（财政学专业论文）分级预算管理体制下的地方税体系建设研究.pdf

i 摘 要 当今世界，绝大多数国家除中央政府外，一般都存在着一级或多级地方政府。 这样，绝大多数国家的预算也都是由中央预算与地方预算统一构成的一个既在一 定程度上相互独立，又相互依存的分级预算管理体制。具体地研究分级预算管理 体制及其运行情况，尤其是地方税体系的运行情况，不仅具有重要理论价值，而 且对于我国进一步深化分税制预算管理体制改革，完善我国的地方税体系有着深 刻的现实意义。 文章第一章交代了本论文的研究背景与意义、国内外研究现状、研究的基本 内容、框架和解决的关键性问题、主要的研究方法和创新点等方面的内容。第二 章探讨了分级预算管理体制和地方税体系各自的涵义及它们的相互关系，就分级 预算管理体制的理论与实践入手，阐述在分级预算管理体制下地方税体系建设的 理论根据与现实意义，同时提出了分级预算管理体制下地方税体系建设的原则， 以分级预算管理体制理论为全篇的扩展打下了基础。第三章借鉴其他国家分税制 实践的成功经验，比较分析了美国、德国、日本地方税体系的特征及对我国完善 地方税体系的借鉴意义。文章第四章简单介绍了 1994 年分税制预算管理体制改革 后我国地方税体系的现状，并在此基础上从税收管理权限的划分、主体税种和辅 助税种的设置、地方税收规模及现行转移支付制度等方面我国现行地方税体系的 主要问题。第五章是在前面各章分析的基础上，从中央和地方税收管理权限的划 分、地方税种结构的优化、地方税规模的合理确定以及地区间财力的平衡机制的 完善等四方面为切入点，对我国地方税体系的完善进行了深入的研究，提出了完 善我国地方税体系的改革设想。文章始终以分级预算管理体制的理论与实践为主 线，从合理划分税收管理权限、优化地方税种结构、确定适度的地方税收规模和 建立科学的财政转移支付制度等方面论证地方税体系的完善，从而在收入方面使 地方政府成为一级相对独立的预算。 关键词：分级预算管理体制；地方税体系；税收管理权限；税种结构；税收规模； 财政转移支付制度 ii abstract nowadays, there always exists local government of one or more level besides central government in most countries generally. consequently, public budget of most countries is a multi-level budget system constituted by central public budget and local public budget that are both independent to some degree and interdependent upon each other in some way. it is not only very important theoretically but also has significance for reference concerning the deepening of chinas public budget system reform as well as to perfect the local tax system to make a concrete analysis of multi-level public budget system and its application in some countries and especially the application of the local tax system. the first chapter reviewed the background and purpose, domestic and foreign research situation, overall content, framework and the solution of crucial question, main research methods and innovations. the second chapter discussed the graduation budget management system and the local tax system respective implication and their reciprocity. from graduation budget management system theory and the practice obtains, this part elaborated the local tax system construction theory basis and the practical significance under the graduation budget management system, proposed the local tax system constructions principles under the graduation budget management system at the same time, take graded the budget management system theory to build the foundation as the entire expansion. the third chapter referred from other countries successful experience of tax distribution system practices, compare with us, german and japanese local tax system characteristic and reference significance of consummation chinas local tax system. the fourth chapter simply introduced our countrys local tax system present situation after graduation tax systems budget management institutional reform in 1994, and in this foundation expounded main questions of our countrys local taw system in aspects of tax administration jurisdiction, main body categories and assistance categories of taxes establishment, local tax revenue scale and present transfer-payment system. in the front each chapter of analysis foundation, the fifth chapter conducted the thorough research to our countrys local tax system consummation in aspects of tax administration rights division between central and local governments, optimization of local taxes structure, determination of local tax reasonable scale and consummation of financial resource balance mechanism among regions, proposed tentative plan of consummating our countrys local tax system the reform. this article throughout take iii the graduation budget management system theory and the practice as a master line, proves consummation of local tax system in the aspects of reasonably dividing the tax administration jurisdiction, optimizing the local categories of taxes structure, determination moderate place tax revenue scale and establishment scientific financial transfer-payment system, thus causes the local authority at the income aspect to become a relatively independent budget level. key words: multi-level public budget system; the local tax system; the tax management power; the tax structure; the scale of tax; the inter-government fiscal transfer system . iv 插图索引 图 2.1 规模经济10 图 2.2 规模不经济11 图 2.3 中央政府和地方政府分别提供区域性公共产品的比较分析12 图 2.4 由中央政府统一提供区域性公共产品效率损失图示13 图 3.1 德国州税收收入与财政支出的比较23 图 3.2 德国地方税收收入与财政支出的比较23 v 附表索引 表 2.1 联邦制国家与单一制国家政府间职责的比较16 表 3.1 美国宪法与各州法律对州和地方税收立法权限的限制19 表 3.2 美国各层级政府间的税收收入划分情况20 表 3.3 美国税收收入划分格局21 表 3.4 德国政府间税收收入分配结构表23 表 3.5 日本都道府县地方税立法权的归属25 表 3.6 日本市町村地方税立法权的归属25 表 3.7 日本税收分配结构演变26 表 4.1 19972002 年我国地方税收收入、财政收入和财政支出的比较34 表 5.1 部分 oecd 国家财产税收入在其地方财政中的重要程度39 表 5.2 部分发展中国家及主要城市政府对财产税的依赖程度40 湖湖 南南 大大 学学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查 阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 硕士学位论文 1 第 1 章 绪 论 1.1 研究的背景与意义 公共财政是一种适应市场经济发展要求的财政模式， 其主要职责是满足社会的 公共需求1。理论上分析，由中央政府集中提供公共品，有助于解决地区之间的协 调发展和个人之间的公平分配问题，有助于降低公共品成本。但是由于公共需要地 区性差异的存在，即同一国家内不同地区公众对公共品类型与数量需求存在差异， 因此， 由地方政府负责提供某些具有区域性的公共品较之由中央政府统一提供更有 效2。因为中央政府与地方政府在提供不同层次的公共品方面各有优势，所以，当 今世界，除新加坡、香港等极少数国家与地区实行一级预算管理体制外，世界上绝 大多数国家，无论是联邦制还是单一制，都实行分级预算管理体制，由各级政府负 责提供不同层次的公共品。 各级政府提供公共品，必须要有相应的财力作为保障。现代国家，税收作为国 家取得财政收入最主要的形式，税收收入占财政收入的比重居绝对的主导地位。所 以，保障各级政府提供公共品的财力支持最主要的是税收收入。因此，加强地方税 体系建设，使地方政府成为一级独立的预算主体，是各级地方政府实现其职能的保 障。但是并非是每一级政府都有其完整的税收立法权、税收政策制定权、税收征管 权以及税收收入使用支配权。且各国在税收权限的政府间分配上各不相同。比如美 国是实行分税制比较彻底的国家，没有全国统一的税法，联邦、州和地方三级政府 都有税法， 都有独立的税种结构体系和主体税种； 日本是中央集权国家， 实行中央， 都道县和市町村三级自治，在税收权限划分上，以中央集权为主，地方也有独立管 理地方税种的权力，但又受制于国家制定的“地方税法” ；德国实行的是以共享税 为主的分税制。 同时， 各国地方税体系在税种的选择和搭配上也有其各自的特色3。 我国自 1994 年开始实行分税制预算管理体制。取得了显著成效， “两个比重” 明显提高，实现了政府分配关系的规范化，财政对经济的宏观调控增强。在收入划 分上，根据中央和地方的事权，按照税制改革后的税种设置，将维护国家权益，实 施宏观调控所必须的税种划分为中央税； 将同经济发展直接相关的主要税种划分为 中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税。但是我国在地方税体系 的建设上仍存在一些弊端：税收管理权限过度集中的状况仍然没有丝毫改变；税种 划分不科学，过分强调中央利益，导致税源过份向中央集中，省以下收入划分没有 明确4。可以预见，如何完善中央与地方各级政府间的收入划分，尤其是地方税体 系的改革与完善，将成为今后我国预算管理体制改革的一个重要方面。 正是基于上述的原因的考虑，借鉴了众多的学者的观点，在李志慧老师的指导 下，我选择“分级预算管理体制下的我国地方税体系建设研究”作为硕士论文的研 分级预算管理体制下的地方税体系建设研究 2 究方向。 1.2 国内外研究回顾 1.2.1 国外研究回顾 地方税体系建设是分级预算管理体制的重要组成部分， 国外关于地方税体系的 研究最初是与财政分权（fiscal federalism）相结合的。正如大卫n 海蒙（david n hyman）在公共财政：理论的政策应用 （ public finance :a contemporary application of theory to policy p599）一书中指出，财政分权是指在各级政府间 划分税收与支出的一种制度。施蒂格勒（gstigler,1957）关于最优分权模式的“菜 单”（menu） 理论、 奥茨 （w e oates,1972） 的分权定理、 布坎南 （j buchanan,1956） 的分权“俱乐部”理论、蒂伯特（gmtiebout,1956）的“以足投票”理论等， 都论证了财政分权的合理性 4 。 施蒂格勒在地方政府有理范围 （ tenable rang of functions of local government ）认为： （1）与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众； （2） 国内不同的人们有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决。 因此提出财 政分权，认为“决策应该在最低行政水平的政府部门进行” 。奥茨在政府联邦主 义 （ fiscal federalism ）一书中，从公共品的生产角度分析，认为“让地方政府 将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民， 则总要比由中央政府向全体选 民提供任何特定的并且一致的产出有效得多” 5。布坎南的“俱乐部”理论（ an economic theory of clubs ）把社区比作俱乐部，然后研究在面临外在因素的条件 下任何一个俱乐部为分享某种利益而联合起来的人们的一个自愿协会如 何确定其最优成员数。该理论把俱乐部的成本分为固定成本与可变成本，随着成员 的增加，平均固定成本是递减的，而平均可变成本是递增的。最初，平均固定成本 递减的幅度大于平均可变成本递增的幅度，因此平均成本是递减的；当平均固定成 本递减的幅度等于平均可变成本递增的幅度，即平均成本达到最低，此时俱乐部的 规模最优；若再增加成员数，平均成本将递增。按照这一原则，人们会自愿组织成 若干“俱乐部” ，使每个“俱乐部”的平均成本最低。 “俱乐部”理论指出了地方分 权的区域规模的最优原则。 蒂布特在 地方支出的纯理论 （ a pure theory of local expenditure ）中认为，如果人们能够自由流动，那么他们就会在全国寻找一个公 共品提供与税收形成最佳组合从而使他们效用最大化的区域居住下来； 而且地方政 府也会在公共品与税收组合上互相模仿，相互学习，从而达到整个社会福利最大化 6。 可见，最初的各种财政分权理论没有直接涉及地方税体系问题。但是税收作为 公众获取公共品向政府支付的“价格” ，财政分权理论实际上也包括了地方税体系 硕士学位论文 3 的建设问题。并且，因为财政分权理论侧重于由地方政府负责提供公共品，所以在 税制建设上也倾向于地方政府占主导。 但是， 过分强调分权， 极易产生公平与效率的冲突。 比如唐纳德 菲瑞斯 （donald phares）在州税负担研究 （ the role of tax burden studies in state tax policy ） 一文中指出， 州税的税负极有可能由州之外的公众负担7。 哈洛德 a 赫菲 （harold a.hovey）在州之间的税收竞争与经济发展 （ interstate tax competition and economic development ）中认为，当今社会，人口可以自由流动，一个州难以制 定出与其他州不同的所得税政策，而将所得税作为联邦税，则有助于地区间的税负 公平和全国统一市场的形成8。 拉利 c 拉德波和威廉 w 哈密顿 （larry c. ledebur and william w. hamilton） 在 税收优惠作为刺激经济增长措施的失效（ the failure of tax concessions as economic development incentives ）一文中研究认为，州之间 竞相出台税收优惠措施，破坏了稳定的市场环境的形成，阻碍了整体经济效益的提 高9。 由此可知， 地方税体系的税收管理权限只有保持在合理的区间内并且选择合适 的地方税种结构体系，才能促进地方政府的积极性，又能实现全国经济的稳定与发 展。随着西方国家分税制实践的不断发展，一些学者对地方税体系建设的原则作出 多种解释。李齐云所著的分级财政体制研究一书中，介绍了几种西方著名的税 制建设原则， 如： 马斯格雷夫 （musgrave） 的七原则论、 杰克 m 明孜 （jack m mintz） 的五原则论、 罗宾 鲍德威 （robin boadway） 等人的六原则论、 塞里格曼 （seligman） 的三原则论、j迪尤（jfdue）的经济利益原则以及大卫金（davidking） 的地方政府收税的“四不原则”10。 马斯格雷夫认为： （1）以收入再分配为目标的累进税应划归中央； （2）作为稳 定经济手段的税收应划归中央； （3）地区间分布不均的税源划归中央； （4）课征于 流动性生产要素的税收主要划归中央； （5）依赖于居住地的税收较适合划归地方； （6）课征于非流动性生产要素的税收最好划归地方； （7）受益性税收及收费对各 级政府都适用。加拿大学者杰克m时孜的五原则论是指： （1）效率原则：税制 建设要尽量减少对资源配置的影响； （2）简化原则：税制建设应使税制尽量简化， 便于理解和执行； （3）灵活原则：使税收与事权相适应； （4）责任原则：各级政府 的支出与税收责任关系应协调； （5）公平原则：各地居民的税负应平衡。罗宾鲍 德威等人提出的税制建设六原则包括： （1）所得税应划归中央； （2）资本税、财产 转移税等也应划归中央； （3）对资源课税应由中央与地方共享； （4）具有非流动性 特征的税收应划归地方； （5）作为受益性税收的社会保障税，可由中央与地方协同 征收管理； （6）多环节征收的税应划归中央，单一环节征收的税归地方。塞利格曼 的三原则论是指： （1） 效率原则： 以征税效率的高低为标准来确定税种的归属； （2） 适应原则：税基宽的，划为中央税；窄的，划为地方税； （3）恰当原则：为了使全 分级预算管理体制下的地方税体系建设研究 4 国居民公平地负担税收而设立的税种归为中央，只涉及部分地区或部分人的，划归 地方。美国学者 j迪尤提出，划分税种还要考虑经济利益原则，税收应归哪级政 府， 应以促进经济发展， 不减少经济利益为着眼点。 大卫 金的地方政府收税的 “四 不原则”是指： （1）地方政府不应征收高额累进税； （3）地方政府不应征收税基流 动性很大的税； （3）地方政府不应征收可将大部分税负转嫁给非本地居民的税种； （4）地方政府不应征收不直接为本地居民所察觉的税。 由此可见，马斯格雷夫主要是从各类税对经济的影响来考虑税制建设，从中可 以看出，地方税体系建设的一个重要原则是不影响整个国民经济的稳定和发展。杰 克m明孜的五原则侧重于行政管理方面的考虑，强调税制建设应与各级政府的 事权及支出范围相适应，使各级政府的责、权、利相统一。与马斯格雷夫相似，罗 宾鲍德威等人的税制建设六原则论倾向于按经济影响划归税收，将税负不易转嫁 的税收划归为地方税。塞利格曼的税收划分原则仅从提高税收征管效率方面考虑， 没有考虑税收的经济影响。在地方税体系建设中，应有利于征税效率的提高。大 卫金也是从税收的经济影响来划分税收的，而且从反面指出了地方税体系建设的 原则。 可见，不同的学者从不同的角度考虑对地方税体系建设提出了各自的见解。最 主要是从两大方面进行阐述的：一是经济角度，要考虑税收对经济的影响，只影响 地方经济的，划归地方，凡影响到整个国民经济的，则不宜划归地方；二是行政管 理角度，地方税体系建设应方便征收与管理，有利于提高税收征管效率。 综上所述，地方税体系建设作为分级预算管理体制的重要组成部分，在最初讨 论财政分权时就被广为关注。随着西方国家分税制预算管理体制实践的不断发展， 有关学者对税制建设进行专门的研究和总结， 并从不同的角度提出了地方税体系建 设的原则。 1.2.2 国内研究回顾 由于我国建国后长期实行中央集权的计划经济体制， 因此对地方税体系建设的 研究较晚。随着我国公共财政框架的确立和预算管理体制改革的不断行进，关于地 方税体系建设的理论研究在我国成蓬勃发展之势。 关于地方税体系的概念。王伟（ 地方税制存在的问题及改革思路 ， 财会研 究1996 年第 9 期）认为地方税是相对于中央税而言的，它是筹集地方财政收入、 保证地方经常性支出的重要来源， 也是地方政府履行社会经济管理职能的重要手段 之一11。李传永（ 对重构我国中央和地方税制体系的思考 ， 涉外税务1997 年 第 11 期）认为，不能仅从收入支配权和征管权来界定地方税，而应站在更高的角 度来论述这一问题，地方税不仅仅是一个关于收入归属分配的范畴，它应包括地方 税的立法、政策制定、税收归属、征收管理和机构设置方面的内容。在地方税体系 硕士学位论文 5 具体包含的内容上，一般认为，地方税体系建设应包括税收管理权限和税种结构体 系两大方面12。因此，我们认为，中国的地方税是根据中央和地方事权划分状况， 按照财政管理体制的特点和要求构造的， 由中央或地方直接或间接行使特定管理权 限的，收入归地方政府专享的各类税收的总称。 关于建立我国地方税体系的重要性，国华（ 我国与西方国家地方制的比较分 析 ， 青岛职业技术学院学报2004 年 3 月第 17 卷第 1 期）认为，构建地方税收 体系是地方政府相对独立性的客观要求，能够起到激励地方政府经济行为的作用， 符合市场经济条件下财政分权的需要。陆丰泉（ 关于地方税制建设几个理论问题 的研究 ， 财经研究1994 年第 12 期）认为，实行分税制的关键是中央和地方必 须各自建立一套相对独立和比较完善的税收体系，研究地方税体系，健全地方税体 系是深化财税体制改革的当务之急13。董文毅（ 论我国地方税制建设 ， 财经问 题研究1998 年第 12 期）认为，分税制改革和地方税体系的建立，应坚持逐渐推 进、分步实施的原则，目前我国地方税种的设置及相应管理权限的划分，带有过渡 的特点，存在着一定的不足和缺陷，科学、完整的地方税收体系的建立仍是财税理 论和实践上需要解决的重要课题14。 杨斌 （ 关于地方税制建设及征管问题的思考 ， 税务与经济1998 年第 4 期）认为，今后一段时期，我国地方税体系建设的重 点是“进一步明确和规范地方税体系的主体税种，适当扩大地方的税收管理权限， 国、地税征管活动各自独立，以保证地方的财政收入” 15。我们认为，改革和完 善我国地方税体系是实施分税制的基础，也是实现分级财政管理的重要方式，从而 真正实现“一级政府、一级预算”的目标。 关于当前我国地方税体系存在的问题，王建书（ 改革和完善我国地方税制的 基本构想 ， 中国财政2004 年第 4 期）认为，主要是税收管理权限划分不够 合理，地方缺乏必要的税收立法权；地方税体系结构不合理，缺乏稳定、规范、 名副其实的主体税种；地方税体系内外有别，不统一；地方税种改革滞后，部 分税种陈旧过时，亟需改革创新16。除此之外，伍红（ 完善我国地方税制的初步 设想 ， 江西财税与会计2003 年第 2 期）还认为，我国地方税体系建设缺乏科 学依据，没有统领整个税收体系的税收基本法和统领地方税体系的地方税通 则 ，难以从法律高度对我国地方税收的性质、作用、立法原则、管理体制等方面 作出科学、 明确的规定17。 此外， 胡俊坤 （ 我国地方税制存在的问题及改革建议 ， 宏观经济研究2004 年第 7 期）认为，我国地方税税收条例的法律地位相对较 低， 在税收行政执法中， 税务机关作为行政执法依据最多的则是各种规范性文件18。 最后，我国地方税规模与地方政府的事权不相对称，收入规模偏小，不能满足地方 政府支出的需要，基层财政困难，严重阻碍了我国分税制预算管理体制的完善（焦 国华， 分税制财政体制：评价与建议 ， 财经论丛2003 年第 6 期）19。我们认 为，我国目前地方税体系存在的主要问题一是税收管理权限问题；二是税种结构体 分级预算管理体制下的地方税体系建设研究 6 系问题；三是税收规模问题，四是配套改革，即财政转移支付制度方面的问题。 在地方税主体税种的选择上， 王建书在 改革与完善地方税制的基本构想（ 中 国财政2004 年第 4 期）一文中指出，现阶段，我们仍应选择税源广泛，税基较 深厚、税制比较成熟的营业税作为地方税的主体税种，但从长远看，财产税的税基 将不断拓宽，收入规模将会日趋扩大和稳定，将逐步成为地方税的主体税种。朱祥 林加快我国城市财产税制改革步伐的税收政策选择 （ 财政研究2004 年第 2 期）中也支持这一观点，认为财产税应成为城市政府的主体税种和城市政府调控城 市经济运行的有力工具。 米建国与庞凤喜也认为改革财产税制应成为完善地方税体 系的突破口（ 改革财产税制应成为完善地方税体系的突破口 ， 税务研究2004 年第 4 期） 20。因此，我们认为，划分中央与地方税及中央与地方税主体税种的选 择应与我国的税制改革相结合，两者应实现和谐互动。 最后，我国的地方税体系建设应与我国财政转移支付制度改革相结合。1994 年的分税制，没有处理政府间财政转移支付制度的问题。湖北省地方税务局课题组 在改革与完善我国地方税体系的国际借鉴研究 （ 财政与税务2004 年第 11 期） 中认为，完善的财政转移支付制度是地方税体系运行的重要补充21。董礼胜在西 方发达的联邦制国家财政平衡制度比较研究 （ 中共南京市委党校南京市行政学 院学报2004 年第 1 期）中通过比较各西方发达国家财政平衡制度，认为“考虑 到我国各地在面积、人口、经济和社会发展水平上的巨大差别，可以设计多层次的 平衡制度” 22。张伦论等学者提出了改革与完善我国财政转移支付制度的具体设 想（ 对我国财政转移支付制度规范化的逻辑思考 ， 经济体制改革2005 年第 2 期）23。 1.3 研究的基本内容、框架及解决的关键性问题 地方税体系建设作为分税制预算管理体制改革的重要组成部分， 在研究时应联 系分税制预算管理体制的理论与实践， 本论文拟就分级预算管理体制的理论与实践 入手，阐述在分级预算管理体制下地方税体系建设的理论根据与现实意义。同时借 鉴其他国家分税制实践的成功经验， 考察我国现行分税制预算管理体制下地方税体 系存在的弊端，提出改革与完善我国地方税体系的设想。 本论文拟分为五章，各章基本内容如下： 第 1 章：绪论。绪论将简要介绍本论文的写作背景、写作思路、本论文的结构 与研究方法、以及本论文的创新等内容。 第 2 章：地方税体系的理论基础研究。市场经济条件下，政府的职能定位是向 社会提供公共品，满足公众的公共需要。由于公共品具有层次性，由不同级次的政 府提供不同类型的公共品比由一级政府提供更有效。同时，各级政府必须有其相应 的收入保障其职能的实现。现代经济中，税收是政府取得财政收入最主要的方式， 硕士学位论文 7 因此建立完善的地方税体系是分税制预算管理体制建设的关键一环。同时，财政集 权和分权思想又制约着地方税体系建设的实践。 第 2 章的重点是分析地方税体系建 设的理论依据和原则等问题。 第 3 章：地方税体系模式及国际借鉴。分税制预算管理体制是当今世界各国普 遍实施的一种预算管理体制，各国在地方税体系建设上各有特色，且积累了相当丰 富的经验。因此在我国的改革中，应当积极吸取各国的成功做法。第 3 章的重点是 比较各种税制模式的特点和有关国家的成功经验以及对我国的启示和借鉴。 第 4 章：我国地方税体系的现实考察。1994 年，在成功实施新税制的基础上， 我国进行了分税制预算管理体制改革。 这一次改革是在明确各级政府事权及支出范 围基础上，对各级政府的收入进行规范，主要是按税种划分了各级政府的收入，初 步建立了我国的地方税体系。 在充分肯定分税制预算管理体制改革取得重大成就同 时，本章将重点分析我国现行地方税体系存在的问题：一是税收管理权限方面的问 题；二是税种结构体系方面的问题；三是地方税规模方面的问题；四是财政转移支 付方面的问题。 第 5 章：改革与完善我国地方税体系的构想。这是本论文的重点部分。在此前 各章分析的基础上，本章将在立足我国国情基础上，借鉴其他国家的成功经验与做 法，提出我国地方税体系改革和完善的思路。本章的重点是合理地划分税收权限与 科学地划分税种两大方面， 同时也包括了合理确定地方税规模和完善财政转移支付 制度方面的内容，力图形成适合我国国情的具有中国特色地方税体系。 1.4 主要的研究方法和主要的创新点 1.4.1 主要的研究方法 在本论文的写作过程中，我始终坚持理论与实践、实证与规范、定性与定量以 及立足国内实际与借鉴国际成功经验相结合的研究方法。 （1）理论与实践相结合。理论源于实践，是对实践的抽象、概括和总结；同 时，理论的价值在于对实践的指导。经济学理论往往是建立在一定的前提条件基础 上，当这些条件不具备时，理论应用的效果可能并不明显，甚至带来负面影响。因 此在研究中，一定要考虑现实因素。 （2）实证与规范相结合。实证的研究方法是经济学的一种重要运用方式，是 对经济现象的描述、解释和预测、不涉及价值判断；规范的研究方法是指以伦理和 价值判断为基础来评判经济问题的一种研究方法。 本论文将综合运用这两种研究方 法，综合比较各国地方税体系的特征，得出可供我国借鉴的经验。 （3）定性与定量相结合，定性是指对事物性质的判断，定量是对事物数量或 程度的确定。 事物的性质与其数量或程度存在一定的关系， 即量变可能会引起质变。 分级预算管理体制下的地方税体系建设研究 8 因此，在论文写作过程中，我将始终坚持定性与定量相结合的方法，在把握数量基 础上确定事物的性质。 （4）立足国内实际与借鉴国外成功经验相结合。在国外发达市场经济国家， 分税制预算管理体制已有百年历史，在地方税体系建设方面积累了相当丰富的经 验，为我们提供了许多可借鉴之处。但是国情不同，我们切不可照搬抄国外的成功 经验，应在立足国情基础上做到“洋为中用” 。 1.4.2 主要的创新点 改革和完善我国地方税体系是实施分税制的基础， 也是实现分级预算管理体制 的重要方式，从而真正实现“一级政府、一级预算”的目标。本文是从分级、分税 预算管理体制的角度出发，讨论我国地方税体系的改革和完善的问题，这是本论文 一个重要的创新。文章主要是从以下几方面进行阐述的： （1）在地方税体系税收管理权限的确定上，借鉴有关国家的成功经验，结合 我国实际，明确我国地方政府的税收管理权限，使地方政府能够有相应的权限来控 制自己的收入，保障其自身支出的需要。既能保证中央宏观调控能力，又能提高地 方政府的积极性。 （2）在税种结构体系设计上，结合新一轮税制改革，明确地方税体系的税种 结构体系，既保证地方政府有充足的财力，又使政府能够运用税收手段调节经济。 （3）在地方税规模的确定上，适当提高地方税占全国税收总规模中的比重， 增强地方税体系的收入功能和调节功能。 （4）注重财政转移支付制度的配合，尽量避免因各地自然禀赋差异而造成的 “苦乐不均”现象。 硕士学位论文 9 第 2 章 地方税体系的理论依据分析 关于地方税体系的理论依据分析，就是指地方税体系为什么具有合理性，也就 是说为什么要建立地方税体系。我们知道，地方税体系是分级预算管理体制的重要 组成部分，因此本章将从分级预算管理体制的理论基础与现实依据入手，继而讨论 分级预算管理体制下的地区间税收竞争问题， 最后阐述分级预算管理体制下地方税 体系建设的一般原则。 2.1 分级预算管理体制和地方税体系的概念界定 2.1.1 分级预算管理体制的概念 分级预算管理体制是实行市场经济国家普遍实行的一种预算体制。 它的主要特 征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成名副其实的一级预算主体。 我国 1994 年开始实行的分税制预算管理体制，则是从我国实际出发，借鉴市场经 济国家的分级预算体制，初步形成了具有中国特色的多级预算体制。综观各国的实 践，分级预算管理体制可以归纳为以下几个要点： 1.一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。 2.在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责 （即事权） 范围， 在此基础上划分各级预算支出职责范围。 3.收入划分实行分税制。分税制主要是以划分税种的方式为主，当然还有其他 方式，比如：划分税源的方式、税收分层的方式和附加税方式等等，而且大多数国 家都是综合运用各种方式，而不是简单地采取某一种办法。 4.预算调节制度，即所谓转移支付制度，有纵向调节(或纵向转移)和横向调节 （或横向转移）两种形式。 2.1.2 地方税体系的概念 对于什么是地方税体系，理论上有许多的争论。有些观点认为地方税体系就是 我国现行地方税种组成结构， 即根据我国现行分税制预算管理体制的规定划分为地 方税的各种税，包括由地方税务机构征收的税种和由地方财政部门征收的税种，由 地方财产税、地方所得税、地方流转税和其他地方税四大类构成。还有一些观点认 为地方税体系应包括地方税税种体系、地方税征管体系、地方税税源体系、地方税 保障体系等内容。另外也有人认为，地方税管理体制、地方税法规体系和地方税征 收体系。 但是普遍认为， 地方税体系属于分级预算管理体制的范畴， 其管理权限的划分、 收入规模的确定、征管方式的选择等，受国家的政治经济体制影响和制约。其具体 分级预算管理体制下的地方税体系建设研究 10 内容包括： 1.中央和地方政府税收管理权限划分的规定； 2.地方税种结构体系（包括主体税种和辅助税种的设置） ； 3.地方税的规模和比重； 4.预算平衡机制，即财政转移支付制度。 2.2 分级预算管理体制的理论基础与现实依据及其与地方税体系的 关系 2.2.1 分级预算管理体制的理论基础：公共产品的层次性 在市场经济条件下，探讨分级预算管理体制建设问题，研究政府财政的层次性 及其相互关系，应该从分析公共产品的受益范围入手。这是因为具有不同受益范围 的公共产品的属性和内在特征，在很大程度上影响着政府间预算体制的设置，进而 影响着政府间财政关系的协调方式。 按照萨缪尔森的定义，公共产品是指这样一类物品，即每个人消费这类物品不 会导致别人对该物品消费的减少。 根据不同的标准， 公共产品可以进行不同的分类。 按受益范围分，公共产品可分为全国性公共产品和区域性公共产品（又称为“地区 性公共产品” ） 。凡是那些受益范围是跨区域，可供全国居民同等消费并且共同享用 的公共产品，如国防等，称为全国性公共产品；相反，区域性公共产品是指在地方 的层次上被消费者共同地且平等地消费的公共产品，如城市消防等。 2.2.1.1 由中央政府统一提供全国性公共产品与由地方政府分别提供的比较 根据成本理论，一种产品的长期平均成本曲线的形状先是下降，达到最低点后 开始上升，呈现 u 型，这也就是经济学中的“规模经济”理论24。如图 2.1 所示： 图中衡轴 q 表示数量，纵轴 c 表示成本，曲线 ac 是某公共产品的平均成本 曲线。现在我们假设一国内有 a、b 两个地区，为达到同等受益水平，a 地区居民 对某公共产品的需求量为 oa，b 地区为 ob,oq=oa+ob,即全国居民对该公共产 品的总需求量。需求量为 oa 时，该公共产品的平均成本对应于 oca；需求量为 ob 时，该公共产品的平均成本对应于 ocb；需求量为 oq时，该公共产品的平均 c q cb ca q 图 2.1 规模经济 q ab de ac q” a b o c 硕士学位论文 11 ac q” c b cb ca cq q 图 2.2 规模不经济 q ab a o 成本对应于 ocq。由此可知，若由中央政府统一提供该公共产品，成本相当于四 边形 oqq” cq的面积；若由 a、b 两地区的政府分别提供，则 a 地区政府所花费 的成本相当于四边形 oaaca的面积，b 地区政府所花费的成本相当于四边形 obbcb的面积。显然，由中央政府统一提供能节约成本，相当于四边形 cqcaca 与四边形 cqebcb面积之和，达到规模经济的目的。 但这并非是绝对的， 若全国居民对某公共产品的需求量超过了平均成本最低时 所对应的量，而 a、b 两地区各自需求量接近于平均成本最低时所对应的量，如图 2.2 所示： 此时，若由 a、b 两地区分别提供该项公共产品，a 地区政府所花费的成本相 当于四边形 oaaca的面积；b 地区政府所花费的成本相当于四边形 obbcb的面 积。若由中央政府统一提供，所花费的成本相当于四边形 oqq”cq的面积，显然 大于四边形 oaaca和四边形 obbcb面积之和。也就是说，由中央政府统一提供 该公共产品所花费的成本大于由 a、b 两地区政府分别提供所花费的成本之和，即 规模经济效益为负，或称之为“规模不经济” 。 当然， 对于全国性公共产品而言， 其平均成本最低时所对应的量往往是很大的， 因此由中央政府统一提供一般能够达到规模经济的目的。同时，由中央政府统一提 供全国性的公共产品，还出于以下几方面的考虑：一是能够有效实现“均等化”的 目标。因为全国性公共产品要求无论国土面积大小，其受益范围都被限定在整个国 家疆域之内的全体公民，并且无论公共产品的内容如何，其受益在整个国家疆域内 散布得相当均匀（至少全国性公共产品提供者得愿望是如此） 25；二是由地方政府 提供全国性的公共产品具有外部性，即能够给地区之外的居民带来收益，所以由地 方政府来提供这一类公共产品，将会出现供给不足的问题，因此需要由中央政府统 一提供；三是中央政府在协调地区关系、维护宏观经济稳定方面具有不可比拟的优 越性。 2.2.1.2 由中央政府统一提供地区性公共产品与由各地方政府分别提供的比较 地区性公共产品的受益范围仅限于一定的区域，从理论上说，中央政府也可以 提供地区性公共产品，但是最终结果可能不尽如人意。首先是中央政府对地区居民 分级预算管理体制下的地方税体系建设研究 12 对地区性公共产品的偏好的了解程度不如地方政府。如图 2.3 所示，衡轴 x