（法学理论专业论文）完善我国排污收费制度的立法思考.pdf

中文摘要 排污收费制度是我国环境保护法中的一项重要制度，该制度在我 国的环境保护工作中发挥了积极作用。但是随着经济体制的改革，市 场经济的深入发展，这项制度在立法上已经滞后，不能适应新的现实需 要，亟待修改完善。 排污收费制度是关于排污收费工作各个环节，即排污费资金的征 收、管理、使用及监督等的法律规范的总和。排污收费制度的建立是以 环境资源价值理论、环境污染外部不经济性理论及排污收费的经济有 效性理论为其经济学基础的。排污收费制度是污染者付费原则的具体 实践和运用。关于排污收费的性质，有多种学说，而以经济补偿说最为 科学合理。 就排污收费的立法概况而言，o e c d 组织( 经济合作与发展组织) 成员国家就此立法较早，也较为完善，污染者付费原则也就是o e c d 组织环境委员会最初提出的。我国排污收费制度的创建始于2 0 世纪 7 0 年代末，从法律框架上说，排污收费制度目前是我国所有环境监督 管理制度中较健全的一项制度，其基本内容也较丰富。 在市场经济体制和新的环境目标要求下，排污收费制度在实践中 暴露出不少问题：首先是立法指导思想上的偏差；其次是立法体系上存 在的问题；第三是立法内容上的不合理。 针对这些问题，笔者从法理的角度提出了一些建议。首先，突破现 有的立法指导思想，与市场经济体制相适应，包括加大对排污收费的诱 导机制的运行力度以及在排污收费的发展模式上可逐步实施污染税； 其次，完善排污收费立法体系，包括修订环境保护法、修订和制定有 关单行法、加强地方性排污收费制度立法以及全面修订两部专门的关 于排污收费工作的行政法规等；第三，修改排污收费制度的具体立法内 一1 一 客，尽快颁布排污费管理条例，主要有确立排污收费的新的原则、确 立新的排污收费标准、对排污收费资金的管理、使用等方面进行改革， 以及明确排污费征收机构的法律地位等。 关键词：排污收费制度立法完善 a b s t r a c t t h e s y s t e m o nc o l l e c t i o no fd i s c h a r g ed u e si sav e _ x yi m p o r t a n to n e 证 e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a wa n dh a sb e n e f i t e dt h ec a u s eo fe n v i r o n m e n t a tp r o t e c t i o ng r e a d yi nc h i n a b u ta st h er e f o l t 1o fe c o n o m i cs y s t e m g o e so n a n dt h em a r k e te c o n o m yd e v e l o p s t h es y s t e mb e c o m e sd e l a y e d a n dc a n tm e e tt h ep r a c t i c a ld e m a n d s a n ds oi tn e e d st ob ea m e n d e d a n dp e r f e c t e d t h es y s t e mo nc o u e c f i o no fd i s c h a r g ed u e si st h es u mt 0 t a lo fl e g a ln o r m sa b o u tt h et a l k si nc o l l e c t i o no fd i s c h a r g ed u e s ，s u c ha s c o l l e c t i n g ，m a n a g i n g ，u s m g ，a n ds u p e r v i s i n g i ti sf o u n d e do nt h e o r i e s o fv a l u eo fe n v i r o n m e n tr e s o u r c e s ，e x t e r n a ld i s e c o n o m yo fp o l l u t i o na n d e c o n o m i ce f f e c t i v e n e s so fc o l l e c t i o no fd i s c h a r g ed u e s a st oi t se s s e n c e ， t h e r ea r es e v e r a lk i n d so f 血e o r i e s i nw h i c hd o c t r i n eo fe c o n o m i cc o m p e n s a f i o ns e e m sm o s t s c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l e a sf o ri t s l e g i s l a t i o ns u r v e y ，t h eo e c d c o u n t r i e sb e g a nt om a k e l a w sa b o u ti te a r l i e s ti nt h ew o r l da n dt h e i rl e g i s l a t i o ni sc o m p a r a t i v e l y p e r f e c t ，a st h e yi n i t i a t e dp o l l u t e r p a y sp r i n c i p l ef i r s t i nc h i n at h e s y s t e m 0 1 1c o l l e c t i o no fd i s c h a r g ed u e sh a sw a sp r e l i m i n a r i l ye s t a b l i s h e d i nt h el a t e1 9 7 0 s a sf a ra st h el e g i s l a t i v ef r a m ei sc o n c e m e d ，i ti sf a i r l y p e r f e c ti na l lt h es y s t e m so fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl a w a n dt h es y s t e r nh a sf a i r l ys u b s t a n t i a lc o n t e n t f o rt h em a r k e te c o n o m i cs y s t e ma n dh i g h e re n v i r o n m e n t a lg o a l s ， m a n yd e f e c t sa r ee x p o s 。do ft h es y s t e mo nc o l l e c t i o no fd i s c h a r g ed u e s f i r s tt h eg u i d i n gl e g i s l a t i v ei d e o l o g y ，s e c o n dt h el e g a ls y s t e m ，a n dl a s t l y t h el e g a ls t i p u l a t i o n s i no r d e rt os o l v et h e s ep r o b l e m s ，s o m es u g g e s t i o n sa r ep u tf o r w a r d 一1 f r o mt h ea n g l eo fj u r i s p r u d e n c e f i r s tb r e a k t h r o u g ht h ee x i s t i n gg 试d m g 1 e g i s l a t i v ei d e o l o g yt ok e e pp a c ew i t ht h em a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，i n c l u d i n ge m p h a s i z i n gt h eu s eo ft h el e a d i n gm e c h a n i s m o fi t s e c o n d ，p e r f e c ti t se x i t i n g1 e g a ls y s t e m ，i n c l u d i n ga m e n d i n ga n dn l d k i n gs o m ei n d i v i d u a ll a w s ，s t r e n g t h e n i n gl o c a ll e g i s l a t i o n ，a n df u l l ya m e n d i n gt h et w o m a i n s p e c i a la d m i n i s t r a t i v es t a t u t e sa b o u ti t 恤d a m e n dt h ec o n c r e t e l e g a ls t i p u l a t i o n sa b o u ti ta n dt r yt op r o m u l g a t e ”r e g u l a t i o no nt h em a n a g e m e n to fd i s c h a r g ed u e s ”a ss o o na sp o s s i b l e 。m a i n l yi n c l u d i n ge s t a b l i s h i n gn e wg u i d i n gp r i n c i p l e s ，f o r m i n gn e ws t a n d a r d so fc o l l e c t i o n ，r e f o r m i n gt h em a n a g e m e n t ，u s e a n d s u p e r v i s i o no ft h ed i s c h a r g ed u e s ，a n d d e f i n i n gt h ec o f l e c t i o no r g a n i z a t i o n s l e g a ls t a t u s k e yw o r d s ：s y s t e m o nc o l l e e t i o no fd i s c h a r g ed u e s ，l e g i s l a t i v e p e r f e c t i o n d 完善我国排污收费制度的立法思考 前言 环境保护事业正以锐不可挡之势成为当今世界的一股巨大时代潮 流，席卷各国。在执着追求发展这一基本目标的同时，人们以前所未有 的热情与冷静关注环境，不懈地探索保护与改善环境的途径，谋求环境 与发展的和谐统一。排污收费制度即是保护和改善环境的一项重要制 度，为世界上不少国家所采用。 在我国，作为老三项制度之一的排污收费制度为我国的环境保护 事业发挥了积极作用。但是，随着市场经济的确立和发展，随着环境目 标的提高，这项制度在立法上已经严重滞后，亟待修改完善。本文拟从 考察立法指导思想入手，分析立法体系，研究具体立法内容，对我国的 排污收费制度的革新作一些探讨。 第一章排污收费制度概述 第一节污染物与排污收费的含义及特征 一、污染物的含义 污染物是环境科学中的一个基本概念。环境科学上的污染物是指 进入环境使环境的正常组成和性质发生变化以致直接或间接有害于人 类的诸物质。【1j 它包括自然界释放的，以及人类活动产生的，这两者都 是环境科学研究的对象。环境保护法作为环境科学与法学的综合产 物，其所称的污染物是指后者而言。排污收费所说的排污，指的是人类 活动产生的污染物或污染因素排入环境超过环境容量或环境的自净能 力，使环境的构成状态发生了改变，环境质量恶化，影响和破坏了人们 一1 一 正常的生产和生活条件的行为。【2 j 二、排污收费的含义及特征 排污收费，可以通俗地理解为针对排污而进行的行政收费。即根 据排污者所排污染物的数量和浓度，由国家环境保护机关按环境保护 法律、法规的规定向排污者征收一定数额的费用，使其环境污染外部不 经济性内部化。排污收费制度就是关于排污收费工作各个环节，即排 污费资金的征收、管理、使用以及监督等的法律规范的总和。目前我国 的排污收费包括超标排污收费和排污收费两种类型，其主要征收对象 为五大类，即废气、废水、废渣、噪声及放射性物质。根据有关污染防治 法规定，对废气、废渣、放射性物质及向海洋排放污染物已经实行排污 收费，对噪声实行超标排污收费，对向陆地水体排放污染物实行排污收 费及超标排污收费。排污收费作为防治污染和保护环境工作中的一项 重要制度，它的特点主要有：旧j 1 、征收上具有强制性。排污收费是国家进行环境管理的国家意 志力的体现，是环境保护部门根据环境保护法律法规等的规定向排放 污染物的生产者或经营者征收。它不以排污者的意志为转移，对于抗 拒缴纳排污费的，环境保护部门可依法采取增收滞纳金、处以罚款、申 请法院强制执行等强制措施，保证其实施。 2 、管理上区域分级性。环保部门征收的排污费，纳入国家财政预 算，按区域实行分级管理。这种管理模式的优越性在于，可以保证在国 家统一财政的基础上有计划地实现排污费资金的合理分配，避免出现 由于预算外资金过大而造成冲击国家经济的现象。 3 、使用上专款专用。征收的排污费，作为环境保护专项资金使 用。排污费纳入地方财政，主要集中用于重点污染源治理及区域环境 综合治理。 第二节排污收费制度的经济学基础 排污收费制度的建立，是以深刻的经济学理论为其基础的。 一2 一 一、环境资源的价值理论 环境资源价值理论的核心在于环境是一种资源，环境资源具有稀 缺性；解决资源稀缺性的方法是付出劳动使其再生，付出劳动得到的产 物就是具有价值的。 ( 一) 环境资源具有稀缺性。环境是人类生存的基本条件，也是社 会发晨的物质基础。社会生产归根结底是从环境中获取资源，加工成 人们所需要的生产资料和生活资料，为人类创造物质文明和精神文明， 所以说环境是一种资源。但是，随着人口的增长和社会生产力的发展， 人类对环境资源的需求越来越大，因而，环境资源有限性的特点表现得 日益突出。如，全世界很多城市出现了水荒，我国许多城市也面临着严 重缺水的问题；空气质量状况下降，发生严重的空气污染事件；水土流 失和沙漠化；环境自净能力下降等。因此，环境资源具有显著的稀缺 性。 ( 二) 环境资源具有价值。虽然环境资源具有使用价值，但在人们 环境意识不高的情况下，对环境资源的开发和利用是毫无节制，并带有 掠夺性的。人们超出环境承受能力开发和利用环境资源就使环境资源 日趋稀缺，同时造成了环境污染和生态破坏，受到环境的惩罚。而要摆 脱环境的惩罚，促进环境资源的再生产，就必须努力保护环境，治理污 染，这就要付出劳动。人类劳动凝结在商品中形成了商品的价值。【4 j 需 要付出劳动才能得到的产物在经济学上就应该是有价值的。因而环境 资源就是有价值的商品，应按价值规律进行交换。 ( 三) 环境资源具有公共性。环境资源具有两个明显特征：一是消 费的不可分性或无竞争性；二是消费中无排他性。【5j 如天空中清新的空 气、河流里洁净的水、周围无噪声的宁静等环境资源均具有上述特征。 环境资源由于难以分割，导致其产权难以界定或界定成本很高。环境 资源难以划分所有权或使用权，只能为在这个环境生存的群体所共有， 即环境资源只能为国家所有。由于环境资源是具有稀缺性，有价值的 商品这种作为公共物品的环境资源也应实行有偿使用，由国家进行管 理。 二、环境污染外部不经济性理论 ( 一) 外部性 从经济学的角度来说，外部性( e x t e m a l i t y ) 这个概念直接来源于 2 0 世纪3 0 年代庇古创立的旧福利经济学，即在分析边际私人纯产值 与边际社会纯产值相背离的条件时提出的。【6 简单地说，外部性就是对 外部的影响作用，即生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者产 生的超越主体范围的利害影响。 7 它也就是一种经济力量对于另一种 经济力量的“非市场性的”附带影响，是经济力量相互作用的结果。【8 8 外 部性，本身是一个中性的事物，其表现可以是正的，也可以是负的，因 此，包括外部经济性( e x t e r n a le c o n o m y ) 和外部不经济性( e x t e r n a ld i s e c o n o m y ) 两个概念0 1 9 ( 二) 环境污染外部不经济性 与环境有关的外部性并非都是外部不经济性，但环境污染通常是 一种典型的外部不经济性。因为当一个生产者或消费者在实际活动中 排放污染物，造成环境污染，给他人带来了损失或额外费用，而他人又 不能得到补偿时就产生了不经济性问题。环境污染外部不经济性表现 在有很多，如居民生活质量下降，疾病发病率上升，农产品产量下降，品 质降低，设备折旧，旅游收入减少，房地产价值下跌，自然景观受损等。 环境污染的外部不经济性实质就是私人成本社会化了，排污者把自身 的盈利建立在他人受损的基础上，这显然不公平。因而要解决环境污 染问题的外部不经济性，措施只有一条，即私人成本内部化，即由生产 者本身承担治理污染的费用。 1 0 j ( 三) 环境污染外部不经济性内部化 所谓环境外部不经济性内部化，就是使生产者或消费者所产生的 外部不经济性的费用，进入它们的生产和消费决策，由它们自己承担或 “内部化”。【1 l j 为了使外部不经济性内部化，从目前环境监督管理领域 已实施的手段来看，主要有两种方法： 1 、直接管制o 1 2 3 即通过制定以行政控制措施为主要内容的环境 法律法规和相应的标准，使污染物的排放必须达到一定的标准或指标， 否则排污者就要受到严厉的惩罚。这种方法是基于环境是一种稀缺的 国家资源，排污者必须在允许的范围内使用国家环境资源。从经济学 的角度来看，在制定各种环境标准前，应该进行详尽的费用效益调 查分析，使环境效果和经济效果两者和谐统一而不致产生很大的偏离。 而直接管制“一刀切”的排放标准从表面上看来是一种公平的表现，实 质上并不是以最低费用来减轻污染达到环境标准的方法。降低污染物 排放的费用在不同的污染源之闻是大不相同的，这就使得直接管制明 显具有缺乏效率的弊端。同时，直接管制还会存在管理和执行方面的 问题。排污者在利润或产值最大的刺激下，会故意拖延或不执行有关 法律法规，或者千方百计打“擦边球”，这种故意钻政庶空子的情况屡屡 发生。鉴于此，必须寻找其他可能代替的有效措施与直接管制相结合。 2 、经济刺激q 1 3 j 排污收费是这类方法中最典型最广泛的一种。 如前面内容所述，由于生产者或经营者在生产经营活动中污染了属于 社会全体成员所共有的环境资源，把进行治理的负担转嫁给社会，造成 了外部的不经济性。为了将这种外部不经济性内部化，国家可以将排 污者本应支付面实际上未支付的污染防治费用，通过排污费的形式进 行收缴，从而使环境资源价值得以体现。因此，国家从价值规律出发， 可通过制定能充分体现环境资源价格的合理费率，实现环境资源酌有 效使用和合理配置。 三、排污收费的经济有效性 从经济学的角度来看，排污收费的基本目的是建立一个有效地分 配环境资源的市场。环境问题的主要根源就在于缺乏这种市场。排污 者把未经处理的废物排入环境，不考虑这种行为产生的昂贵社会代价， 就是因为这样做在经济上对他们有利，他们使用其他资源要受市场价 格或市场条件的制约，使用环境资源却可以不受这种制约。而一旦实 行排污收费就意味着环境资源进入了市场体系，政府直接对利用环境 一5 一 资源而产生外部费用的活动制定价格或收费，要求排污者为把污染物 排入大气或水体等而占用公共环境资源的活动支付费用。因此，排污 收费使环境资源与市场上的其他资源一样，通过价格作用达到有效配 置，其价值也得以实现。 第三节排污收费制度与污染者付费原则的关系 污染者付费原则产生于2 0 世纪7 0 年代初期。 1 4 p p p 原则就是污 染者付费原则的英文“p o l l u t e r p a y sp r i n d p i e ”的简写，又称为“三p 原剜”。它是国际范围内环境保护法领域的一条重要原则，指污染者应 当承担治理污染源、消除环境污染、赔偿受害人损失的费用。工业化经 济中日益严重和扩大的污染问题，使得o e c d 组织( 经济合作与发展 组织) 环境委贯会于1 9 7 2 年在关于环境政策的国际经济方面敲控截 原则一文中提出了该原则。 1 5 对该原则的采用，就意味着污染者必须 承担能够把环境改变到权威机构所认定的“可接受状态”中所需要的污 染削减措施的成本。1 9 9 2 年里约热内卢环境与发展宣言原则1 6 也 规定：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努 力促使内部负担环境费用，并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际 贸易和投资”。【1 6 j 这相当于至少在原则土把p p p 原则作为国家环境政 策的一个基础，并为在特别是经济转型国家和发展中国家采纳该原则 提供了前景。l 1 7 0 排污收费制度就是p p p 原则的具体实践和运用，征收的排污费用 就是按p p p 原则中的要求实施的。p p p 原爱1 j 是国际范固肉排污收费 制度的重要原则指导。 第四节排污收费的性质 性质的问题具有根本性的意义，只有准确地把握了排污收费的性 质，才能在实践中有效实施。关于排污收费的性质，众说纷纭，理论界 分歧较大。排污收费作为环境监督管理中一项重要削度，是具有多种 一6 性能的综合体，非常复杂。据笔者调研，当今对于其性质存在以下几种 观点： 一、罚款说。日本持此说。这种说法在我国公众中也极为普遍。 排污收费制度确立以前，排污者从未因排污受到限制或承担经济责任， 因而将排污收费认为是一种处罚。这种看法有失偏颇。罚敖的前提是 违法，实施对象是违法者。而法律规定排污者在一定程度与范围内排 污是允许的，合法的。无论征收排污费或超标排污费，其前提是达标排 污或超标排污的合法性。所以，排污收费并不是法律制裁，排污费资金 的征收对象并非违法者。此外，排污费并不上缴国库，而是纳入地方财 政，用于补助治理污染，而罚款则必须上缴国库。显然，排污收费并不 等同于罚款。 = 、税收说。当今不少国家采用了污染税的形式，如联邦德国。但 是，污染费并不等于污染税。“税”、“费”是不等同的。两者在来源、对 象、固定性、无偿性、强制性程度方面都不同。 ( 一) 来源。税收是扣除成本以后，无偿地取得财政收入的一种手 段，是利润m 部分，排污收费却是构成成本的那一部分，是c 或v 。 ( 二) 对象。依法缴税是公民、生产经营单位的一项义务，而排污 收费则是对排污或超标排污者，即造成了环境污染的生产经营者收费。 ( 三) 固定性。就税收而言，在征税对象和应纳税额之间有一种预 先规定了的比例关系，这个比例是法定的，一般不受其他客观因素的影 响；而排污收费中，这种比例关系不是很严的，乱收费，收人情费的现象 时有发生。 ( 四) 无偿性。税收征收后，成为国家的财政收入，不再直接归还 纳税人，国家从宏观上充分发挥其调节作用；而排污费的一部分仍返回 企业治理污染，如我国在实行排污收费制度初期，排污费的8 0 由环 保部门以无偿拨款的形式返回企业补助治理。1 9 8 8 年7 月污染源 治理专项基金有偿使用暂行办法出台后，排污费8 0 的基金由过去 的无偿拨款改为有偿贷款，用于企业治理污染。 一一 ( 五) 强制性。税收作为国家法律的组成部分，国家用法律形式对 违法行为规定了各种严厉的刑事、行政责任。面对于拒缴排污费等违 法行为更多的只是实施行政处罚，法律责任力度上远不如税收严厉。 三、损害赔偿说。持此说者认为，排污者造成环境污染，因而也带 来损害，应当进行赔偿，对其征收排污费就等于征收赔偿费。笔者认 为，排污费与赔偿费两者在依据及使用方向上是明显不同的。根据法 律，当事人一方因侵权行为或不履行义务而造成他方损害时，加害者应 根据被害者的实际损失进行赔偿，赔偿的数额是以便权者对他人造成 损失的实际大小为标准的。而排污收费虽然也考虑了损害的程度，却 是以排放标准来确定征收数额的。此外，赔偿是直接归受害者所有，而 排污收费则主要是用于污染治理的。 四、筹资说( 或储金说 。的硫，鉴于我国环境污染巳很严重，国家 不可能一下子拿出大笔资金治理污染，实行排污收费这一制度可以筹 集部分资金，治理污染，缓解资金的压力。但是，如果说是筹资，就“筹” 而言，那么首先应该是单位自愿地缴纳，两并不计较数额的多少。很显 然，实际情况并非如此。 五、补助资金说。的确，根据我国征收排污费暂行办法规定，征 收的排污费纳入预算内，作为环境保护补助资金，主要用于补助重点排 污单位治理污染源以及环境污染的综合性治理措施。但是就“补助”而 言，这只是就排污费的使用方向上而言，况且大多数行政收费都有一定 的补助功能，对于排污收费建立的依据、基础以及目的等基本问题，该 说无法概括。总之，上述观点虽然都揭示了排污收费的某些特点和属 性，但只是强调了某一方面或几方面，并没有揭示其区别于别的事物的 本质属性，因而是不全面，不科学的。 经过多年的探讨与实践，有学者提出了经济补偿说。h 8 排污收费 的本质属性是经济补偿，即国家法律规定的排污者为其排污行为必须 承担造成环境污染的经济责任，按照价值规律，以缴纳排污费的形式补 偿环境的损失。如笔者前面内容所述，环境污染会造成显著的外部不 一r 经济性，给他人带来损失，这显然不公平。为此，必须对排污者按其排 放污染物的种类和数量征收一定数额的排污费，以补偿其排污行为所 造成的损失。虽然，就我国而言，由于现阶段排污收费水平低，还不可 能使排污者因排污行为对环境所造成的损失碍到全部於偿，还没有完 全反映出环境资源的价值，但排污费仍然可以补偿一部分。所以说，排 污收费作为环境管理中的一种经济手段，其性质是经济补偿。笔者赞 同此说。 第二章排污收费制度的立法概况 第一节国外排污收费制度的立法概况 p p p 原则最初是由o e c d 组织提出来的，随之其绝大部分成员国 都采用了排污收费这一管理手段。【l 夸1 而随着1 9 9 2 年里约热内卢环境 与发展宣言对这一原则的确认，该原则在世界范围内得到更广泛的实 施。 从各国情况看来，排污收费制度是随着p p p 原则的提出，传统的 指令控削或直接管制向经济手段和行政管理相结合而逐步实施的。出 于对经济手段的偏好，发达国家对排污收费运用得较早，而且随着市场 的成熟完善，在排污收费的基础上发展到了污染税、排污交易等高级的 阶段。而在发展中国家及经济转型国家，排污收费仍将在一定时期与 范围内存在。因此，有必要学习发达国家实施排污收费的成功经验。 排污收费在环境管理中的应用是以独立的形态出现的，即首先单独应 用于单个环境污染因子。据笔者调研，国外的排污收费立法大都散见 于单行法中，鲜见专门的排污收费规范性法律文件。笔者拟按环境介 质对国外排污收费立法概况加以介绍。 一、水污染收费 排污收费在水污染控制方面有着最悠久的历史和最广泛的应用。 一0 - ( 一) 德国 德国是欧洲国家中最早关心环境问题的国家之一。 2 0 早在1 9 0 4 年，德国在鲁尔流域实施了废水排放收费，而且经过不断的补充和完善 形成了“鲁尔模式”。【2 ”在该系统中，鲁尔流域管理机构负责建设和管 理区域处理设施、流量增加和河流自选充氧系统，流域中的一些河流被 用作下水道，把废水送入中央处理设施，而其余河流根据区域规划保持 水质清洁，而所有这些活动的所需资金则根据排污者( 公司和居民) 排 放的c o d 人口当量数量和有毒物质所占份额比铡分摊给排污者承担。 该模式最后于1 9 8 1 年推广到原西德全国范围。陋 ( 二) 日本 日本大阪市也较早实行了水污染收费。该市1 9 4 0 年开始下水道 用户征收排水费，以解决污水处理厂运行管理费是。【2 3 载1 9 6 9 年，规 定污水处理所需费用全部由排放污水的用户承担。 2 4 到1 9 7 0 年，修订 下水道法时，提出按排放的污水水质收费，井剑定了水质附加费征收 办法ol z s 1 9 7 2 年增加了重污染污水加重收费制度，1 9 7 4 年进一步增加 了累进收费法。【2 6 1 9 7 7 年和1 9 8 1 年又再次对下水遵法修订完善，提 出按不同的污染物浓度加重收费。 2 7 大阪市收费目的是从最初筹集资 金的单一功能转为筹集资金和刺激污染朗减相结合的双重功能。 ( 三) 法国 作为全国范围内应用的水污染收费，最早起源于法国。法国于 1 9 6 4 年实施了( 6 4 1 2 4 5 号法令：污染控制法，1 9 6 9 年根据该法在全 国范围( 按流域管理) 实行永污染收费，其主要功能是为有关六个”水管 局”提供财政支持，主是要对悬浮物、可氧化物质、溶解盐、禁止排放物 质和有机氨氮等污染物进行收费。1 9 8 6 年，法国水污染收费达2 7 4 亿美元。【勰 继法国实施水污染收费后，荷兰和意大寿1 3 相继于1 9 7 2 年和 1 9 7 6 年分别在全国范围内实施了水污染收费。 二、大气污染收费 与水污染收费相比，由于直接管制一直是大气污染控割领域中的 一1 n 主要手段，而且大气污染源的排放监测复杂昂贵，所以大气污染收费的 应用不如水污收费应用广泛。一些已有的“大气污染收费”也明显具有 产品收费或燃料收费的特征。 ( 一) 波兰 1 9 7 6 年9 月，波兰部长会议根据1 9 6 6 年颁布的大气污染防止 法发布了对排尘超过许可量的企业罚款购命令，确立了以排尘为主 的超标排污收费体系。随后，波兰政府于1 9 8 1 年又实行了二氧化硫收 费，形成了一个较为完整的大气污染收费体系。 2 9 ( 二) 德国 1 9 7 3 年，原东德政府开始对1 1 3 糟大气污染物实行超标收费。l 3 0 由于禁止通过提价把收费转嫁给消费者，因此该制度在当时德国产生 了较好的枣j 激效果。l 3 1 1 ( 三) 日本 1 9 6 8 年日本制定了大气污染防止法，以后进行了多次修改，是 日本大气污染控制领域中的主要法律。 3 2 该法注重将排污收费与直接 管制相结合，控稍污染物的排放。1 9 7 3 年，b 本国会通过了环境污染 健康损害赔偿法，通过收费补偿大气污染引起的个人健康损失，向排 污者收费的依据是它们承担责任的污染所引起的健康损失费用。收费 赔偿法并不排除受害者通过谈判或法院向污染者索取另外的损害赔偿 的努力。【3 3 从严格意义上讲，2 0 世纪6 0 年代以来在大气污染控制领域应用 的排污收费，由于监铡管理和控制技术等原园，大多只限于二氧化硫收 费，尤其局限于燃烧过程所排放的二氧化硫收费。 三、废弃物排放收费 相对来说，排污收费在废弃物管理和控制领域中的应用较晚。在 发达国家中，比剩时和荷兰于1 9 8 1 年在全国范围内实行了废弃物排放 收费，收费对象都是工业和城市固体废弃物，费率取决于废弃物类型和 处理程度等因素，回收的废弃物免收。【3 4 j 荷兰于1 9 8 8 年实行了一项新 一1 1 的燃料收费制度取代了该制度，另外又在1 9 8 7 年引入了过剩肥料收费 制度，以控制土壤中的酸沉降和磷污染。 3 5 四、噪声排放收费 噪声引起使人极不愉快的感觉正日益受到重视，在有关环境问题 的民意测验中，噪声问题常常居于前列。研究资料表明，近3 0 多年来， 世界各国遭受噪声影响的人数逐年增加。在此情况下，不少国家正在 加强有关噪声防治的立法，尤其是法国、荷兰等0 e 国家。 据了解，法国于1 9 7 3 年提出并实施了飞机噪声收费制度。这种收 费是通过飞机降落费中的两项附加费征收的。m 1 9 8 4 年，法国政府对 该收费进行了修订。【3 7 | ， 荷兰政府噪声收费也较早。1 9 7 9 年3 月，荷兰政府发布了新噪 声危害法，规定对飞机、机动车、工厂和机械设备等噪声收费，并建立 了一套较为完善的收费方法和体系。 3 8 1 9 8 0 年，荷兰首先对飞机噪声 收费。【3 9 j 工业噪声收费于1 9 8 3 年实施，但到1 9 8 8 年又被一项综合性 的新燃料收费所取代。 加 大多数发达国家的噪声收费主要集中于飞机噪声收费。 自2 0 世纪8 0 年代中期，不少o e c d 国家逐步在排污收费的基础 上，发展到实施污染税、排污交易的阶段。如法国、芬兰、德国等。 从国外排污收费的立法概况看来，o e c d 国家排污收费制度立法 较早，也较为完善，p p p 原则就是o e c d 环境委员会最初提出的，因此 这些国家运用该制度较成熟；排污收费制度的确是经济转型国家及发 展中国家环境管理中的一种非常好的经济手段，是进一步运用p p p 原 则实施污染税的基础阶段，这一点已为实践所证明；对于排污收费，各 国立法上各有千秋，各有侧重，但均着重从各国自身实际出发，这对我 国完善排污收费制度具有一定借鉴意义。 第二节我国排污收费制度立法概况 一、我国排污收费制度的历史发展 一1 2 我国的排污收费制度是我国环境管理中最早提出并普遍实行的环 境管理制度。【4 1 2 0 世纪7 0 年代末，为了逐步实现对老工业污染源的控 制，在借鉴国外有关环境管理经验的基础上，根据p p p 原则提出了以 刺激工业企业达标排放为目的的排污收费制度。在此基础上，通过二 十多年的实践和探索，形成了今天在全国范围内对废水、废气、废渣、噪 声和放射性物质等较全面地征收排污费的制度。 ( 一) 从立法体系的发展而言，我国的排污收费制度可以分为三个 阶段： 1 、提出和试点阶段：1 9 7 9 1 9 8 1 年 1 9 7 9 年9 月，五届全国人大常委会第十一次会议通过的环境保 护法( 试行) 第1 8 条规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照 排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”，从雨在法律上初步 确立了我国的排污收费制度。环境保护法( 试行) 公布的当月，江苏 省苏州市在全国率先开展了对1 5 个企业征收排污费的试点工作。同 年，云南省和河北省也开始了本省的排污收费试点工作。1 9 8 0 年，排 污收费试点工作在全国各地蓬勃开展，到1 9 8 1 年底，全国有2 7 个省、 自治区、直辖市开展了排污收费的试点工作。 2 、建立与实施阶段：1 9 8 2 1 9 8 7 年 1 9 8 2 年2 月，国务院在总结2 7 个省、自治区、直辖市开展排污收 费试点经验的基础上，发布了征收排污费暂行办法，这标志着我国排 污收费制度的正式建立。从此，排污收费制度普遍实行。到1 9 8 7 年， 全国排污收费额已达1 4 3 亿元，比排污收费镪度试行初期增长近1 0 倍。在此期间，召开了第一次全国排污收费工作会议，制定了排污收费 的工作方针，提出了排污收费“拨改贷”的设想，为排污收费制度的改革 打下了基础。 3 、改革与发展阶段：1 9 8 8 年至今 1 9 8 8 年7 月，李鹏总理签署了国务院1 0 号令，颁布了污染源治 理专项基金有偿使用暂行办法，在全国实行了排污费有偿使用，由此 一1 3 揭开了我国排污收费改革的帷幕。根据水污染防治法的规定，我国 部分省、市开始实行征收超标排污费的同时，开征了污水排污费，原有 的不合理的收费标准逐步得到调整。还开展了燃料二氧化硫排污费试 点。1 9 9 2 年9 月，国家环保局、国家物价局、财政部、国务院经贸办联 合发文，在两省和九市开展二氧化硫收费的试点工作。征收面不断扩 大，征收范围上强化了对乡镇企业和第三产业的收费。地域上，西藏自 治区范围内执行国务院征收排污费暂行办法，对一切企业事业单位 开征排污费。自此，实现了全国除台湾省以外的3 0 仓省、自治区、直辖 市全面执行排污收费制度。 目前，由国家环保总局拟定的排污费管理条例( 遗审稿) 正在国 务院的审议之中，该条例总结了排污收费工作开展2 0 多年来的经验， 根据新的现实需要，对排污费资金的征收、管理、使用以及监督等均进 行了一定调整。 ( 二) 从排污收费类型的发展而言，排污收费制度经历了如下三个 阶段： l 、超标排污收费阶段：1 9 7 9 1 9 8 2 年 1 9 7 9 年环境保护法( 试行) 第1 8 条及1 9 8 2 年征收排污费暂行 办法第l 条提出的是，超过国家规定的标准排放污染物，要根据规定 收取排污费。对于达标排放污染物，未提出收费。 2 、排污收费与超标排污收费并存阶段：1 9 8 3 1 9 9 8 年 1 9 8 3 年海洋环境保护法第4 1 条、1 9 9 0 年放射环境管理办法 第4 条以及1 9 9 5 年固体废物污染防治法第3 4 条和第4 8 条均明文 规定对相应的污染物实行排污收费。 1 9 8 4 年及1 9 9 6 年水污染防治法第1 5 条规定排污牧费与超标 排污收费两种类型，即向陆地水体排污收费和超标排污收费。需要说 明的是，对向陆地水体超标排放污染物者，征收超标排污费，而不再重 复计征污水排污费。 1 9 9 6 年环境噪声污染防治法第1 6 条规定，对产生环境噪声污 一1 4 染的单位，应当按照国家规定缴纳超标准排污费。 3 、排污收费、超标排污收费与超标排污处罚并存阶段：1 9 9 9 年至 今 相较于前一阶段，这一阶段的重大变化是1 9 9 9 年修订的海洋环 境保护法第7 3 条及2 0 0 0 年修订的大气污染防治法第4 8 条开始明 确提出超标排污处罚，对超过标准排放污染物者，责令限期改正或治 理，并予以罚敖。从而，在第二阶段的基础上，排污收费立法上出现了 排污收费、超标排污收费与超标排污处罚并存的局面。可以预料这将 带来整个污染防治立法体系中有关排污收费的改革。 二、我国排污收费制度的立法体系 排污收费制度的立法体系是指关于排污收费的所有法律、法规、规 章等规范性法律文件，按一定的功能、层次组成的相互联系、相互制约、 相互补充和配合的综合体系。目前，我国的排污收费制度从法律框架 上来说，是所有环境监督管理制度中最健全的制度之一。 以有关排污收费的立法机关及立法体制为标准，可以将排污收费 制度的立法体系分为四个层次。 第一层次即全国人大常委会制定的法律。立法机关为全国人大常 委会的法律。主要有基本法环境保护法及海洋环境保护法、大气 污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污 染环境防治法等单行法。1 9 8 9 年环境保护法第2 8 条明确规定： “排放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位， 依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规 定的，依照水污染防治法的规定执行。征收的超标准排污费必须用于 污染的防治，不得挪用，具体办法由国务院规定。”这就是排污收费制度 在环境保护法体系内母法上的直接体现。排污收费的立法直接表现在 环境保护基本法及这些单行法中。 第二层次是国务院制定的行政法规。1 9 8 2 年国务院颁布了征收 排污费暂行办法，对实行排污收费制度的目的、排污费的征收、管理、 一1 5 使用等做出了一系列明确具体的规定。此后，国务院又在国营企业成 本管理办法、国务院关于加强环境保护工作的决定等行政法规中进 一步明确排污费摊入成本等问题。【4 2 1 9 8 8 年，国务院专门就改革排污 费的使用发布了污染源治理专项基金有偿使用暂行办法。 第三层次是各省、自治区、直辖市制定的排污收费地方法规及有关 排污收费的法规条款。省、自治区、直辖市人民代表大会或人大常委会 根据全国人大常务委员会制定的环境保护基本法和专门法，在制定本 地区法规时，将排污收费内容作出了细化规定，有的还制定了专门的排 污收费地方法规，如江西、江苏、湖南和黑龙江等省。 第四层次是国家环保、财政、计委等有关部门制定的行政规章。 1 9 8 4 年8 月，财政部和国家环境保护部门联合颁布了征收排污费财 务管理和会计核算办法，1 9 9 0 年财政部和国家环保局又联合印发了 环境保护排污费预算会计制度，建立和完善全国排污费征收、管理、 使用情况的财务管理和年度收支预、决算制度，为完善我国的排污收费 制度发挥了重要作用。h 3 j 各省、自治区、直辖市人民政府根据国家征收排污费法律、法规，结 合本地区实际情况，也制定了大量地方排污收费规章及行政性规范文 件。所有这些大量排污收费行政规章，使排污收费制度得以具体的贯 彻实施，这些规章是我国排污收费立法体系的重要组成部分。 三、我国排污收费制度的基本内容 我国排污收费制度是在直接吸收p p p 原则的基础上，结合现实国 情建立起来的。经过二十多年来的发展，其内容日趋丰富，主要有： ( 一) 排污收费、超标排污收费及超标排污处罚并存 如前面内容所述，我国巳出现排污收费、超标排污收费及超标排污 处罚并存的局面。我国现行水污染防治法实行排污收费及超标排污 收费，固体废物污染防治法、放射环境管理办法实行排污收费，环 境噪声污染防治法实行超标排污收费，而海洋环境保护法及大气 污染防治法规定的则已是排污收费及超标排污处罚。 一】6 一 ( 二) 浓度收费及总量收费并存 现行排污收费制度，主要是建立在对污染物实行浓度控制的基础 上的。征收排污费暂行办法及大多数污染防治单行法规定的，是对 污染物实行浓度控制，按浓度收费。但是，现行海洋环境保护法和 大气污染防治法提出了实行总量控制，按照排放污染物的数量征收 排污费。因此，打破了单一浓度收费的局面。 ( 三) 单因子收费和多因子收费并存 征收排污费暂行办法第5 条规定，排污单位所排放的废水、废 气、废渣中，同一排污口含有两种以上有害物质时，应按收费最高的一 种计算。目前，大多数污染防治法规定的都是按单因子进行收费。但 是现行大气污染防治法第1 4 条规定，国家按照向大气排放污染物的 种类征收排污费。从而，出现了单因子收费与多因子收费并存的局面。 ( 四) 排污费计入生产成本 实行排污收费制度的初