（中外政治制度专业论文）土地出让与县级政府行为以浙江省新昌县为例.pdf

嬲煳蚴 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导一e 进行的研究丁作及取得的研究成果。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果。也不包含为获得逝堑太堂或其他教育机构的学位或证j f 5 而使用过的材料。与我一 同! 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示掰意。 学位论文作者签名：) 年5 月约日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解浙江太堂有权保留并向国家有关部门或机构送交本 论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅羽i 借阅。本人授权浙江太堂可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权二”) 学位论文作者签名：j 签字日期：砂| 年多 月7 a 日 。| 导师签名： 夏玖 签字日期：yj f年岁月衫日 | 致谢 本篇论文从选题、调研到写作得到了许多人的帮助，在此，我想再次对你们 表示最真挚的感谢! 感谢我的老师郎友兴。从2 0 0 9 年与郎老师相识到现在，老师扎实的学术功 底，严谨的治学作风，儒雅的学者风范，一直深深地影响着我。在本篇论文写作 期间，老师虽然教学科研任务繁重，但是仍抽出了大量时间，从选题立意，思路 梳理，结构编排，理论选择，写作修改等各方面给予我许多极富远见的指导。同 时，在两年研究生学习期间，老师还在生活上给予了我许多无微不至的关心与照 顾。感谢老师一直以来的支持与鼓励! 感谢我的父母。感谢你们帮我确立了一个正确的人生观、价值观，让我成为 一个有理想、有追求的人。感谢你们为我创造了一个极为优良的生活与学习环境， 让我能够在知识的殿堂中不断地充实自我。感谢你们分担了我所有的忧愁，分享 了我所有的快乐，让我的忧愁减半，快乐加倍! 感谢你们，我亲爱的爸爸妈妈， 你们永远是我自信的来源，是我最坚强的后盾! 感谢我的学长、同学，还有我的室友。你们陪伴我走过了我人生中最美好的 两年时光。你们的细致耐心、宽容大度、积极向上的精神面貌极大地影响了我， 你们将是我一生的良师益友! 最后，感谢评阅此文章的所有教授学者，感谢你们在百忙之中抽出时间来阅 读此拙作，感谢你们提出的宝贵意见! 感谢在这两年中所有关心过我，帮助过我的人，谢谢你们，祝你们一生幸福 快乐! 周春晖 2 0 1 1 3 于玉泉 摘要 土地出让收入现今已成为各级地方政府的重要收入来源，它不仅弥补了自分 税制实行以来地方政府的财政不足，同时也为地方政府完善地方基础设施建设， 发展经济提供了资金保障，还推动了地方政府向公共服务型政府的转化。但它也 给地方带来了房价高涨、土地价格扭曲以及土地资源利用不可持续等问题。地方 政府的许多不规范征地行为还侵犯了广大农民的利益，在土地产权不明确与地方 政府强大的行政力量双重因素作用下，农民失去了获得妥善补偿的权利。更为重 要的是，大量优质耕地的丧失将会对我国的粮食安全产生极为负面的影响。因此， 如何规范地方政府的土地出让行为，拓展地方财政新的收入来源，从而让经济发 展模式更加健康便成为了一个亟待解决的问题。 鉴于以往对于土地出让的研究更多地关注全国及省一级单位，本文此次将研 究的目标锁定为县级地方政府，运用了定性与定量相结合的研究方法，并以地方 政府竞争理论，博弈论以及委托代理理论为基础，深入分析了新昌县政府的土地 收入状况以及其围绕土地出让展开的各种行为，以期能够发掘出我国县级政府土 地出让行为的原因及实质。 关键词：土地出让金地方政府政治委托代理双重效应政治晋升 a b s t r a c t l a n ds a l er e v e n u eh a sb e c o m ea ni m p o r t a n ts o u r c eo fl o c a lg o v e r n m e n t sn o w ， w h i c hm a k eu po ft h ef i n a n c i a ls h o r t a g eo fl o c a lg o v e r n m e n ts i n c et h et a xs y s t e m i m p l e m e n t a t i o n a n di ta l s op r o v i d e st h ef u n d i n gt oi m p r o v el o c a li n f r a s t r u c t u r ea n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，p r o m o t i n gt h el o c a lg o v e r n m e n tt r a n s f o r map u b l i cs e r v i c e g o v e r n m e n t b u ti ta l s ob r o u g h tt h eh o u s ep r i c er i s e ，t h el a n dp r i c ed i s t o r t i o n sa n d u n s u s t a i n a b l el a n du s ea n do t h e rp r o b l e m s m a n yl o c a lg o v e r n m e n t sa l s ov i o l a t e dt h e i n t e r e s to ff a r m e r sa g a i n s tl a w l a n dp r o p e r t yr i g h tu n c e r t a i n t y ，l o c a lg o v e r n m e n t s s t r o n g e x e c u t i v e p o w e rm a k e t h ef a r m e r sl o s et h e r i g h t t or e c e i v e p r o p e r c o m p e n s a t i o n m o r ei m p o r t a n t l y ，t h el o s so fal a r g en u m b e ro fh i g h q u a l i t y a r a b l e l a n dw i l lm a k ea ne x t r e m e l yn e g a t i v ei m p a c tf o rf o o ds e c u r i t yi nt h ec o u n t r y t h e n ， h o wt or e g u l a t et h ec o n d u c to fl o c a lg o v e r n m e n tw i t hl a n d ，m a k i n gam o r ed i v e r s e s o u r c e so fl o c a lf i n a n c e ，e s t a b l i s h e dam o r eh e a l t h ye c o n o m i cd e v e l o p m e n tm o d e lh a s b e c o m eas e r i o u sp r o b l e m i nv i e wo fp r e v i o u ss t u d i e sf o rl a n d t r a n s f e rb e h a v i o r sm a i n l yf o c u s e do nt h e n a t i o n a la n dp r o v i n c i a l 1 e v e l ，t h i sd i s s e r t a t i o nw i l ls e tt h es t u d yt a r g e ti nt h el o c a l g o v e r n m e n to fc o u n t y - l e v e l ，u s i n gac o m b i n a t i o no fq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v e r e s e a r c h m e t h o d s ，l o c a lg o v e r n m e n tc o m p e t i t i o nt h e o r y ，g a m et h e o r y a n d p r i n c i p a l a g e n tt h e o r y ，i n d e p t ha n a l y s i so f t h ex i n c h a n gc o u n t yg o v e r n m e n t sl a n d i n c o m ea n di t sv a r i o u sb e h a v i o r sa r o u n dt h el a n d t r a n s f e ri no r d e rt od i s c o v e rt h e c a u s ea n dt h ee s s e n c et r a d e rt h eb e h a v i o r s k e yw o r d s ：l a n dt r a n s f e r ；l o c a lg o v e r n m e n t ；p o l i t i c a lp r i n c i p a l a g e n t ；p o l i t i c a l p r o m o t i o n ；d o u b l ee f f e c t 目录 致谢i 摘要i i a b s t r a c t ：i i i 1 绪论l 1 1 问题背景1 1 2国内外文献综述2 1 2 1土地出让收入的概念2 1 2 2土地征用外部性问题分析3 1 2 3土地出让收入的政府行为研究4 1 2 4土地出让收入与经济增长的相关性研究6 1 2 5简要评述7 1 3 研究方法7 l - 3 1个案研究7 1 3 2 定性与定量研究相结合的方法8 1 3 3 比较分析的方法一8 1 3 4 博弈分析的方法8 1 4研究思路与内容结构8 2 新昌县土地出让发展现状1 0 2 1新昌县概况10 2 2新昌县土地出让市场的形成1 0 2 3新昌县土地出让现状ll 2 3 1土地出让收入数额大，比重高1 1 2 3 2土地相关税收是新昌县政府财政收入的重要组成部分1 3 2 3 3 小结l6 3 土地出让中的政府行为分析1 7 3 1 新昌县政府行为( 1 ) 一获取土地融资1 7 3 2 新昌县政府行为( 2 ) 一投资基础设施建设1 8 3 3 新昌县政府行为( 3 ) 一发展房地产业2 0 3 3 1新昌县政府发展房地产业的原因2 0 3 3 2新昌县政府发展房地产业的一般方式2 2 3 4 新昌县政府行为( 4 ) 一招商引资2 4 3 4 1 低地价竞争模式2 4 3 4 2工业园区建设2 6 3 4 3 招商引资的利益转移2 7 3 5 小结2 8 4 政府行为的双重效应2 9 4 1土地出让对新昌县发展的贡献2 9 4 1 1加速新昌县经济发展2 9 4 1 2 促进新昌县政府向公共服务型政府转变3 1 4 2 土地出让中新昌县政府行为的负面效应3 4 4 2 1 增加财政风险- - 3 4 4 2 2推动房价上涨3 5 4 2 3 扭曲土地价格3 6 4 2 4导致土地资源开发不可持续3 7 5 土地出让中政府行为的理论探讨3 9 5 1地方政府间的竞争3 9 5 2土地出让中的中央与地方博弈4 l 5 3中央与地方的委托代理关系4 3 5 3 1财政分权下中央政府与新昌县政府的委托代理关系4 3 5 3 2我国中央与地方委托代理关系的特殊性4 4 6 结语4 6 参考文献：一4 7 作者简历一5l 图表目录 图3 12 0 0 0 2 0 0 6 年新昌县房地产开发投资情况2 4 图4 1新昌县历年地方基本投资与g d p 关系3 0 图4 21 9 9 4 2 0 0 9 年新昌县教育卫生事业财政投入状况3 3 图4 3土地出让过程中的政府行为逻辑3 6 图4 42 0 0 0 2 0 0 8 年新昌县土地出让情况3 8 图5 1中央政府与地方政府之间的博弈4 2 表2 12 0 0 0 2 0 0 7 新昌县土地出让及土地出让情况1 2 表2 22 0 0 2 2 0 0 9 年新昌县土地出让金及财政收入情况1 2 表2 31 9 9 4 2 0 0 7 年新昌县土地直接税收及其占土地财政收入的比重1 3 表2 41 9 9 4 2 0 0 7 年新昌县间接税收占财政收入的比重1 4 表2 51 9 9 4 2 0 0 7 年新昌县土地税收收入及其在财政收入中的比重15 表3 12 0 1 0 年新昌县主要基础设施建设情况1 9 表3 2 19 9 6 2 0 0 9 年新昌县房地产开发投资情况2 0 表3 32 0 0 4 年度新昌县建筑企业纳税超百万元企业名单2 】 表3 42 0 0 2 2 0 0 7 年新昌县房屋拆迁情况2 2 表3 52 0 0 5 2 0 0 9 年新昌县房屋竣工及销售状况2 3 表3 62 0 0 0 2 0 0 9 年新昌县与绍兴地区其它县市吸引外资情况2 5 表3 7 截至2 0 0 7 年底新昌主要工业园区情况统计表2 6 表4 1新昌县政府投资与g d p 相关性验证3 1 表4 22 0 0 1 2 0 0 9 年新昌县社会救济和最低保障基本情况3 1 表4 32 0 0 5 年新昌县敬老院基本情况3 2 表4 41 9 9 0 2 0 0 9 年新昌县政府固定资产投资情况3 4 表5 12 0 0 9 年绍兴地区各市，县国民经济主要指标4 0 表5 21 9 9 4 2 0 0 9 年新昌县地方总收入与上缴税收情况4 3 浙江大学硕十学位论文绪论 1 绪论 1 1 问题背景 在实行分税制以后，从1 9 9 5 年至1 2 0 0 4 年“连续十年的中央财政收入平均占国 家财政总收入的5 2 ，但财政支出平均只占国家财政总支出的2 9 18 。而同期， 地方的财政收入占国家财政总收入平均为4 8 ，财政支出却占国家财政总支出平 均为7 0 1 2 。”1 在财权上移的同时，各类事权却又在不断地下放。地方政府承担 了越来越多的教育，医疗，提供公共基础设施的责任，地方政府的财政收支状况 日趋紧张财政收支的不平衡使得地方政府将视线转向土地。 1 9 8 9 年5 月国务院发出的关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通 知，规定“国有土地使用权出让的收入中，4 0 上交中央财政，6 0 留归地方 财政。不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，都主要用于城市建设和土地 开发，专款专用。”1 9 8 9 年7 b 财政部公布了国有土地使用权有偿出让收入管理 暂行实施办法，该办法的出台某种程度上表明了中央在土地出让金方面开 始向地方让步：土地出让后，当地政府可“先留下2 0 作为城市土地开发建设费 用，其余部分4 0 上交中央财政，6 0 留归取得收入的城市财政部门”1 9 9 2 年9 月，财政部再次出台了关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办 法，该办法把中央对土地出让金的分成比例缩小为5 ；“1 9 9 3 年底实行分 税制改革时，又把土地出让金作为地方财政的固定收入，中央提取5 的规定也 被取消。从此，土地出让金全部划归地方政府，依然主要用于城市建设和土地开 发 2 从此，土地出让收入在地方财政中的比重也越来越大，据国务院发展研究中 心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收 占地方预算内收入的4 0 ，而土地出让金净收入占政府预算外收入的6 0 以上 “2 0 0 9 年杭州市的土地出让收入达到了创纪录的1 2 0 0 亿元，上海的土地出让收 入占到了其全部财政收入的2 5 ”3 土地出让收入已然成为地方政府财政尤其是 1 刘玲玲分税制对地方政府的影响 j 新青年权衡，2 0 0 6 ，( 1 ) 2 浏琪加强对中困十地的财政调控研究 j 内蒙古社会科学，2 0 0 7 ，( 1 ) 3 朱安政府酝酿的新一轮调控 j 东航金融，2 0 1 0 ，( 3 ) 浙江大学硕上学位论文绪论 东部沿海地区地方财政的主要或重要来源。 但是土地出让收入却是一种不可持续的财政收入，它透支了下几届政府的财 政收入，因为它的收入基础是出让土地在未来几十年里的使用权，而且伴随土地 出让收入而来的是房地产市场的投机，经济的过热及房价的高涨，越来越多的民 众开始为买房发愁，这都给整个社会的稳定、和谐带来了隐忧。 所以，本文将对土地出让过程中地方政府的行为以及土地出让收入与地方经 济发展的关系进行重点研究，希望通过对一个案例新昌县的分析，发掘出县 级地方政府土地出让行为背后的内在动因和本质规律，这对于解决当前一些地方 政府的土地违法行为和设计未来中国土地征用模式均具有重大的参考意义。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 土地出让收入的概念 根据美国财政专家阿图埃克斯坦的定义，财政指的是为市场经济提供公共 服务的政府分配行为，是一种分配关系。4 而土地出让收入又是各类财政形式中， 一种比较特殊的财政收入形式南京财经大学朱秋霞教授( 2 0 0 7 ) 将土地出让收 入定义为“地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配 关系。”5 邵绘春( 2 0 0 7 ) 在“土地财政”的风险与对策研究一文中认为，土地 出让收入是指地方政府依靠土地运作来增加的财政收入，是增加财政收入的重 要来源。6 国务院发展研究中心党组成员蒋省三( 2 0 0 5 ) 指出，“发达地方政府财 政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，发达地区的 地方财政已经成为名副其实的土地财政。”7 针对大部分专家学者将土地出让收 入范围仅仅界定为土地出让金的观点，四川大学刘丽萍教授( 2 0 0 8 ) 提出了比较 独特的看法。她认为，土地出让收入不应只包含土地出让金，而应将其外延做适 当扩展。在她看来，土地出让收入应包括四个方面：“土地出让金；地方政府为 招商引资，对工业用地采取低价，甚至零成本方式，获得企业进入后的税收；城 4 阿图埃克斯坦( 美) 公共财政学 m 中国财政经济 i ；版 1 ：1 9 9 3 年版，第4 页 5 朱秋霞中国十地财政制度改革研究 m 口信会计版社，2 0 0 7 第3 2 贝 6 邵绘备“十地财政”的风险0 对策研究 j 安徽农业科学，2 0 0 7 ，( 1 3 ) ：蒋省三，刘守英地融资j 财政和金融风险一来自东部一个发达地区的个案 j 中国士地科学，2 0 0 5 ，( 5 ) 浙江大学硕上学位论文绪论 市扩张、房地产开发带来的税收；以土地抵押做融资工具获取的银行贷款。，8 专家学者虽然至今还没有对土地出让收入的概念达成一致，定义也各不相同，但 是从上述学者对土地出让收入的定义可知：土地出让收入是地方政府为维持地方 财政收支平衡，依靠出让土地使用权获取财政收入的一种行为，这一行为在东部 沿海地区尤为明显，但土地出让收入是一种预算外财政且不可持续。 1 2 2 土地征用外部性问题分析 外部性理论最早由英国现代经济学家庇古在1 9 2 0 年出版的福利经济学 一书中提出，此后，萨缪尔森等人发展了庇古的这一理论。萨缪尔森在经济学 中对外部性的定义是：“外部性就是当生产和消费中一个人使他人遭受到额外的 成本或收益，外部性分正外部性与负外部性。正外部性就是个人收益不等于社会 收益，负外部性就是个人成本不等于社会成本。9 肖屹( 2 0 0 5 ) 通过研究发现，政府通过行政权力低价从农民手中征用土地， 又以高价出让土地使用权，实际上是让农民承担了征地过程中的外部性。这种征 地模式使政府获得了巨额的土地出让收入，但是却“减少了社会福利，阻碍了城 k ， 市化和工业化的进程。”旧刘枚( 2 0 0 5 ) 指出公共利益界定的模糊性，农村土地 。 集体所有制产权的不完整，是行政权力的扩张的基础和条件。在这种状况下，农 民根本无法也无力对抗政府不合理的土地征用行为，“致使征地权行使范围肆意 扩张，各种建设项目借助征地的强制性在法律的保护下不断侵害农民的权益等 等。”曾永昌( 2 0 0 8 ) 也表达了类似的观点，根据他的观点，外部性之所以能 够产生，“一是土地产权所有者身份的不确定，引致政府经营国有土地产权的外 部性。二是公共政府市场身份的不确定，引致政府垄断市场的外部性。”1 2 目前 学界也普遍认为农村土地产权的不明晰，村集体丧失土地的议价权以及政府的强 势地位是造成征地外部性转嫁到农民身上的主要原因 天津大学教授孙文哲( 2 0 0 7 ) 认为，在缺乏市场机制的情况下，政府地价强 。刘丽萍关于政府十地财政行为的分析 j 社会经纬，2 0 0 8 ，( 2 ) 9 萨缪尔森经济学 m 北京：商务版社，1 9 7 9 ：1 4 5 - 1 5 0 ”肖屹，郭禾燕对十地征用中外部性的经济学思考 j 资源调查j 评价，2 0 0 5 ，( 4 ) ”刘攻规范政府十地征用行为的思考 j 管理世界，2 0 0 4 ，( 7 ) ”曾永尸i 试析十地宏观调控体系的制度缺陷、产生原闪、可能后果 e b 0 l h t t p ： 、愀s t u d a n e t j i n g j i 0 8 0 6 2 7 1 4 2 4 0 2 7 1 h t m l 。2 0 0 8 0 6 2 7 浙江大学硕1 ：学位论文 绪论 制征地会带来征地规模过大、补偿费用过低等不良影响。1 3 邹卫中在( ( 农地征用 中的利益分配与利益博弈明一文( 2 0 0 5 ) 中也指出，“这种土地征用模式是不 可持续的，因为农民失去的成了地方政府收益的来源，地方政府得到的来源于对 农民财产权的剥夺，农地征用过程就是一场零和博弈。”1 4 在曾永昌看来，解决 这一问题可以从两个方面来着手：首先，规范政府的公共身份以及所拥有的国有 土地产权边界，o 其次，明晰农村土地产权，提高土地征用补偿。 的确，公共利益概念的滥用，政府强大的行政力量，集体土地产权的不明晰 都是政府能够将征地外部性转加到农民身上的重要原因，但是分税制以后，地方 政府财权与事权的不相符，地方官员所承担的发展地方经济的压力，也是推动地 方政府违规征用土地的重要原因。 1 2 3 土地出让收入的政府行为研究 在巨额的土地出让收入面前，政府开始由公共利益的维护者，变为土地利益 的垄断者。这种角色的转变是很自然的，因为通过土地得到的收益是显而易见的。 正如s i m o n o t t i ( 2 0 0 8 ) 指出的，土地出让收入除了直接表现为经济方面的收益， 还与政绩相关，两方面是相辅相成的，经济增长就是政绩体现6 侯作前( 2 0 0 8 ) 等学者认为，引发地方政府违法、违规使用和开发土地的原因在于土地出让收入 的不规范和缺少法定性。土地出让收入带来的巨大经济收益诱使着各地政府千方 百计开发土地、经营城市，由此导致违法违规用地问题突出。而且地方政府把土 地作为招商引资、经营城市的最大资源而加以滥用，导致土地利用效率低下、土 地价值扭曲等违背市场规律的现象屡有发生。1 7 由此可见，政府的行为在某些领 域已背离了政治人的假设，运用公共选择理论与新制度经济学理论这两个分析框 架可以很好地解释这一现象。 ( 1 ) 公共选择理论与新制度经济学理论对政府行为的研究 在公共选择理论从“经济人的有限理性”假设来分析，作为公众利益和立法机 ”孙文哲建讧十地征用市场机制 j 东北农业人学学报，2 0 0 7 ，( 6 ) “5 1 1 ；1 j 中农地征用中的利益分配j 利益博弈 j 贵州社会科学，2 0 0 5 。( 4 ) “曾永昌试析七地宏观调控体系的制度缺陷、产生原闪，可能后果 e b o l h t t p ： | 删s t u d a n e t j i n g j i 0 8 0 6 2 7 1 4 2 4 0 2 7 1 h t m l 2 0 0 8 0 6 2 7 埔s i m o n o t t i “l o c a l l a n df i n a n c e i nc h i n a su r b a ne x p a n s i o n ：c h a l l e n g e sa n ds o l u t i o n s ”【j 】c h i n a & w o r l d e c o n o m y ，2 0 0 8 ，( 2 ) “侯作前，刘明明从十地财政看我国地方财税制度的问题_ ：i 完善 j 社会主义研究，2 0 0 8 ，( 3 ) 4 浙江大学硕士学位论文 绪论 关法律执行的代理人，无论是政府组织还是政府官员个人，在一定程度上也具有 满足自我利益最大化的行为倾向。因此由官员组成的政府也会有自己的利益，也 会像一个理性人一样去谋求自身利益的最大化。 新制度经济学认为，由于公共决策的时间性和历史性，制度变迁会存在“路 径依赖”的情况，也就是在一届政府实行某项公共政策之后，会形成该项政策和 制度的既得利益集团，他们出于维护自身利益的考虑，会支持并强化该项政策的 继续执行。因此，既得利益者，也就是政府，会积极的不断的重复这一使其获利 的行为 ( 2 ) 从土地产权制度及政府角色角度分析土地出让中政府的行为 现在学界很多专家学者也从土地产权制度角度分析土地出让中政府行为的 原因，如刘新芝( 2 0 0 6 ) 砂j 确提出了，我国城市土地市场上存在的一些政府不当行 为，如政府官员的寻租活动盛行其产生的根源就是我国城市土地产权制度设计 上的缺陷。1 8 周其仁、陈书荣( 2 0 0 1 ) 认为，我国城市土地产权制度的缺陷从我国 城市土地使用状况看主要表现在一是产权边界模糊，内容残缺。按照两权分离原 则、原理和现实，土地使用权实际上是具有占有权、使用权、部分处分权和部分 收益权的准土地所有权。这模糊了土地使用权和所有权的边界，因为所有权和使 用权都具备这四项职能，造成了理论上的模糊和现实中的混乱；二是城市土地国 家所有权表面上是清晰的，实际上各级政府都可代表国家行使所有权，造成了各 级政府为解决拮据的财政经费问题出现大量低价出让土地以及政府官员寻租猖 獗的局面。1 9 也有的专家学者认为政府所具有的双重身份是政府以上行为的原 因。刘丽萍( 2 0 0 8 ) 就指出，“现在地方政府既是市场的管理者，又做为土地一 级市场的垄断提供者参与市场做为市场参与者时，地方政府是以利益最大化为 目标的经济人，考虑的是如何从土地交易中获取最大收益。当地方政府的收入 主要靠土地来支撑，征地卖地就成为地方政府增收的捷径，作为市场管理者的职 能也就受到利益的影响不能很好的履行了。”2 0 她还指出，要解决土地出让收入 还需从制度根源着手，协调中央政府与地方政府关系，合理划分财权与事权。根 据公共物品地域属性，按照公共福利均等化的目标加大一般转移支付力度。限制 “刘新芝城市十地产权制度的改革研究 j 山东经济，2 0 0 6 ，( 2 ) ”j i ；i 习j e 仁，陈书荣浅谈城市十地产权制度的创新思路 j 改革与战略：2 0 0 1 ，( 5 ) ”刘h 萍关十政府土地财政行为的分析 j 社会经纬，2 0 0 8 。( 2 ) 浙江大学硕十学位论文绪论 的放宽地方政府债券的发行，并适度下放地方政府税收和公共收费的立法权限以 提高地方政府财政自给能力。2 1 现代政府与传统政府已有很大区别，现代政府由于拥有调控经济的职能，在 某些领域已开始与市场相联系，政府开始拥有自己的利益，土地交易便是其中的 典型事例。若是以传统的政治人视角观察现今政府的行为，显然已不能满足研究 的需要，因此，对政府行为的研究应从多角度，多维度出发。 1 2 4 土地出让收入与经济增长的相关性研究 总的来说，对于1 9 9 4 年分税制后形成的土地出让收入与经济增长之间的关 系，大多数专家认为，土地出让收入弥补了分税制给地方政府带来的税收收入漏 洞，增强了地方政府的财政实力，加快了地方基础设施建设，从而促进了地方经 济的发展。 浙江大学吴次芳教授( 2 0 0 9 ) 通过对土地出让收入与经济发展数据的分析后 发现，土地出让收入对地方经济增长存在显著的正影响。土地出让收入对经济增 长的影响机理是：土地出让收入提高了地方政府的积极性、增加了地方政府的收 入和支出以及对固定资产的投资。2 2 赵国玲等( 2 0 1 0 ) 也表达了相同的观点，他 们认为地方政府出让的公益性用地、工业性用地这些都需要政府先进行基本建设 的投入。这些资金的主要来源便是土地出让收入，因此可以说土地出让收入是地 方政府发展经济的重要支撑。2 3 在分析土地出让收入为什么能够推动地方经济发 展的原因时，辛波，于淑俐( 2 0 1 0 ) 在对土地出让收入与经济增长相关性的分 析一文中指出，地方政府原有的财政收入加上土地出让收入，增强了地方的财 政实力，驱动了地方g d p 的高速增长2 4 按照他们的观点，一方面，地方政府可 以以低价的土地来吸引投资，发展地方经济，另一方面，地方政府也可以通过土 地出让来获取巨额的土地出让收入来完善基础设施建设。 但并不是所有的学者都认同土地出让收入是促进经济增长的主要因素。例如 l i n l i u ( 2 0 0 0 ) 将中国的地方经济的成功归因于改革过程中“维护市场的威权主义” 的确立。他认为，中国经济的高速增长得益于实现了在中央政治控制和协调下经 “刘时萍关十政府十地财政行为的分析 j 。社会经纬，2 0 0 8 ，( 2 ) ”吴次芳i ，固i ：地财政与经济增长一基于省际血板数据的分析 j 财贸经济，2 0 0 9 ( 1 ) 2 赵国玲，胡贤辉，杨t 纠桥“十地财政”的效心分析 j 绿色经济，2 0 1 0 ( 1 ) ”辛波，十淑俐对十地财政j 经济增长相关性的分析 j 农村经济，2 0 1 0 ( 2 ) 浙江大学硕士学位论文绪论 济分权化和地方预算自主间的平衡。2 5 还有学者指出，土地出让收入所带来的这 种激励机制仅仅在沿海地区发挥了作用，因为内地很多地方并没有真正形成所谓 的土地出让收入，土地出让收入的状况往往是与经济发展程度相关的。韩本毅 ( 2 0 1 0 ) 指出了土地出让收入了土地出让收入的另一个缺陷，因为土地出让收入 在推动地方经济发展的同时也为地方经济的持续发展埋下了隐忧，“一是高价的 地产抑制城市化的发展，没有得到发展的城市使得城市房地产价格下降，从而城 市使地价格也会下降。地方政府希望通过土地增加财政收入的愿望难以实现；二 是得到发展的城市，城市产业发展也受到抑制，财政收入下降，最终城市化和经 济增长处于停滞状态” 1 2 5 简要评述 近年来有很多专家学者开始关注土地出让收入问题，并对此做了许多富有成 效的研究。但从目前的研究现状来看，还是存在着一些不足与缺陷：第一，目前 对于土地出让收入问题的研究更多的是从经济学与法律角度分析。但实际上，土 地出让收入不仅仅是一个财政税收或农民土地产权的问题，它也是一个重要的政 治问题，研究土地出让收入必须结合研究政府，尤其是研究政府的行为第二， 研究土地出让收入，不应只有一些总体上的认识，而缺乏对微观样本的研究，不 能总是以全局的视野得出一些定性的结论，也应对一些特定地区、特定级别的土 地出让收入予以一定的关注。第三，需要构建能够解释分析现行土地出让收入的 理论框架，没有系统的理论作支撑，对土地出让收入内在机理研究很难达到深入 1 3 研究方法 1 3 1 个案研究 个案研究是一种研究具体地方的具体事件，在充分认识问题的特殊性的基础 上来考虑普遍性的意义的研究方法。本文在写作之前，对新昌县的土地出让状况 进行了调研在县财政局相关人士的配合下，获得了近几年来新昌县土地出让收 入的可靠数据及相关资料。同时，本人还直接到被征地村庄收集土地征用状况的 资料，并与当地村干部及村民进行了多次访谈。 蛳张波中困财政分权问题研究：一个文献综述 j 税务0 经济，2 0 0 6 ( 3 ) 7 浙江大学硕上学位论文绪论 1 3 2 定性与定量研究相结合的方法 定性分析是定性分析就是对研究对象进行“质”的方面的分析。定量分析是对 社会现象的数量特征、数量关系与数量变化的分析。本文将将以定性分析的方法 解释土地出让过程中地方政府的行为，同时，以大量真实可靠的统计数字，运用 计量经济学的方法，对土地出让收入与地方经济发展之间的关系进行相关性分 析，以保证本次研究的科学性及可靠性。 1 3 3 比较分析的方法 在研究过程中若是仅仅研究新昌县这一案例并不能完整地达到研究的目的。 所以，在引用新昌县数据的同时，本文在一些章节还会将新昌县统计数字与绍兴 市其它县级单位的数字进行对比，以期在相关项目研究时达到对比借鉴的目的。 1 3 4 博弈分析的方法 博弈是指在多决策主体之间行为具有相互作用时，各主体根据所掌握信息及 对自身能力的认知，做出有利于自己的决策的一种行为。在政治学研究中已越来 越多的运用到博弈分析的方法面对巨额的土地出让收入，众多的利益相关者。 中央政府与地方政府，地方政府与被征地农民之间均存在着博弈。各方在土地收 益分配过程中的活动，无不牵涉到利益的博弈问题，本文通过对利益各方的博弈 过程及结果进行分析，进而为解释土地出让收入下政府的行为提供解释 1 4 研究思路与内容结构 第一部分为导论，主要是研究背景，研究意义，以及简要综述学界对于本文 将要研究的几个问题的研究现状。 第二部分叙述了新昌县的社会经济状况、新昌县土地市场的建立过程以及目 前新昌县财政与土地出让收入之间的关系。 第三部分具体说明了新昌县政府围绕土地出让展开的各类行为，分析了新昌 县政府不断追求“土地收入”与“发展地方经济”的原因及方式。 第四部分主要研究了土地出让收入对于新昌县经济以及新昌县政府的影响。 土地收入在加快新昌地方经济发展，推动新昌县政府向公共服务型政府转化的同 浙江人学硕上学位论文绪论 时也带来了房价高涨、土地价格扭曲以及土地资源利用不可持续等问题。 第五部分以“委托代理理论”、“博弈论”以及“政府竞争理论”作为理论分析框 架对新昌县政府的行为进行了研究。 9 浙江大学硕士学位论文新昌县十地出让发展现状 新昌县土地出让发展现状 2 1 新昌县概况 新昌县，位于浙江省东部，绍兴市东南部，曹娥江上游。东邻奉化、宁海， 南界天台，西南与东阳、磐安接壤，西、北两面与嵊州毗连。全县总面积为1 2 1 3 平方公里，折合1 8 1 9 5 万亩，约占全省陆地面积的1 2 其中耕地面积2 2 8 7 万亩，占土地总面积的1 2 6 ；山林面积为1 3 1 3 万亩，占土地总面积的7 1 7 ， 是一个以山林、早地为主的山区丘陵县，全县地貌有“八山半水分半田”之称。新 昌的主要支柱产业有制药( 占全球维e 产量的4 0 ) ，旅游，轴承，胶丸，制 冷配件( 全球最大) ，丝绸，铝轮( 亚洲最大铝轮生产基地) 等。2 0 1 0 年，全县 实现生产总值2 1 5 亿元2 0 1 0 年底，全县总人口4 3 5 9 1 7 人。 2 2 新昌县土地出让市场的形成 土地市场是指土地交易活动，即土地这一特殊商品在流通过程中的经济关系 的总和。新昌县在改革开放以前，土地实行行政划拨制度，并没有建立的土地市 场，土地所有权和土地使用权都不是市场交换的内容。1 9 7 8 年以后，随着经济 社会的深入发展，新昌县的土地使用制度开始了相应的变化。 1 9 9 0 年5 月，中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 颁布实行，城镇国有土地使用制度，开始由行政划拨的计划机制向市场机制转变， 因此，土地市场应运而生 1 9 9 0 年1 0 月，新昌县建立了统一征地领导小组。同年1 1 月l8 日，新昌县 政府发出关于国家建设用地实行统一征用的通知，由土地管理部门代表县政 府征用农村集体土地，将集体土地转为国有土地。“1 9 9 0 年1 2 月3 0 日，新昌县 土地管理局首次出让国有土地4 5 亩给台商泰昌纺织有限公司；1 9 9 2 年，拍卖“ 宗，面积9 2 ，8 9 亩；1 9 9 3 年出让1 8 1 宗，面积2 4 3 亩；1 9 9 5 年出让1 5 3 宗，面 积3 1 6 亩，出租国有土地1 宗，面积8 平方米，出租期限5 年。该年向划拨土地 转让的4 家企业收取出让金，面积1 8 0 9 亩。1 9 9 6 年，出让国有土地2 1 7 宗，面 1 0 浙江大学硕l ：学位论文 新昌县十地出让发展现状 积2 1 4 6 8 亩。2 6 土地使用权出让的方式，除个别宗地采用协议方式外，大多采用公开拍卖的 形式，即由县土地管理部门代表县政府组织拍卖，事先向社会公告“参拍须知”， 凡有条件者均可参- 9 竟拍。经竞拍后由价高者获得土地使用权。 为了规范和搞活地产市场，盘活存量土地资产，1 9 9 4 年6 月，新昌县成立 了地产交易中心。1 9 9 6 年1 月，改称地产交易所。当年，“共转让土地6 2 宗， 面积4 6 1 2 亩，其中竞拍7 宗，面积9 2 5 亩。至1 9 9 7 年，二、三级市场盘活存 量土地1 3 0 6 亩，交易总额1 7 8 0 万元。 2 7 地产交易所的成立不仅提高了新昌县 土地资产效益，更标志着新昌县土地市场体系的正式建立。 2 3 新昌县土地出让现状 九十年代后期以后，新昌县经济开始加速发展，城市化进程加速，使得新昌 县的土地出让收入不断增加，新昌县地方财政已越来越依赖土地出让收入本部 分数据来源于2 0 0 2 2 0 0 8 新昌年鉴，2 0 0 0 2 0 0 6 新昌统计年鉴，新昌土 地志以及新昌县财政局统计资料。 2 3 1 土地出让收入数额大，比重高 土地出让收入是地方政府出让土地获得的各类收入的总称。下表是 2 0 0 0 2 0 0 7 年新昌县土地出让及土地出让价格情况。 2 6 新晶县十地管理局新尸i 县十地忠 m 嵊州机关f l ：版_ 丰l ：1 9 9 9 年版，第7 l 页 2 7 新吕县t 地管理局新吕县十地忠 m 嵊州机关i j ；版十t - 1 9 9 9 年版，第7 l 页 浙江大学硕士学位论文 新吕县十地出让发展现状 表2 12 0 0 0 2 0 0 7 新昌县土地出让及r 十地出让情况 数据来源：新昌年鉴2 0 0 2 2 0 0 8 以及新昌县财政局 表2 22 0 0 2 2 0 0 9 年新吕县十地出让金及财政收入情况 数据来源