（行政管理专业论文）我国公共政策需方公平性研究.pdf

r e s e a r c ho nj u s t i c eo fd o m e s t i cp u b l i cp o l i c yf o rd e m a n d e r s b y x i a ox u e f e n g b e ( h u b e iu n i v e r s i t yo ft e c h n o l o g y ) 2 0 0 7 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i n t h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a n u n i v e r s i t y s u p e r v i s o r a s s o c i a t ep r o f e s s o rl ij i l l l o n g j u l y , 2 0 1 0 63jjii心709 iiii_y 。湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 名：倒 日强：涉f 口年夕只f 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：1 翰渤 别程名枷 ，。i ，u 1 日期：刀哗乃馅 日期纱旧年乡聂户日 i - 我图公共政策需方公平件研究 摘要 自2 0 世纪7 0 年代末改革开放以来，中国经济经历了长达三十年之久的高速 增长，而且这种快速增长的势头目前仍然比较强劲。但近年来，经济总量的高速 增长并没有解决我国社会发展过程中的不公平问题，甚至可以说在经济高速增长 的同时，社会不公平问题日显突出。这些问题严重影响到我们正在进行的建设社 会主义和谐社会伟大使命的历史进程。公共政策作为政府等公共管理主体进行公 共管理或治理的重要手段和方式，它的公平性程度如何在很大程度上影响了社会 的和谐与公正。在中国的市场经济体制转轨过程中，在我国已经出现了普遍让人 们关注的社会不公平现象的现状下，研究公平问题以及研究如何以公共政策的有 效实施来促进社会公平的实现理论价值和现实意义重大。关注民生、关注公共政 策目标群体，正在成为我国公共政策领域的一个可喜变化。如何将现实生活中出 现的新迹象加以总结并上升为理论，成为一项重要的课题。 文章结合理论逻辑分析和实证研究，将内容分为以下五个部分： 首先简述选题的背景及其意义、国内外研究现状、研究思路与内容、研究方 法与创新点等。其次分析公共政策和公平的基础理论，主要论述公共政策和公平 的含义、特点和种类，重点从两种研究范式和两个基本理论分析说明公共政策需 方公平性问题。再次分析了当前我国公共政策公平性面临的理论与现实困境。并 且以新农合政策为例分析了需方公平性是新农合政策的核心价值追求，其大小决 定着该项政策的成效和可持续发展程度。第四章提出公共政策需方公平性改革的 路径，具体包括树立底线公平理念、提升公共政策需方治理水平、处理好与供方 公平性的关系等。结语部分是对全文的总结，并指出需要进一步研究的问题。 关键词：公共政策；需方；公平性 a b s t r a c t s i n c et h ei m p l e m e n r a t i o no fr e f o r ma n do p e np o l i c y i n19 7 0 s ，c h i n a se c o n o m y h a su n d e r g o n et h i r t yl o n gy e a r sr a p i dg r o w t h ，a n ds u c h m o r n e n t u mi ss t i l lf a i r l y s t r o n g h o w e v e r ，t h er a p i dg r o w t ho fe c o n o m i ca g g r e g a t e d i dn o ts o l v et h e1 n j u s t l c e p r o b l e m so c c u r r e di nt h ep r o c e s so fd o m e s t i cd e v e l o p m e n t i nr e c e n ty e a r s ，i tc a nb e s a i dt h a tt h ei n j u s t i c ep r o b l e m sa r ei n c r e a s i n g l y s a l i e n tn o w a d a y s s u c hp r o b i e m s s e r i o u s l va f f e c to u ro n g o i n gm i s s i o no fb u i l d i n ga s o c i a l i s t i ca n dh a r m o n i o u ss o c l e t y a st h em a i ni m p o r t a n tm e a n sa n d m e t h o d so fg o v e r n m e n ta n do t h e rp u b l l c a d m i n i s t r a t i o n sf o rp u b l i cm a n a g e m e n to rg o v e r n a n c e ，t h ee q u i t y o fp u b l l cp o l i c y a f f e c t e dt h ed e g r e eo fs o c i a lh a r m o n ya n dj u s t i c es i g n i f i c a n t l y r e s e a r c h i n g o nj u s t l c e p r o b l e m sa n d h o wt o f a c i l i t a t er e a l i z i n gt h et h e o r e t i cv a l u et or e a l i t y 1 ss l g i l i f i c a n t u n d e rt h ec u r r e n ts i t u a t i o nw h i c hi n j u s t i c e h a sb e c o m ec o m m o ni nt h ep r o c e s so i t r a n s f o r m a t i o no fc h i n e s em a r k e te c o n o m ys y s t e m f o c u s o np e o p l e sl i v e l i h o o da n d t a r g e to fp u b l i cp o l i c yi sh a v i n gad e l i g h t f u lc h a n g e i nt h ef i e l do fp u b l i cp o l i c y h o w t os u m m a r i z et h en e wl i f es i g n sa n ds u b l i m a t et o t h e o r yh a sb e c o m ea n 姗p o r t a n t t h i sa r t i c l ec o m b i n e sl o g i c a la n a l y s i s o ft h e o r e t i c a la n de m p i r i c a l r e s e a r c h w h i c hc o n t e n ti sd i v i d e di n t ot h ef o l l o w i n g f i v ep a r t s ： 一 t h ef i r s tc h a p t e r0 u t l i n e dt h em a i nt o p i c so ft h eb a c k g r o u n d a n ds i g n l f l c a n c eo f s t u d vo ft h es t a t u sq u oa th o m ea n da b r o a dt os t u d yt h ei d e a s a n dc o n t e n t ，r e s e a r c h m e t h o d sa n di n n o v a t i o np o i n t s c h a p t e ri is t u d i e st h e b a s i ct h e o r yo fp u b i i cp o l i c ya n d f a i r n e s s t h em a i n d i s c u s s i o no ft h em e a n i n g o fp u b l i cp o l i c y a n df a i r n e s s , c h a r a c t e r i s t i c sa n dt y p e so fe m p h a s i s f r o mt w ok i n d so fr e s e a r c hp a r a d i g m sa n d t h e o r e t i c a la n a l y s i ss h o w st h a tt h et w ob a s i cp u b l i cp o l i c y ，d e m a n d e re q u i t y 1 s s u e s c h a p t e ri i ia n a l y z e st h ec u r r e n tp u b l i cp o l i c y ，t h e f a i r n e s so fo u ft h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a ld i f f i c u l t i e s f a c e da n dt h en e wr u r a lc o o p e r a t i v e m e d i c a lp o l i c y a sa n e x a m p l eo fd e m a n d e ra n a l y s i s o ft h ef a i r n e s so ft h en e wr u r a lc o o p e r a t l v em e d l c a l p o l i c y ，t h ep u r s u i to ft h ec o r ev a l u e s ，i t s s i z ed e t e r m i n e st h ee f f e c t i v e n e s so ft h e p o l i c ya n ds u s t a i n a b l el e v e lo fd e v e l o p m e n t c h a p t e r i vp r e s e n t e dt h ef a i r n e s so ft h e r e f o r mo fp u b l i cp o l i c y ，d e m a n d e rp a t h ，s p e c i f i c a l l y t oe s t a b l i s haf a i ri d e ao ft h e b o t t o ml i n e ，e n h a n c et h el e v e lo fp u b l i cp o l i c y ，d e m a n d e rm a n a g e m e n t ，a n dp r o p e r l y h a n d l et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ns u p p l y s i d ef a i r n e s s c o n c l u s i o np a r t i st h ef u ut e x t i i i 我固公= 政策需方公平件研究 o ft h es u m m a r ya n dn o t e dt h en e e df o rf u r t h e rr e s e a r c h k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；d e m a n d e r ；j u s t i c e i v 硕十学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论1 1 1 选题背景及意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究意义2 1 2 国内外研究现状述评2 1 2 1 国外研究现状述评2 1 2 2 国内研究现状述评4 1 3 研究思路与研究内容5 1 4 研究方法与创新点6 第2 章我国公共政策需方公平性问题的研究范式和基本理论7 2 1 公共政策、公平和公共政策需方公平性的概念界定7 2 1 1 公共政策7 2 1 2 公平9 2 1 3 公共政策需方公平性1 l 2 2 公共政策需方公平性问题的研究范式1 2 2 2 1 公共政策的动态均衡分析1 2 2 2 2 公共政策的博弈分析1 4 2 3 公共政策需方公平性研究的相关理论1 5 2 3 1 罗尔斯的公平正义理论1 5 2 3 2 政策过程与政策网络理论1 6 第3 章我国公共政策需方公平性目前面临的困境1 9 3 1 我国公共政策公平性面临的理论困境1 9 3 2 我国公共政策需方公平性面临的现实困境2 0 3 3 我国公共政策需方公平性问题的实证分析2 l 3 3 1 新农合政策概述2 l 3 3 2 新农合政策分析2 3 第4 章公共政策需方公平性的改革路径2 5 4 1 树立底线公平理念2 5 v 我国公共政策需方公平性研究 4 1 1 公共政策需方公平性是构建社会主义和谐社会的必然要求2 5 4 1 2 重视公平价值导向，树立底线公平理念2 6 4 2 提升公共政策需方治理水平2 7 4 2 1 培育社会自治组织，构建社会资本网络一2 7 4 2 2 营造参与型政治文化一2 8 4 2 3 培养公民参与素质和法治意识2 9 4 2 4 健全公民参与制度2 9 4 3 处理好需方公平性与供方公平性的关系3 l 4 3 1 重塑政府公共精神3 l 4 3 2 处理好政府自身、政府与社会和市场之间的关系3 2 l 右语3 4 参考文献一3 7 致j 射4 1 附录a ( 攻读学位期间所发表的学术论文目录) 4 2 v 1 硕士学位论义 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 自2 0 世纪7 0 年代未改革开放以来，中国经济经历了长达三十年之久的高速增 长，而且这种快速增长的势头目前仍然比较强劲。但近年来，经济总量的高速增 长并没有解决我国社会发展过程中的不公平问题，甚至可以说在经济高速增长的 同时，社会不公平问题日显突出，主要表现为：以收入分配失衡、贫富悬殊为明 显特征的城乡差别、地区差别、行业差别越来越大；“药费高、学费高、房价高 给社会普通民众和弱势群体的生活带来的压力也越来越大：环境保护和社会保障 与公共安全等公共物品的供给严重不足等等。这些问题严重影响到我们正在进行 的建设社会主义和谐社会伟大使命的历史进程。 2 0 0 5 年2 月，胡锦涛总书记在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建 社会主义和谐社会能力专题研讨班开班仪式上发表重要讲话，首次全面阐述了社 会主义和谐社会的内涵：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、 公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。公平 正义就是社会各方的利益关系得到广泛调动和调整，人民内部矛盾和其他社会矛 盾得到正确处理，社会公平和正义得到维护和实现。胡锦涛在这次研讨班讲话中 指出，只有切实维护和实现社会公平，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系 才能协调，人们的积极性、主动性、创造性才能发挥出来。他还强调，在促进经 济发展的同时，要把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依 法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平 保障体系，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。 社会主义和谐社会包括社会系统和自然生态系统之间以及社会系统内部的协 调发展与和谐相处，即人类与自然的和谐以及人与人之间的和谐。其中，公共政 策公平性的实现与否是关系能否实现社会和谐的一个重要环节。一个和谐的社会， 必定是公平的社会。从这个意义上说，构建和谐社会，也就是建设更为公平的社 会。在中国的社会主义市场经济体制转轨过程中，在我国已经出现了普遍让人们 关注的社会不公平现象的现状下，研究公平问题以及研究如何以公共政策的有效 实施来促进社会公平的实现问题其意义自然十分重大。因此，本文正是基于这一 背景而作为硕士毕业论文而选题。 胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲 话h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m n e w s c e n t e r 2 0 0 5 0 6 2 6 c o n t e n t 一3 1 3 8 8 8 7 h t m ，2 0 0 5 0 2 1 9 l 我同公共政策需方公、f - 陀研究 1 1 2 研究意义 本文研究的意义可以从理论意义和实践意义两方面来看： 、 一， 1 理论意义、 本研究对公平理论进行了梳理，并对现有的公平理论进行对比分析，在此基 础上，明确提出了需方公平性问题是导致目前我国社会经济不公平性现象泛滥的 关键性原因，进一步提出了需方公平性的科学含义和需要坚持的五项基本原则。 这对于进一步深化公平理论研究，从而补充和丰富有关学科，如政治学、公共管 理学、社会学等相关理论建设具有一定的理论意义。 2 现实意义 。 本研究通过对新农村合作医疗政策的实证分析，以及在研究我国当前公共政 策的公平性面临困境的基础上提出了改进我国公共政策制定和实施具有较强现实 针对性的具体建议，为党和国家及其各级政府制定或修改相关法律政策提供决策 性参考，无疑具有重大的实践意义。 1 2 国内外研究现状述评 1 2 1 国外研究现状述评 随着经济和社会的发展，贫富分化和其他社会不公现象也不可避免，学术界最 早关注公平问题的是古希腊的亚里士多德。在他的伦理学著作中，亚里士多德详 细地阐述了他的正义观一一正义( 公平) 是一种中庸，是一种完全的德性。但在2 0 世纪6 0 年代前，不公平问题在公共行政学理论中没有起到应有作用，或作用微乎 其微，公共行政学对于社会公平正义的讨论主要是从新公共行政学开始的。1 9 6 8 年9 月，由美国行政学家沃尔多召集和赞助，3 2 位年轻的行政学学者参加的明诺 布鲁克会议，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的 问题，寻求公共行政未来的发展方向，提出了“新公共行政学 作为区别以往行 政理论的理论标志，以政府及其官员公共管理过程中的价值观和伦理观，作为其 核心概念和关键问题，会议的成果就是1 9 7 1 年出版的迈向新公共行政：明诺布 鲁克观点的论文集，提出公共行政价值观有社会公平、代表性、响应、参与和 社会责任感等。1 9 8 8 年9 月举行了第二次明诺布鲁克会议，试图总结第一次会议 以来的发展变化，研讨所面临的新问题及解决问题的途径，第二次明诺布鲁克会 议之后，公共行政评论于1 9 8 9 年3 月和4 月以第二次明诺布鲁克会议：公 共行政的变迁纪元为题专号刊登了会议的观点。概括起来，新公共行政学的主 要理论观点有：( 1 ) 主张社会正义和社会公平；( 2 ) 主张改革的、入世的、与实际过 程相关的公共行政学；( 3 ) 主张构建新型的政府组织形态；( 4 ) 主张突出政府行政管 理的“公共”性质；( 5 ) 主张“民主行政”等。新公共行政学派使社会公平与正义 2 硕十学位论文 成为了公共行政的重要价值观，成为当代公共行政学的中心议题之一。 除了新公共行政学派的研究不断深入之外，哲学、伦理学、经济学等其他学 科也参与公平问题的研究。国外有代表性的如罗尔斯的正义论( 1 9 7 1 年) 。迄 今为止，罗尔斯的“作为公平的正义 理论被认为是最有影响力，同时也是2 0 世纪最重要的正义理论。罗尔斯的正义理论包含两条基本原则：第一，每一个 人对于一种平等的基本自由( 1 i b e r t y ) 之完全适当体制都拥有相同的不可剥夺的 权利，而这种体制与适于所有人的同样自由体制是相容的；第二，社会和经济的 不平等应该满足两个条件：其一，它们所从属的公职和职位应该在公平的机会平 等条件下对所有人开放；其二，它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益( 差 别原则) 。圆 对社会公平问题研究较多的经济学家并具有代表性的是1 9 9 8 年诺贝尔经济 学奖获得者印度经济学家阿玛蒂亚森，代表作有集体选择与社会福利( 1 9 7 0 年) 、论经济不平等( 1 9 7 3 年) 、贫穷与饥荒( 1 9 8 1 年) 、选择、福利及测量 ( 1 9 8 2 年) 、不平等之再考察( 1 9 9 2 年) 等。阿玛蒂亚森强调，全面地分析经 济不平等问题，应将悬殊的收入不平等会导致效率的缺失、收入不平等会造成公 平的缺失这两个方面都考虑进去。 世界银行在对近三十年中国的经济高速增长关注的同时，也关注着影响中国 经济增长未来趋势的社会公平问题。2 0 0 3 年，世界银行专门对中国经济发展做了 一份研究报告，名为c h i n ac o u n t r ye c o n o m i cm e m o r a n d u m ：p r o m o t i n gg r o w t hw i t h e q u i t y ，中文译为中国：推动公平的经济增长。在该报告中，世界银行对中国 2 0 多年的经济改革和发展又一次做出了公正的、权威的评价，深刻分析了中国所 面临的重大挑战，即日益扩大的收入不公平和贫困人口。为此，报告提出了帮助 中国实现公平增长目标的一揽子政策选择。报告建议的政策措施着眼于三个方面： 推进中国国内市场的一体化和增加市场度，推动公平的经济增长，以及应对威胁 中国未来增长和分配的风险。 2 0 0 5 年9 月2 0 日，世界银行年度出版的2 0 0 6 年世界发展报告：公平与发展指出，公平性一一其基本定义是人人机会均等一 一应成为任何发展中国家成功的减贫战略不可或缺的组成部分。可见，世界银行 再一次将研究的焦点集中在社会公平问题上。世界银行前首席经济学家、负责发 展经济学的高级副行长弗朗索瓦布吉尼翁说：“公平性与追求长期繁荣是相辅相 成的。提高公平性对于减少贫困具有双重的好处。提高公平性有利于持续的全面 发展，同时为社会里的最贫困群体带来更多的机会 。报告的作者得出结论认为， 。【印度】阿玛蒂亚森论经济不平等不平等之再考察北京：社会科学文献出版社，2 0 0 6 ，2 8 9 圆【印度】阿玛蒂亚森论经济不甲等不平等之再考察北京：社会科学文献出版社，2 0 0 6 ，2 8 9 世界银行中国：推动公甲的经济增长北京：清华大学 i 版社，2 0 0 4 ，1 1 4 【法】弗朗索瓦布吉尼翁，【巴1 路易斯a 佩雷拉达席尔瓦经济政策对贫困和收入分配的影响北京：中国人 民大学：j j 版社，2 0 0 7 ，1 3 3 我固公共政策需方公甲性研究 有利于公平性的政策可以弥补这些鸿沟：我们的目标不是追求结果的平等，而是 扩大对贫困人口的医疗、教育、就业和资金通道，保障他们的土地权益。更重要 的是，公平性要求提高获得政治自由和政治权力的平等性。这也意味着打破角色 定位和歧视，改善和利用司法制度和基础设施的通道。世界银行前行长保罗沃 尔福威茨在报告的前言中说：“公共行动应该谋求扩大那些最缺乏话语权、资源和 能力的人群的机会。所采取的方式应该是尊重和增加个人自由，以及加强市场在 资源配置中的作用”。 1 2 2 国内研究现状述评 国内关于社会公平的研究大约是从上个世纪末开始的。近十余年来，国内学 术界也发表了许多有关社会公平问题的专著和文章。但总的说来，国内对社会公 平的研究主要集中在经济学和社会学领域。例如，万俊人的著作道德之维：现 代经济伦理导论从现代经济伦理入手；吴忠民的著作社会公正论从社会学 的角度研究；戴文礼的专著公平论从公平与效率的历史之争展开，探讨了公 平对效率的影响，对管理尤其对公共管理的意义，以及对我国社会主义现代化建 设的意义；何大昌的文章西方经济学关于效率和公平关系理论研究介绍了西 方经济学关于效率和公平的基本思想；尹吉成的文章论效率与公平的和谐从 制度构建的角度探讨了如何在社会主义市场经济条件下实现效率与公平的和谐， 等等。 在公共行政学领域，较早探讨社会公平问题、理论贡献也较大的学者首推中 国人民大学的张康之教授，1 9 9 8 年第9 期的南京社会科学刊登了他的公正 行政是公共行政的新视点一文，提出真正实现公正行政，还需要行政人员实现 自身的思想、观念和精神革命，进行新的价值定位和功能定位，在国内首次提出 公共行政的公正价值问题。2 0 0 4 年出版的公共行政中的哲学与伦理一书的后 半部分，集中了张康之教授近年来关于公共行政价值研究的主要论文成果，集中 探讨了一个健全的公共行政体系所应当包含的伦理价值因素。在这本书中，对追 求公正的公共行政的方向、“公共的 就是“公正的”、“公正行政 等问题进行了 较为系统、较为深入的探讨。 目前，关注公共政策公平性问题的成果较为丰富。从公共行政学科角度研究 公平问题的还有唐克军的公正：公共行政的基本理念、向敏的社会公正：公 共行政的目标、韩升的社会公正：现代公共行政的伦理目标，等等。 从特定领域对公共政策公平性问题进行理论和实证研究的成果较多，例如郭 远远和刘灵芝的从医疗改革看我国公共政策的公共性通过考察医疗卫生服务 现状，着重分析了公共政策公平性的提升路径；游清泉的教育公平应成为教育 世界银行2 0 0 6 年世界发展报告：公平与发展北京：清华大学出版社，2 0 0 6 ，2 2 4 坝十学位论文 公共政策价值取向的核心指出，当前我国教育领域存在的诸多不公，今后教育 改革应将教育公平纳入为教育公共政策价值取向的核心，等等。 从构建社会主义和谐社会的角度阐述公共政策公平性问题的成果也较多，集 中地阐述分析了公共政策公平性与社会和谐的内在价值统一性，如薛建玲的提 升公共政策的公共性与构建和谐社会、胡穗的公共政策公平：构建和谐社会的 推进器、蒋健的公共政策的公平性与和谐社会构建等。 从社会主义新农村建设的角度研究公共政策公平性问题的，如曾友中的新 农村建设视野下的公共政策的公平性研究等。 从其他学科的理论和视角，特别是从经济学角度阐述效率与公平问题的成果 较多，如王春福的公共政策视角下的公平与效率、霍雅琴的公平、效率与公 共政策、邓丽君的公共政策的效率与公平原则对可持续发展的影响，等等。 总之，这些成果为我们进一步展开社会公平问题的研究奠定了不可或缺的素材基 础。 1 3 研究思路与研究内容 本文是按照以下思路进行研究的：首先对公共政策和公平进行概念的科学而 合理地界定，运用动态均衡分析和博弈分析方法，在罗尔斯公平正义理论和公共 政策过程理论指导下，明确公共政策需方公平性的基本内涵和遵守的主要原则。 然后分析目前我国公共政策公平性面临的理论与实践困境及其原因；接着以新农 村合作医疗政策为例说明公共政策需方公平性的重要性和价值；最后提出公共政 策需方公平性改革的路径选择和具体对策。 本论文共分为五章。 第一章主要简述选题的国际国内背景与研究意义、评述了国内外研究现状、 阐述本文研究思路与主要内容、指出了该文研究过程中可能运用到的一些研究方 法和可能的创新点。 第二章归纳和阐释了公共政策和公平的基础性理论，主要论述了公共政策和 公平的含义、特点和种类，重点从两种研究范式和两个基本理论分析说明了公共 政策需方公平性问题。 第三章较为全面而深刻地分析了当前我国公共政策需方公平性问题所面临的 理论困境与现实困境。并且以新农村合作医疗政策为例分析了公共政策需方公平 性是新农村合作医疗政策的核心价值追求，而且需方公平性价值体现的大小决定 着该项公共政策的成效大小和可持续发展程度。 第四章提出了公共政策需方公平性改革的路径选择，具体包括努力树立底线 公平理念、提升公共政策需方治理水平、处理好需方公平性与供方公平性之间的 关系，等等。 5 我困公共政策需方公、t z f k t i j t ：究 结语部分是对全文的总结和提炼，并指出需要进一步研究的问题。 1 4 研究方法与创新点 4 本文以马克思主义理论和科学发展观为指导，充分结合运用新公共管理和西 方经济学的研究方法，具体体现在以下几个方面： 1 理论联系实践的方法。 本文在分析公共政策需方公平的影响因素时不仅从理论上探讨了它的可行 性，更考虑到了公共政策在我国施行的实践效果和不足之处，力争避免陷入空谈 抽象的理论之沼泽。 2 文献研究法。 文献研究法，也可称之为资料分析方法。本文在总结和概括国内外文献研究 和借鉴学术界科研成果的基础上，较为全面地分析了我国公共政策需方公平性的 基本现状并提出了改革的总体方向和具体对策。 3 规范研究与实证研究相结合。 在进行理论规范研究的同时，本文十分注重实证分析，以新农村合作医疗政 策为例，分析了公共政策需方公平性的重要性。 本文研究的可能创新之处体现在：深入阐述了公共政策需方公平性的思想和 理论依据，较为系统地阐述了公共政策需方公平性概念的基本内涵，需要遵守的 主要原则，以及改善需方公平性的政策性建议。关注公共政策需方公平性问题， 实际上是树立一种科学理念，即“以人为本”，将原来的“以政府公权为中心”转 变为“以民众私权为中心”。 6 硕卜学位论文 第2 章我国公共政策需方公平性问题的研究 范式和基本理论 中国经济经历改革开放以来三十多年的快速发展，已经一跃成为世界第四大 经济体。但是，快速发展的中国经济也存在着很多自身的问题，其中最为突出的 一个问题就是，随着经济的不断发展，社会公平问题并没有得到相应地有效改善， 在某些方面甚至还存在日益恶化的现象，这不得不引起我们的反思。为了在发展 经济的同时，努力增进社会公平，无论是成熟的市场经济国家还是传统的计划经 济体制国家都在积极采取合适有效的公共政策，这些政策主要包括货币政策、财 政政策、收入分配政策、产业政策、社会保障政策、扶贫和救助政策等等。我国 目前正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的后期阶段，公共政策 的公平性问题很值得我们予以高度关注。要研究公共政策需方公平性问题，首先 要对公共政策和需方公平性的内涵和特征进行适应性分析和界定。在总结古今中 外对公共政策和公平问题的分析基础上，本文提出了公共政策需方公平性的基本 内涵和遵守的主要原则。同时，运用动态均衡分析和博弈分析等研究范式，以及 运用罗尔斯的公平正义理论、政策过程与政策网络理论等相关理论对公共政策需 方公平性问题进行分析。 2 1 公共政策、公平和公共政策需方公平性的概念界定 2 1 1 公共政策 公共政策是一国政府输出的主要产品，是联结政府和社会的基本纽带，政府 正是通过一系列的公共政策，实现它对社会各领域事务的管理，塑造良好的社会 经济、政治秩序。如果以1 9 5 1 年美国政治学家哈罗德拉斯韦尔与丹尼尔勒纳 合编的政策科学：近来在范畴与方法上的发展作为政策科学产生的标志，那 么可以确定，迄今为止对公共政策的研究至少已有5 0 多年的历史。 几十年来，国内外专家学者纷纷著书立说，从各自的学科角度和不同的视野 研究分析公共政策问题，因而概念的界定亦各有侧重，“公共政策作为一种理解 政治变化的途径，其定义几乎与存在的公共政策问题一样多 。许多专家学者 们多从公共行政学或政治学的角度对这一概念进行界定，如公共行政学的鼻祖美 国学者伍德威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由 行政人员执行的法规。美籍加拿大学者戴维伊斯顿从传统政治学利益分配原理 美 拉雷n 格斯顿公共政策的制定一一程序和原理朱子文译重庆：重庆出版社，2 0 0 1 3 7 我围公共政策需方公i f 性研究 的角度将公共政策界定为，“对全社会的价值作权威性的分配”。美国政治学家 哈罗德拉斯维尔则认为，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。 美国学者托马斯戴伊更为宽泛地将公共政策定义为“凡是政府决定做的或决定 不做的事情就是公共政策”。 我国的许多学者也对公共政策做出了自己的定义。 台湾学者林水波、张世贤认为，公共政策是“政府选择作为或不作为的行为。 伍启元认为，“公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。 大陆学者孙光认 为，“政策是国家或政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人 们的进行分配及调节的政治措施和复杂过程。 张金马等人认为，“政策是党和 政府用以为规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法 律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划或策略等。 要想全面地准确地把握公共政策的科学内涵，应该注意以下几个方面： 第一，公共政策的主体主要是政府。虽然在整个公共政策周期中所有能够参 与的组织或个人，包括公共政策的制定者、执行人、利益相对人等都可以是主体， 但由于公共政策的特殊性，它的主体主要是政府，因为只有政府才具有这样的权 威，将一项确定的公共政策在某一特定区域或是整个国家范围内顺利施行。 第二，公共政策的客体是社会公众利益的分配和调整。在社会经济生活中， 不同的群体之间，个人与个人之间，个人、群体与政府之间，总会存在着某种利 益上的矛盾或冲突。任何一项公共政策的实施都可能会使一部分人受益而另一部 分人受损，或者使一部分人受益大而多而另一部分人受益小而少，即公共政策的 作用对象只能是社会公众利益的分配和调整。所以，公共政策常常需要在各种利 益冲突之间达到某种均衡，以保证公共政策的顺利实施和社会的稳定发展。当然， 这种利益冲突最主要表现或最终都可以表现为经济利益上的冲突。 第三，公共政策的具体形式是政府制定的各种法律、法令、规划、方案等。 公共政策通常表现为政府对社会经济生活的干预，也可以表现为对社会经济生活 的不干预，即所谓不作为的方式，但无论是作为还是不作为，政府都必须事先制 定相应的法律法规等用以调整各利益主体之间的各种利益关系。特别是在市场经 济快速发展的今天，各利益主体在诉求自由市场的同时也渴求政府公开透明，即 如果是社会经济运行可以自行调节的某种问题，政府就不应该采取任何强制性干 预措施，让市场自由发展、充分竞争；如果认为市场机制不能自发产生调节作用， 伍启元公共政策台北：台湾商务印书馆，1 9 8 5 ，4 留林水波，张世贤公共政策台北：台湾五南图书f l 版公司，1 9 8 2 ，8 【美l 托马斯戴伊理解公共政策北京：华夏出版社，2 0 0 4 ，2 固林水波，张世贤公共政策台北：台湾五南图书出版公司，1 9 8 2 ，8 李成智公共政策北京：团结j f j 版社，2 0 0 0 ，3 四e l a t h a m ( e ds ) ，t h egr o u pb as iso fp o l i t i cs ，p o l i t ic a lbe h a v i o r ，n e w y o r k ： t hefr eepr ess ，19 5 6 ，23 9 徐凌，张继公共政策分析长沙：湖南人民出版社，2 0 0 4 ，3 8 硕士学位论文 政府应该实施积极的干预措施，而无论干预或不干预都要求政府事先制定法律法 规规范，不干预的领域需要法律加以保护，干预的领域需要规范的具体的干预措 施，这些都表现为公共政策。 第四，公共政策的目标是社会公众利益的最大化。既然公共政策的制定和实 施是为了解决特定的社会公共问题，那么它一定需要达到某种目标。经济学一般 原理告诉我们，“经济人的目标是最大化自身利益，在自由竞争的市场当中这将 引导交易各方达到“帕累托最优”状态，而公共政策制定和实施的“帕累托最优 状态目标当然就是社会公共利益的最大化。 第五，公共政策的制定和实施需要有相应的公共政策资源作为支撑。公共政 策在制定和实施过程中都需要发生大量的耗费，需要投入大量的人力、物力、财 力以及信息资源等。如果没有相应的资源做支撑，要制定好一项公共政策就会非 常困难，即使制定出了良好的公共政策，在实施过程中也无法克服所面临的各种 阻力。所以，公共政策实际上也存在着一个成本一一效益比较的问题。一项看似 非常完美的公共政策可能会由于实施成本过高而成为无法付诸行动的空谈，而一 项看似存在某种不足的方案则可能会由于其成本较低反倒被权力机构批准运用。 综合国内外学术界的各种不同观点，本文将公共政策界定为两个层面：在动 态层面上，公共政策指以政府为主体的公共管理体对公共利益进行选择与分配的 系统过程；在静态层面上，公共政策指以政府为主体的公共管理体在对公共利益 进行选择与分配的系统过程中，所采取的政治活动、管理行为或规定的行为准则， 包括一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等。 2 1 2公平 公平是一个社会历史范畴，不同的专家学者从不同的角度对公平的内涵有着 不同的界定。归纳起来看，关于公平大致有这样几种代表性的观点： 一是从公平的本原出发，认为公平是指人际利益交换中的平等利害交换行为。 各参与方是有自主性的个体，彼此承认对方是独立的利益主体，从而使各自作为 独立主体的这种地位平等、权利平等成为各参与方相互间的基本关系。这种公平 包含着平等，但不等同于平等。 二是有些专家学者认为，“对于公平有广义和狭义的两种理解。广义的公平 涵盖了各种社会资源的配置，包括政治权利的享受、财富的分配、权力的占有、 社会声望的获得、司法权利的保护、教育机会的获取、职业的选择乃至人本身的 生存方式等。狭义的公平主要是指经济生活中的公平，包括社会成员收入的均等。 。吴鸣公共政策的经济学分析长沙：湖南人民f i j 版社，2 0 0 4 ，4 9 我困公共政策需方公p 性研究 这主要表现在物质财富的初次分配和再分配过程中。狭义的公平是国家通过赋 税制度和社会保障制度对社会财富的调节和二次分配实现的，它可以在优先发展 效率的基础上进行和完成。广义的公平，则不能被直接定位于效率之后。 三是路易斯谢利的一种看法，他认为，“公平是对人们之间的社会关系的度 量，它表示一种社会关系具有某种性质”。圆社会关系的公平表现起点与结果的 公平以及活动本身的公平，即：人们从事各种活动的出发条件是公平的、公民参 与经济政治和社会等各项活动的过程是公平的、社会成员之间在分配上所得到的 权利和义务是公平的。任何权利与义务、社会价值的分配都包含在三种基本形式 之中。 四是从契约与公平的关系中诠释“公平”，认为公平与契约作为历