（行政管理专业论文）我国行政问责制研究——基于“非典”后行政问责制度建设与实践.pdf

中文摘要 民主政治的实质是责任政治，行政问责制度作为责任政府的主要实现形式， 它的建立是我国社会主义法制化进程的重要表现，是民主政治不断发展的必然要 求。 自从行政问责制在我国启动以来，一直受到学界的广泛关注，还得到了各级 政府的高度重视并着力实施。中央及地方相继出台了一系列相关的法律、法规来 规范其操作。但是，我国的行政问责制仍处于探索和实践阶段，还有很多问题亟 待我们去研究和解决，这正是本文要研究的课题。 首先，本文从行政问责制的概念出发，通过对国内、外理论研究现状的梳理 与分析，结合我国的实际情况，对行政问责制的概念及涵义做出界定。 其次，通过对美、英、法、德四国问责制实践的特点进行分析，指出我国可 以从问责文化、完备的法律保障、多元的问责主体以及政府信息公开四个方面借 鉴西方发达国家行政问责制的成功经验。 再次，以“非典”后两次“问责风暴”中典型案例为切入点，对我国行政问 责制的实施现状展开论述：并结合对近几年中央及地方相继出台的问责制相关规 范性文件的分析，指出行政问责制在运行中的趋势及存在问题。探讨了问责制实 践过程中由于权限和责任不清，问责文化滞后及相关配套制度缺失等因素导致的 诸多困境。 最后，通过对这些障碍的深入分析，为我国的行政问责制的完善与发展提出 若干政策建议。包括培育行政问责文化，完善问责制的法制化建设以及建立健全 与行政问责有关的配套制度。 关键词：行政责任“非典”问责风暴 a b s t i 认c t t h ee s s e n c eo f d e m o c r a c yi s a c c o u n t a b i l i t y i m p l e m e n t i n g a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi sr e g a r d e da sal a n d m a r ki nc h i n a ? sc o n s t r u c t i o no fd e m o c r a c v a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi st h em a i nf o r mo fr e s p o n s i b i l i t yg o v e r n m e n t ， w h o s ee s t a b l i s h m e n ti sas i g n i f i c a n ts t e pi nt h e p r o c e s so fs o c i a l i s tl e g i s l a t i o n a sw e l l a sa ni n e v i t a b l er e s p o n s et ot h ed e m a n do f d e m o c r a c y s i n c et h ee s t a b l i s h m e n tw a s l a u n c h e d ，i th a sb e e ng a i n i n gd e e pc o n c e r n so ft h ea c a d e m i cc i r c l ea n dh i g ha n e n t i o n o fg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l s m a n yr e l e v a n tr u l e sh a v eb e e ni n s t i t u t e ds u c c e s s i v e l vt o r e g u l a t ei t so p e r a t i o n h o w e v e r ，c h i n a sa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e ms t i l ls t a y sa tt h ei n i t i a ls t a g e 1 e a v i n gu sal o to fp r o b l e m st od e a lw i t h h o wt os o l v et h e s ep r o b l e m se f f e c t i v e l vi s e x a c t l yt h ef o c u so ft h i ss t u d y f i r s t l y , a f t e rr e v i e w i n ga n da n a l y z i n gt h er e c e n tr e s e a r c h e so na d m i i 】j s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e ma th o m ea n da b r o a d ，c o m b i n e dw i t hc h i n a sp r a c t i c a ls i t u a t i o n t h ep a p e rd e f i n e st h ec o n c e p ta n d m e a n i n go fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m s e c o n d l y ，t h r o u g ht h ea n a l y s i so nt h ec h a r a c t e r i s t i c so fo f f i c i a l sa c c o u n t a b i l i t ys v s t e r n i i lt h eu s a ，t h eu k ，f r a n c ea n dg e r m a n y , t h i sp a p e r c o n c l u d e st h a tc h i n ac a l ll e a m f r o mt h ef o u r c o u n t r i e s s u c c e s s f u l e x p e r i e n c e i n p r a c t i c i n ga d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo nt h ea s p e c t so ft h ea c c o u n t a b i l i t yc u l t u r e ，c o m p l e t el e g a l g u a r a n t e e ，m u l t i _ s u b j e c t s o f a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m , a n do p e ng o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n t h i r d l y , t a k i n gt h et w ot y p i c a la c c o u n t a b i l i t yc a s e sa f t e rt h es a r sa sb r e a k t h r o u g h p o i n t ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m c o m b i n e dw i t ht h ea n a l y s i so nt h er e g u l a t o r yd o c u m e n t s i s s u e db yc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a la u t h o r i t i e sr e l a t e dt oa c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi n r e c e n ty e a r s ，t h i sp a p e rp o i n t so u tt h ee x i s t i n g p r o b l e m sa n dd i r e c t i o no fc h i n a s o p e r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，a n da l s od i s c u s s e sd i l e m m a sd u et o u n c l e a rp o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t y d u r i n gi m p l e m e n t a t i o n ，l a g g i n ga c c o u n t a b i l i t y c u l t u r ea n dd e l e t i o no f s u p p o r t i n gs y s t e m s f i n a l l y , b a s e d0 1 1d e e pa n a l y s i so nt h ec o n f r o n t e dd i f f i c u l t i e si nc h i n a ，si m p l e m e n t i n 2 a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，t h i sp a p e ro f f e r san u m b e ro f p o l i c ys u g g e s t i o n s o ni t sp e r f e c t i o na n dd e v e l o p m e n t ，i n c l u d i n gc o n s t r u c t i n gc h i n a sa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t yc u l t u r e ，i m p r o v i n gl e g i s l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y , a n d e n a c t i n gc o m p l e t ea n dr e l e v a n ts u p p o r t i n gs y s t e m s k e y w o r d s ：o f f i c i a lr e s p o n s i b i l i t y ；s a r s ；a c c o u n t a b i l i t ys t o r m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞苤茔或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者虢鸯高反签字魄一年，月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨洼盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：砖赢凤 签字吼吖年，月刁日 导师签名： 气驾妒l 彳 签字日期年月? 日 第一章导论 1 1 选题背景及研究意义 第一章导论 2 0 0 8 年9 月，继“三鹿奶粉”事件后，全国各地连续发生数起特大事故。 仅在当月，因重大安全事故被免职的县处级以上官员就多达1 9 人；也使得2 0 0 8 年成为2 0 0 3 年之后，官员问责人数最多的一年，再次有包括山西省省长孟学农 在内的多名省部级高官受到责任追究。有人将此称之为新一轮“问责风暴”。 行政问责制在西方国家已经发展成了一种成熟的制度与经验，但在我国却起 步较晚，直至“非典”期间才真正走进我们的视野，并迅速进入摸索与实践阶段。 2 0 0 3 年1 2 月中央公布的中国共产党党内监督条例( 试行) 中明确写入了“质 问和质询”、“罢免和撤换要求及处理”等内容；2 0 0 4 年4 月中央批准实施的党 政领导干部辞职暂行规定中对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”和“责 令辞职”做出了严格规范；2 0 0 5 年4 月十届全国人大常委会第十五次会议通过 的公务员法，更是首次从法律高度对此进行了再次确定。在中央的强力推动 下，自2 0 0 3 年以来不少地方政府，如长沙、海南、重庆、云南也相继制订了问 责制度，强化官员的责任意识。如2 0 0 3 年8 月，长沙市行政问责制暂行办法 的颁布被公认为地方政府问责制度建设的开始。2 0 0 3 年至今，中国的行政问责 制经历了一个渐进发展的过程，也取得了一定的成效。 另一方面，2 0 0 6 年3 月，温家宝总理在政府工作报告中指出“要建立 健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”；同年9 月，总理在“加强政府自 身建设，推进政府管理创新”的电视电话会议上再次强调“要按照权责一致、依 法有序、民主公开、客观公正的原则加快建立以行政首长为重点的行政问责制 度”；同样是在3 月，温家宝在去年的政府工作报告中指出：“要严格按照法 定权限和程序行使权利，履行职责，加强政府立法，规范行政执法，完善行政监 督，简历法治政府，不断提高依法行政能力。努力做到有权必有责、用权受监督、 侵权要赔偿、违法要追究，让权力在阳光下运行。 ；3 月2 1 日国务院第一次全 体功过会议上通过的国务院工作规则更明确提出：“国务院及各部门要推行 行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围、规范问责程序、严格责任追究、 提高政府执行力和公信力。这些都表明行政问责制正逐步走向制度化的轨道。 问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现所谓 第一章导论 责任政府的原则，是责任政府的具体体现形式，最终目的在于保证政府系统的正 常运行、遏制权力腐败以及保障公共利益不受损失或损失最小化n 1 。根据现代民 主政治理论，建立和完善行政问责制是构建责任政府的核心环节。可以预见，“可 问责政府 的理念将在中国的行政改革中得到全面推行，行政问责制将成为我国 新一轮行政体制改革的重点心1 。 从以上我们可以看出，对我国行政问责制发展与完善的研究具有重要的理论 价值和实践意义： 第一，有利于探索和构建问责制的理论体系。我国的行政问责制理论体系中 借鉴了西方发达国家的相关理论成果，同时也借鉴了马克思主义经典理论家的民 主监督思想，但是问责的理论体系仍不全面，研究也不够深入。 第二，有助于深化行政体制改革，转变政府职能，塑造责任政府。问责制是 政府实现其行政责任的一种法律或自我控制机制，也叫行政自律机制，它可以防 止和阻止政府“滥用或误用公共权力”的失职行为。同时，能在理顺政府与社会、 政府与民众、政府与市场、政府与企业的关系中明确其承担的责任，实现“权责 利”的统一。 第三，是改善中国政治生态的现实需要。在中国的传统政治文化中，“官本 位”思想根深蒂固，公务员即使对重大事故负有不可推卸的责任，但要认真追究 其责任并做出相应的处理仍非易事。这样的政治生态造成社会公众与政府的疏 离，致使政府及其公务员形象受损，权威性不足。因此，加强行政问责制的研究， 期望通过问责制的实施来消除这一政治生态的丑陋现象，显得十分迫切。 第四，有利于加强公务员队建设的探索与实践。行政问责制既可以作为一种 监督体制，也可以看作是一种公务员管理体制。研究问责制，更大范围的推广问 责制，可将公务员的日常行政行为纳入问责范围，使他们在行使权力时感到一种 压力。同时，问责制的研究对推动建立积极、有效的公务员淘汰机制，纠正我国 干部管理体制长期以来存在的“对上不对下”等旧习起到促进作用。 最后，为问责制的实践难题提供解决思路。目前，众多冠以“问责”之名的 案例留下了很多值得思索的命题，如人大如何落实问责、责令辞职的官员因何种 责任而辞职、问责程序如何贯彻公平原则、问责方式如何合理化等等。本论文将 针对这些实践难题，尝试寻求解决路径。 论文研究的目的是通过对“非典 事件以后我国行政问责制实践与制度建设 分析，结合对相关国内外文献和理论的梳理归纳，从而对行政问责、问责制度有 一个清晰全面的认识，并为行政问责制的建立与完善献计献策。 第一章导论 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 在西方学术界，问责制是一个备受关注的话题，其多变的实践模式和丰富的 内涵既受到社会变革的影响，也显著地反作用于社会进步。这使得问责制的相关 研究在增加对学术界的吸引的同时，也加大了研究的复杂性。国外学者较早展开 对问责问题的研究，并取得了引人注目的研究成果。 1 以时间顺序分类 传统研究时期 这一时期，学者们认为行政问责是在政治授权体系基础上形成的责任回应， 行政问责的内容为：“部长问责公务员；议会问责部长；人民问责议会口1 。”传统 的行政问责认为，只有政务官才能决定行政结果，公务员保持政治中立，不参与 决策；组织每个层级的管理者是责任回应者，并且只承担独立的等级责任：政务 官和选民是行政问责的直接参与者：行政问责是一个单一直线的工作方式，政务 官负责对其制定的政策执行情况进行监督，选民负责对政务官进行监督h 1 。 新公共管理时期至今 2 0 世纪8 0 年代以来，在新公共管理思潮影响下，学者们对行政问责的假设 提出了一系列质疑：谁来决定行政结果? 谁对行政结果负责并承担责任回应? 谁 参与问责机制的执行? 问责机制如何运行? 传统的行政问责观点并不能完全回 答以上的问题。于是，学者们在新公共管理的理念下，重新来回答以上问题，在 继承和批判传统行政问责体系的基础上，建立了以等级问责、职业问责、法律问 责、政治问责为主要内容的西方现代行政问责体系。 2 以研究角度分类 美国学者邓恩对问责、问责制的相关研究文献做了以下分类：一类是从民主 理论的视角研究问责，另一类是从公共行政的视角研究问责；并进一步指出：无 论从哪一个视角对行政问责制进行研究，其核心都在于寻求如何界定选任官、非 选任官和公众三者之间适当的关系( 表1 - 1 ) i s 。 表1 - 1邓恩对。问责”相关研究文献的分类 研究视角主要研究内容 关注的是选任官( 包括由选任官提名的政务官) 和公众两者之间问责 民主理论关系的界定以及对政府构成的影响； 核心要素是政治选举制度、议会制度和话语权； 第一章导论 构成了从政府起源到民主宪政的完整理论体系。 关注的是政务官( 包括选任官) 、事务官( 非选任官) 和公众三者之 间问责关系的界定及其对行政治理的影响； 公共行政 核心要素是问责关系、问责内容、问责标准、问责实现机制以及它们 的构成特点对问责效果的直接影响。 3 以分析方法分类 在对责任、问责制度进行了系统的理论研究的基础上，斯图尔特、奥洛克林 等采用的过程分析方法，罗美泽克、辛克莱等采用的分类分析方法提出了多种行 政问责模式( 表1 2 ) 。 表1 - 2不同分析方法下的行政问责模式 分析方法学者研究成果 阶梯问责模式，每一个“阶梯”的代表了一套不同的 斯图尔特 问责标准 过程分析 根据实现有效问责的三个方面，问责分为无力的问 奥洛克林 责、分散的问责和强有力的问责三种形式 辛克莱 以结构和个体为维度提出了政治问责、公众问责、管 分类分析 理问责、职业问责和个人问责五种形式 罗美泽克“期望管理”范式 1 2 2 国内研究现状 行政问责制的研究在我国学术界仍是一个较新的热点问题。据“中国期刊全 文数据库”检索( c n l ( i 检索) 显示，截至2 0 0 9 年5 月，在学术论文题目中出现 “问责”一词的文章共有1 4 0 0 余篇，具体数据详见表( 表1 - 3 ，为便于对比不 统计0 9 年的数据) ：而根据下图( 图卜1 ) 的显示关于问责制的论文数量增加速 度惊人，而2 0 0 4 、2 0 0 8 两年数据的激增也正对应了“非典”后的两次“问责风 暴”。 表1 - 32 0 0 1 2 0 0 8 年论文数量分布 年份 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 72 0 0 8 篇数 19 2 3 1 5 8 1 8 82 1 62 7 24 1 4 第一章导论 图卜l2 0 0 1 2 0 0 8 年论文数量趋势 截至目前，我国学者毛寿龙、张成福、杜钢建、张贤民、宋涛、陈党、陈国 权、周亚越、黄健荣、唐铁汉、张创新、赵蕾等已经发表了不少有价值的学术论 文。大致可分为以下三类( 表i - 4 ) ：( 1 ) 从行政法的角度论述行政问责制及其 追究问题；( 2 ) 政治或法学角度论述责任与法律责任；( 3 ) 从行政学的角度研究 行政问责制及其制度建设和机制运行。在专门以“行政问责制”为研究对象的论 文中，有的主要研究问责制的内涵和理论基础；有的详细探讨行政问责制在实践 中闯题、障碍以及对策；还有的专门研究行政问责制的运行机制建设( 表i - 5 ) 。 值得提的是，周亚越于2 0 0 6 年出版的行政问责制研究一书，对中西方的 问责制度做了全面的介绍，这是目前为止关于行政问责问题最为全面的一本著 作。 表1 - 4 国内理论研究现状 分 角度及内容代表人物及作品 类 张贤民论政治责任民主理论的一个视角 行 责任与法律责任 沈国祯责任论 1 政 胡建淼领导人行政责任问题研究 法 行政责任及其追究 杨解军行政责任问题研究 毛寿龙行政性问责与程序性问责 行 杜刚建走向政治问责制 2 政行政问责制 宋涛行政问责概念及内涵辨析 学 周亚越行政问责制研究 陈党行政问责制度研究 行政问责与责任政 张成福责任政府论 周敏凯解读责任政府的两项主要目标：民主 府 责任意识与全面责任意识 第一章导论 孙彩红香港主要官员问责制的评析及其借鉴 香港“高官问责制”价值 汪永成香港“高官问责制”审视 表1 - 5研究内容及主要代表人物 主要内容代表人物 主要作品 顾杰论我国行政问责制的现状与完善 杜刚健 危机管理与政治问责制 概念、涵 义、理论 宋涛行政问责概念及内涵辨析 渊源 黄健荣、梁莹论问责新政：多维理论之考察 韩剑琴 行政问责制建立责任政府的新探索 制度设计 我国官员问责制的初始建构与效能提升、 与运行机张创新、赵蕾 从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化 制 唐铁汉我国开展行政问责制的理论与实践 制度实践刘厚金我国行政问责制的多维困境及其路径选择 王学军 论我国政府问责制之现实困境以及出路 以上这些论文或著作分别从不同角度对我国的问责制进行了研究，提出了不 少理论观点也取得了一定的成就，对建立和完善我国的行政问责制起到了积极作 用，但在以下两个方面仍有不足：一是理论的系统性和深刻性不够；二是理论研 究滞后于问责实践。 1 3 研究思路及方法 本论文旨在运用行政学、经济学、管理学及相关学科领域的理论，借鉴目前 国内外相关的研究成果，采用文献、案例等分析方法，对行政问责制自身的内涵 特征、理论基础及其中外的相关理论成果进行全面的梳理和研究；并对“非典” 后一系列问责事件及相关规范性文件进行归纳、整理、分析；结合对我国行政问 责制实施现状、发展趋势、存在问题的研究与探讨，进而提出一些有利于推进我 国行政体制改革、行政问责制度有效运行的对策。 第一章导论 1 论文结构 本文共分为六章，具体安排如下： 第1 章为导论。简要阐述了本文的研究背景及意义，国内外文献综述，以及 主要的研究思路和方法。 第2 章为文献综述部分。主要从相关概念和理论渊源两个部分，对行政问责 制进行全面的梳理和解析。 第3 章为域外经验借鉴。通过归纳整理美、英、法、德四国行政问责制实践， 分析西方问责制的特点和成功经验。 第4 章从“非典”后的问责事件、规范性文件为切入点，分析了我国行政问 责制在实践中的发展趋势和面临的困境。 第5 章分析了我国行政问责制发展存在的障碍因素，主要从权限和责任不 清，行政问责文化滞后以及行政问责配套制度缺失三个方面进行了探讨。 第6 章在明确建立健全行政问责制的逻辑前提的起初上，对完善我国的行政 问责制度提出建议。 2 研究方法： 文献分析法。由于关于问责制的研究还相对比较散乱，以及我国有关的法律 法规有待制定和完善，因此本课题的研究将会广泛搜索国内外有关论文和法规、 政策、文件等资料，通过归纳、整理这些文献资料，从中发现有益之处加以利用 并对不足之处进行完善。 比较分析法。本论文的出发点和归宿是探讨中国政治体制改革中的问责制建 设。通过中国和域外行政问责的比较，参酌外国的立法案例和实践案例，借鉴其 有益经验，以推动我国的行政问责制的完善与发展。 案例分析法。“问责事件”是我国行政问责制实践的一个重要表现之一，通 过对近几年问责案例的归纳与研究，发现行政问责制在运行过程中所表现出的趋 势和面临的困境。 第二章行政问责制及理论概述 第二章行政问责制及理论概述 2 1 行政问责制度的产生及发展历程 问责观念在我国古代很早就被认识到，在2 0 0 0 多年前孟子公孙丑下 中就曾提到：“有官守者，不得其职者去；有言责者，不得其言者去。”苟子天 论：“政令不明，举措不时，本事不理，夫是之谓人袄”。这些都包含了官员， 特别是作为“父母官”的政府主要官员应该“管一方冷暖，保一方平安”，否则 就应该离职的思想。另外，在中国帝制历史上，问责制包括皇帝问责、御史问责、 吏部问责等不同的渠道。但无论是言论还是实例，这种问责在中国传统历史中是 非系统、非制度性的。 早在古希腊雅典时期和古罗马共和国时期，西方智者们已经在实践中探索如 何防止权力的滥用，发展出水平问责制，即统治者要对其他机关( 监督者) 负责。 到了近代，洛克、休谟、孟德斯鸠、卢梭等思想家进一步从理论上阐释了问 责思想。随着西方国家先后进入资本主义社会，相应的政治文明建设进程加快， 责任和法治观念深入人心，建构一个国家廉政体系成为公民的迫切需要，这是一 种建设一个透明和接受监督的政治制度的综合战略。这样一个制度，需要民主的 政治机制、独立的司法制度、自由的媒体和独立的公民社会等等构成问责制的制 度支柱来支撑，水平问责制的建立及运行便是应时而生。在这种情况下，对权力 问责的法制化也就开始逐渐建立起来了。 在实践中( 表2 - 1 ) ，西方国家的行政问责制经过几百年的发展，已建立起 相当完备的制度，并形成深厚的行政问责文化底蕴。 表2 - 1西方问责制发展进程 时间主要事件影响 英国内阁首相沃尔波因得不到议会 开创了政府向议会承担政治责任的 1 7 4 2 先例，使代议机关成为政府外部重 多数信任而辞职 要的问责主体。 第一次明确规定政府应对其官员的 1 8 7 3 法国“勃朗哥”案件判决过错承担责任，开创了国家( 政府) 责任的正式形式。 第二章行政问责制及理论概述 美国颁布联邦侵权行为诉讼请求 至此，国家向全民负责、国家( 政 1 9 4 6 府) 因过错必须接受全民问责的理 法 念和制度得以全面确立，并由此确 立起以司法机关为问责主体的行政 1 9 4 7 英国颁布英国王权诉讼法 诉讼制度。 1 9 5 8 英国通过行政裁判所和调查法 自此，引咎辞职成为世界上多数国 家的通例，这一制度也作为追究有 1 9 6 7英国通过议会行政申诉专员法 关人员领导责任的制度沿用至今。 美国总统尼克松因“水门事件”被 1 9 7 2 迫辞职 引咎辞职作为一种责任承担的方式 德国卫生部部长德里菲舍尔和农 己为各国公众包括政府官员普遍接 2 0 0 l 业部部长卡尔汉斯马克因在疯牛 受，弹劾机制成为其有力的保障。 病事件中措施不当而主动引咎辞职 2 2 相关概念界定 “行政问责”的概念由“行政和“问责”两个方面构成，其中，“行政” 是其外延的限定，“问责”是其内涵的核心；而问责“a c c o u n t a b i l i t y ”的概念又 是伴随着责任“r e s p o n s i b i l i t y ”的概念产生的。在英语中，“a c c o u n t a b i l i t y ”和 “r e s p o n s i b i l i t y ”在责任的意思上有重合甚至某些情况下可以通用，因此，在对 “行政问责”进行系统的理论研究之前，首先要明晰它们之间的区别与联系。 2 2 1 责任与行政责任 1 责任 弗雷德里克莫舍曾经说：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责 任一次是最为重要的。透过“责任 复杂的内涵来定义“行政责任 是国内外 学界一般的思路。 “在西方思想史中，责任词最先出现在1 7 8 7 年英语和法语中。它最初 被用来指称美国和法国革命中出现的政治体制，以后，整个1 9 实际它一直被沿 用。”“责任概念为具有异质文化和不同传统的人们界定了一套共同的价值 标准。哺3 古往今来，不少学者对“责任提出了自己的理解。培根认为“责任” 第二章行政问责制及理论概述 是维护整体利益的善，他提出了“力守对公家的责任，比维持生存和存在，更要 珍贵得多”的思想。康德认为一个人只有具备选择自己行为的自由权利，才能承 担起对自己所选择的行为及其后果的责任。马克思把“责任”看作是一种使命和 任务。 在中国历史上，也有很多名言蕴含着责任的思想，如秦汉时“大道之行、天 下为公”、明清时的“天下兴亡、匹夫有责。 以上的论述对“责任”的界定都不太清晰，只反映出“责任”的一些特性。 下面笔者将从词语学角度来分析。首先，“责任”对应的英文单词有“r e s p o n s i b i l i t y ” 和“a c c o u n t a b i l i t y ”。根据麦克米高阶美语词典的解释，r e s p o n s i b i l i t y 指一个 人对其工作、职位和行为所必须承担的正式责任：a c c o u n t a b i l i t y 指当一个人处 于某一种特定职位时，公众有权力对其进行批评，而其本人有责任对与其职位有 关的所发生的事情向公众进行解释。由此可见，前者侧重的是职位本身的责任， 强调内部的控制；后者侧重的是职位与外部的联系和对外部承担的义务，强调外 部控制。其次，在现代汉语中，现代汉语词典对“责任的解释是：( 1 ) 分 内应做的事：( 2 ) 投有做好分内应做的事，因而应当承担的过失圆。 我国学者张贤明根据汉语大词典对“责任”的含义规定中认为：第一， “责任”意谓份内应做之事；第二，“责任”意谓未做好份内之事所应受的谴责 和惩罚。从第一层涵义看，“份 即角色，是各种社会规范要求社会成员承担与 自己的社会角色相适应的行为，表明了社会对责任主体的行为预期，属于积极意 义上的责任；从第二层涵义看，它说明社会对行为不符合社会规范的成员所给予 的谴责和制裁，反映社会对其成员不履行或没有履行好积极意义上的责任进行的 否定，属于消极意义上的责任盯1 。 笔者认为，行政问责制中的“责任”一词不但包括份内应做之事，还包括份 内之事未做好而受到谴责和制裁的含义，亦即包括职位本身的责任和职位对外界 所承担的义务两个方面的内容。 2 行政责任 根据行政学的观点，行政责任所涉及的问题既包括行政管理主体的法权地 位、行政管理行为的法律效力问题，也包括行政管理过程的法律程序、行政管理 后果的法律责任问题。对政府及其官员而言，承担行政责任不但意味着对全体国 民、立法机关和宪法及法律负责，而却意味着对政府自身的行政法规、制度和行 政上级负责。但是，关于行政责任的概念目前还没有统一的定论。 在1 9 9 9 年召开的国际行政学会第一次专门国际会议上，大会总报告人亚 。麦克米高阶美语词典( 英语版) ，外语教学与研究出版社，2 0 0 3 ：1 1 9 9 雷现代汉语词典，北京商务印书馆，2 0 0 2 ：1 5 7 3 1 5 7 4 第二章行政问责制及理论概述 当沃尔夫指出，“公共行政责任中的“责任”( a c c o u n t a b i l i t y ) 概念，包含着 有契约关系的、有束缚的、有义务的、不可推卸的等等含义。所以，“责任”的 本质关系决定着在“公共行政责任”中，公共机关或行政人员必须迅速、有效地 反映和帮助公民意愿和要求的实现。具体表现在公共机关或管理人员应该做到： 一是在行使职责时，必须说明要达到什么目标；二是在行政行为过程中，要有所 交待，向公众解释为什么这么做；三是在完成职责后，如出现差错或损失，应依 法承担相应的责任诲，。 在行政学史上，卡尔弗瑞德里奇和芬纳对于如何保证行政责任的争论，为 我们提供了两种经典的可能的选择方法。芬纳坚持认为将“职责感”，即“有效 的责任”加以区分的重要性。“职责感”或“责任感”意味着一个行政官员感觉 或理解义务，这是责任的主观形态，相对应于一个人对其行为承担的法律责任。 前者是对治理者内在的制约，后者是对行政行为的外在约束。弗瑞德里奇则坚持 认为，行政功能的责任行为并能像其宣称的那样强制实现。他认为，在现代大型 复杂的政府体系之中，通过外在约束，并没有保证客观责任实现的有效途径，而 且有证据表明大多数行政官员在大多数时间里，遵循着主观的责任道德。综合来 看，他们的争论实际上说明了行政责任的两种形式，即主观责任和客观责任阳1 。 美国行政伦理学教授特里l 库珀从主观责任和客观责任的角度对行政责 任做出非常深入的研究。他说：“客观责任与从外部强加的可能事物相关；而主 观责任则与那些我们自己认为应该为之负责的事物相关。 阳1 综上所述，国外学者一般把行政责任分为主观责任和客观责任来分析，所谓 主观责任，意指忠诚、良心以及认同，它是行政者自己本身对责任的感受。主观 责任强调行政人员之所以去做某事，乃是源于内在趋力。简而言之，所谓主观责 任乃是行政人员伦理的自主性。所谓客观责任，是指法令规章以及上级交付的客 观应尽的义务责任，是另一种责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 和义务。对行政人员而言，客 观责任来自法律的、组织的与社会的需求。客观责任不是由个人所做的，相反， 乃是由别人来决定在其位应该如何谋其政，具体可以下图来表示行政责任的结构 ( 图2 - 1 ) 。 在我国当前的理论界，关于行政责任的定义颇多。张国庆认为：“行政责任 是政府及其构成主体行政官员( 公务员) 因其公权地位和公职身份而对授权者和 法律以及行政法规所承担的责任。”这种定义表明了行政责任的性质，即它是由 行政主体“公权地位和公职身份”所必然要求的责任，是一种公共权力所必须担 负的责任，但是该顶一对责任的范围和内容并没有具体界定口们。在张国庆研究的 基础上，张创新、韩志明指出：行政责任可以理解为“行政权力的责任”行 政权利本身并非一个有形的实体存在，而是具体体现于公共行政管理活动之中， 第二章行政闻责制及理论概述 公共行政管理是行政权力的存在形式，所以行政责任即意味着( 公共) 行政( 管 理的) 责任。 2 2 2 问责与行政问责 图2 - 1 行政责任结构 问责“a c c o u n t a b i l i t y ”是伴随着现代责任政府而产生，其概念来源于西方， 但从当前的文献来看，即使是西方学者，也认为其概念内涵较为复杂。根据上文 中麦克米伦高阶美语词典对该词的解释，“r e s p o n s i b i l i t y ”是指一个人接受了 某项岗位任务，就意味着他承担起了要做好岗位工作的义务n 1 1 ；“a c c o u n t a b i l i t y ” 则还包含了另外一层意思，即对工作结果接受评价的义务。因此“问责”被定义 为对一个人的责任、职责、公正行为和自律方面的期待，该词的内涵侧重于对责 任的技术和外部控制n 别。 在我国学术界，有学者就“a c c o u n t a b i l i t y ”进行更深入的研究并取得了有价 值的研究成果。通过对比朗文英汉双解词典和牛津高阶英汉双解词典， 陈芳认为：“a c c o u n t a b i l i t y 有作解释、说明的责任义务，尤其是对自己的行为有 向外界做出说明的责任义务等，它强调外部的压力；综上所述，我们认为两 者的区别如下：从字义上讲，a c c o u n t a b i l i t y 是有义务做解释，有所交代之义，也 有主动为自己的行为负责，为自己的行为解释之意；从行政管理的意义上讲， a c c o u n t a b i l i t y 是主动向某人( 集体) 一行政系统的上级和下级一有交代；因此 a c c o u n t a b i l i t y 是一种事后的责任追究，并且是主动对自己的行为做出交代、解释， 并承担责任”u 副。 在公共行政领域，对行政问责的概念进行明确规范界定的专业工具书以公 共行政实用辞典和公共行政与政策国际百科全书较有代表性。公共行政 实用辞典提出了“行政问责的概念，并将“问责的范围”界定为“由法律或 组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质 问、承担责任”。 第二章行政问责制及理论概述 新公共管理提出的公共行政的委托一代理理论，将公众和政府的关系看作是 一种委托一代理关系，而这种关系的实质是一种责任合同关系。罗美泽克与谢菲 尔茨主编的公共行政与政策国际百科全书受这种理论影响，对问责的概念定 义重新进行了界定，“问责” ( a c c o u n t a b i l i t y ) 是指委托方和代理方之间的一种关 系，即获得授权的代理方( 个人或机构) 有责任就其所涉及的工作绩效向委托方做 出回答。在此概念界定下，“问责”又分为广义和狭义两个范畴，从广义范畴来 看，“问责作为一种普遍的社会关系形式，存在于许多社会环境和社会关系之中”， 即一般问责：从狭义范畴理解，“问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种 行政结构和治理方式”，即行政问责。 世界银行的公共部门的社会问责：概念探讨和模式分析书中，也对行政 问责的概念做出了分析，指出行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府 官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接 收失责的惩罚n 劓。 我国学者宋涛认为，行政问责的含义是指行政人员有义务就与其工作职责有 关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。在行政 范围内，从构成要素看，他认为行政问责的内涵主要体现了以下几个方面：( 1 ) 从功能和作用上看，行政问责表现为行政管理中的一种监督控制机制，其作用是 为了实现社会和行政自身对于行政效率和效果的价值期望。这种控制分为内和外 两个方面。( 2 ) 从问责对象和问责主体来看，他们之间表现为一种对应的责任关 系，这种责任关系往往为政治理念和法律、规章制度所规定，使得行政问责过程 表现为强制性执行过程。3 、从问责内容及实现机制上看，行政问责一般表现为 法律问责、政治问责、等级管理问责和职业道德问责四个方面h 副。 2 2 3 问责制与行政问责制 诺贝尔经济学奖获得者诺斯将制度定义为“是一种社会的游戏规则，或者更 规范的讲，是都市有人类设计的用意规范人们相互行为的限制川1 6 1 ，它包括非正 式约束和正式的法规。许多西方国家都注重通过各种制度的构建来防止公共权力 的滥用。 1 问责制 在国内学者中，顾杰认为，问责制就是责任追究制。问责制是民主政治的 个组成部分，在民主政治下，由选举和任命产生的官员必须对人民负责，他们 必须为自己的言论和行为承担责任n ”。 蒋晓伟认为，问责制是现代国家，由选民和行政上级依法追究因失职造成不 第二章行政问责制及理论概述 良后果的政府官员，特别是失职政府高官责任，以强化和明确政府官员职责，提 高行政效率，克服行政权力可能带来腐败的种政治制度n 8 1 。 赵素卿认为，问责制的核心是通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一 种高度的责任意识和危机意识，并对那些由于官员个人行为失当，或者违法、渎 职、失职等，在公务活动中造成的后果承担责任u 引。 毛寿龙认为，所谓问责制，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而 且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权 力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。其中“责”的涵义广泛，包括道德 层面的责任、行政性责任、政治性责任、法律责任。汹1 渝纪法认为，从性质定位上讲，问责制实质上是种监督与责任追究相结合 的制度。它不应只局限于对权力运行结果的评价和责任追究，还应体现在对权力 运行过程中的监督。从制度定位上讲，问责制不应是国家公务员管理制度或 其他制度的实施制度( 手段) ，而应是与国家公务员制度有机衔接、互为补充的 一项独立制度。“责”主要是行政责任，一定范围内的道义责任也应纳入；不仅 包括个人责任，还包括集体责任：不仅包括直接责任，还包括连带责任乜。 周亚越认为，问责制是指特定的问责主体针对公共责任承担者承担的职责和 义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范。这里的公共责任 承担者主要包括政府、执政党以及政府和党内的官员等等。 为了正确理解问责制的内涵，周亚越指出必须消除对于问责制的认识误区。 第一个误解是把问责制简单等同于引咎辞职。其实，引咎辞职仅仅是问责制的一 个方面，问责制度的内容不仅于此，也不能把问责制仅仅理解为责任追究制度， 问责制度的确涉及到追究责任，但又不是简单地表现为上级追究下级的责任。第 二个误解是把问责制度简单理解为上问下责。第三个误解是把问责制看成是上级 对下级某个已知的具体过失的惩罚。这种误解把政府与官员的责任局限于具体的 事件，这样的问责制追问的是具体问题的具体过错，变成一种纯粹的惩戒措施。 问责制度关键要解决的是，确保政府与官员在平时就充分承担责任；而对官员因 过失做出的惩罚，通常是在事故发生后，已为时太晚。所以问责制度关注一切责 任，惩戒则只