国家权力下渗的具体表现形式 而且随着历 史的变迁其介入方式也不断发生变化 本节将沿着中国社会由传统社会向现代 杜会转型的历史路径 从传统社会 近代社会 新中国成立初期以 及改革开放 之后这四个大的历史时期分别对中国乡村治理格局中 国家权力下渗的历史演 变做一番梳理与考察 2 1 1传统杜会 2 1 1 1秦汉时期 自春秋战国时期以来 历代封建统治者为了巩固自己的政权 都建立了旨 在控制基层农民的组织体系 形成了 适合统治者需要的乡村治理模式 在中国 的传统政治文化中 积累了丰富的乡村治理经验 为政策介入提供了一个良 好 的环境 秦代开始实行乡 亭 里制 早在先秦时期的文献记载中 就已出 现了 乡 党 朋 阁 族 邑 邻 里 什 伍 等有关农村基层组织的概念 这 意味着乡村治理问题在先秦时期就受到了统治者的重视 史学家吕思勉指出 列国时 代的地方区 划 其大的 不过是后 世的乡 镇 气 为此 他 援引了 两部 典籍的记载为证 据 尚书大传说 古八家而为邻 三邻而朋 三朋而为邑 十邑 而为 都 十都而为师 州十有二师焉 另 据 周官 记载 五家为比 比有长 五比为闻 间有骨 四间为族 族有师 五族为党 党有正 五党为 0目 思勉 目 著中国通史 上海 华东师范大学出版社 1 卯2 吸 斗 只 同上 第2 章 政策介入的基本内涵 州 州有长 五州为乡 乡有大夫 遂以五家为邻 邻有长 五邻为里 里有 宰 四 里为 赞 赞有长 上述资料表明 早在先秦时期 我国 农村基 层 的 组织体系 就己 经比 较完备 对乡 村的治理已 经纳入政治 控制的 轨 道气 到汉代 不仅承袭了秦代的乡 亭 里制 而且还使乡村基层行政权力体制 更趋完善和严密 通过乡 亭 里 什 伍这一严密的 层级组织体系 将行政 权力的触角和神经末梢一直延伸到社会的细胞级单位 农户家庭 进行强有 力的专制统治 可以肯定的是 秦汉时期 农村基层组织体系日 臻完备 乡里组织普遍建 立起来 乡村治理已成为政治控制中的重要内容 吕思勉根据 汉书 百官公 卿表 和 续汉书 百官志 的记载 将秦汉时期基层组织体系的分工及其运 作状况勾画得更清晰 其时的制度系以五家为伍 十家为什 一里百家 有里 魁检查善恶 以告监官 十里一亭 亭有长 十亭一乡 有秩音夫 游缴 三 老管教化 体制最尊 窗夫职听讼 收赋税 其权尤重 人民有知裔夫而不知 有郡县的 0 由 于秦汉时期 确立的 基层组织体系对于维 护农 村社会秩序 保障 政治稳定 确保中央政府的行政统摄和经济提取具有巨大的辅助作用 因此 这一体制在以后各朝代都基本沿袭下来 大体不变 只是不同的朝代 基层组 织的名称和具体编制略有不同 但实质是一样的 2 1 1 2唐宋时期 唐代以前的乡村治理 主要是通过建立完备的基层组织体系和设置相应的 基层官制来实现的 但尚无明确的约法规章 但是到了 宋代 情况就有所变化 了 一方面 宋代在沿袭前代基层组织体系的基础上 建立了保甲制度 到了 王安石变法时 农村建立了保 大保 都保的组织体系 其基本编制是十户为 一保 五十户为大保 十大保为都保 一保之内 各户相互监视 相互制约 遇事存疑均必须告官 这种保甲制一直延续到清代 期间名称虽有所变化 元 为村瞳 明为里甲 清则保甲 里甲并存 但实质相差无几 事实上 不 管乡吏是有酬的美差 还是强加的重役 总之都不是 乡村自治 的体现者 而是国家权力下延于乡村的产物 这一体制 对农民的控制更加严厉 带有 浓厚的军事化专制色彩 另一方面 宋代的乡村治理中 开始订立乡规民约 0目 思勉吕著中国通史 一 上海 华东师范大学出版社 1 卯2 空 参 只 袁庭栋 古代官职漫画 巴蜀书社 1989 们闷1 吕 思勉 吕著中国通史 武汉 华东师范大学出版社 1 卯2 书 肠 第2 章 政策介入的基本内涵 试图以约法规章制约农民行为 以达到对农民行为 思想与日常生活的全面控 制 北宋时期 吕 和叔创办了 乡 村社区组织 乡约 史称吕氏 乡 约 吕氏乡 约的基本特色就是 在一个农村社区之内 引导乡民自 发互助 以共同承担经 济 军事 治安 教育方面的事务 通过订立相应的盟约而形成一个农村社区 共同体 吕氏乡约的内容大体上有四项 一为 德业相劝 即在修身齐家方面 相互勉励 二为 过失相规 即 劝诫恶失 互相批评揭短 如戒烟 戒赌 戒 惰 戒斗等 三为 礼俗相交 即乡民之间尊长爱幼 乡亲相敬等礼俗交往 四为 患难相恤 即相互约定共同防匪 防灾 防疫 恤孤 恤贫 相互帮助 南宋时期 朱熹又根据吕氏乡约进行发挥 以推动乡村治理 乡约的推行意味 着对农村基层的治理从刚性的行政控制转向行政控制与有限的基层自 治相结合 的治理模式 宋代儒以儒家道德理想主义思想为依托所推行的乡村治理模式 看似一幅温情脉脉的大统世界景象 其内里 实则是为了防止农民同地主阶级 之间 地方同中 央之间矛盾的 进一步激化 同时 在宋代 由于工商业的发展 城市的兴起 已 经引起社会的急剧变迁 孺士们作为正统思想的卫道士 他们 试图寄希望于以乡 村的不变来抗拒整个社会的江河日 下气 自隋唐以后 传统国家在国家政权与民间社会之间铺设了科举制这一阶层 流通渠道 国家政权利用科举制度的无穷诱惑力 将维护政权统治需要的儒家 政治伦理通过正统教育传播到民间社会 使乡村社会的精英在接受教育的政治 社会化过程中受到传统意识形态的控制 培养起他们对国家和乡村社会的责任 感 因此 士绅统治既直接面对国家政权 又直接面对乡村社会成员 将在制 度上处于分离状态的国家和民众联系起来 在乡村社会的治理中扮演着重要中 介角色 由历史上作为国家政权衍生物的乡里 保甲制度演化为正式的乡镇一级国 家政权 甚至是村公所 相应的 国家也真正实现了乡村治理的国家化 这种 过度行政化的治理模式 再综合中国历史上 大政府 小社会 的局面 本就 缺乏主体意识的中国农民则自 然的投入了超强行政权力的怀抱 与更强的控制 力相对应 表现出更强的依附性 在这样的体制环境下 中国农民 在自 身的利 益受到来自国家权力的侵害时 往往选择的是沉默和忍耐 即使有一些人想到 了去抗争 也常常苦于缺乏组织化的合法表达渠道 而只能作罢 说到底 弱 0参阅 宋史 卷三百四十 目大防传冲华书局版 王金洪 郭正林 王阳明乡村治理界扭及实践体系探悉 华南师范大学学报 社会科学版 1 叨 4 第 2章 政策介入的基本内涵 小的 农民 个体是无法与强大的国 家行政权力 展开平 等的 对话 谈判的 2 1 2近代杜会 近代以来 随着帝国主义列强的入侵 在商品经济及其文化的全面影响下 农村传统体制的杜区整合能力 资源提取能力都面临了前所未有的挑战 早在 1 9 世纪中叶 一些思想家就发现了乡村传统体制的不足 如冯桂芬 清末启蒙 思想家 政论家 痛心于 宗法一废而不可复 但他仍然主张 复宗法 以保甲为经 宗法为纬 一经一纬 参稽互考 陈帜等人则提出 在县 下建立 乡官制 乡官由官府任免 为期四年 并由官府进行工作考评 这实际上是主张将传统的乡村治理者 绅士官僚化 变地方自治权威为国家 在基层的政权分支 1 9 0 5 年 随着科举制的废除 加之城乡差别的扩大等因素的影响 传统绅 士的成长路径发生了变化 而且绅士们越来越倾向于居住到城镇 享受城市文 明 成为 不在村绅士 乡村越来越成为一些素质低下和自治力不高的地痞 土豪 劣绅治理的天下 1908年 在内外多重压力下 晚清政府终于发出了乡 村传统治理体制终结的宜告 颁布了 城镇乡地方自治章程 它规定 凡府 厅州县官府所在地为城 其余市镇村屯集等地人满五万以上者为镇 不满五万 者为乡 城镇设 议事会 董事会 等机构 乡设 议事会 和 乡董 等自治职 清政府决定逐年推行自 治 预计在宣统五年 1 913 年 在全国普遍推 行乡镇自 治 1 9 11年 清王朝被推翻 但乡镇地方自治制度被国民党政权继承 了下来 乡镇级机构被设定为正式的基层政权机构 从此开始 国家权力才真 正将白自己的触角延伸到乡镇 然而 当时国家权力在乡村的这种建立 后果 并不如施政者所料 费孝通先生称 上述改革将 自 上而下的政治轨道筑到 了每家的门前 但它的 一律化 将原自治的社区单位的完整性破坏了 把 基层社区逼入了政治死角 使传统的双轨政治变为了单轨政治 杜赞奇根据 对本世纪上半叶华北地区农村的研究 发现 当时国家权力在乡村的渗透基本 上是失败的 因为基层仍然是传统势力的天下 而且还出现了越来越多的 燕 利型经纪 有人认为 这与 旧的体制遭破坏 而新的体制又未建立 有 关 也有学者以为 那实际上与改革本身的出发点相关 因为 当时包括所谓 0赵聚军 由个体与国家到团体与国家一乡村治理中农民利益表达形式的历史转型 人文杂志 2 1 比 巧 4 第2 章 政策介入的基本内涵 的 地方自治 在内的地方基层政权建设 其真正目的并不在于分权而治 而 是借机构设置将地方权威纳入官方的目标中 不是以新的治理原则来代替官制 而是借来补充官制所不及和忽略之处 解决官僚系统对地方控制的无能与无效 也就是为了使地方权威成为服务于国家目 标 征兵 收税 进赋 的组织 机构 2 1 3断中国成立初期 中国是一个有着近两千年中央集权制的农业国家 在进入现代社会转型的 历史进程时 如果缺乏强有力的国家政权主导和规划 其可能产生的政治社会 后果已经被这段历史本身所证明 在经历近一百年的政治和社会大动荡之后 中国又建立起一个具有高度社会整合和社会动员能力的政权 具备了后发外生 型现代化国家 推行由国家主导的 现代化进程的 基本政治条件 在最为基层的村 庄 通过建立农会和民兵组织 取缔和抑制了传统社会控制乡村的宗法家族组 织 将农民整合到一种新的政治秩序中来 新政权在建立之初开展的一系列改造运动使乡村社会秩序迅速得到恢复 农业生产也有了 较大发展 中国现代化进程有了 一个全新的起点 但是一个超 大规模的农业国家开展现代化建设 在内无历史资本的雄厚积累 外无国际资 本有效援助的条件下 工业化启动与发展所需资本供应的重任就自 然地落在了 农业生产的肩上 如何在农业并不发达的经济基础上为工业化积累和转移资源 是新生的国家政权面临的重要考验 因此 国家一方面需要从乡村社会向工业 化转移大量资源 另一方面又需要对乡村社会进行有效控制 以保证国家政权 的稳固 新政权对乡村社会的治理模式展开了新的探索 新乡村治理模式的探 索在合作化运动不断升级的基础上逐步形成人民公社制度 从1 9 58年下半年开始 我国乡村社会的治理格局开始进入人民公社化时期 国家政权的力量全面渗透到农村并统摄基层社会 形成了对乡村经济 政治和 社会文化生活的全能型控制 人民公社体制是以高度集权和国家政权的强力为 支撑的 国家权力的强势介入具体表现在如下几个方面 首先 党组织网 络遍布乡村社会 加强了 对农村社会的领导和控制 尽管 合作化时期是我国农村党的基层组织的大发展时期及其设置的成型时期 但是 0陈 洪生 当 代中国 乡 村泊 理中 政府 主导 力 t嵌 入乡 村 社 会的 政治 逻辑 求实 2 以 场 第2 章 政策介入的基本内涵 在广大农村按行政区划在乡镇以下建立党的组织一直到1 9 61年人民公社调整时 期才得以完成 可见 公社体制的建立 为党组织的强化和深入基层奠定了组 织基础 党组织网络延伸到大队一级 实现了党对乡村社会的一元化领导 党 的领导不仅体现在把握政治方向 贯彻党和国家的方针政策的宏观领导上 而 且还体现在基层党组织对农村经济 社会事务的微观领导 其次 在乡镇及其以下建立完备的类似于政府组织管理结构 公社的建制 原本是农民自己管理公共事务的组织 但实际运作中却是政府组织的延续 体 现了政府管理组织和经济组织之间的统一 而公社以下的最基层的农业生产组 织 如生产大队 生产队 则在很大程度上依附于政府 再次 变革干部体制 土改以来尤其是到了公社时期 共产党基本形成了 一套严格的自上而下选任乡村干部的干部机制 强调干部的革命性与对党的忠 诚感 目的是保证国家政策的贯彻执行和自 上而下的政治控制 同时 国家充 分利用党和政府在农村的权威 将各种方针政策直接以文件 号召 党报社论 甚至领袖指示的形式下达至基层 然后通过对农民组织与动员的方式贯彻落实 从而形成了这一时期政策输出 贯彻与执行所特有的程序 由于依靠有效的思 想手段和组织控制 公社时期的干部体制不仅保证了对乡村千部行为的引导和 制约 基本解决了从晚清以来的乡村精英与权威蜕变的腐败问题 而且维系了 公社机制的正常运作 达到了国家政权深入乡村基层的目的 最后 公社体制的严密的三级组织体系以及农民生产和生活的半军事化管 理 导致了农民对集体组织严重的人身依附关系 农民很少有自由可言 与集 体组织只存在单方面的指挥 服从关系 通过这样一种管理体制 国家权力 的触角伸向了几乎每一个乡村社会的成员 国家还通过不断的政治运动这一非 制度化的整肃方式 确保农村干部对政治体系的忠诚 维持基层政治体系的运 作 2 1 4改革开放后 1978年党的十一届三中全会后 改革开放成为中国 新的 现代化策略 中国 进入了社会转型的加速时期 家庭联产承包责任制这一新的农业生产经营方式 得到国家的认可并推广开来 由此开始了人民公社制度的 解体和新乡村治理格