（经济法学专业论文）弱自然垄断法律问题研究.pdf

摘要 在经济的发展和技术的进步下，自然垄断行业的天然垄断地位已经 开始动摇，在行业内部逐渐出现了可竞争性的弱自然垄断业务。这些业 务既不能完全垄断也不能完全竞争，而是应当采取适度竞争。但是，在 现实生活中，由于我们对弱自然垄断这一新理论认识的滞后，导致弱自 然垄断业务出现了效率低下、服务质量差等一系列弊端。由于传统自然 垄断理论无法对此作出科学的解释，进而致使对弱自然垄断的法律规制 出现了无法可依、无规可循的情况。若不立即对弱自然垄断业务进行有 效的法律规制，将影响整个自然垄断行业，甚至整个国民经济的发展。 因此，对弱自然垄断的法律规制是必要的更是必然的。在对弱自然垄断 的法律规制上，发达国家起步较早，为我国提供了很多可资借鉴的宝贵 经验。 在我国当前的理论界中，对弱自然垄断行业的性质以及规制理论等 问题的研究尚显不足；实践中，由于我国整个自然垄断行业的改革起步 较晚，致使弱自然垄断业务与完全自然垄断业务没有进行实质上的分离， 从而导致对弱自然垄断领域里规制滞后、规制不足和规制效率低等现象。 本文采用经济分析法、比较分析法、逻辑分析法，通过对发达国家 弱自然垄断法律规制的比较研究，得出了发达国家弱自然垄断法律规制 的先进经验，并结合我国在弱自然垄断法律规制方面出现的问题，提出 了一些建议。 文章内容由四个部分组成： 第一部分，我国弱自然垄断的现状，这一部分笔者以电信业、电力 业和铁路业这三个典型的自然垄断行业为例，分别分析了这些行业中弱 自然垄断业务的现状。摆出问题，为弱自然垄断的法律规制打下了事实 基础。 第二部分，弱自然垄断法律分析，该部分首先以垄断、自然垄断、 弱自然垄断的顺序提出了弱自然垄断这一概念，并分析了弱自然垄断理 论的意义。在结合法律规制的基础理论的同时，阐述了我国弱自然垄断 法律规制的必要性。 第三部分，垦外弱叁然蓬叛的法律觏铡比较，该部分仍然以电信业、 电力业和铁路业为例，通过对发达国家这三个行业弱囱然垄断业务现状 鞫相关法律翩凄羧分耩，惑结凄发达国家弱鸯然垄断法律靓铡方面鹩经 验，为我国弱自然垄断法律规制提供了借鉴意义。 第四部分，完善我莺法律素l 度，有效娆翻弱鲁然垄断。邋过蘸瑟三 章的分析总结，提出了对弱自然垄断的法律规制的构想，首先要明确规 制主体的职能，其次要从多元化的规铺方式上来完善，笔者讨论了市场 准入的规劁、有效竞争的规制、价格的规剑和激励机制的规制。再次， 要完善监督的法律制度。最后，笔者对我国弱自然垄断的法律规制的前 景作了阐述，摆整了弱自然垄甑法律规划鲍困难，以期达到强标与攀实 的统一。 关键词：自然垄断；弱自然垄断；法律规制 巾图分类号： a b s t r a c t w i t ht h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dt e c h n o l o g y , t h eo r i g i n a l m o n o p o l yp o s i t i o no fn a t u r a lm o n o p o l yt r a d e ，a m o n gw h i c ht h ec o m p e t i t i v e w e a kn a t u r a lm o n o p o l yt r a d ea p p e a r e d ，h a sb e g u nt os h a k e t h o s et r a d e c a n n o tb em o n o p o l i z e dc o m p l e t e l yn o rc o m p e t e du t t e r l y , b u ts h o u l db e c o m p e t e dm o d e r a t e l y h o w e v e r , i nr e a ll i f e ，t h eb a c k w a r dr e a l i z a t i o no ft h e n e wt h e o r y , w e a kn a t u r a l m o n o p o l yl e a d st ol o t so fp r o b l e m s ，s u c ha s i n e f f i c i e n c ya n dt h ep o o rs e r v i c eq u a l i t ye t c s i n c et h et r a d i t i o n a ln a t u r a l m o n o p o l yt h e o r yc a n n o te x p l a i ni tr e a s o n a b l y , t h es i t u a t i o no fn ol a wt oo b e y a n dn or e g u l a t i o nt of o l l o we x i s t si nt h el e g a lr e g u l a t i o no nw e a kn a t u r a l m o n o p o l y i fi t sl e g a lr e g u l a t i o ni sn o tc a r r i e do u ti m m e d i a t e l ya n de f f i c i e n t l y , t h ed e v e l o p m e n to ft h ew h o l en a t u r a lm o n o p o l y , e v e nt h en a t i o n a le c o n o m y w i l lb ea f f e c t e d t h e r e f o r e ，t h el e g a lr e g u l a t i o no nw e a kn a t u r a lm o n o p o l yi s n e c e s s a r ya sw e l la si n e v i t a b l e o nt h i sa s p e c t ，t h ep r i o rb e g i n n i n go ft h e d e v e l o p e dc o u n t r i e sc a i lp r o v i d eo u rn a t i o np l e n t yo fv a l u a b l ee x p e r i e n c e s ， w h i c hc a nb er e f e r r e dt o a sf o rt h ep r e s e n tt h e o r yf i e l di no u rn a t i o n ，t h er e s e a r c ho nt h en a t u r e a sw e l la sr e g u l m i o nt h e o r yo fw e a kn a t u r a lm o n o p o l yt r a d ei sn o t a d e q u a t e ； i np r a c t i c e ，b e c a u s eo ft h el a t eb e g i n n i n go ft h er e f o r mo nt h ew h o l en a t u r a l m o n o p o l yt r a d e i no u rn m i o n ，t h ew e a kn a t u r a lm o n o p o l yt r a d eh a sn o t v i r t u a l l ys e p a r a t e dw i t ht h eu t t e rn a t u r a lm o n o p o l yt r a d e ，w h i c hr e s u l t si nt h e l a g g i n g ，i n a d e q u a t ea n di n e f f i c i e n tr e g u l a t i o ni nt h ew e a kn a t u r a lm o n o p o l y f i e l d w i t l lt h em e t h o d o l o g yo f e c o n o m i ca n a l y s i s c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n d l o g i c a la n a l y s i s ，t h et h e s i ss u m su pt h ea d v a n c e de x p e r i e n c e so ft h ew e a k n a t u r a lm o n o p o l yi nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e st h r o u g ht h ec o m p a r a t i v es t u d y o ft h el e g a lr e g u l a t i o no nw e a kn a t u r a lm o n o p o l y c o m b i n gt h ep r o b l e m s e x i s t i n gi no u rn a t i o n ，t h et h e s i sc o m e su pw i t hs o m es u g g e s t i o n s t h et h e s i si sm a d eu po ff o u rp a r t s ： c h a p t e ro n e ：t h ep r e s e n ts i t u a t i o no fw e a kn a t u r a lm o n o p o l yi no u r n a t i o n t a k i n gt h et h r e et y p i c a l n a t u r a lm o n o p o l yt r a d e s ，e l e c t r i cp o w e r i n d u s t r y , t e l e c o m m u n i c a t i o ni n d u s t r y , a n dr a i l w a yi n d u s t r ya se x a m p l e s ， a n a l y s i st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fw e a kn a t u r a lm o n o p o l yi nt h o s en a t u r a l m o n o p o l i e st r a d e ss e p a r a t e l y b r i n gt h ep r o b l e m s ，w h i c hp r o v i d er e a l i t y f o u n d a t i o nf o rl e g a lr e g u l a t i o no nw e a kn a t u r a lm o n o p o l n c h a p t e rt w o ：t h el e g a la n a l y s i so fw e a kn a t u r a lm o n o p o l y w i t ht h e s e q u e n c e o fm o n o p o l nn a t u r a l m o n o p o l ga n dw e a kn a t u r a lm o n o p o l y , p r o p o s i n g t h e c o n c e p t o fw e a kn a t u r a l m o n o p o l n a n d a n a l y s i s t h e s i g n i f i c a n c eo fw e a kn a t u r a lm o n o p o l y w i t ht h eb a s i ct h e o r yo fl e g a l r e g u l a t i o n ，t h ei n e v i t a b i l i t yo fw e a kn a t u r a lm o n o p o l yo nl e g a lr e g u l a t i o ni n o u rn a t i o ni sc o n c l u d e d c h a p t e rt h r e e ：t h ec o m p a r i s o na m o n gt h el e g a lr e g u l a t i o n o fw e a k n a t u r a lm o n o p o l yi nf o r e i g nc o u n t r i e s s t i l lw i t ht h ea b o v et h r e et r a d e sa s e x a m p l e s ，t h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h et h r e et r a d e si n d e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dr e l a t e dl e g a lr e g u l a t i o n ，t h ep a r ts u m su pt h e r e f e r e n c em e a n i n go fw e a kn a t u r a lm o n o p o l yl e g a lr e g u l a t i o nt ot h a to fo u r n a t i o n c h a p t e rf o u r ：p e r f e c tt h el e g a lr e g u l a t i o ni no u rn a t i o nt or e g u l a t ew e a k n a t u r a lm o n o p o l ye f f i c i e n t l y w i t ht h ea n a l y s i sa n dc o n c l u s i o no fa b o v et h r e e c h a p t e r s ，t h i sc h a p t e rp r o p o s e st h et h i n k i n go fl e g a lr e g u l a t i o no nw e a k n a t u r a lm o n o p o l y , m a i n l yo nt h ea s p e c t so ft h el e g a lr e g u l a t i o no ns u b j e c t ， m e t h o da n ds u p e r v i s i o n f i n a l l y , t h et h e s i se x p l o r e st h ef o r e g r o u n do fl e g a l r e g u l a t i o no i lw e a kn a t u r a lm o n o p o l yi no u rn a t i o ni no r d e rt oa c h i e v et h e u n i f i c a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e k e y w o r d s ：n a t u r a l m o n o p o l y ；w e a kn a t u r a lm o n o p o l y ；l e g a lr e g u l a t i o n 引言 引言 在自然垄断这个问题上，所有的经济学教科书都会告诉您一个经济学常识：自 然垄断可以带来规模经济、范围经济、成本次可加性等一系列经济性，因而自然垄 断产业以独头垄断为最优。可是，现实生活却给人们开了一个大玩笑，它提供给人 们一个完全相反的感受。从理论上看，既然自然垄断可以产生规模经济、范围经济 和成本次可加性，那么，它的经营成本理所应当是最低的，人们因此也可以享受到 低价的好处。然而，现实生活却让人们感受相反。人们从自然垄断产业不仅没有得 到低价的好处，反而受尽供给不足和质次价高之苦。同时，对自然垄断的法律规制 也陷入了一个尴尬的局面。那么，是不是自然垄断不存在了、已经被打破了呢? 由 于传统自然垄断理论的局限性，对自然垄断出现的新情况无法进行科学的理论指 导，进而导致了对自然垄断产业法律规制的艰难。 新的自然垄断理论引进了网络经济效益这一概念，与规模经济、范围经济、成 本次可加性等概念相结合，提出了弱自然垄断这一重要理论观点。这一理论的提出， 更好地解释了当今自然垄断产业出现种种规模不经济现象的原因，为笔者找到文章 创新突破口提供了科学的理论依据。 在我国，由于受到计划经济的影响，自然垄断产业的垄断性一度被认为是合理 且合法的。在技术的进步和经济的发展下，自然垄断产业的天然垄断地位开始动摇， 其中的一些业务既不能完全垄断，也不能完全引入竞争，这些业务就被称作弱自然 垄断业务。尽管近几年自然垄断产业中一些弱自然垄断业务的法律规制逐渐开始受 到人们的重视，但是由于对弱自然垄断产业内部认识的滞后和不全面，使得对其的 法律规制始终处于一个混乱、效率低下的状态。法律规制措施的体系比较凌乱，没 有形成一整套有力的方案，明显带有“头痛医头，脚痛医脚”的特点。如果不及时 改变弱自然垄断法律规制的现状，将会影响弱自然垄断乃至整个自然垄断行业的发 展。 面对自然垄断产业出现的新情况及其弱自然垄断法律规制方面的漏洞，本文以 此为创新突破口，以电信业、电力业和铁路业这三个典型的自然垄断行业为例，对 三者中的弱自然垄断业务进行了系统的分析，在此基础上总结出了我国在g 日自然垄 断法律规制方面的弊端，结合国外弱自然垄断业务法律规制的先进经验，对我国弱 自然垄断行业在法律规制主体、法律规制方式和监督的法律制度方面提出了较为系 统的法律框架。 i 弱自然垄断法律问题研究 一、我国弱自然垄断的现状 自然垄断行业一直被认为是具有天然垄断地位的产业，其垄断性是“合理且合 法”的。但是随着经济的发展，自然垄断行业内部也在发生着变化，逐渐出现了具 备竞争性的弱自然垄断业务。但是由于我们对自然垄断行业的变化认识上的滞后， 以及缺乏科学理论的指导，自然垄断产业的改革与经济发展的脚步严重脱节。弱自 然垄断业务与完全自然垄断业务混合经营，合并规制，使得弱自然垄断业务出现了 效率低下、服务质量差、监管不到位和价格管制上的混乱。笔者将以电信、铁路和 电力三大典型的自然垄断行业为例，通过对这三个行业中的弱自然垄断业务现状的 分析，来揭示我国弱自然垄断的现状。 ( 一) 电信行业中弱自然垄断业务的现状 1 电信业中强、弱自然垄断业务分类 电信业最基本的业务是有线电话通信业务，该服务系统一般是由电话通信设 备、有线市话网和长话网及其服务组成的。电话通信设备是指各种通信设备的制造 和销售业务。电话网络按其服务范围可分为本地( 市话) 网和长途( 长话) 网。本 地网是指在同一个长途编号范围内，由若干个端局、局间中继线( 市话分局之间的 联络线) 、长市中继线( 长话局到市话局设备之间的联络线) 、用户线( 用户电话到 电话局设备之间的联络线) 和话机所组成的电话网。长途电话网是指将长途电话局 用长途电话线路连接起来而形成的通信网络。近年来，无线通信迅速发展起来。无 线通信主要包括无线寻呼通信和无线移动通信。有线通信是无线通信的基础，无线 寻呼通信和无线移动通信只有借助有线通信网络才能达到通信目的。总之，电信产 业主要可以提供五类产品或服务：通信设备的生产和销售；市话服务；长话服务； 无线寻呼通信和移动通信服务；各种增值服务。 在这五类产品或服务中，通信设备的生产和各种增值服务属于竞争性产业，无 线寻呼和移动电话也无须单独设置线路，不存在浪费性重复建设的问题，因此也不 具有完全的自然垄断性。有线通信网络存在着一定程度的自然垄断性，但长话和市 话网有所差异，程度不同。由于市话网络是和用户相连接的，到户线路传输的信息 密度相对较低，收益固然较小，因此重复建设的成本就会相对较高，多设置一条线 路就意味着降低效率和浪费资源，所以市话网属于完全自然垄断。反之，由于长话 通信线路上的信息传输密度较高，负荷较大，收益较高，存在着丌展适度竞争的可 能性，关键的问题在于多设置一条线路的成本和可增加的收益的比较，应以赢利为 我国弱自然垄断的现状 准则，通过成本和收益的比较来确定线路设置的数据。现在，国内一些特大城市之 间的长途通信密度较高的线路已经设置了第二条光纤路线。但是由于受网络经济收 益的制约，长话也不宜过多铺设线路，否则就会损害网络经济效益。无疑，长话属 于弱自然垄断业务。 2 固定网络国内长途的现状 在1 9 9 4 年之前，中国电信是我国唯一的电信运营商，占据着完全垄断的地位。 直到1 9 9 4 年7 月，中国联通公司的正式成立，才打破了中国电信4 0 多年来一家垄 断的局面。之后，2 0 0 0 年5 月，信息产业部将中国电信拆分为中国移动、中国电信 和中国卫星通信公司。到2 0 0 1 年1 2 月，国家再次对中国电信运营重新布局，将中 国电信再次拆分为南北两家中国电信集团公司和中国网络通信集团公司。经过 此次改革，直到今天，我国的电信业由六家运营商组成：中国电信、中国网通、中 国移动、中国联通、中国铁通以及中国卫星通信公司。在六家运营商之中，承担固 定网络国内长途业务的是中国电信、中国网通和中国铁通。从我国目前固网国内 长途的运营来看，主要存在的问题有以下几点： ( 1 ) 内部的竞争不足。中国电信下辖南方2 1 个省级电信公司，拥有全国长途 传输电信网络7 0 的资产。由北方1 0 省( 北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽 宁、吉林、黑龙江、河南和山东) 的电信公司和中国网络通信有线公司重组的中国 网络通信集团公司，拥有全国长途电信网络3 0 的资产。3 由铁道部及所属铁路局 共同出资组建的铁道部通信信息有限责任公司，在固网长途业务方面，与中国电信 和中国网通相比，有着明显的劣势。由于分拆当初，中国电信与中国网通的长途干 线的划分是根据原有网络资源按行政区域所做出的划分，这种划分，从根本上造成 了中国电信与中国网通在固网业务，尤其是固网国内长途上的垄断。中国电信和中 国网通所独占的固定通讯网络和巨大的规模经济性决定了其经济上的垄断地位，庞 大的固定投资与沉淀成本。使得他们的垄断经营能够充分享受大规模经营和多样化 成本在降低和提高利益上的好处，进而获取高额垄断利润。固网国内长途业务的运 营，主要依靠网络干线的铺设，铁通公司作为新进的电信运营商，在网络干线的占 有上，面对电信与网通的垄断，其固网业务的开展面i 临着很大的困难。由于干线划 分的原因，使得中国电信与中国网通具有了天然的垄断条件，在固网业务方面对铁 通公司进行排挤。因此，竞争不足导致固网国内长途市场出现不平衡现象，与弱自 。中国电信大事年表中国电信刚h t t p ：w w w c h i n a t e l e c o m c o r nc n c o r p 0 i 0 2 i n d e x h t m l 。沉淀成本( 蚰n kc o s t ) 旭称积淀成本或固定成本，指没有重新选择机会的投入或开支有人形象地指出，沉淀成本 所描述的晨已发生的一切都是既成事实，对于其后发生的变化皆应视作新的开始 3 弱自然垄断法律问题研究 然垄断市场的寡头均衡这一原则相背离。 ( 2 ) 互联互通的障碍。互联互通是中国电信业的一个基本行规，也是电信网络 价值最大化的天然要求，各运营商都应当遵循这一原则，这不仅包括移动业务，对 于固网业务，尤其是固网国内长途业务也同样如此。近年来，由于电信技术的飞速 进步，新型的电信业务迅猛发展，传统的固定网络业务受到了极大的冲击。面对这 一现象，固网运营商为了扩大业务量，增加利润，在互联互通方面为对方设置障碍。 例如，用户的固定电话如果使用中国网通的固定网络干线，利用中国电信或者铁通 的i p 卡进行长途业务时，经常会出现接通不畅或者信号不佳等问题。再者，在中 国电信和中国网通所管辖的区域内，其它新进运营商要想进入本地的电信市场，势 必会遭到本地主导运营商的各种不合理的限制，在互联互通上对新进运营商的限制 就是一个突出的问题。这种不正当竞争使得互联互通无法实现，与弱自然垄断要进 行有效竞争这一原则不符。 ( 3 ) 固网国内长途的资费问题。我国电信资费标准主要实行以成本为基础的定 价原则。我国自2 0 0 1 年7 月取消了沿用2 0 年的固定电话初装费以后，固网国内长 途电话就开始了与i p 电话在竞争中不断下调话费的运动。而固话新的运营商铁通 提供的长话服务有更多的价格优惠，用户拨打铁通可享受国内长途低1 5 的优惠。 其他两家固网运营商也纷纷下调国内长途话费，价格战大有愈演愈烈之势。而当 今我们对于电信资费的规制处于严重滞后的状态，再加上相关法律的缺失，致使整 个电信业包括固网国内长途业务出现资费混乱的现象。 ( 二) 铁路运输业中弱自然垄断业务的现状 1 铁路运输业中强、弱自然垄断业务分类 铁路是国民经济的命脉，是中国自然垄断产业改革至今尚未触动、改革难度最 大的基础设施产业。铁路运输产业一般是由路轨线路、车站、运输设备以及其他辅 助设施构成的。其中路轨网络设施具有典型的完全自然垄断产业特征。因为铁路路 轨具有传输功能，承担着铁路客流和物流的传输业务，多铺设一条路轨，不仅需要 占用大量极端稀缺的土地资源，而且还需要巨大的固定资产投资。因此，在市场需 求基本不变或变动不大时，多铺设一条铁路就意味着低效率的重复建设，导致资源 浪费。火车站是完全依附于路轨网的，二者离开哪个都没有意义，所以，火车站 也具有完全自然垄断产业的特征，除非市场需求发生变化，否则一个城市不宜多建 火车站，其道理类似于路轨网络产业。n 1 我国弱自然垄断的现状 铁路的运营系统属于弱自然垄断业务。该运输市场具有一定的竞争性，但因市 场规模有限，应以适度竞争为宜，竞争的程度取决于市场的容量和运输企业的最低 有效规模。因此，过去人们对铁路行业是最具有典型性的自然垄断行业的认识是错 误的。它并非整体的自然垄断，而是局部的自然垄断。铁路业的资本主要沉淀在铁 路基础设使和固定设备上，因此其线路具有较强的自然垄断性，而其运营系统是弱 垄断性的，具备一定的竞争性，是可以引入竞争行为的，从而提高经济效率。 2 我国铁路客、货运现状 改革开放前，我国铁路运营与管理体制是以高度集中、大动脉和半军事化为特 点的，是缺乏有效竞争的计划经济体制的典型。2 0 0 1 年，铁路多元经营企业与运输 企业实现了“企业分设、财务分账、人员分开”，全路1 0 0 条支线在组建独立支线 管理机构的基础上，实行单独核算，单独考核。铁路业虽然在逐渐加快改革的步伐， 但仍然存在制约铁路发展深层次的问题。具体说来，我国铁路客、货运主要存在以 下问题： ( 1 ) 内部一体化垄断。目前中国铁路运输业的现状，可以用“路网合一，客货 并行”来概括。我国铁路运输行业由于在国民生产、生活中的特殊地位，长期以来 形成一种半军事化管理，半企业化运营的状态。由于过去更多考虑其公益性非商业 性的项目的运营，使中国铁路运输企业机制僵硬，市场化差，效率低下。长期的铁 路路网与铁路运输系统合而为，客运和货运混合经营，已经严重制约了快速增长 的经济。铁道部为行政领导，下属1 5 家铁路运输企业，各铁路局有客运段，货运 段；车辆段，机务段；工务段，电务段等，基础设施部分与运营部分混合经营。“ 由于铁路运输系统与铁路路网没有分开，这种政企不分的现象严重阻碍了铁路产业 弱自然垄断业务( 即客运、货运业务) 的发展，使其不能作为市场竞争的主体有效 的参与竞争，从而使铁路资源得不到有效配置，经济效率低下。同时，由于相关法 律的缺失，没有从法律上对政府的指导行为与铁路运输企业的自主竞争行为进行有 效划分，进而无法更加合理地对政府和铁路运输企业的行为进行规制。所以，打破 铁路一体化垄断，使运营系统引入竞争，并且吸引国外社会资本进入运营系统，这 正是我国弱自然垄断立法急需解决的问题。 ( 2 ) 铁路运营系统竞争不足。3 长期以来，我国的铁路建设和运输将公益性和 经营性混为一体，铁路运输企业承担了大量的公益性运输，包括客货运输中的优惠 运价和无偿运输以及维持亏损线路的运营。这些运输是铁路企业承担的社会公益性 服务，国家没有进行相应补贴，致使企业无法自负盈亏，无法成为市场的自主经营 s 弱自然垄断法律问题研究 主体，更谈不上合理竞争了。因此，有相关法律应当对铁路运营系统的公益性和经 营性运输作出合理划分，对公益性的运输由国家进行补贴，而对于经营性的运输则 让运输企业参与到市场竞争中来，由相关的法律对其进行规制。 ( 3 ) 铁路客、货运价格的弊端。长期以来，铁路客、货运价格从制定到调整的 一系列权限完全集中在中央。国家出于战略考虑，把铁路运输作为政治、军事、社 会和经济政策的一种战略工具，甚至是国家对国民经济进行调控的一种手段，同时， 考虑到铁路运输的公益性与基础性，我国铁路产业一直实行低运价政策。近年来， 政府对铁路的严格管制有所松动，铁路运输企业开始拥有一定的定价空间。但现行 组成铁路客、货总运价的各项目中，其主体部分的标价率或运价率仍由国家物价主 管部门按“成本加成定价法”制定并报经国务院批准后实施。”1 铁路客、货运杂费 由铁道部统一规定，铁路客、货运输企业实际定价空间仅仅局限在一些季节浮动权 和延伸服务收费权上。因此，铁路的运价一方面名义上是由国家统一制定，严格控 制，而另一方面却价外加价，如中央和地方征收铁路建设基金、搭车收费等等。铁 路客、货运的乱涨价乱收费的情况已成为所有行业最甚者之一，价格管制失去了有 效的监控。 ( 三) 电力业中弱自然垄断业务的现状 1 电力业务中强、弱自然垄断业务分类 电力产业是一个对国民经济发展非常重要且技术经济特征十分复杂的传统自 然垄断产业。电力产业是由若干电力系统互联构成的。电力系统是由发电场、输电 网、配电网和用户等环节组成的系统，同时还包括继电保护装置、安全自动装置、 调度自动化系统和电力通信等辅助系统。可见，电力产业是由发电、输电、配电和 供电四个业务环节组成的。一般来说，具有网络经济效应的输电和配电业务属于完 全自然垄断产业，特别是输电网络不仅对规模化的要求很强，而且对输电网络的特 殊结构也有很严格的要求。原因在于它所承担的传输功能，需要具备特殊的网络结 构才能完成电力输送业务。4 1 如果有两家以上的企业分别建网，就有可能造成低效 率的重复建设，因为在市场需求不变的情况下，重复建网并非能对电力传输业务有 所改进，相反，只能造成资源的闲置和浪费。 反之，发电和供电业务就不具有完全的自然垄断性质，可以适当引进竞争机制 来促进效率和质量的提高。但发电和供电毕竟具有很强的规模经济效应，且又受到 需求和电网的制约，因而也需要设置进入壁垒，防止进入过度。就此来说，发电业 我国弱自然垄断的现状 务和供电业务应属于弱自然垄断产业，特别是在我国电力供应趋于饱和的情况下就 更应如此。 2 发电业务现状 我国政府关于电力改革提出的“长网分开，竟价上网，打破垄断，引进竞争， 构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”的 改革方案，目前已经进入实施阶段。在发电市场中有两类发电企业，一类是独立电 厂，另一类则是拥有电网的垂直一体化经营的电力公司。显然，这两类发电企业的 市场地位是不平等的。拥有垄断资源( 即电网和调度交易中心) 的后者在市场中可 以任意蹂躏前者，这样就不可能在发电市场中形成有效竞争。1 实行厂网分开，就 是要消除这种不平等，就是要将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务 划分，并分别进行资产重组。所以，中国政府关于电力改革的最成功之处是把完全 自然垄断产业和弱自然垄断产业划分开来经营，到2 0 0 5 年，基本完成了“厂网分开， 竞价上网”改革。符合完全自然垄断产业性质的，就搞垄断经营；符合弱自然垄断 产业性质的，就引进竞争机制，开展适度竞争。但是，我国电力产业中的弱自然垄 断业务( 发电与供电) 仍然存在着弊端。 ( 1 ) 电价规制职能分散。当前我国电力规制，尤其是电价的规制职能分散于政 府各部门。电价由国家计委及各省级物价部门管理，成本规则的制定和财政监督则 由财政部门负责，电力基建项目由计委审批。规制职能的分散，造成了协调难度大、 协调成本高规制效率低等后果。合理的价格规制，依赖于合理确定成本的界限并实 施有效的监管，但电力企业的成本规则及财务监管是由财政部门负责的，加之投资 成本是电力成本的主体，且对新建项目成本优劣的判断必须从整个系统的边际成本 和需求出发，这就要求投资管理与电价管理的高度统一，而我国这两个职能是分割 的。“”不能准确、有效地确定成本，就不能形成合理的电价。职能的分散使任何监 管职能都不能有效地发挥，如果要负责，大家都有责任，而一旦出了问题，可能又 互相推委，导致无人负责，在这种情况下，电价规制的效率就无从谈起。 ( 2 ) 相关法律的缺失。一直以来，我国电力监管的手段基本上是依靠政府行政 协调的力量，而不是依靠法律进行规范和约束。电力法规体系存在较大程度的缺失， 许多重要的领域存在着法律真空，造成监管无规可循、无法可依。1 9 9 6 年4 月1 日 开始实施的中华人民共和国电力法是我国针对自然垄断产业的一部较新的法律， 也是第一部针对电力行业而制定的国家法律，在我国电力工业发展中起到了非常重 要的作用。但是，随着电力改革进程的发展，其中有些内容已经不能适应新的环境。 弱自然垄断法律问题研究 当初电力法的立法观念主要是为了保证国家基础产业的安全，而不是为规范产 业中各个主体的行为，因此对电力市场的建立、运作以及开展有效竞争等内容基本 没有涉及，特别是缺乏有关电力监管的机构、原则、权力、手段和对监管者的监督 机制的规定。“。随着国电公司的拆分和电力市场结构重组的完成，发电企业之间开 展公平竞争也缺乏必要的法律基础。因此，难以维护有效竞争的电力市场环境，更 难以开展电力监管和行政执法。另外，电力法规不健全将直接导致监管决策过程的 不透明，使投资者无法从正常渠道获取投资决策所需信息，给投资附加了制度性成 本。 ( 3 ) 发电业务政企没有完全分开。目前，我国大部分省区，电力局( 主要行使 电力行政管理和行业管理职能) 、电力集团公司( 主要经营中央属发、供电资产) 、 电力开发公司( 主要投资开发电源项目) 仍是三位一体的集中管理体制。这样的政 企不分现象致使发电业务不能有效参与竞争，从而阻碍整个电力业的改革和发展。 另外，一些网省电力公司的直属电厂，它们基本都是由国家财政拨款建设的老电厂， 是电网公司的内部核算单位，直接受电网公司的行政管理，包括人员、财务、技术 改造及设备更新，采取收支两条线的计划管理模式。发电厂的经营目标主要是完成 电网公司的发电任务电网公司内部各发电厂发电成本差异很大，但在电网公司“大 家庭”内，通过各发电企业成本的交叉补贴，各电厂并无“吃不上饭”的担忧。“2 1 这种网省电力公司内部的“大锅饭”，必然会抑制效率较高电厂的积极性，产生“棘 轮效应”。，网省电力公司的地区垄断性地位使这种内部机制得以维持，从而使企业 生产效率低下，职工积极性不高，电厂内部缺乏活力。 从电信业、电力业和铁路业中弱自然垄断业务的现状中我们可以总结出，我国 弱自然垄断行业的现状不容乐观：行业内部垄断严重、竞争不足，价格规制混乱， 一些业务的法律建设滞后，甚至缺失。这些问题的存在，严重威胁到弱自然垄断自 身的发展，对其进行有效的法律规制刻不容缓。 二、我国弱自然垄断法律分析 ( 一) 弱自然垄断理论的提出 1 弱自然垄断的界定 。棘轮效应( r a t c h e te f f e c t s ) 一词晟初来自对苏联式计划经济制度的研究在计划体制下，企业的年度生产指标根 据上年的实际生产不断调整，好的表现反而由此受到惩罚( 因此，聪明的经理用隐瞒生产能力柬对付计划当局) 这种标准随业绩上升的趋向被称为“棘轮效应” 我国弱自然垄断法律分析 ( 1 ) 垄断 在中文里，“垄断”一词源自“陇断”或“龙断”，辞海中对垄断的定义为 “亦作陇断、龙断，高而不相连属的土墩子。列子汤问：自此冀之南，汉 之阴，无陇断焉。孟子公孙丑下：有贱丈夫焉，必求龙断而登之，以左右望而 罔市利。意味商人登高探望，以求易于获取高利的货物，进行交易。后遂引申为 把持和独占。在西方现代语言中，用来表示垄断7 意义的词语，英文是m o n o p o l y ， 德文是m o n o p o l ，法文是m o n o p o l e 。这些词都源于拉丁文m o n o p o l i c e m 。而拉丁文 中的m o n o p o l i c e m 又源自希腊m o n o p o l i o n 。在希腊文中，m o n o p o l i o n 是由m o n o s 和p o l e i n 组合而成的。m o n o s 意为单独的，p o l e i n 则为买卖，经商之意。 m o n o p o l i o n 即为独占、垄断、专利、买卖之意。” 基于垄断问题自身的复杂性，现在我国理论界对于垄断的定义也存在着很大的 不同。有的学者认为：“垄断是与自由竞争相对的一个概念，是指排斥、限制竞争 的各种行为的总称。如果对垄断的行为作出概念的话，似乎应这样界定，即垄断 行为是指竞争者违背竞争法规而实施的、以合同等形式扩张自己的经济规模或占据 市场有利地位，从而导致扰乱社会竞争秩序的竞争行为。垄断是指经营者违 反法律，单独或者与其他经营者联合，通过滥用市场支配地位或者法律规定的其他 方式，在特定市场上排除或者限制竞争，损害其他经营者和消费者的合法权益，违 反社会公共利益的行为。各国反垄断法所规制的垄断是指经济活动主体在经济活 动中限制和阻碍竞争的状态或者行为。”“” 以往观点认为垄断的目的就是获取垄断利润，这种看法现在看来也不是全面 的。因为企业从事市场经济活动的目的就是追求利润最大化。而利润最大化获取可 以在薄利多销和厚利限销两种基本途径中权衡舍取，未必只是选择厚利。而薄利多 销恰恰是符合理性经济人的选择的，正如马克思所指出的：“超过一定的界限，利 润率低的大资本比利润率高的小资本积累得更为迅速。”“4 1 这是企业垄断的情形。 如果考虑到以国家为主体的垄断，垄断的目的要复杂一些。国家垄断可以以获取垄 断利润为目的，也可以不以获取垄断利润为目的，垄断的目的可能恰恰在于消除如 果由一般企业经营所产生的垄断利润，例如国家对一些自然垄断产业和公益事业的 垄断经营。 ( 2 ) 自然垄断 从约翰穆勒最早提出自然垄断的概念开始，自然垄断理论就开始萌芽。该时 期的自然垄断理论是从自然因素或自然条件的角度来阐述自然垄断的，把自然垄断 弱自然垄断法律问题研究 的原因归结为制度的垄断和自然要素的稀缺性，可以称之为“自然条件决定论”。 “”由于历史条件的限制，人们对自然垄断的认识还很不全面，未能真正理解自然垄 断的本质。 以萨缪尔森等人为代表的现代自然垄断理论舍弃了自然垄断赖以形成的自然 因素或自然条件等表面现象，克服了早期自然垄断理论泛泛而谈的缺点，从经济特 性的角度，将自然垄断的本质原因归结为规模经济的技术特征。认为在技术和市场 需求不变的条件下，产品的长期平均成本在其产出规模扩大到整个产业的产量时仍 然处于递减状态中，那么由一个厂商垄断经营就会比多个厂商提供相同的产量更有 效率( 成本更节约) ，于是就产生了自然垄断。因此，自然垄断存在的根源在于它所 特有的经济特性规模经济。这与早期自然垄断理论相比，确实是一个巨大的进 步。 但是，在现实经济生活中的很多自然垄断产业里，其成本却随着产量的增加而 呈现越来越高的趋势，即处于规模不经济阶段。这种现象背后隐含着：虽然处于规 模不经济阶段，成本可能随着产量的增加而增加，但该产业仍然属于自然垄断。建 立在规模经济基础上的现代自然垄断理论不能解释这种现象。 鲍莫尔、潘札、威利格、夏基等人正是看到了这一点，才重新定义了规模经济 和范围经济，。并利用“成本劣加性”。重新定义了自然垄断概念：认为自然垄断不 仅可以存在于规模经济阶段，在规模不经济阶段也可以成立，只要单个企业能比两 家或两家以上的企业更有效率( 成本更低) 地向市场提供同样数量的产品即可。显 然，其解释能力明显强于把规模经济看作是自然垄断根源的现代自然垄断理论。同 时，成本劣加性概念的提出，标志着从以往主要研究单产品领域向多产品领域的迈 进，拓展了自然垄断理论的研究范围，使得这种新的认识更具有一般化特征，同时 适用于多产品的生产。因此可以说，这一认识大大超越了早期和现代自然垄断理论 的认识水平，从而把自然垄断理论由对单产品领域的认识扩展到普适性程度更为广 泛的多产品的基础上。从理论本身来看，劣加性概念比简单的规模经济概念具有更 高的抽象性和普遍性。 o 美国著名经济学家鲍莫尔、潘札、威利格、夏基等人对规模经济进行了重新定义，与规模经济的传统定义相 比有两点显著的区别：( 1 ) 传统的规模经济是一个区间概念，而新定义的规模经济是一个点概念，即在某个既定 的产量水平上，也存在规模经济的概念点意义卜的规模经济的概念比区间意义l 的规模经济概念要严格得 多：( 2 ) 新定义的规模经济的概念适用于一般的多产品情况，也适用于单产品情况，而传统的规模经济概念主要 是针对于单一产品生产而言的 o 成本劣加性( c o s ts u b a d d i t i v i t y ) 也可译为成本弱增性或成本次可加性，它表明在一定的产量区间内，随着产量或 品种的增加，总成本增加的幅度小于总产量增加的幅度 1 0 我国弱自然垄断法律分析 ( 3 ) 弱自然垄断 随着传统自然垄断产业技术的进步与发展，人们越来越对建立在规模经济、范 围经济和成本劣加性基础上的自然垄断理论产生怀疑，甚至有人认为自然垄断被打 破了，自然垄断消失了。然而，来自现实生活的观察表明，传统的自然垄断产业虽 然有一些业务( 如电力产业中的发电业务) 可以引入竞争机制，