（环境与资源保护法学专业论文）论环境行政奖励.pdf

内容摘要 随着社会和经济的发展，环境问题日趋严峻，环境管理部门在依赖传统环境 行政行为进行环境保护的同时，也在努力探索新型的环境行政行为和行政措施， 环境行政奖励以其优良的品质和独特的个性而倍受环境管理者的青睐，新型的环 境行政奖励形式不断涌现，并表现出其对环境保护的杰出贡献。但是无论是环境 立法还是环境保护的实践中，环境行政奖励都没有形成一套完整的理论和具体的 规定，使得环境行政奖励处于一种理论缺失和实施混乱之中。本文从分析传统环 境行政行为及其局限性入手，逐步探讨了环境行政奖励的成因及其价值取向，并 结合环境行政奖励的实践，努力探索和构建我国的环境行政奖励制度。主要内容 结构为： 一、缺乏奖励机制的传统环境行政。该部分首先环境问题的产生与环境行政 的必要性，着重分析了传统环境行政的局限性，从而为环境行政奖励的产生作了 理论铺垫。 二、环境行政奖励之成因及其价值取向。本部分着重从非强制性行政的伴生 物、可持续发展理论的制度结晶、现代环境行政的应有之义三个方面进行阐述， 并进一步探讨分析了环境行政奖励的价值取向，为环境行政奖励产生和存在的正 当性提供了理论依据。 三、我国环境行政奖励实践及其缺失。本部分主要分析了我国环境行政中环 境行政奖励的立法和应用实践，并对其实践缺失进行了具体分析。 四、环境行政奖励的制度建构及其创新。本部分从理论实践出发，探讨了环 境行政奖励实施的基本要求，为我国现行政环境行政奖励实施提出了程序规制， 并进一步分析了其具体的救济措施。 关键词：环境行政奖励、非强制行政行为、可持续发展、激励机制、程序 规制、苦情申诉与处理 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i e t ya n de c o n o m y ，t h ee n v i r o n m e n t a l i s s u ei sb e c o m i n gv e r ys e r i o u s i nt h ep r o c e s so ft h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n t h ed e p a r t m e n t so ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n d e p e n d so nt h et r a d i t i o n a lm e a n st op r o t e c tt h ee n v i r o n m e n t ，a n da tt h e s a m et i m et h e ya r es t i l ls e a r c h i n gf o r t h en e wt y p e so fm e a s u r e sa n d a d m i n i s t r a t i v em e a n s t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ne n c o u r a g e m e n t w h i c hc o m e sw i t hi t se x c e l l e n tt r a i t sa n di t su n i q u ei n d i v i d u a l i t i e s b e c o m e sp o p u l a rt ot h eg o v e r n o r so ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n a n d t h en e w s t y l em e a n so ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nc o m e sf o r t ha n d p l a y sv e r yi m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o c e s so ft h e e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n y e tb o t ho nt h ee n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o na n di nt h e p r o c e s so ft h ee x e c u t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a ll a w n o ta n ya ni n t e g r a t e t h e o r yh a sb e e nf o r m e da n dn o ta n ym a t e r i a lr e g u l a t i o nt og u i d et h e p r a c t i c e ，a n ds ot h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ne n c o u r a g e m e n ta c t u a l l y h a sb e e ni nac h a o s t h i sa r t i c l ei sa i m e dt oa n a l y z et h el i m i t a t i o no f t h et r a d i t i o n a le n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nm e a n sa n dt op r o b ei n t ot h e c a u s eo ff o r m a t i o na n dt h ev a l u eo ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n is t r a t i o n e n c o u r a g e m e n t ， a n dt o a d a p t t ot h e p r a c ti c eo ft h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n is t r a ti o ne n c o u r a g e m e n t ，s ot h a tt r yt os e a r c hf o ra n dc o n s t r u c tt h e s y s t e mo ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ne n c o u r a g e m e n t t h em a inc o n te n tsa n df r a m e w o r ka r e ： c h a p t e r1o ft h i sa r t i c l ei sa b o u tt r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v em e a n s t h isc h a p t e rb e g i n sw i t ht h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa n dt h en e e do ft h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o na n dc o m e st oa na n a l y s i so ft h e1 i m i t e do f t h et r a d i t i o n a le n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n o nt h eb a s i so ft h i s ，t h i s c h a p t e rf u r t h e rc o n d u c t s t h ep r o d u c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o ne n c o u r a g e m e n t t h ec h a p t e r2i sa b o u tt h ec a u s eo ft h ef o r m a t i o na n dt h et r o p i s mo f t h ev a l u a t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ne n c o u r a g e m e n t i no r d e r t oo f f e rt h et h e o r yb a s i st ot h ef o r m a t i o na n dt h ej u s t n e s so ft h e ，t h i s c h a p t e rm a i n l ys e t sf o r t ht h a t t h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n e n c o u r a g e m e n ti st h ec o n t r i b u t i o na n dt h ep a r t n e ro ft h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ta n dt h em o d e r na n dn o n c o m p u l s o r ya d m i n i s t r a t i o n t h ec h a p t e r3i sa b o u tt h es c a r c i t yo ft h ep r a c t i c eo ft h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ne n c o u r a g e m e n t t h i sc h a p t e rm a i n l ya n a l y z e s t h el e g i s l a t i o na n dt h ep r a c t i c eo ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n e n c o u r a g e m e n ta n de s s e n t i a l l ys e t sf o r t ht h es c a r c i t yo ft h ep r a c t i c eo f t h e t h ec h a p t e r4i sa b o u tt h ec o n s t r u c t i o na n dt h ei n n o v a t i o na b o u tt h e s y s t e mo ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ne n c o u r a g e m e n t a c c o r d i n gt o t h ep r a c t i c a lt h e o r y ，t h i sc h a p t e rp r o b e si n t ot h eb a s i cn e e do ft h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ne n c o u r a g e m e n ta n df u r t h e rb r i n g sf o r w a r d t h el e g i s l a t i v ep r o c e d u r ea n dt h er e l i e fm e a s u r e s k e yw o r d ： e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ne n c o u r a g e m e n t n o n c o m p u l s o r ya d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o r s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t p r o m p t i n gm e c h a n i s m s y s t e mo fl i m i t e dr e g u l a t i o na p p e a la n d d is p o s a lo ft h es u f f e r i n g 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者： 学位论文使用授权说明： 卿移年多月，日 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊网( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或 电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子 文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外， 允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者：即多年易月iz 日 论环境行政奖励 垦言 寸日 行政奖励是奖励的一种，是指“行政主体为了表彰先进，激励后进，充分 调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家和社会做 出突出贡献或模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质或精神的奖励的具体行 政行为。”行政奖励作为一种行政管理手段，其主要特性是以调动人们的积极 性，参与和配合行政管理，“随着行政奖励在我国现实生活己越来越广泛的运用， 其实现政府行政目标中的作用也更为突出”。目前我国已有7 0 多部法律规定 了行政奖励内容。而且，“随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，尤其 是随着权利本位观念逐渐为社会大众认同和接受，我国越来越多的法律、行政 法规、地方法规都给予奖励一席之地，奖励机制已渗透到社会生活的诸多领域 并发挥着相应的机能作用。”固 ( 一) 环境行政奖励手段之运用 在环境行政管理领域，行政奖励业已渗透并作为一种新型的环境行政管理 手段，发挥着重要的作用。特别是2 0 世纪下半叶以来，随着世界环境问题日趋 严重，为了加强人类对环境的保护，与环境有关的水奖、环境奖应运而生。如 英国的“英国女王环境成就奖”、瑞典政府设立的“水奖”，日本环境省设置的 “环境奖”、法国政府设立的“清洁工艺奖”等。在美国，政府在环境保护方面 采取了一系列的奖励措施，如对废报纸回收进行奖励、林业奖励项目，美国总 统克林顿还在1 9 9 5 年发起设立“总统绿色化学挑战奖”，用来奖励在化学品的 设计制造和使用过程中溶入了绿色化学的基本原则，并在源头上减少或消除化 学污染物的卓有成效的化学家或企业。我国台湾地区环境基本法第3 7 条 规定：“各级政府为求资源之合理有效利用及因应环境保护之需要，对下列 。姜明安主编：行政法与行政诉讼法( 面向2 l 世纪课程教材、全国高等学校法学专业核心课程教材) ， 北京大学出版社、高等教育出版社，1 9 9 9 年，第1 9 3 页。 傅红伟：行政奖励研究，北京大学出版社，2 0 0 3 年，第2 页。 尹亚明：奖励问题的法学思考，政法论坛( 中国政法大学学报) 1 9 9 7 年第4 期。 参见蔡卫权：美国总统绿色化学挑战奖获奖者的研究思路，环境保护2 0 0 3 年第l 期。 导言 事项，应采适当之优惠、奖励、辅导或补偿措施”。实际上，“目前各国环境 资源法大都建立奖励优秀环境行为的法律制度。 奖励制度作为一种环境保护的行政法律形式，在我国历史上早已有之 ，据 周礼地官司徒下记载，西周时为了加强对自然资源的管理，设置如下 专门机构：“设林衡，掌巡山麓之禁令”，并“以时计林麓而赏罚之”。即“按 时核定管理山林人员的功绩和过失，以便给予奖励”，有学者认为，“在礼 记王制、礼记月令中关于四季打猎的规定，关于十二个月的禁令， 名为礼，实际上是法。周礼中关于山虞、泽虞、林衡、川衡职责的规定， 也是法”固。到了汉代，“植树绿化甚至还成为考核地方官吏的政绩项目之 一 。宋仁宗景佑三年( 公元1 0 3 6 年) 下诏，严斥当时盛行的以鹿胎为冠的 奢侈风气，“宣令刑部遍牒三京及诸路转运司辖下州府军监县等，应臣系士庶之 家，不得戴鹿胎冠子，及今后诸色人，不得采捕鹿胎，并制造冠子，如有违犯， 并许诸色人陈告，其本犯人严行断遣，告事人如采捕鹿胎人支赏钱二十贯文， 陈告戴鹿胎冠子并制造人，支赏钱五十贯文，以犯事人家财充。”由于这样明 令禁止捕鹿，制造与戴着鹿胎冠，鼓励检举揭发，才刹住景佑年间盛行朝野的 鹿胎冠风。 民国初年，以孙中山为首的资产阶级革命派领导的南京临时政府“厉行保 护奖励之策”，虽然其主要表现为经济政策措施方面的扶植奖励，但在环境保护 方面，垦辟蒙荒奖励办法、造林奖励条例、公海渔业奖励条例等一批法 律规范相继出台，充分显示了这位伟大领导者的高瞻远瞩。 中国共产党自成立后，一直重视行政奖励在环境保护中的运用。无论是在 大革命时期、国共两党十年内战时期、抗日战争时期、解放战争时期，还是社 会主义过渡时期和社会主义建设时期，党和政府都十分重视奖励环境保护行为， 不仅形成了大量宣言、决议( 案) ，而且在很多法规中也出现了奖励规范，形成 ”陈慈阳：环境法总论，中国政法大学出版社，2 0 0 3 年，第4 6 4 页。 。蔡守秋：调整论对主流法理学的反思与补充，高等教育出版社，2 0 0 3 年，第8 0 2 页。 锄有学者认为，中国古代就有行政法，参见胡宝林、湛中乐主编：环境行政法，中国人事出版社，1 9 9 3 年，第1 6 页：“我国古代环境保护法律规范的产生，最早可追溯到殷商时期，是世界上最早出现环境保护 法律规定的国家。” 铆蒲坚主编：中国法制通史第一卷夏商周，法律出版社，1 9 9 9 年，第3 1 3 - 3 1 4 页。 9 袁清林：中国环境保护史话，中国环境科学出版社，1 9 9 0 年，第1 6 8 页。 。徐世虹主编：中国法制通史第二卷秦汉，法律出版社，1 9 9 9 年，第4 8 3 页。 。袁清林：中国环境保护史话，中国环境科学出版社，1 9 9 0 年，第1 7 2 页。 。参见徐建生：论民国初年经济政策的扶植与奖励导向，近代史研究1 9 9 9 年第l 期。 论环境行政奖励 了一系列关于奖励环境保护的原则和制度。如在1 9 4 6 年晋察冀边区颁布了晋 察冀边区奖励植树造林办法，1 9 4 1 年晋冀鲁豫边区的劳工保护条例和 1 9 4 2 年的陕甘宁边区劳动保护条例草案规定，工人或其他人对边区的农、 林、牧、畜、水利、工矿等生产事业有发明创造或推广现有技术而获得成就者， 政府给予荣誉或物质奖励。 “对保护环境的行为予以奖励，是中国当代环境 法制思想史上的一朵智慧火花。” 我国现代意义上的环境行政奖励始自1 9 7 9 年我国第一部环境基本法 中华人民共和国环境保护法( 试行) 的颁布，在这部法律中第6 章专章规定 “奖励和惩罚”问题，行政奖励从此被作为环境基本法的。项基本制度正式确 定下来。二十多年来，在我国环境管理实践中，环境行政机关经常采用行政奖 励措施肯定并鼓励相对人实施某些行为，己取得良好的效果，并出现了一系列 典型的环境行政奖励行为，如奖励综合利用、环境保护科学技术奖( 环保科技 奖) 、环境违法行为举报奖励、环境保护百佳工程等，可以说，对环境保护行为 进行奖励己成为我国环境保护法的显著特点。 ( 二) 环境行政奖励理论研究现状及不足 从这时起，环境行政奖励开始受到我国环境法学者们的注意，并对此展开 了相应的研究，创造性地提出了“环境行政奖励”的范畴。综合我国环境法学 晃研究的理论成果，主要有以下几方面： 1 环境行政奖励是一种环境行政行为。 有学者从政府执法行为或形式的角度出发，认为环境行政奖励是一种环境 行政执法形式，我国初期的环境法教材中大都赞成并遵循此观点j 如蔡守秋教 授在环境法教程一书中认为，根据环境管理行为的不同方式，可以将其分 为环境行政监督检查、环境行政处理决定、环境行政强制执行和环境纠纷处理。 而环境行政处理决定是指国家环境行政主体依照环境法律法规，针对特定对象 和条件采取的具体、单方、直接发生法律效力的环境行政行为。其形式之一则 。王立：中国环境法的新视角，中国检察出版社，2 0 0 3 年，第4 1 页。 参见曾宪义主编：中国法制史，中国人民大学出版社，2 0 0 0 年，第3 4 5 3 4 6 页 王立：中国环境法的新视角，中国检察出版社，2 0 0 3 年，第1 4 7 页。 参见韩德培主编：环境保护法教程，法律出版社，1 9 8 6 年，第2 5 页：“我国环境保护法有自己的特 点，它不只是消极地惩罚违法与犯罪，同时还积极奖励保护环境有成绩和贡献者。” 导言 是：赋予相对人权利或权能的决定，即环境行政主体为相对人设定原来没有的 权利或权能，如“获得某种荣誉或物质奖励。”许剑秋在环境行政执法 研究中也认为其是一种环境行政执法方式：“环境行政奖励，又称环境奖励， 是环境行政机关为了实现其环境管理的目标，依法给予严格遵守环境法律规范 或做出重大贡献的单位或个人的精神奖励和物质奖励。” 还有学者将之作为一种环境行政命令进行研究。“环境行政命令，是环境行 政管理机关依法使企业、个人为或不为一定行为的命令。主要包括：命令 给予行政奖励，环境行政管理机关对主动揭发、检举污染事故，积极提供证据 或采取有效措施减少污染损害人员可发布行政奖励命令”。 王灿发教授在1 9 9 4 年第2 期环境保护中发表一篇文章论我国环境法 中的环境保护奖励制度，这是较为系统论述环境保护行政奖励文章。在这篇文 章中，他提出了“环境保护奖励”的概念，认为：环境保护奖励，是指以法律 形式规定的，对环境保护有显著成绩和贡献者给予的赞许和鼓励。他还认为： 环境保护奖励包括“环境保护的行政奖”和“环境保护的民间奖”。在此篇文章 中他主要提出的是“环境保护的行政奖”。 2 环境行政奖励是国家环境管理的具体形式。 有学者从国家环境权( 国家环境管理权) 角度理解，认为它属于具体的国 家环境管理，并直接称之为“环境行政奖励”。特别是最近一些学者相继提出了 作为国家环境管理权的“环境行政奖励 的概念，如：“环境行政奖励是指各级 人民政府和环境行政管理机关依照环境法律法规、行政规章的规定以对保护和 改善环境工作作出重大或较大贡献的单位和个人所给予的荣誉和奖赏。” 3 也有学者从环境法作用机制角度研究，认为行政奖励是一种激励奖励机 制。蔡守秋教授在调整论对主流法理学的反思与补充明确指出：“环境 资源法规定的各种鼓励、激励、奖励法律关系主体合理开发、利用、保护、改 善、管理环境资源的方法，实现人与自然和谐共处的机制，简称为激励机制。 蔡守秋主编：环境法教程，法律出版社，1 9 9 5 年，第2 7 9 页。 罾许剑秋：环境行政执法研究，胡保林、曹叠云、杨延华著：环境法新论，中国政法大学出版社，1 9 9 2 年，第2 1 5 页。 胡宝林、湛中乐主编：环境行政法，中国人事出版社，1 9 9 3 年，第9 9 页。 鲫戚道孟主编：环境法，南开大学出版社，2 0 0 1 年，第7 8 页，另见常纪文：环境法原论，人民出版 社，2 0 0 3 年，第1 3 1 页。 4 论环境行政奖励 这里的激励包括引导、刺激、鼓励、奖励。”而且他还专门对奖励机制进行单 独阐述，即“奖励机制是指通过立法建立的对优秀环境污染行为给予物质的或 精神的奖励的各种措施、办法和制度。”这是我国环境行政奖励机制运用理论 上的一个创新。 综合以上学者们的论述，我们可以看到，环境行政领域的行政奖励从性质 来讲是一种具体环境行政行为，是国家环境管理权的一种具体形式，正如有学 者提出的那样，“环境行政奖励是环境行政主体依照法定条件和程序，对在环境 保护工作中作出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为， 它对于提高全社会的环境意识，加强环境法制教育，激励人们积极主动地参与 环境保护活动，树立保护和改善环境的良好社会风气有着十分重要的作用。” 但也应该看到，这些学者的研究及其理论还大都限于其概念、性质的探讨， 对我国环境行政奖励制度的系统理论及综合研究少之又少，几乎没有专门的论 述，也有学者仅将其作为环境经济刺激手段进行研究 ，从某种意义上说，现 阶段环境行政奖励的运用仍然得依赖于行政管理领域的有关理论，“对奖励规范 的研究工作远远落后于我国的立法实践” ，这与环境行政奖励在我国环境管理 中运用的现状极不相符，从而影响了其作为一种新型环境行政管理手段作用的 充分发挥，进而导致在我国实践中出现了种种问题。 笔者认为，我国未对环境行政奖励进行系统化研究的主要原因有： 1 我国环境法创立时间不长，理论还不完善。对于环境行政手段的研究还 处于探索阶段，缺少一套成熟的理论。加上传统的环境行政做法是依赖于行政 手段进行管理，侧重在于强制和命令，环境行政奖励的有关理论不可能提出来。 2 行政法领域对非强制行政行为理论研究不足。虽然行政奖励与行政合同、 行政指导等权力色彩较淡的行政行为的运用已经成为我国行政法学发展的趋 势，但我国现行行政法理论尚不能为其合法存在和运用提供一个法律依据，环 境行政奖励等行为“还始终在行政法学研究的边缘徘徊，而没有步入行政法学 蔡守秋：调整论一对主流法理学的反思与补充，高等教育出版社，2 0 0 3 年，第7 9 1 页。 罾蔡守秋：调整论一对主流法理学的反思与补充，高等教育出版社，2 0 0 3 年，第8 0 1 8 0 2 页。 张梓太、吴卫星等编著：环境与资源法学，科学出版社，2 0 0 2 年，第1 5 0 页。 固笔者目前只见到王灿发教授对此作了较为详细的研究，见王灿发：论我国环境法中的环境保护奖励制 度，环境保护1 9 9 4 年第2 期，第2 3 页。另也有部分学者如常纪文等人提出了“环境行政奖励”概念。 如有学者认为“奖励综合利用属于经济刺激中的税收调节手段”，见戚道孟主编：环境法，南开大学 出版社，2 0 0 1 年，第1 2 6 页。 杨万明：论奖励性法律规范，法学研究，1 9 8 5 年第4 期。 导言 研究的中心地带。” 3 西方国家对环境行政奖励理论的研究也不多。在西方国家，早期行政法 理论中的主要思想就是控制行政权的行使范围，政府职能被限制在国防、治安、 税收等很小的范围之内，政府很少通过实施积极的行政行为来进行社会控制。 英美法系国家的行政法过多地强调司法审查和行政程序、行政公开等控权机制， 甚至将行政奖励等积极行为纳入行政管理学的范畴；大陆法系国家的行政法则 更多地强调高权行政，过于强调行政行为的“四力”，即确定力、拘束力、执行 力和强制力，对行政指导、行政契约、行政奖励等非强制行政行为关注不够。 4 传统法学理论对奖励问题研究相对落后。法的奖励功能自古有之，后因 法的异化逐步削弱，致使法学在创设法律对社会调整机制时，更多地着眼于通 过法律为公民设定义务并以国家强制力保障履行这一方式，将公民的行为纳入 规范的轨道，从而建立和维护法律秩序，实现法律目的。在此基础上，法学理 论对法律规范结构的分析均不同程度地建立或局限在假设、处理、制裁或法律 责任等框架内，很少涉及奖励问题。 ( 三) 本文的研究目的和思路 在环境问题日益严重的今天，各国都在积极探索环境保护和环境管理的手 段，一大批新型的环境行政行为，如环境行政合同、环境行政指导等以非强制 性为特征的环境行政行为正在被广泛运用，而与之性质相似的、具有独特品格 的环境行政奖励也应成为其基本的行为之一。为此，笔者认为，对我国环境行 政奖励进行系统的研究，将有利于探索新型环境行政手段，有利于研究行政法 及其生态化的理论，从而更好的认识和重视环境行政奖励在环境管理和环境保 护中的运用和作用，为规范我国环境行政奖励的立法及行政奖励的实施提供必 要的理论依据。 但是环境行政奖励的出现并不是孤独的、凭空出现的，这种制度的出现与 我国环境行政管理及其手段的变迁有着千丝万缕的联系，本文从探索其制度背 景着手，着重分析传统环境行政强制手段的局限性，并进而探讨环境行政奖励 的成因和价值取向，为环境行政奖励之产生寻求理论基础。最后结合我国环境 。石佑启：论公共行政与行政法学范式转变，罗豪才主编：行政法论丛第4 卷，法律出版社，2 0 0 1 年，第1 1 5 页。 6 论环境行政奖励 行政奖励的实践，提出了建构我国环境行政奖励制度的设想及其创新，从而为 我国环境行政奖励的正确实施提供制度上的保障。 7 一、缺乏奖励机制的传统环境行政 一、缺乏奖励机制的传统环境行政 ( 一) 环境问题与环境行政 所谓环境问题，是指由于人为活动或自然原因使环境条件发生不利于人类 的变化，以至于影响人类的生产和生活，给人类带来灾害的现象。自从有了人 类以后，环境问题一直伴随着人类的社会活动，尤其是经济活动而存在，虽然 在这一漫长的过程中，自然环境及其要素自身在发生着某种变化，从而在一定 程度上也可能导致环境状况的恶化，但是从事地学或生态学研究的中外学者一 般都认为，环境的大多数变化主要是人为因素引起的。 环境问题的加剧，环境状况的恶化，已逐渐危及人类生存和发展的基础， 危及公共利益和公共安全，人类从自然的惩罚中开始冷静地反思过去，懂得了 保护环境和必要性和重要性，并逐步收敛了对待自然那种“人定胜天”的傲慢 态度，采取对策限制破坏、治理污染，使环境保护在局部地区、在某些方面和 领域中取得了一定进展。但是，人们也逐渐意识到这些危机远非个人、社会团 体和市场机制所能解决，在整个社会组织机构体系中，最有希望、最有能力来 应对这一切的首推政府，即国家的行政部门，特别7 0 年代以后，随着环境问题 日趋严重，“许多国家把环境保护提高到国家职能的地位”，并大都先后在宪 法中将环境管理列为国家的一项基本职能。 在我国，环境保护从来就一直强调以行政权的行使为主导，强调政府起决 定性作用，倚重于行政命令、政策协调及直接强制运行。“就中国目前的环境法 制来说，环境保护主要依赖于行政权的作用” 。“环境行政就是国家对环境的 行政管理。”政府所拥有的行政权就成为环境保护的必然权力。因为“行政权 是国家所拥有的一种影响和支配社会的强制性力量，一个社会要想维持其良好 的秩序，必须要凭借行政权的行使”。 通过行政权对影响环境的生产、生活活 动的适度干预，来纠正环境行政相对人行为的“外部不经济性， 从而有效保护 彭守约、陈汉光编著：环境保护法教程，武汉大学出版社，1 9 8 4 年，第8 页。 参见吕忠梅：环境法新视野，中国政法大学出版社，2 0 0 0 年，第8 0 一8 3 页。 朱谦：论环境行政权与公众环境权的关系，中国环境管理2 0 0 1 年1 2 月第6 期。 陈泉生、张梓太：宪法与行政法的生态化，法律出版社，2 0 0 1 年，第2 2 4 页。 王学辉、宋玉波等：行政权研究，中国检察出版社，2 0 0 2 年，第2 4 9 页。 论环境行政奖励 社会公共环境利益。在计划经济体制下，环境行政主导被解释为统一计划、集 中管理的组成部分；在社会主义市场经济体制下，它又被解释为经济靠市场、 环保靠政府。从发展趋势来看，我国的环境保护行政管理的主导地位一直处于 不断加强之势，特别是不断加强环境行政执法的力度，更加突出环境保护行政 主导的鲜明特色。表现在： 一方面，由于行政手段与计划经济体制的大背景相协调。在计划经济中， 排污企业的财产权利都归国有，而经济手段的应用是以自负盈亏为前提，即使 强行适用j 也会由于不关排污企业自身痛痒而无法发挥应有的效能，故而在计 划经济体制中采用行政手段也是必然的。 另_ 方面由于行政手段具有自身的优越性。其一是直接性。经济手段是通 过增加或减少物质利益使相对方自行约束行为，法律手段通过规范相对方权利 义务，尤其是制裁违反义务、侵害他人权利的行为来形成约束机制，而行政手 段则是由行政机关直接规定相对方应为与不应为的事项，勿需通过其他的媒介。 其二是强制性。在行政行为中，相对方没有自由处分利益的权利，而且相对方 之间经济、法律地位的差异并不影响他们在行政措施中必须作出同一反应。这 就使得行政手段比经济手段及其他手段更具有强制性，且更易贯彻。其三是高 效性。正因为行政手段能够直接参与法律关系，对相对方产生强制性效力，也 就更利于达到施行行政手段的目的。相对于立法权来说，行政权的行使更为简 捷；相对于司法权来说，行政权的行使更为经济。国家对社会、对社会成员的 统治，最常用的是行政手段，只有在一般的行政手段失效时才使用法律制裁措 施。因此，国家在环境保护方面往往赋予行政部门更多的权利。 另外，由于我国国土面积广阔，生态环境复杂而又相对脆弱，地区间的生 态环境密切相关，客观上需要一个隶属关系严格的环境保护系统，这个系统只 能是行政性的，地方独立性较强的立法和司法系统难以满足我国的环境保护的 需要。 实践证明，环境行政管理权的行使，改变了过去解决环境问题倚重于司法 控制的末端控制模式，建立了预防为主和全过程控制的新型控制模式，并使之 成为环境管理的主要手段，“环境行政法的方法是现代各国环境立法中运用得最 王学辉、宋玉波等：行政权研究，中国检察出版社，2 0 0 2 年，第2 0 页。 9 一、缺乏奖励机制的传统环境行政 多的法律方法”。我国二十年来的环境保护取得了重大成就，并在污染防治方 面避免了重复西方国家“先污染后治理”的道路，在很大程度上要归功于环境 行政管理权的有效行使。 ( 二) 传统环境行政手段及其局限性 然而在我国，“由于长期实行计划经济，即使在推进市场经济时期，在环境 行政管理领域，仍然沿用传统的行政手段 固。这种传统的行政手段本质上是一 种强制管理调整手段，它主要以国家的命令和制裁作为政府介入的基本方式， 以相对人的无条件服从作为政府干预目标实现的基本前提，通过对社会个体利 益的控制，强行确认各法律关系主体的行为方式和利益格局，是一种以行政权 力为主导，以公共利益为基本价值取向的法律调整与控制模式与手段，简单地 说，就是一种“命令式控制”，在日本称之为“公害行政”。我国自1 9 7 3 年开始， 先后颁布了一系列治理空气污染、水污染的法律、法规。如关于保护和改善 环境的若干规定( 试行草案) 、对外开放地区环境管理暂行规定、建设项目 环境保护管理办法、中华人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和国水 污染防治法、征收排污费暂行办法、中华人民共和国环境保护法等，初 步形成了一套环境行政管制体系。 但是，随着环境问题的发展和演变，伴随环境资源要素市场的建立及围绕 环境资源的多元利益格局的逐步形成，我国环境资源法长期沿用的以“命令+ 控制 为基本特征的单一的行政强制方式和手段已经表现出越来越多的不适应 性，环境行政保全环境之目的，单靠传统行政的命令方式和强制手段是无法实 现的，“实践证明，这种环境行政手段在应对生态危机方面显得无能，可以说我 国近十几年来的环境保护工作绩效之所以不明显，与传统环境行政的无能有密 切关系。” 在生态危机日益突出的当代，以强制为特征的传统行政手段在应对 生态危机方面存在功能的片面性和缺陷性。 其一、在实现环境行政目标方面的局限。环境行政手段应有利于对生态环 境的有效保护，特别是要有利于对环境污染和破坏进行预先控制。在环境保护 汪劲：环境法律的理念与价值追求：环境立法目的论，法律出版社，2 0 0 0 年，第1 0 2 页。 陈泉生、张梓太：宪法与行政法的生态化，法律出版社，2 0 0 1 年，第2 7 6 页。 陈泉生、张梓太：宪法与行政法的生态化，法律出版社，2 0 0 1 年，第2 7 5 页。 1 0 论环境行政奖励 领域，如果等环境受到污染和破坏后才采取对策，不仅治理费用非常昂贵，在 经济上得不偿失，而且许多危害后果是不可逆转的。正因为认识到这一点，世 界各国在本世纪七十年代末、八十年代初已形成共识：将环境保护工作的核心 和重点，从末端治理转向源头控制，强调以防为主，发挥预先控制的功能。强 制性管理手段作用的发挥，大多是在不法行为构成环境破坏之后。这对于环境 保护来说，不能不说是一种缺憾。更何况，大量的污染环境的行为虽然对环境 造成了一定程度的破坏但并不构成环境行政意义上的违法，强制性管理手段虽 然也起到威慑作用，但不能对其有效发挥作用，最终无益于环境行政保护预期 目标的实现。 其二、在协调不同利益关系方面的缺陷。法律关系实质上是利益关系，“法 就是把这些不同利益的归属，确认为其主体的权利，确认其主体对于各该权 利的取得和运用是正当的”。在环境法中，法律关系主要表现为经济利益 与环境利益之间的关系，也就是发展与环境问题。经济利益与环境利益两个利 益是同质同源的，都是人对生活质量的要求。环境法的基础是人的利益需求的 多样性和自然满足人类多种需求的能力。环境问题发生的本质性原因是人类在 追求和实现生存和生活质量的利益要求时单纯片面追求经济利益，忽视环境利 益所致，即不当利益的追求与利益追求的不当。环境法实施机制就是要合理确 认经济利益与环境利益之间的关系，在确认同质同源和均为合理利益的基础上， 在经济利益与环境利益之间的进行权衡与取舍。不能轻言环境利益优先或经济 利益优先，而应强调二种利益的共生协调和“双赢”。环境行政强制手段强调对 环境行政效率的追求，使得环境行政的最低要求成为其环境行为标准，从而使 环境行政目标缺乏改进的动力、环境管理系统停滞不前；硬性的环境行政命令 往往忽视对社会经济利益的合理考虑，政府单一环保投资运作成本高、缺乏灵 活性，妨碍企业组织等市场主体环境保护积极性的发挥，使得政府整治环境、 调控经济发展与环境保护关系的愿望显得力不从心，加上我国地域辽阔、生态 环境国情复杂，同时作为发展中国家，各级政府在行政职责时，优先考虑的是 发展经济。因此，政府直接全面控制型管制因过分强调环境指标而忽视地区环 境条件、经济基础的不同，人为地为因地制宜、灵活机动地发展经济和保护环 。李道军：法的应然与实然，山东人民出版社，2 0 0 1 年，第1 4 2 页。 l l 一、缺乏奖励机制的传统环境行政 境设置障碍。 其三、保证环境行政效率方面的缺陷。环境行政强制性管理手段虽然往往 与行政效率相联系，但并非总是能够提高行政效率。因为，强制性行政是单方 行政，它是由耗费较大的强制性行政的决策之前的信息费用、决策之后的执行 费用构成，行政成本过高，甚至大于行政收益。“正像任何一项社会活动都需要 有相应的付出一样，社会秩序的获得也是有成本的。在历史的纵向考察中，我 们发现，在所有获得社会秩序的方式中，基于强制力的社会秩序所要付出的成 本是最大的。”所以，环境行政强制性管理手段的运行往往是不经济的，从根 本上来说，也就是无效率或低效率的；同时，环境行政强制性管理手段的强制 力在环境行政实践中所表现出来的是一种力量的效用，这种力量的效用总是以 力量对比的形式出现，而不是包含着充分的价值内容，它不需要以理服人。环 境行政强制性管理手段的简单、僵硬，难以完全适应千变万化的形势以及不断 扩大的政府环境行政管理职能的要求；更重要的是，由于其与强制性行政权直 接联系，它往往缺乏民主，在环境行政强制性管理手段运行的过程中片面强调 “行政优先”与“行政意志至上”，极易挫伤行政相对方的积极性与主动性，从 而也降低环境行政效率与影响环境行政权威。“假如无限制地赋予相对人拒绝履 行行政权力为其所设定的义务的资格，对行政所要求的持续、高效、迅捷显然 是致命的。”圆 其四、环境行政强制性管理手段在协调与行政相对人关系方面的缺陷。任 何形式的强制对人的直接影响都是伤害，会给人的身心造成创伤和痛苦，即使 由政府通过行政管理手段行使的强制也不例外，它的运作是单向的，完全由政 府启动和推进，相对人完全处于从属和被支配的地位，没有任何对话和协商余 地，只有被动地接受行政决定。环境行政强制性管理手段最为直接的负面效应 就是激起这种手段的作用对象行政相对人的抵抗情绪。因为，用环境行政 强制性管理手段获得环境保护的预期，需使要保护和维持的生态环境建立在环 境行政主体和相对人之间力量对比不对称的前提之下，拥有强制力的环境行政 主体不可避免地要把大部分的时间、精力和财富消耗到使环境行政相对人处于 恐慌之中和使强制力的作用客体与其行使强制力所必需的资源相分离的努力之 。张康之：寻找公共行政的伦理视角，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年，第3 2 5 页。 戚建刚、关保英：公民的拒绝权若干问题探析，法商研究2 0 0 0 年第4 期。 论环境行政奖励 上。而对于不得不服从强制力的环境行政相对人来说，他毕竟是作为有着个人 意志的“人”而存在的，他在服从环境行政手段的强制力的过程中，必然会考 虑他由于服从环境强制而放弃做自己想做的事情是否值得。如果他认为不值得 又不得不去做时，他就不会采取积极、主动的态度。当然，在不得已的情况下， 环境行政相对人可能被迫服从，但这种服从会大大降低其环境保护的效能。如 果环境行政相对人感到对自己所施加的强制达到了“难以忍受”的程度时，他 就会以抵抗的情绪和行为来加以回应。所以，强制性管理手段总是把环境行政 双方当事人引向对更为强大的力量的崇拜：不仅拥有强制力的环境行政主体随 时都在准备着进_ 二步加强和扩张他所拥有的强制力，而且受着强制性管理手段 作用的行政相对人也信奉强力的作用，他们可以运用各种手段来集聚自己所需 要的强力，来抵抗环境行政机关所掌握的强制性管理手段。这种抵抗最为温和 的形式是消极的应付，或者说是积极的不合作。最终，这种政府直接管制、主 导的环保体制，把广