（行政管理专业论文）养老保险税开征可行性及实施探究.pdf

摘要 养老保险制度是劳动者或全体社会成员在年老以后 从国家 社会或有关部门 单位 获得物质帮助的一种制度 它起源于1 9 世纪术期的欧洲 到2 0 世纪3 0 年代 尤其是 战以后 通行于几乎所有的资本主义国家 我国的养老保险制度建国初已建立 经过五十 多年的演变 到目前 一个与市场经济要求基本相符的保障制度框架己具雏形 市场经济 要求的养老保险制度框架已经建立起来 在这一过程中 养老保险资金的筹集方式发生了 根本性的变化 资金的提取和管理 转变为目前社会化的收缴和管理 但是 现行的缴费 方式在实践中仍存在着诸多问题和矛盾 尤为严重的是 养老保险资金的运作处于无序状 态 严重影响着我国经济的发展和社会的稳定 影响着我国人民福利水平的改善和生活质 量的提高 也关系到我国改革 发展 稳定的全局 改革并完善养老保险制度已是迫在属 睫 刻不容缓 解决我国当前养老保险制度存在问题的关键在于如何使保障资金的筹措规范化 因此 开征养老保险税是弥补保障制度缺陷的理想选择 征收养老保险税作为养老保险基金的筹 措手段是美国等西方发达国家的先进经验 也是许多发展中国家保障制度的一个重要方 面 对于积极推进经济建设的我国来说 丌征养老保险税具有重大的现实意义 尤其在我 国正处于经济体制转轨的时期 人口老龄化问题e t 趋突出 因此开征养老保险税更具有现 实的必要性和紧迫性 本文从我国社会养老保险制度现状分析入手 分析了我国在养老保 险筹资方面遇到的现实困难和严峻形势 同时从客观方面展望我国开征养老保险税的各种 有利条件 并选择不同类型的典型国家的养老保险税制度 进行比较 分析和借鉴 在借 鉴其他国家的先进经验的基础上 结合我国国情 设计了适合中国的养老保险税税制 关键词 养老保险税开征税制 a b s t r a c t e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi sak i n do fi n s t i t u t i o nt h a tw h e nl a b o r so ra l lo fs o c i a l m e m b e r sa r eo l d t h e yc a r l a c c e p tm a t e r i a lh e l p f r o mg o v e r n m e n t s o c i a l i t yo rr e l a t e d d e p a r t m e n t s u n i t s i ts t e m m e df r o me u r o p eo f t h ee n do f1 9c e n t u r y u pt ot h e1 9 3 0 s e s p e c i a l l y a f t e rt h ew o r l dw a ri ia n dp o p u l a t e di na l m o s ta l lo fc a p i t a l i s tc o u n t r i e s e n d o w m e n ti n s u r a n c e s y s t e mo fo u rc o u n t r yh a sb e e ne s t a b l i s h e dw h e no u rc o u n t r yw a sf o u n d e d g o i n gb yd e d u c e o v e r5 0y e a r s u pt ot h ep r e s e n t af r a m eo fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma c c o r d e dw i t ht h e m a r k e t o r i e n t e de c o n o m yr e q u i r e m e n th a sb e e ne s t a b l i s h e dp r e l i m i n a r i l y h o w e v e r b e c a u s eo u r c o u n t r yw e n tb yd e c a d e so fp l a n o r i e n t e de c o n o m ys y s t e m p r e s e n ts e c u r i t ys y s t e mh a s n tb e e n d i v o r c e df r o mo r i g i n a lf i g u r e y e t w h e ni tw a so p e r a t i n g i t sc o l l i s i o nw i t hm a r k e t o r i e n t e d e c o n o m yb e c a m em o r ea n dm o r eg r e a t a n dt h ep r o b l e m sa n dt h ec o n t r a d i c t o r i e sc a m et o o a n d m o r es e v e r i t yi st h a tt h eo p e r a t i o no ft h es e c u r i t yc a p i t a li so u to ft h eo r d e r w h i c hs e r i o u s l y a f f e c t s e c o n o m yd e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y o fo u rc o u n t r y t h ew h o l es i t u a t i o no f r e f o r m a t i o n d e v e l o p m e n t a n ds t a b i l i t yo f o u rc o u n t r y a n di sa tt h ee d g eo f c r i s i s t h ek e yo fs o l v i n gt h e p r o b l e mo fp r e s e n te n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi sh o wt o s t a n d a r d i z et h er a i s i n go ft h es e c u r i t yc a p i t a l s oi m p o s i n gt h ee n d o w m e n ti n s u r a n c et a xi st h e i d e a ls e l e c t i o no fm a k i n gf o rt h ed e f i c i e n c yo fs e c u r i t ys y s t e m a st h er a i s i n gm e a s u r eo fs o c i a l s e c u r i t yf u n d s i ti sa d v a n c e de x p e r i e n c eo f w e s t e i t ld e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha sa m e r i c a a n d i ti sa l s oa ni m p o r t a n ta s p e c to fe n d o w m e n ti n s u r a n c eo fl o t so fd e v e l o p i n gc o u n t r i e s a st oo u r c o u n t r yt h a ti sp o s i t i v e l yp r o m o t i n ge c o n o m yb u i l d i n g i m p o s i n ge n d o w m e n ti n s u r a n c et a xh a s v e r yi m p o r t a n ts i g n i f i c a n c ei ne f f e c t s e s p e c i a l l y w h e nt h ec h i n e s ee c o n o m i cs y s t e mi so nt h e s t a g eo fc h a n g i n g t h ep r o b l e mo fp o p u l a t i o na g e dp e r i o db e c o m e so b v i o u s s oi m p o s i n g e n d o w m e n ti n s u r a n c et a xh a sm o r er e a ln e c e s s a r i l ya n du r g e n ti nr e a l i t y t h i sp a p e r a r m e da tt h e l a c k n e s so fc h i n aa n dr e f e r r i n gt ot h ep r e s e n ts i t u a t i o no fc h i n a a n da n a l y z et h ed i f f i c u l t i e sa n d f l i n t yp o s i t i o ni nt h ep a r to ff 1 1 n d sc o l l e c t i o no fe n d o w m e n ti n s u r a n c et a xo u rc o u n t r yf a c e d a t t h es a m et i m e e x p e c t i n go b j e c t i v e l yt h ea d v a n t a g e so fi m p o s i n ge n d o w m e n ti n s u r a n c et a xi no u r c o u n t r y c h o o s i n gt h es y s t e m so fe n d o w m e n ti n s u r a n c et a xf r o md i f f e r e n tt y p i c a lc o u n t r i e s c o m p a r i n g a n a l y z i n ga n du s i n gt h e mf o rr e f e r e n c e a n db a s e do nt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo f o t h e rc o u n t r i e sa n dt h er e a l i t yo fo u rc o u n t r y 1w o r k e do u ta na p p r o p r i a t es y s t e mo fe n d o w m e n t i n s u r a n c et a xi n t e g r a t i n gt h er e a l i t yo fo u rc o u n t r y k e yw o r d s e n d o w m e n ti n s u r a n c e i m p o s i n g t a xs y s t e m 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果 尽我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果 与我一同工作的同事对本研究所做 的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意 如不实 本人负全 部责任 论文作者 签名 学位论文使用授权说明 2 0 0 7 年3 月2 4 日 河海大学 中国科学技术信息研究所 含万方数据库 国家图书馆 中国学术期刊 光盘版 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件 或电子文档 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文 本人电子文档 的内容和纸质论文的内容相一致 除在保密期内的保密论文外 允许论文被 查阅和借阅 论文全部或部分内容的公布 包括刊登 授权河海大学研究生院 办理 论文作者 签名 2 0 0 7 年3 月2 4 日 养老保险税开征可行性及实施探究 1 1 选题背景 第一章绪论 为社会成员提供社会保障 是现代社会政府的一项重要职能 作为社会保障重要组成部 分的养老保险肩负稳定社会和保障生活的双重职能 与政治 经济 社会和文化等各个领 域有着密切的联系 其越来越受到世界的普遍关注和高度重视 我国社会保障制度改革和 完善是当今全社会的重大热点问题之一 在我国建立和完善社会保障体系 是落实建立和 谐社会的具体体现 也是深化改革 促进发展 稳定社会和安邦兴国的根本大计 具有重 大而深远的政治意义和经济意义 近年来 我国实行了确保企业离退休人员养老金按时足额发放的政策 完善了基本养 老保险制度 多渠道筹集了养老保险资金 制定了完善养老保险体系的试点方案并组织实 施 养老保险的制度框架基本形成 覆盖范围不断扩大 待遇水平有所提高 在维护人民 群众合法权益和改革 发展 稳定中发挥了重要作用 同时 我们也应清醒地看到 现有 的养老保险体制r 益暴露出诸多弊病 养老保险基金的筹措还存在许多问题 养老保险基 金筹措的法律体系还不健全 筹资渠道窄 资金缺乏有力保证 基金征缴的信息化程度低 挪用问题严重 保值增值一直得不到妥善解决 其中更集中表现在养老保险统筹缴费不规 范 难以满足对养老保险基金开支的需求 另外 我国己进入老龄化社会 今后一个时期 老龄人口将持续快速增长 职工养老的压力将越来越大 世界范围内 为了确保养老保险基金的 f 常支付 开征养老保险税是当今各国的通行 做法 养老保险税是国家为确保用于各种养老保险所需资金 而对受益人所取得的工薪收 入征收的一种税收 养老保险税的征收为各国的养老保险制度提供了强大的财力支持 已 经获得了巨大的社会效益 而我国是否开征 何时开征养老保险税还存在着巨大的争议 在此背景下 笔者以 养老保险税开征可行性及实施探究 作为毕业论文的选题 1 2 文献综述 1 2 1 我国养老保险相关理论 2 0 世纪9 0 年代后期 国内社会养老保险改革的实践催促研究者紧密联系我国的基本国 情 进行我国养老保险制度的研究 发现改革的问题 提出改革的方案等 李太杰和方淑 养老保险税丌征可行性及实施探究 芬在1 9 9 6 年指出 改革和完善我国现行养老保险制度 建立覆盖全社会的 与社会主义 市场经济体制 社会生产力水平和各方而承受能力相适应的养老保险体系 既要使基本生 活有所保障 达到生活安定的目的 又要促进经济的发展 增加国家实力 把发展养老保 险事业与发展经济统一起来 使之成为经济增长的有利支柱 从长远看 我国应建立城乡 一体化的养老保险制度 以利于形成统一的社会主义市场经济体制和统一的劳动力市场 但在相当长的一个阶段 还要从城乡仍然存在较大的差别这一现实出发 按照城乡有别的 原则 设计城镇和农村的养老保险体系 城镇职工社会保障课题组在1 9 9 6 年提出了城镇 职工养老保险制度改革的思路和方案 郑功成 在1 9 9 7 年认为我国养老保险改革进程中 既要始终坚持植根具体国情 又要全面考虑各国养老保险制度发展的共同规律 将养老保 险制度的发展总结为与社会经济发展相适应 阶梯式持续膨胀 多样化发展等四大规律 王永平在i 9 9 7 年从养老保险可持续发展的角度 提出了必须保证有稳定的养老保险基金 来源 同时要在保证基金j f 常的支付和安全性流动的前提下 确保基金的保值增值 刘友 艺在1 9 9 8 年指出 在社会主义市场经济条件下 必须扩大养老保险覆盖面 建立一种新 型的 使各种所有制经济的劳动者都能合理 平等享受社会保险制度 对于农村的养老保 险制度 在有条件的经济比较发达的地区 根据农民的自愿 可以实行个人储蓄积累养老 保险 张永春在1 9 9 6 年展望2 l 世纪的养老保险制度的发展趋势 将其总结为九个化 即 养老保险地位提高化 资金多源化 制度法律化 体制统一化 养老保险人员公众化 结 构多元化 覆盖全面化 结构多样化和项目丰富化 岳颂东在1 9 9 8 年总结了世界养老制 度跨世纪的重大趋势 从现收现付制过渡到预先积累制 从社会统筹制过渡到个人账户制 从国家包揽的单一养老保障制度向国家 私营 个人多支柱制体制过渡 同时 也有学者 对建立我国的养老保险指标体系 进行了研究 朱庆芳和盛兆荣在1 9 9 3 年按养老保险的 内涵分成1 4 个方面进行论述 列出了主要的指标 还对我国3 0 个省 直辖市和自治区的 社会保障水平进行了一定定量分析 我国养老保险体系起步较晚 养老保险基金的积累少 养老基金缺乏有效的投资渠道 如何根据我国的国情 设计一个稳定和可靠的养老保险资 金筹措机制和有效的养老保险资金的管理模式 争取最广泛的社会各阶层 包括个体工商 户 私人企业 三资企业 农民和自谋职业者的加入 是一个追切需要解决的重大课题 1 2 2 社会保障税赖以建立的理论基础 1 德国新历史学派的 福利国家理论 德国新历史学派的布伦坦诺等人提出的 福利国家理论 对传统的经济学理论进行 了修正 布伦坦诺等人则认为 国家除了维护社会秩序和国家安全外 还有一个 文化和 养老保险税丌征可行性及实施探究 福利的目的 他们的所谓 福利 就是通过国家的活动 举办一些公共福利事业 间接 地对收入实行再分配 以缓和阶级矛盾 所以 他们主张 由国家兴办一些公共事业来改 善国民的生活 比如实行社会保险 发展公共教育 改善卫生 实行遗产税等 2 英国费边主义者的 福利社会主义 理论 1 9 世纪末2 0 世纪初 英国费边主义者韦伯夫妇设计了 福利国家 的蓝图 他们主 张 通过资产阶级议会 对贫民和失业者 包括病人 残疾人 老年人实行救济 费边主 义者企图通过这种缓和的 渐进的改良办法 实现所谓的 社会主义 3 庇古的福利经济理论 1 9 1 2 年 英国经济学家庇古出版了 财富与福利 一书 1 9 2 0 年又把该书扩展为 福 利经济学 系统地论述了他的福利经济理论 他主张由政府向富人征收累进所得税和 遗产税 庇古的福利经济学 为 福利国家 提供了新的理论根据 后来 福利经济学和 福利国家理论又几经演变并广为流传 为现代社会保障制度的建立奠定了理论基础 4 凯恩斯的 就业 利息和货币通论 1 9 3 6 年 凯恩斯发表了 就业 利息和货币通论 提出通过国家干预 扩大公共福 利支出和公共基础设施建设等措施 刺激需求增长 实现充分就业 提出了建立累进税制 和最低工资制等观点 推行社会保障制度 就是国家干预国民收入再分配的一种形式 凯 恩斯的这些主张 被称作凯恩斯主义 成为战后西方国家尤其是美国制定经济政策和重建 社会保障制度的理论依据 5 贝弗晕奇的福利计划 第二次世界大战给全世界人民带来巨大损失和灾难 西欧损失更为惨重 1 7 世纪以来 西欧所形成的社会保障制度也被冲破了 1 9 4 1 年 曾任英国伦敦经济学院院长和劳工介绍 所所长的贝弗罩奇 1 8 7 9 1 9 6 3 受英国政府委托 负责制定战后实行社会保障的计划 1 9 4 2 年底 这个计划以 社会保险和有关福利问题 为题发表 提出在战胜德国法西斯以后 英国将建立一套 从摇篮到坟墓 的社会福利制度 这份关于社会保险和社会服务的长篇 报告 制定了一整套对英国全体公民实行社会福利制度的指导原则 设计了 从摇篮到坟 墓 的福利措施 二战后 英国在贝弗旱奇计划的基础上 建立了覆盖全体国民的 内容 广泛的高福利制度 1 2 3 我国开征养老保险税的争论 一些专家对于开征养老保险税持消极态度 以郑功成教授为代表认为社会保险费改税 应当缓行 他在 社会保险费改税应当缓行 一文中指出 如果我们不是想改变正在确立 1 养老保险税丌征可行性及实施探究 中的社会保险制度模式 便不要匆忙的轻易改变社会保险的现行筹资方式 因为在外国征 费与征税的效果是一致的 我国目前所遇到的社会保险费征缴难并非是采用征费方式造成 的 而是客观经济环境 立法与执法力度以及历史欠账未能有效化解等因素综合影响的结 果 北京大学经济研究中心副主任陈平教授更是直接断言 在中国搞统一的社会保障体 系不可行 这种担心不无道理 由于目前我国实行的是分税制 即根据中央政府与地方 政府之间对事权的划分 决定哪些税种属于国税 哪些税种属于地税 如果基本养老保险 的事权归中央政府 那么可以保证全国范围内再分配的需要 但在目前养老保险基金缺口 较大 养老保险覆盖面不宽 人口老龄化问题逐渐进入高峰期 各省市养老保险基金积累 参差不齐 各地基本社会保险水平差异甚大的情况下 要确定一个适当的税率水平 恐怕 不是一件容易的事情 当然 除了上述反对我国丌征养老保险税的观点外 更主流的声音还是支持开征包括 养老保险税的社会保障税 在这些专家 学者中 胡鞍钢研究员是主张我国开征包括养老 保险税的社会保障税的主要代表 他从1 9 9 3 年以来就极力主张开征社会保障税 由国家 制定统一标准 统一征收 统一管理 调剂使用 在其发表的 建立全国统一基本社会保 障制度 开征社会保障税的建议 一文中指出 我国已经具有开征社保税的基本条件 必 须尽快开征统一的 强制性的社会保障税 并为社会保障税的开征提出了若干政策建议 此外还有一些其他学者也主张我国开征社会保障税 如梁学平 李平发表的 费改税 完 善社会保障制度的必由之路 云南财贸学院学报 2 0 0 3 年第1 期 财政论文 对开征社会 保障税的可行性进行了分析 指出了我国开征社会保障税的制约因素 并对我国社会保障 税制进行了规划设计 姚林发表的 国外社会保障税制比较与启示 海南师范学院学报 2 0 0 2 年l o 月 的税收论文 分析了国外丌征社会保障税的经验和教训i 并对我国社会保障 税制设计的有关问题作了探讨 指出了我国丌征社会保障税的理论依据和应遵循的原则 中山大学王立新 邓中洲发表的 关于我国社会保障费改税的探讨 广东发展导刊 2 0 0 3 年第l 期 一文指出 有必要借鉴国际上开征社会保障税的成熟经验和做法 推动我国社 会保障筹资方式费改税的步伐 等等 由于双方各执一词 客观上也造成了我国养老保险 税的征收迟迟未动 在此 笔者倾向于后一种观点 开征养老保险税对于缓解我国巨大的养老保险支付压 力 强化养老保险资金的筹资力度 规范合理的建立现代养老保险制度有着巨大的推动作 用 养老保险税开征可行性及实施探究 1 3 研究内容及重点 1 3 1 研究内容 本文以当前我国国民关注的养老保险问题为研究对象 在对我国养老保险资金支出压 力的分析基础上 对丌征养老保险税 缓解养老保险资金压力进行必要性和可行性研究 充分借鉴国外养老保险税政策并结合目前养老保险现状 重点就开征养老保险税的现实意 义以及应该遵循的基本原则加以述评 并对丌征后的纳税人 课税对象 计税依据 税率 以及征收和管理等一系列问题进行较为充分的假设和思考 1 3 2 研究重点 1 我国养老保险制度面临的挑战研究 目前我国养老保险制度面临的挑战的分析研究还主要停留在定性分析的层面上 特别 是随着我国快速的老龄化和城市化的脚步 养老保险基金支付压力日益严峻 但压力的严 重性还不能用数字令人产生深刻的印象 本文试图在这方面深入分析目前养老保险制度的 严峻形势 2 我国开征养老保险税的现实意义研究 学者们对于我国是否应开征养老保险税还存在巨大的争议 双方各执一词 客观来说 开征养老保险税可能是会带来一些负面效应 所以本文试图在开征养老保险税的优点进行 全面 重点分析 从而得出开征养老保险税的 f 面效应要远远大于负面效应的结论 为推 动养老保险税的开征提供依据 1 4 研究框架及创新点 1 4 1 研究框架 本文研究的逻辑框架见图1 1 养老保险税开征可行性及实施探究 养老保险税丌征可行性及实施探究 1 4 2 创新点 本文创新之处在于 1 本文对未来的养老保险税税率进行了具体展开的分析 应用西方经济学中的成 本曲线论证了我国养老保险税税率与劳动力就业之间的关联 从而得出税率不宜过高的结 论 2 本文在具体税率水平确定方面 以完全积累制模式下基金收支平衡为假设条件 并考虑物价水平变动因素 通过计算得出未来的养老保险税税率 以此给未来的相关研究 提供参考 养老保险税开征可行性及实施探究 第二章我国开征养老保险税的必要性和可行性分析 养老保险 是指劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限 或因年老丧 失劳动能力的情况下 能够依法获得经济收入 物质帮助和生活服务的社会保障制度 作 为社会稳定机制的重要组成部分 在经济发展中起着举足轻重的作用 中国现行的企业职工养老保险制度由三个不同层次的养老保险组成 即基本养老保 险 企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险 基本养老保险是养老保险制度的第一个层 次 采取社会统筹与个人账户相结合的模式 由企业和职工个人共同缴费融资 强制实施 企业补充养老保险在企业自愿的原则下 由企业或企业和职工个人共同缴费建立个人账 户 账户由专门的基金管理部门管理 给付水平由缴费和投资收益率决定 目前 只有部 分效益好的企业为职工举办了补充保险 绝大部分企业在基本养老保险缴费 医疗保险缴 费 住房制度改革缴费的压力下己没有能力建立企业补充养老保险 个人储蓄性养老保险 是个人自愿保险 通过购买商业保险公司的养老保险 或通过银行储蓄和其他投资方式实 现 2 1 我国现行养老保险收支模式 1 9 9 7 年国务院下发了 国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 国发 1 9 9 7 2 6 号 统一了企业职工基本养老保险制度 提出了实行 统一制度 统 一标准 统一管理和统一调剂使用基盒 的目标 方案规定了社会统筹部分的缴费由企业 负担 企业缴费的最高限为企业工资总额的2 0 个人账户部分的缴费由职工个人和企业 共同承担 按个人缴费工资的l1 建立基本养老保险个人账户 计入个人账户 其余部分 从企业缴费中划入 个人账户储存额 每年参考银行同期存款利率计算利息 个人账户只 用于职工养老 不得提前支取 职工调动时 个人账户全部随同转移 职工或退休人员死 亡 个人账户中的个人缴费部分可以继承 2 0 0 5 年1 2 月 国务院颁布并实施了 国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的 决定 国发 2 0 0 5 3 8 号 对企业职工基本养老保险制度进行了部分改革 如图2 1 所 示 方案规定了从2 0 0 6 年i 月i 日起 个人账户的规模统一由本人缴费工资的1 1 调整为 8 全部由个人缴费形成 单位缴费不再划八个人账户 同时还决定 社会统筹部分的缴 费由财政和企业共同负担 企业缴费的最高限为企业工资总额的2 0 全部注入社会统筹 养老保险税开征可行性及实施探究 账户 在 国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 国发 1 9 9 7 2 6 号 实施后参 r a m 作 缴费年限 含视同缴费年限 下同 累计满1 5 年的人员 退休后按月 发给基本养老金 基本养老金由基础养老会和个人账户养老金组成 退休时的基础养老金 月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数 缴费每满1 年发给1 个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数 计发月数 根据职工退休时城镇人口平均预期寿命 本人退休年龄 利息等因素确定 个人缴费年限 累积不满1 5 年的 退休后不享受基础性养老会待遇 其个人账户储存额一次性支付给个 人 方案实施后已经离退休的人员 仍按国家原来的规定发给养老金 同时执行养老金的 调整办法 方案实施前参 r a m 作 实施后退休且个人缴费人员和视同缴费年限满1 5 年的 人员 按新 老办法平稳衔接 待遇水平基本平衡等原则 在发给基础性养老金和个人账 户养老金的基础上再确定过渡性养老金 过渡性养老金从统筹基金中解决 基本养老保险 统一方案中 体现了 新人新办法 老人老办法 和 中人过渡办法 的区别 其中 新 人 指方案实施后参加工作的人 老人 指方案实施以前退休的人 中人 指方案实施 前参加工作 方案实施后退休的人 图2 1我国现行养老保险收支模式示意图 2 2 我国养老保险制度的现状及面临的挑战 在党中央 国务院高度重视下 近年来我国养老保险改革取得了重大进展 但应该注 意到制度设计还有诸多缺陷 突出地表现在养老保险费用的筹集方面 面临着我国迅速的 养老保险税开征可行性及实施探究 人口老龄化和城市化进程 现行的缴费方式在实践中存在着诸如覆盖面窄 历史债务 统 筹缴费欠费严重 管理体制分散 多头管理 筹资方式不规范 缺乏法律依据等问题 难 以保证筹集养老保险需要的收入 2 2 1 我国养老保险制度的现状 1 覆盖面窄 我国城乡二元结构明显 农村人口众多 对应的我国社会养老保险 体系也以农村和城市为界限划分了两个明显的板块 并带有强烈的户籍 职业身份烙印 据资料统计 2 0 0 5 年占人口总数绝大多数的农村人口只享受养老保险基金支出2 1 亿元 与城镇养老保险基会支出总额4 0 4 0 亿元相比 仅占0 5 7 更为严重的是 自农村养老保 险由民政部门移交给劳动与社会保障部门以来 受管理体制改革 利息持续下调和政策变 动的影响 全国大部分地区农村养老保险工作出现了参保人数下降 基金运行难度加大等 方面的困难 一些地区农村社会养老保险甚至陷入停顿状态 这也就意味着农村养老保险 所受覆盖的比重还在持续降低 即便是在城市 养老保险也并不均衡 绝大多数侧重在全 民所有制部门 即固有企事业单位和行政部门 而城市中大量出现的个体 集体和合资等 经济成分的从业人员 大多数人未被纳入养老保险范围内 原因在对于国有企业而言 职 工养老保险是由政府 企业和个人共同建立的 但对非国有经济而言 政府没有承担其应 该承担的责任 企业承担了建立职工养老保险的全部成本 养老保险金只能靠企业和职工 个人来积累 在这种条件下 非国有经济建立职工养老保险的成本远远高于通过奖金或红 利的方式对职工进行补偿所带来的成本 其建立养老保险体制的动机严重弱化 养老保险 覆盖面窄的问题没有得到有效改善 据国家统计局统计公报显示 截止2 0 0 5 年底 我国 7 5 8 2 5 万劳动者中 享受养老保险的只有i 7 4 4 4 万人 仅占2 3 总体来看 参加养老保险的企业以国有和部分集体企业为主 而 些效益好 负担轻 的集体企业 外商投资企 峨私营企业和个体工商户却没有加入到养老保险的行列 这与 养老保险本身所具有的社会性不相称 造成了不同所有制企业之间负担不合理 企业之间 的负担水平悬殊 更严重的是那些没有参加养老保险的地方 单位的养老金支出标准往往 自行其事 职工的权益得不到应有的保障 这不仅不利于公平竞争环境的形成 而且使在 这些未参保企业工作的职工退休后基本生活得不到保障 侵害了职工的合法权益 给社会 造成了隐患和不安定因素 2 历史债务 统筹缴费欠费严重 政府养老保险的支付承诺 由于无相应的稳定收 入作保证 造成政府隐性债务负担重 主要体现在 一方面 对老体制下工作过的职工养 中国劳动与社会保障部统计公报2 0 0 5 养老保险税开征可行性及实施探究 老保险的欠账 在传统体制下 老人 和 中人 所缴纳的费用均以税利的形式上缴国 家财政 并非直接用于自己 但缴费却为自己取得了以后获得养老保险金的权利 而在实 行 社会统筹与个人账户相结合 的部分积累制的缴费模式后 这些 老人 和 中人 就存在问题 他们已经没有足够的工作时间为自己积累养老保险资金了 这部分欠账就变 成了旧体制遗留下来的隐性债务 所以在过去低工资 高扣除的政策下 政府没有留下相 应的养老保险资会储备 另一方面 对新体制下的职工 也就是 新人 政府本应留下 储备金作为对未来的支付 但出于过去对于这些 老人 和 中人 的欠账 政府只能将 其储备金用于支付旧体制下职工的需要 而造成新体制下职工养老保险的 空账 现象 现有的 社会统筹与个人账户相结合 的缴费模式的另一个突出问题 是征收刚性不 足 造成资金征缴率低 欠费现象严重 企业现在负担的包括养老保险费缴费率已经高达 2 0 以上 未参保企业对此望而生畏 已参保企业有的也由于负担过重而拖欠保费 由于 目前企业在职职工养老保险负担沉重 因此企业逃避 拒缴养老保险费现象严重 而且 我国目前养老社会保险的主体仍然是国有企业 大部分国有企业经济效益不好 无力缴纳 养老保险费 个别企业通过少报职工人数 工资总额和多头开户等手段逃避缴费 同时出 于养老保险缴费手段缺乏力度 难以对逃避缴费的行为进行有效制约 使欠缴率逐年上 升 危害了养老保险制度的基础 3 管理体制分散 权责脱节 我国目前养老保险基金实行的是区域性分级管理 养老保险基金基本上处于地方政府的分散管理之中 分散管理由于缺乏风险负担和约束机 制 使得养老保险基金的管理处于混乱状态 基金的安全受到严重威胁 主要表现在以下 三个方面 地方政府或主管部门可以动用和支配养老保险基金 难免会出现动用养老保 险基金时的随意性 挤占 挪用和浪费养老保险基金的现象时有发生 致使有相当部分的 养老保险基金变成呆账 烂账 更不要说保值 增值了 严重的甚至连本金都收不回来 据中华人民共和国审计署于2 0 0 6 年l1 月2 4 日公布的 企业职工基本养老保险基金 城 镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果 显示 此次审计发现的违规问题金额 巨大 在1 9 9 9 年 含1 9 9 9 年 前发生的2 3 4 7 亿元 2 0 0 0 年以来发生的达4 7 8 8 亿元 不 包括上海和西藏自治区 大多是涉及保险基金安全和完整的问题 这都加大了养老保险 的债务 威胁养老保险基金的正常运转 养老保险收支尽管中央有统一规定 但允许地 方政府参照规定自行制定当地缴费水平和支出水平 那么 地方政府难免不从自身利益出 发提高缴费水平并压低支出水平 这样既加重企业和职工的负担 又损害参保对象的应得 利益 影响企业和职 i 参保的积极性 目前地方政府管钱 中央政府补贴 是一种典型 养老保险税开征可行性及实施探究 的权责脱节的基余管理体制 地方政府把欠缴 随意支配所产生的养老保险基金缺口作为 争取中央财政补贴的依据 从而使得养老保险基金的中央补贴成为地方挖中央的 黑洞 既助长了地方政府对养老保险基余管理的松弛和腐败的不正之风 又加重了中央财政的负 担 4 筹资方式不规范 缺乏法律依据 我国现行养老保险资金的筹集方式多种多样 主要采用由各部门 各行业 各地区自行制定具体筹资办法和筹资比率的方式 这种分散 的多元方式必然导致制度削的不协调 没有办法形成全国规范 统一的制度 由于制度分 割 各部门 各地区 各行业的缴费标准各异 费率差别很大 所受的负担水平不均衡 不利于形成公平竞争的环境 而且严重影响了政策的执行效果 也无法为养老保险制度的 正常运作提供及时 足额的资金 影响养老保险目标的实现 迄今为止 我国养老保险的法律法规还不健全 还没有关于养老保险相关的法律 只 有一些单项法规 法律层次低 没有形成完整的法律体系 目前 尽管有些省市养老保险 费由地税机关征收 但由于指导养老保险费征收工作的规范性文件由政府部门制定 因 其法律层次不高 刚性不强 影响了养老保险费征收工作的深入开展 致使养老保险资金 的筹集和管理很不规范 执法的基础还不牢固 特别是遇到拒缴 少缴或拖欠养老保险费 时 地税部门想采取扣款 罚款和保全等强制性措施 但缺乏法律依据 只能依靠政策和 行政手段予以推行 对逃避缴纳的行为缺乏有效的制约手段 执法难以到位 而对于企业 逃避养老保险费的收缴在法律上却没有依据对其进行必要的惩罚 因而形成了缴费率低 养老保险收入不足以支付日益攀升的支出需求 只好被迫提高收费率 高的收费率与低的 逃费成本使更多企业逃费 缴费率进一步降低 只好再一次提高收费率 从而引发恶性循 环 2 2 2 我国养老保险制度面临的挑战 1 人口老龄化速度加快 在其他情况给定的情况下 一个国家的养老压力主要取 决于该国的人口年龄结构 在图2 2 中 我们提供了一幅我国人口老龄化率变动的示意图 从图中可以看出 到2 0 0 0 年 6 0 岁以上人口占总人口的比重为1 0 5 按联合国的规定 刚步入老龄化社会 但在未来的5 0 年早 这一比重将加速上升 到2 0 2 0 年 这一比例将 达到1 6 左右 接近经合组织国家 o e c d 1 9 9 0 年1 8 6 的水平 到2 0 5 0 年 将达到2 6 1 左右 接近经台组织国家2 0 2 0 年2 6 9 的水平 养老保险税开征可行性及实施探究 图2 2 中国实际及预测的6 0 岁以上人口占总人口比重变化情况示意图 资料来源 中国统计年鉴 和世界银行 防i l 老龄危机 附录 1 9 8 2 1 9 9 0 2 0 0 0 年数据系人口普查 数据 以后年份数据是世界银行的预测数据 在这里 特别需要注意的是 我国的老龄化速度要比发达国家快许多 大多数经合组 织国家一般要用8 0 一1 0 0 年时问才能使老龄人口的l t 侈 j 翻一番 而中国等发展中国家 由 于医学知识的广泛普及和生活质量的提高 这一时问则要短许多 图2 3 提供的是一幅部 分国家6 0 岁以上人1 3 所占比重从9 增至1 8 所需年数 从图中可以看到 法国老年人口 所占比重从9 提高到1 8 用了1 4 0 年 瑞典用了8 6 年 英国用了4 5 年 在中国只需要 3 4 年 养老保险税开征可行性及实施探究 图2 3部分国家6 0 岁以上人口所占比重从9 增至1 8 所需年数 资料来源 世界银行 防i i a 龄危机 p 2 1 页 老年人口比例翻番的年份以及将要翻番的年份 在括 号中显示 伴随着人口老龄化趋势的增强 一个直接的后果是抚养比将不断上升 如表2 1 所示 根据世界银行对1 9 8 2 2 0 5 0 年唰中国人e l 的研究预测 到2 0 2 0 2 0 3 0 年间 中国的劳动 力人口 1 5 6 4 岁年龄组人口 将不再增长 2 0 3 0 年以后将开始下降 同时 6 5 岁及以上 年龄组的人口将稳定而迅速的增长 直到2 0 5 0 年 其结果 抚养比将从1 9 8 2 年的7 9 增长到2 0 5 0 年的3 1 2 表2 t中国劳动力人口与老龄人口的实际值与预溺j 值 单位 百万 年份 1 9 8 21 9 9 01 9 9 52 0 0 02 0 1 02 0 2 02 0 3 02 0 5 0 1 5 6 4 岁年龄组人口 6 2 167 5 528 2 3 38 6 98 9 5 59 9 8 869 8 9 4 0 6 2 2 6 5 岁及以上年龄组人口 4 9 36 328 2 88 8 31 0 4 21 5 3 62 1 4 93 0 0 4 抚养比 7 98 4l o 11 0 21 0 91 5 52 1 73 1 2 资料来源 2 0 0 0 年以前的实际数据来白相关年份的 中国人口统计年鉴 2 0 1 0 年以后的预测数据来自 w o r l db a n k 1 9 9 7 正是考虑到我国将面临着严重的人口老化 抚养比急速提高趋势的危机 养老保险资 金筹措更成了万分重要的问题 2 城市化进程加快 从表2 2 我国历年城乡人口组成表可以看出 近年来 我国 城市化进程逐渐加快 城镇人口比重逐年提高 每年都有大量的农业人口因为土地农转非 而成为城镇人口 养老保险税开征可行性及实施探究 表2 2我国历年城乡人口组成表 单位 万人 年份 1 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 城镇总人口数 3 9 4 4 94 1 6 0 84 3 7 4 84 5 9 0 64 8 0 6 45 0 2 1 25 2 3 7 65 4 2 8 3 城镇人口比重 3 1 9 13 3 3 53 4 7 83 6 2 23 7 6 63 9 0 9 4 0 5 34 1 7 6 农村总人口数 8 4 1 7 78 3 15 38 2 0 8 38 0 8 3 77 9 5 6 37 8 2 1 47 6 8 5 17 5 7 0 5 农村人口比重 6 8 0 96 6 6 56 52 26 3 7 86 2 3 46 0 9 15 9 4 75 8 2 4 注 本表各年人口朱包括香港 澳门特别行政区和台湾省的人口数据 数据来源 中国统计年鉴2 0 0 5 在城市化迅速推进的过程中 必然伴随大量人口的流动 尽可能创造条件稳定这些人口 对于整个社会由农业社会向城市社会过渡是必需的 否则 相当一部分 事实上的城镇居 民 会由于短期失业或保障无望而长期徘徊于城乡之呲这不仅不利于城市经济的稳定和 持续发展 不利于推进城市化进程 而且也不利于农村的稳定和持续发展 不利于推进农村 的规模经营和农业现代化 但解决失地农民农转非问题的同时也会给养老保险基金带来巨 大的压力 日前 李培林在代表社科院发布 2 0 0 4 2 0 0 5 年中国社会形势分析与预测 时 宣布 2 0 0 4 2 0 0 5 年间 中国约有4 0 0 0 万失地农民 在这部分人中 有相当数量的人在 他们土地的被征用时 选择了 非农安置 办理农转非 这样一部分失去了生活来源的 农转非人口在转入非农业户口时也得到了获取养老保险金的资格 而显然这部分人在此之 前并没有向养老保险账户缴费 也就是说养老保险基金在收入没有明显变化的情况下 要 面对显著增长的支付需求 2 3 我国开征养老保险税的必要性分析 2 3 1 有利于增强约束机制 加强养老保险资金的征收力度 目前 养老保险基金筹资渠道单一 且无保障 应收尽收还不能得以实现 许多单位 拖欠或逃避缴费 征缴力度不能满足养老保险基金的筹集需要 究其原因 一是统筹缴费 缺乏强制性 目前 统筹缴费主要由养老保险机构经办 银行代扣代缴 由于法制不健全 这种收缴方式缺乏强制性 欠缴现象严重 为了提高收缴率 实际管理工作中出现了一些 变通办法 又导致收缴方式的不规范 如部分地区存在 协议缴费 的现象 致使强制性 荡然无存 二是对于统筹缴费 在一些企业和个人看来似乎是一种自愿的行为 没有意识 到欠缴是一种违法行为 在狭隘的部门利益驱动下 一部分企业拒缴 滞缴和逃缴 一些 经营效益好的企业将部门单位利益置于圈家和社会利益之上 错误地认为社会统筹是搞 变相平调 千方百计地逃避缴费的责任 有些企业故意压低工资总额及其增长率 提 养老保险税开征可行性及实施探究 高工资外奖金和补贴 逃避和减少养老保险缴费 统筹收费之所以存在这些问题 根源在 于收费不具有法律性 规范性 强制性的特征 用征税的形式筹集养老保险基盒 无论从法律效力看 还是从人们的