（水利工程专业论文）山东省水资源管理体制研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本声明的法律责任由本人承担。 仑文作者签名：生堑鱼日期： 关于学位论文使用授权的声明 。惫 l 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他 复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：芏丝鱼导师签名：、r 雄日期：型 山东大学工程硕士学位论文 摘要 水资源短缺是人类在2 l 世纪所面f | 缶的最大的难题之一，是一个全球性的问 题。山东省水资源相对贫乏，是我国北方缺水省份之一。加强对水资源管理体 制的研究，对于提高水资源利用率、充分发挥有限水资源的作用具有重要意义。 目前，我国流域水资源实行的是国家统一管理和地方行政区域管理相结合 的管理体制。但是流域管理机构与地方水行政主管部门在水资源与水利工程的 规划，水资源的管理、配置、调度、保护，建设项目水资源论证与取水许可申 请，水利工程建设管理以及防洪调度等方面存在着职能交叉和重叠，管理、审 批、监督权限不清，责、权、利不对应等问题。 本文在查阅大量中外文文献及相关法规的基础上，结合我国国情、特别是 山东省省情、水情，依据现行法律、法规规定，按照与时俱进的精神和尊重历 史、实事求是的原则，对山东省水资源管理体制进行了探讨和研究。论文在概 述山东省地理、气候及流域特征、国内外研究现状以及国外水资源管理的发展 过程、管理模式等的基础上，阐述了流域管理和行政区域管理的特点、地位、 作用及二者的关系，分析了实行流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理 体制的必要性和合理性。最后结合山东省的实际，给出了流域管理与行政区域 管理相结合的对策：加强流域水规划工作；改进水管理体制；合理划分流域机 构和水行政管理部门的事权；建立合作、协商和沟通机制，保障资料共享、信 息互通：搞好省流域机构和地方行政区的结合；以先进的科技手段促进流域和 行政区域水管理的结合等。其研究结果对山东省水资源管理具有重要意义。 关键词：水资源管理体制流域管理区域管理山东省 山东大学工程硕士学位论文 a b s t r 置c t t h es h o n a g eo fw a t e rr e s o 砒c e si so 鹏o fm em o s td i f f i c u l tp f o b l e i i l sw ef h c ei i i 2 l s tc e n t u a n di tb e c 0 i n e sag l o b a l 呻b l e m t h ew a t e rr e s o u r c e si i ls h 姐d o n gp r o v i n c ea r ep 0 0 ra c c o r d i i l gt oo m e rp r 0 v m c e s s h a i l d o n gp r 0 v i n c ei s0 北o fm ep r 0 v i n c e si nn o n hc t l i n aw h i c ha r el a c k0 fw 锄e r t 0 s n e n g m e n 吐l er e s e a r c ho ft h ew a t e rr c s o u r c e sm a n a g e m 蜘l ts y s t e mi n e a 邯ag r c a td e a l t 0i i l c r e a s et i l ew a 眈u s i i l gr a t c 姐de x e r t 也ef u n c t i o n0 fn l e 丘i l i t ew 绷他s 0 嗽s n o wm ew a 嘧r e s o u r c em a n a g e m e n ti nr i v c rb 弱i i io fc 嫩n ai 8 u s i n gt h e c o m b i n a t i o n0 fc e i l t m h z 灿n0 fm a n a g e i 鹏n t 觚db 耐om 鲫旧g e m e n t b 1 吡t h e r ea 他 m 柚yp r o b 觚b e t w e e nw a t e 娼h t 沮m a l l a g e i n e n to r g a n i z a t i o n 孤da g e n c yi i ld l a r g eo f w a t e rr e s o u r c e s ，驯【c h 舔吐l ep r 0 暑即m0 fw a n e rr e s o l l r c 髓缸dw a t e rc 优i s e n r 锄l c y p r o j e c 馘t t l ei n 趴a g c m t c o n f i g 哪t i o n ，d i s p a 妯觚dp r o t e c i t i o n t h ew a 盼他s o 盯c e s p r 0 0 f 0 fc o i l s 廿u 砸p r o j e c t 姐da p p n c a t i 伽t 0a d i n i s s i 阻0 fw 织u s i r 培， c o n s m l c n o nm 趾a g e m e m0 fw 撇fc 0 曲e r v 觚c yp r o j e 瓯f l o o dc o n 缸0 1d i s p a t i c h i t c a u s e d f u n c t i h n e d e a v i i l g 觚dt l l c d i l n n e s s b e 哪n 吐l e 删l 吼g e 麟i n t ， e x 蛐撕，a p p r 0 v a l 觚ds u p c n ，i s i o n a n dt t l e 他s p o n s i b i 哆，觚t t l o f i t y 觚db e n e f i t d o n tc o 鹏s p o n dt 0e a c h0 t i 贶 a c c o r d i i l gt 0t 量i ee 虹s t i r 培l a w ，n l ev i t a l i t ) ro fa d v a n c ew i t l lt h e 妇s 觚d p 血c i p l e0 faf a c t i l a l 龃dr e a l i s 雠w o r ks t y l ea n d 他驴c t i n gk s t o 吼t l l eb 雒i s0 f r e f e 玎i n gt 0ag r e a td e a l0 fc h i r l c 觚df o r e i g i ll 涎劬j r ea n dc o n s i d e 咖gm cs i m a 蛔 0 f0 u rc o u n t e s p e c i a l l yt h es i t u 撕o n0 fs h a i l d o n gp r 0 v i i l c e ，t h i sp a p e rd i s c u s s e d 勰dd i ds 伽r e s e a r c ho nm ew 锄e rr e s o u r c e sm a i l a g e i m n ts y s t e i ni ns h 觚d o n g p r 0 v i n c e t h ep a p e rs u 删z e dt h eg e o g r a p h y c l i r i l a t e ，c h a r a c t e r0 fd r a i l l a g e a r e a ，m er e s e a r c hs i t u 砸o nb o t l li i lc t l i n a 缸da b a d ，t l l ed e v e l 叩麟i n tp r o 乎e s s0 f w a t e rr e s o u e sa b r o a d ，锄dm em a l l a g e n l e n tm o d e ，a i l de l a b o f a 乞cm ec h a 珊：t e l j s 啦， s t a t u s ，e f f 如t ，a n dr d a t i o n s 址po fw a 嘲怎h e dm a n a g e m e n ta n db 硼om 觚a g c n l e n t a n da l s ot i l e p a p e ra n a l y z e dm en e c e s s i t y a n dr a t i o n a l i t yo fu s i i l g w a t e r s h e d m a i l a g e m e n ta n db 痂om a n a g e m e n t f i n a l l ym ep a p e rg a v et l l e 驰g g e s t i o n0 nh o wt 0 2 山东大学工程硕士学位论文 u s ew a t e r s h e dm a i l a g e m e n ta n db 硎om a n a g e m e n t ：t 0r e i n f b r c ew a t e rp r 0 伊锄w o r k 0 fr i v e rb a s i n ；t oi m p r 0 v et t l ew 舢e rm a l l a g e i n e n ts y s t e m ；t od i v i d em ep o w e rb e t w e e n r i v e rb a u s i no 昭a n i z a t i o na n db a n j om 觚a g e r n e n to r g a n i z a t i o nr e a u s o n a b l y ；t 0e s t a _ b l i s h m e c h a i l i s m0 fc o o p e r a t i o n ，c o n s u l t a t i o na n dc o m m u i l i c a t i o nt 0e n s u r ei n f o 加豫t i o n s h a r i n g ；a c c o i n p h s h 也ec o m b i i l a t i o n0 fw a t e r s h e d m 锄a g e m e n ta i l db 硎o m 锄a g e i n t ；u s i n ga d v 粕c e ds c 记n c e 缸l d 妣h n 0 1 0 9 ym d h o dt 0a c c e l e r a _ t en l e c o m l b y i n a t i o no fw 锄潞h e dm a i l a g e m e n t 觚db 枷ol 腿懿g e m e n t ，趾ds o0 n n l e r e a r c hr e s u l tm e 觚sa 铲e a td e a lt 0w a ：t e rr e s o u r c e sm a n a g e n l e n ti i l s h a n d o n g p r 0 r l c e 1 【e yw o r d l s ：w a t e rr c s o l l r c e s ；m a n a g e m e ms y s t e m ；r i v e rb 痂m 粕a g e m 朗t ； r e 百0 n m a i l a g e m c i n t ；s h a n d o n gp r o v i n c e 3 山东大学工程硕士学位论文 第一章山东省概况 山东省东临渤海、黄海，西接华北平原，地形地貌复杂。山地丘陵占2 9 ， 平原占5 5 ，洼地、湖沼占8 ，其它占8 。根据地形特征，可以分为泰沂山 区、胶东低山丘陵区和鲁西北、鲁西南平原区。 山东省属暖温带季风气候类型，除东部沿海地区外，大陆性气候显著，夏热 多雨，冬寒少雪，春旱多风，秋旱少雨，且春秋短暂，冬季较长。特殊的地理 环境和气候特点，决定了山东省是一个水旱灾害频繁发生，风暴潮危害严重的 省份。全省年平均气温1 1 一1 4 ，无霜期2 0 0 2 2 0 天，年日照时数2 4 0 m 2 8 0 0 h ， 多年平均陆地蒸发量4 5 m 6 0 0 l i u i l ，水面蒸发量1 0 0 | o - 1 4 0 0 i i 皿。据1 9 5 6 1 9 9 9 年 降水资料分析，全省多年平均降水量6 7 6 5 衄，降水量的7 0 集中在6 9 月。 山东省河流均为季风区雨源型河流，水系分为黄河、海河、淮河流域及独流 人海水系，较重要的有黄河、小清河、徒骇河、马颊河、德惠新河、韩庄运河、 梁济运河、洙赵新河、东鱼河、泗河、漳卫河、沂河、大汶河、潍河、胶莱河、 大沽河、大沽夹河等，长度在5 k m 2 以上的河流有5 0 0 0 多条，干流长度大于1 0 k m 的河流1 5 5 2 条，分为山溪性河流和平原坡水河流两大类。 山东省湖泊主要有淮河流域内的南四湖、黄河流域内的东平湖和小清河流域 内的白云湖、清纱湖、麻大湖等。南四湖是山东省境内最大的淡水湖泊，由南 阳、独山、昭阳、微山四个相连的湖泊组成，湖面面积1 2 6 6k m 2 。南北长1 2 6h ， 东匿宽5 2 5k m 。1 9 6 0 年在南四湖的湖腰处建成二级坝枢纽工程，分为上级湖和 下级湖，上级湖湖面面积6 0 2k m 2 ，下级湖6 6 4k l n 2 。南四湖承接鲁、苏、豫、 皖四省3 1 7 0 0k m 2 的来水。南四湖下级湖蓄水位3 2 5 m 时，相应库容7 7 8 亿m 3 ； 上级湖蓄水位3 4 2 m 时，相应库容9 2 4 亿m 3 。东平湖是山东省第二大湖泊，位 于东平、梁山、汶上三县交界处，是接纳和处理黄河下游和大汶河大洪水和特 大洪水的调蓄水库，库区总面积6 2 7 簖。水库由二级湖堤分隔为老湖区和新湖 区两部分，老湖区现状主要接纳大汶河人流和调蓄黄河中的中小洪水，面积2 0 9 k i n 2 ，防洪最高蓄水位4 6 m ，相应库容1 1 9 4 亿m 3 ；新湖区面积4 1 8k m 2 ，防洪蓄水 位4 4 m 。 4 山东大学工程硕士学位论文 山东省的水资源及其构成具有以下特点： 一是水资源时空分布严重不均。由于受地理纬度、距离远近、天气形势、 地形地貌等因素的影响，降水量在年内、年际变化较大，年内降水量的7 0 左 右集中在6 9 月，而7 8 月就集中了5 0 ，年际丰枯比例高达2 6 2 。这种特 点造成山东省水旱灾害并存，以旱灾为主； 二是水资源总量不足，人均、亩均水资源量偏低。全省的水资源总量仅占 全国水资源量的1 1 ，人均水资源占有量3 4 4m 3 ，仅为全国人均占有量的1 4 7 ， 为世界人均占有量的4 ，位居全国各省( 市、自治区) 倒数第三位，山东省的 人均水资源量远远小于国际公认的维持一个地区经济发展所必须的1 0 0 0 一的 临界值，属于人均占有水资源量小于5 0 0m 3 的严重缺水区； 三是黄河是山东省的重要的客水资源，但黄河入境水量逐年下降，可利用 量呈减少趋势。特别是进入上世纪九十年代以来，平均入省水量减至2 2 2 亿m 3 ， 比多年平均减少了4 2 4 ，今后随着国家西部大开发战略的实施，黄河上中游引 黄水量将大幅增加，山东黄河来水量还将继续减少。 山东地表水环境。1 9 9 9 年全省3 0 座大中型水库的水质资料，无一座水库符 合i 类水质标准，符合i i 、v 类水质标准的水库分别有3 、1 5 、6 、4 座，超v 类水质标准的水库有2 座，类水质以上的水库占总评价水库6 0 ， 类水质以下的水库占总评价水库4 0 。表明山东省大多数水库水质污染程度 较轻，个别水库污染严重。水库主要超标污染物是总磷、化学耗氧量、氨氮、 亚硝酸盐氮、挥发酚等。南四湖韩庄闸、二级湖闸下符合类水质，微山岛、 二级湖闸上符合v 类水质。湖泊主要污染物是溶解氧、总磷、化学耗氧量、氨 氮、总汞等。近年，全省控河流污染程度有所减轻，地表水功能区达标率有所 提高；省控3 个湖泊5 座水库氮磷污染状况有所改善。地表水中主要污染物为 有机耗氧物质、氨氮和石油类。 山东地下水环境。漏斗区面积扩大。截至2 0 0 0 年底，山东省平原区地下水 漏斗( 水位埋深大于6 m 的区域) 面积已由1 9 7 9 年的2 8 4 3k m 2 扩大到1 7 5 1 3 2 k m 2 ，全省平均地下水开采率接近1 0 0 。自1 9 7 5 年以来，山东省浅层地下水超 采量累计达到7 4 亿m 3 。这是山东省地下水位漏斗持续扩大的主要原因。 山东大学工程硕士学位论文 山东沿海海水入侵。目前，全省沿海共有1 9 个县( 市区) 发生了海咸水入 侵，入侵面积共计l 0 0 6l 锄2 ，最严重的是位于莱州湾地区的莱州市和龙口市。近 年来，海、咸水入侵区采取了一些诸如拦蓄补源、节水灌溉等方面的综合措施， 减缓了海水入侵速度，但是由于投资和治理的力度有限，海成水入侵的势头并 没有得到根本遏制。 山东地下水质污染。地下水超采加剧了地表污水的滞留与下渗，也降低或 破坏了土层的自净能力。山东省鲁中石灰岩地区共计4 5 5 0 亿m 3 地下水均受 到不同程度的污染；山东省山前倾斜平原由于砂的自净能力，污染还不突出， 但是许多平原及河滩阶地受到不同程度的污染；鲁西南、鲁西北及鲁j 匕地区地 表水污染地段的地下水及排污河道两侧的浅层地下水均受到不同程度的污染。 机井报废，泉水枯竭。由于地下水位的大幅度下降和漏斗区面积的不断扩 大，原有的水井和机泵设备大批报废，水井由浅水井改为深水井，离心泵改为 深水泵和潜水泵，出现了三代井、四代井，不仅造成了原有设备的浪费，而且 加大了运行成本。济南素以“泉城 闻名，由于大量开采地下水，1 9 7 6 年后开 始出现断喷现象，而上世纪8 0 年代后期至9 0 年代，泉水除汛期偶尔发生喷涌 外，其余均长期无泉涌。泉水枯竭，破坏了泉城的自然景观，生态环境恶化， 旅游资源遭到极大破坏。 地面塌陷、裂缝、沉降。自1 9 7 5 年以来，由于地下水超采，山东省泰安铁 路与津铺铁路相交的三角地带先后发生2 0 多起地面塌陷，大小陷坑1 0 0 多处。 济南市东部开发区由于集中开采地下水，地下水位下降了1 1 m ，导致严重的地面 裂缝，裂缝长1 0 0 5 0 0 m ，造成1 0 0 多间房屋开裂。山东省平原地区的一些中 小城市如德州、菏泽、临清、兖州、济宁、寿光等地还因超采发生了不同程度 的地面沉降，年平均沉降率为3 5 o 7 衄，其中济宁市的地面沉降面积已达 8 7 h n 2 。 山东省位于海河、黄河和淮河三大流域。 山东省海河流域位于整个海河流域的东南部，东临渤海，南依黄河及其支流 金堤河，西北以卫运河、漳卫新河与河南、河北两省为界。东西长3 4 0 多k m ， 南北宽8 0 多k m ，总面积2 9 7 1 3k m 2 。 山东省海河流域包括聊城、德州、济南、滨州、东营5 个市的2 8 个县( 市、 6 山东大学工程硕士学位论文 区) ，主要河流有徒骇河、马颊河、德惠新河和鲁、冀边界上的卫运河及其漳卫 新河。 山东省海河流域属暖温带半湿润、半干旱季风气候。多年平均年降雨量 5 8 5 m m ，其中约7 0 的降雨集中在7 9 月份。多年平均年水面蒸发量为1 5 ， 是降雨量的2 5 倍。地表经流主要由当地降雨形成，多年平均降雨径流深4 9 1 眦， 且主要集中在汛期。降雨与径流年际变化大，年内分布不均，致使该流域洪涝 灾害频繁。 山东省海河流域地下水属第四纪孔隙水，含水层多由粉砂、细砂组成，在 垂直分布上大体可分为全淡水区、淡一咸一淡区和咸一淡区三类。 2 0 0 2 年度省辖海河流域2 5 个断面( 1 个断面断流) ，只有徒骇河申桥断面符 合i i i 类标准，其余断面水质均劣于v 类标准，与上年基本持平，污染仍较严重。 水体中主要污染物为有机耗氧物质、氨氮和石油类。 山东省黄河流域位于黄河下游右岸的山东省中部地区，北以黄河与海河流域 分界，东北部以泰沂山脉与小清河流域分界，东以鲁山、南以蒙山与淮河流域 的沂河、泗河分界，西靠黄河，流域面积1 8 3 万k m 2 。该流域直接汇人黄河的 一级支流有1 5 条，其中主要有大汶河、玉符河、南北大砂河、玉带河、浪溪河、 清水沟等。 山东省黄河流域地质构造属华北陆台的一部分，地处泰山泰斜的南北两侧， 中部为由太古代泰山变质岩组成的区域基地，由老到新覆盖层相继有寒武、奥 陶、石灰、二迭和第四系地层组成。第四系松散地层由山前冲积、黄河冲击和 湖相淤积组成。大汶河平原区第四系地层下多为变质岩、局部有石灰岩，而玉 符河、南北大砂河中、下游第四系地层下多为石灰岩，且裂隙发育。流域内赋 存松散岩类孔隙水和裂隙岩溶水。地下水主要接受大气降水和山区地下径流的 补给，第四系孔隙水多在山前冲击扇前溢出，而岩溶地下水则主要以泉水形式 排泄。该流域属华北暖温带半湿润季风大陆性气候，多年平均降雨量6 8 4 9 i i 吼， 降水量随时空变化较大。 2 0 0 2 年度山东省辖黄河干流3 个断面中，入境断面水质劣于2 0 0 1 年且超 过v 类标准，主要污染物为石油类；其余2 个断面符合i i i 类标准。 山东省淮河流域亦称沂沭泗流域，北以泰沂山脉与大汶河、小清河、潍河利 7 山东大学工程硕士学位论文 于分界，南与河南、安徽、江苏三省接壤，西靠黄河，身；临黄海。主要包括临 沂、枣庄、日照、菏泽、济宁5 市全部和泰安、淄博市的一部分，面积和人口 约占全省的三分之一。山东省除黄、海流域的其它流域由淮河流域统一管理。 山东省辖淮河流域1 8 个断面污染程度较2 0 0 1 年有所减轻。优于类标准 的断面同比上升了1 1 1 ，劣于v 类标准的断面同比下降了1 6 7 ；其中，沂沭 河流域水质总体上良好，南四湖水系的主要河流水质有所改善。水体中主要污 染物为有机耗氧物质、氨氮和石油类。 山东大学工程硕士学位论文 第二章国内外概况 第一节世界部分国家水资源管理体制概况 近年来，世界各地淡水紧张而且污染问题越来越严重，引起人们极大的忧 虑。各国政府都非常重视解决本国的水资源问题，注重水资源的管理，特别是 对管理体制实施中出现的问题，都做了有益的探讨与研究。一些发达国家，结 合自己的国情对流域水资源的管理体制、政策、法律进行不断的调整，在实践 中对水管理体制不断摸索、不断改革创新，成功的探索出符合自己的独特的管 理模式，这样便出现了世界上不同类型的水管理体制。“它们均反映了在自然规 律与经济规律的作用下，为克服自然与社会的矛盾，所做出的制度选择。? 比如，美国1 9 6 5 年水资源规划要求建立新型的流域机构：法国根据1 9 6 4 年水法建立了全国范围的流域管理体制，1 9 9 2 年通过了新水法，对原来的 水资源管理系统进行了完善和补充；俄罗斯联邦在1 9 9 5 年重新修改的水法中 提出了流域统一水管理体系的构想，改革了相应的管理体制；英国在1 9 7 3 年和 1 9 8 9 年两次调整了流域管理体制。这些举措大大丰富了水管理的理论和实践， 为流域管理体制向前发展竖起一座丰碑。 总起来讲，当前世界各国的水资源管理形式主要有国家和地方两级行政机 构为主体的水管理形式、设立独立性较强的流域( 或区域) 水管理形式以及其他类 型的管理形式。许多国家在水资源管理方面，多经历了不同阶段，体制和形式 也在不断变化。以下具体阐述几个国家的水资源管理体制概况，他们各具特点。 1 美国 美国是水资源比较丰富的国家，淡水拥有量为2 4 7 8 0 亿立方米，人均占有量 为9 9 1 3 立方米，居世界各国中的第5 9 位。美国是较早走上依法管水、依法治水 的国家之一。早在1 9 7 2 年，美国联邦政府就颁行了“清洁用水法 ，对水体的开 发、利用尤其是水质提出严格的要求。 在2 0 世纪初期美国的水管理形式十分分散，美国对河流水资源的管理主要 是通过大河流域委员会。1 9 6 5 年鉴从水资源的分散管理形式不利于全盘考虑水 9 山东大学工程硕士学位论文 资源的综合开发利用，由国会通过了水资源规划法案，成立了全美水资源理事 会( 1 蚍l t e rr e s o u r c e sc o u n c i l ) 。又改建了各流域委员会，使其职能侧重于水及其有 关土地资源的综合开发规划，并向水资源理事会提出规划及实现规划的建议。 水资源理事会由美国总统直接领导，并由联邦政府内政部长牵头，其他各有关 部级领导参加。在这个期间，美国的水资源管理倾向于由分散走向集中。但由 美联邦政府集大权的水管理形式又和各州政府产生一定矛盾。 到了8 0 年代初，美联邦政府又决定撤消水资源理事会，并成立了国家水政 策局，只负责制定有关水资源的各项政策，而不涉及水资源开发利用的具体业 务，把具体业务交由各州政府全面负责，因而对水资源的管理形式，又趋向于 分散。中央一级没有统一的水资源管理机构，国会通过制定各种方案，授权联 邦政府参与国家水资源的规划、开发和管理工作。美国水资源的管理分别由农 业部的自然资源保护局、国家地理调查局的水资源处、国家环境保护署和陆军 工程兵团，依据联邦政府授权的职能分别管理。农业部自然资源保护局负责农 业上水资源的开发、利用和环保责任，在各州设立5 2 个工作机构负责此项工作。 国家地理调查局水资源处负责收集、监测、分析、提供全国所有水文资料，并 在四大河流域设办事处，有近5 0 0 0 名工作人员为政府、企业、居民提供详尽准 确的水文资料，并为水利工程建设、水体开发利用提出政策性建议。国家环保 署根据环保需要，制定相应的规定和要求，调控和约束水资源的开发、利用， 防止水资源被污染。陆军工程兵团主要负责由政府投资兴建的大型水利工程的 规划设计与施工。在联邦政府的统一领导下，各部门职责明确，既分工又协作， 既相互配合又相互制约，形成“多龙管水，配合默契的管理体制。 联邦政府的几个水主管机构如垦务局、陆军工程司师团、田纳西管理局等， 均是为解决某项专门问题而设立，按照联邦或国会授权的职能，对本系统的水 利工程从计划、设计、施工到运行管理，一管到底，自成体系。水资源理事会、 各河流流域委员会是协调美国各级水资源规划的机构，不承担水利工程的施工 和运行管理。 其中，田纳西河流域的水资源管理是一特例。1 9 3 3 年美国政府决定选择田 纳西河流域进行以流域综合开发为主体的试点，以求改变当时该流域中人民的 贫困状况。遂由国会通过法案，授予田纳西河流流域管理局全面负责该流域内 l o 山东大学工程硕士学位论文 各种自然资源的规划、开发、利用、保护及水厂程建设的广泛权力，使这个流 域管理局既是美联邦政府部的一级机构，又是一个经济实体具有相当大的独立 性和自主权。其任务已大大超出水资源管理的范围，不但负责水资源的管理， 还负责流域航运、水电开发、供水等水资源的开发利用事宜，也负责防洪、河 道维护等涉水公共事宜，其目的是要“推进自然经济和社会有秩序的发展 。它 从水电开发和土地利用开始，对全流域的自然资源开发进行统一规划和综合治 理，促进该地区的农业生产和社会经济发展。除了负责广泛的经济和社会发展 外，法令赋予它为高度自治、财务独立的社团，直接向总统负责，由国会拨给 专用经费。它既具有政府的某些权力，又具有企业的灵活性和主动性。其成效 是显著的，在综合开发利用河流水资源的基础上，结合国土整治和当地经济开 发，半个多世纪以来使当地发生了根本变化，当地居民的经济收入增加了儿十 倍。开发初期以解决内河航运和防洪为主，结合发展水电。后来由于电力需求 的增长而本流域水电资源有限，又大力发展火电、核电，并开办了化肥厂、炼 铝厂、示范农场、良种场和渔场等。并通过工程建设，在防洪、航运、发电、 工业、农业、林业、渔业和旅游业等方面，均取得了巨大的经济效益，成为美 国河流流域综合开发的一个典范。至今田纳西河流流域管理局仍以原来由国会 赋予的形式和权利存在。 美国田纳西河流域治理的形式虽然取得了很大成功、但是田纳西河流域治 理的形式自2 0 世纪3 0 年代首次在美国出现至今，仍是美国唯一的例子，田纳西 以后，在美国再也没有在其他河流流域上采用这样的管理形式。这是因为，尽 管从河流水资源综合开发并结合其它自然资源综合开发的角度看，是很有效的， 但是田纳西河流流域管理局包揽了当地的主要经济领域，成了河流流域所在各 州中的个经济上的独立王国。这在3 0 年代，各州的力量还比较薄弱，无暇顾 及这块贫穷地区时，是可行的。但随着时间的推移，当各州的经济已经发展起 来后，看到经过综合治理后的这块土地上可以获得很大的经济效益，再设立这 样的典型，地方政府就很难接受了。， 2 加拿大 加拿大环境部是联邦一级的水资源管理机构，主要职责是：将自然资源的管 理和环境质量的保护相结合，对它们进行研究以促进合理开发利用。 山东大学工程硕士学位论文 加拿大在水的利用方面经历r 开发、管理和可持续水管理三个阶段。1 9 7 0 年前是水开发阶段，重点强调开发水资源工程建设，1 9 7 0 年至1 9 8 7 年期间是水 管理阶段，1 9 8 7 年世界环境与发展委员会发表了“我们的共同未来”的报告， 提出了水资源“可持续发展”的概念，从而使加拿大的水务事业进入了一个崭 新的阶段一可持续水管理阶段。在可持续发展概念指导下，为满足可持续水管 理的需要，加拿大联邦政府、省政府及地方政府的水管理机构进行了较大规模 的改革。联邦政府水管理机构的改革以强化对水资源的综合管理为目标，主要 体现在加拿大环境部、渔业与海洋部及农业部等联邦政府部门在机构重组中加 强了涉及水管理的机构设置。省级政府是承上启下的机构，因此，围绕可持续 水管理的机构改革力度最大，成立了专门水管理机构，将原来分散在政府诸多 机构的水管理权集中于水管理机构或公司，有的地区还把省政府拥有所有权的 各供水厂和污水处理厂划归该公司经营管理，同时把水资源与水环境的各项行 政管理任务也交由公司负责，从而使集中后的省政府水管理机构的各项水管理 政策能被高效地执行。 3 英国 英国在2 0 世纪3 0 年代设立各河流流域局。负责排水、发电和防洪。4 0 年代 后期改建的各河流域局，增加了渔业、防止污染和水文测验等职责。6 0 年代起 英国开始改革水资源管理体制，改河流局为河流管理局，在英格兰和威尔士共 有2 9 个河流管理局和1 5 7 个地方管理局。7 0 年代进一步对水资源实行集中管理， 把上述河流管理局合并为1 0 个水管理局，实行其管辖范围内地表水和地下水、 供水和排水、水质和水量的统一管理。 英国水资源经历了从地方分散管理到流域统一管理的历史演变后，目前定 型于以中央对水资源的按流域统一管理为基础的管理体制。在英国负责水管理 的机构是环境部，其主要职责是制定水方面所有政策，包括水资源和供应，并 且为水环境和水工业制定规章系统。环境部下设的环境机构负责水资源保护( 污 水治理) 和防洪。英国环境机构下设水务局，水务局下设1 0 个水务公司。 在流域管理方面，英国是最见成效的国家。2 0 世纪6 0 、7 0 年代水域污染特 别严重，为了治理污染，英国政府在1 9 7 3 年进行了一次现代的水管理革命，调 整机构实行流域管理，并取得了显著的成效。1 9 7 3 年污水管理机构把英格兰和 山东大学工程硕士学位论文 威尔士划分为十个区域性的水务公司，综合管理辖区内的水源、供水、污水处 理、污染控制、防洪等问题，有权提出水污染控制、法令、标准、有权控制污 染排放，在经济上相对独立，从而解决了原有的单位分散与相互推诿的问题， 改变了水资源管理以水污染控制工作上的混乱局面，开创了现代流域管理的新 模式。 在英国各水管理局中，以泰晤士河水管理局最大，职能也最全，有流域管 理典范之称。泰晤士河水管理局统一负责流域治理和水资源管理，包括有水文 站网业务、水情监测和预报、工业和城市供水、下水道和朽水处理、水质控制、 农田排水、防洪、水产养殖和水上旅游等。河流水管理局的财政收入主要来自 收取水费和排污费，以及农田排水、环境服务、旅游业等综合经营收入等，政 府只有防洪工程方面拨款，但所占比例不大。由于经济独立，自主权大，又不 象美国田纳西河流域管理局将河流发电、航运的经营包括进来，也不在业务范 围内经营水之外的其他工业和企业，这样就和当地政府的矛盾不突出，运作起 来比较顺利。 4 法国 法国的水管理一般地方性供水、污水处理由地方政府负责，大多由私人公 司建设、经营、管理，行政机关监管，而涉及水电、航运、防洪和河道整治、 山区造林，及跨地区的农业灌溉，则由中央政府授权国家公司统一开发。历史 上，法国曾实行以用户为基础( 即以区域为主) 的水资源管理。随着工业的快速发 展和城市化进程的推进，使用水需求迅速增长，同时还伴随着污染的加剧。针 对这种情况，法国在1 9 6 4 年颁布的水法中，对水资源管理体制进行了改革。在 从法律上强化全社会对水污染的治理，确定了治污目标的同时，建立了以流域 为基础的解决水问题的机制。法国对水资源管理基本上采取以流域机构为主的 方式。负责保护水资源、监测水质、防治污染、征收排污费和水费。各流域机 构设立董事会，由地方社团、政府代表和用水户代表组成，基本属于分散管理 的形式。 将全国按水系划分为六大流域，在各流域建立流域委员会和水管理局，以 期统一规划和管理水资源，在保护环境的前提下，实现流域水资源的高效开发 利用。由于运用这个系统，法国流域的生态状况有了显著的改善。 山东大学工程硕士学位论文 ( 1 ) 流域委员会相当于流域范围的“水议会”，是流域水利问题的立法和 咨询机构。流域委员会的组成是以部颁命令的形式确定的。它包括3 个群体：一是 用水户和有资格的地方显要人物及社会职业团体代表组成的群体，占4 0 4 5 的席位；二是不同行政当局的代表群体，占3 6 3 8 的席位；三是国家的代表群 体，占1 9 2 3 的席位。不同的流域委员会其委员数目在6 1 至1 1 4 之间。 流域委员会的作用是增强水资源开发利用决策中的民主性，对流域长期规 划和开发利用方针、收费计划提出权威性咨询意见。流域委员会一般一年开二 次会议。 1 9 9 2 年法律规定，流域委员会所在区域的行政长官担任流域协调行政官员， 负责贯彻执行和协调有关水资源控制和管理的国家政策，确保了国家行为的一 致性。 ( 2 ) 流域水管局是一种技术和水融资机构，是流域委员会的执行机构，主 要职能为：征收用水及排污费；制定流域水资源开发利用总体规划；对流域内水资 源的开发利用及保护治理单位给予财政支持，资助水利研究项目；收集与发布水 信息，提供技术咨询。每个水资源管理局都设一个由2 6 位成员组成的理事会。 这些成员有以下方面组成：与水问题有关的国家级8 个部委各派1 名代表；流域委 员会中不同类别用户的代表选出8 名代表区域机构( 社区、县、地区) 选出8 名代表； 水资源管理局派1 名代表；理事会主席，由政府委派，任期3 年。 5 前苏联、俄罗斯联邦 前苏联负责水资源开发利用和保护的有两个体系：一是部长会议和各加盟共 和国部长会议、州和边区苏维埃执行委员会等；二是土壤改良和水利部、各加 盟共和国水利部，流域或地区水利管理局、州水利局、边区水利局等。 土壤改良和水利部下设有关水资源管理方面的直属机构有：科研管理总局、 水资源综合利用管理总局、水资源保护总局、技术管理总局、工程( 系统) 管理总 局。土壤改良和水利部的职能是；制定水资源综合利用和保护的远景规划和 年度计划；负责大型综合利用水利工程的运行管理；负责全国大型灌溉和 排水系统的管理工作：领导全国的土壤改良工作；主管水资源保护工； 统一调度用水作。 1 9 9 5 年俄联邦在原有的水资源管理法律法规基础上修订并通过了俄罗斯 1 4 山东大学工程硕士学位论文 联邦水法，为开发、利用和保护湖泽、江河及地下水层奠定了更加完善和系 统的法律基础。在此基础上，俄联邦和各州、区又制定了一些相关的法律法规 和政策，以实施对水资源的有效管理。近年俄罗斯制定了其可持续性水管理方 针。俄罗斯水资源和水管理的基本方针是建立一套能够鼓励和促进水资源安全 又有效使用的完整机制，使用水不对生态产生破坏作用，也就是要保证的水资 源可持续利用。 俄罗斯联邦的水资源开发程度较高，水工程建设水平堪称世界一流，水资 源的使用由联邦、州、区和地方分别或联合进行经营和管理。水资源的调整分 配上，属于俄联邦所有的江河湖泽等水体的水资源山俄联邦进行调整和分配， 由俄联邦规定各州、区使用属俄联邦所有的水体的用水配额。俄罗斯的江河水 系往往跨越多个州、区，水资源之间的关系错综复杂，在一个流域内，某个局 部地区的用水情况可能大大影响其他地区。因此，在水资源的调配使用上主张 全流域“一盘棋 ，不仅要考虑行政区划，而且要考虑水资源的自然地理分区， 将江河流域视为个整体进行一体化管理。 6 日本 日本没有统一的水资源管理机构，水利工程的建设与管理分为中央与地方 二级制。中央级分别由五个省承担、分管水资源开发利用：农林水产省主管农田 水利，厚生省主管生活用水，通商产业省主管工业供水和水力发电，建设省主 管防洪和水土保持，环境用水由环境厅负责，水污染控制分别由官房、环境厅 和建设省河川局、都市局负责。全国长期供水计划，由以上各部门根据各地方 提供资料，分别进行本部门长期需水预测编制。地方级的都道府县( 相当于我国 的省市自治区) 均有相应的水利管理机构。在这些机构之上，国土厅作为集中协 调机构，汇总各部门的数据资料，编制全国河川水系综合规划，制定水中长期 供求计划，通过专家咨询，审议评价各部门的水资源开发计划，最后经政府批 准实施。 国土厅统一协调水管理的法律基础是河川法相当于我国呼之欲出的流 域法，统一协调的技术基础是流域水资源基本规划。可见，日本虽然是按部 门职能进行水管理，但它属于集中协调下的水资源分部门管理体制，水权还是 由国家统一管理，以加强河流水系的统一管理与开发，保证流域规划的实现。 山东大学工程硕士学位论文 根据日本水资源开发促进法，有关水资源的开发由内阁总理大臣组织制订 基本计划，有关管理事宜由经济企划厅处理。综合利用水利工程由国家和县进 行建设，由国家负担费用或给子补助。工程项目的勘测、设计、施工和管理等 工作，由各省、厅交给水资源开发公团或地方承担。开发公团为由政府出资的 半官方机构，负责工程的新建和改建，以及维修、管理等。因此，日本的水资 源管理属分部门、分级管理的典型。 7 印度 印度的水资源开发，如灌溉、排水、防洪等工程由各邦负责管理，而中央 政府负责协调邦际河流的流域开发，并制订相应的邦际水协议。中央政府在灌 溉方面的权力是有限的。而在水力发电和航运上可起主导作用。正常情况下， 所有工程的规划设计由邦政府根据计委的指示编制，由中央和地方政府负责筹 款。中央水委员会和中央动力总局是技术咨询机构。灌溉和水电工程由各邦的 公共工程部负责施工。 ( 1 ) 国家水资源委员会。该委员会成立于1 9 8 3 年3 月。委员会是以印度总 理为首、由各有关部和邦的负责官员为成员组成的高级组织机构，其职责是： 具体制定和监督实施国家水政策，确保水资源的开发利用与国家的最高利益相 一致；解决各邦之间在水资源开发计划的制定或执行期间可能出现的争执： 研究并审查水资源开发计划；对水资源的合理分配和利用及其管理机构和法规 提出建议。 一 ( 2 ) 中央水委员会。职责是制定和协调邦政府在水资源开发方面的规划、设 计施工和管理等各项工作，并负责技术交流和国际合作，它同时也是技术咨询 机构。该委员会还负责评估水利工程施工期间和竣工之后的技术经济可行性与 工程管理。 ( 3 ) 水资源部。水资源部原称灌溉部，主要负责灌溉工程的建设和管理。各 邦设有灌溉局，具体工程的建设和管理一般由邦灌溉局负责，大、中型工程和 涉及两个邦以上的工程，均需经水资源部批准。 ( 4 ) 农业部。负责田间架道、田间道路、土地平整、农田灌溉技术等管理工 作，水土保持工作也由它负责。 ( 5 ) 中央水污染防治与控制局。这是根据1 9 7 4 年印度国会制定的水法有关污 1 6 山东大学工程硕士学位论文 染防治与控制的条例成立的，同时还在各邦设立了邦水污染防治与控制局。 ( 6 ) 中央地下水管理局。这是一个国家级组织。中央地下水管理局主要承担 大规模的地下水查勘、评价、开发和管理的任务。对于地下水开发中少量的细 部勘查工作和小型工程规划，则由各邦地下水协会负责。 ( 7 ) 联邦防洪局。主要职能是主管防洪规划和管理。根据印度宪法规定， 印度的防洪设施由各邦负责修建，由政府提供贷款或投资。印度各邦设有防洪 局，各大流域机构设有防洪委员会。 可见，印度水资源管理的特征一是对经济和社会发展具有广泛的权力；二 是属政府的一个机构，对中央政府负责：三是法律授予高度的自治权；四是有 专门的经费，滚动开发。 第二节国外水资源管理经验 分析各国水资源管理的发展过程、特点、管理模式和经验，对于研究我国 流域与区域相结合的水资源管理体制有一定的借鉴作用。当前世界各国的水资 源管理形式主要有国家和地方两级行政机构为主体的管理形式、设立独立性较 强的流域( 或区域) 管理机构的管理形式以及其他类型的管理形式。许多国家在水 资源管理方面，经历了不同阶段，体制和形式也在不断变化，管理模式各具特 点。从发展情况看，世界各国的水资源开始朝着多目标综合开发、利用与保护 相结合，民主参与为主流，流域管理与区域管理相结合的方向发展，在管理体 制上相应出现了不同的形式。 1 国外流域水资源管理的发展过程 ( 1 ) 国外流域水资源管理重点的变化 国外水资源管理一般都经历了由分散管理向综合统一管理发展的趋势。目 前，国际上已经形成了多种模式的水资源流域统一管理。 任何国家的水资源管理都不可能是一成不变的，都与本国的经济、社会、