（环境与资源保护法学专业论文）长株潭土地资源保护的立法研究.pdf

嬲燃料 中南林业科技大学 。 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品，也不包含为 获得中南林业科技大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材 料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式表明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：琛赶断 山f 年易月1 日 中南林业科技大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的 规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件或电子版，允许论文被查阅或借阅。本人授权中南林业科技 大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 一本学位论文属于： 1 、保密1 3 ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 作妥躲瓣第秘上篙“小。礼髟幼作者签名：萄娇 导师签名： 彳。眵少钐 山l j 年易月日 年月日 摘要 万物生长离不开土地，人类的生存和城市的发展都离不开土 地，土地是实现现代社会可持续发展的重要保障。随着经济社会的 高速发展和人民生活水平的不断提高，土地环境问题也日益凸显， 加强环境立法是土地资源保护的重要手段。 本文是在长株潭城市群已被国家批准为“全国资源节约型和环 境友好型建设综合配套改革示范试验区”，且“两型社会”建设高速 发展的背景下写出来的。土地是社会经济发展的重要资源之一。对 于长株潭城市群“两型社会”建设更是如此。随着城市化进程的加 快，土地资源面i 临的问题也日益显现。土地资源保护不仅仅是政府 的职责，是法学人的研究对象，更应该深入每一个普通民众的内心。 如何在城市建设对土地的“刚性需求”和土地资源保护特别是耕地 资源保护的“硬性任务”之间找出最佳平衡点是本文的出发点也是 最终的落脚点。 本文通过借鉴近年来国内关于长株潭土地资源保护方面的成 果，揭示了长株潭土地资源保护的内涵，第一章绪论中阐释长株潭 土地资源保护的相关理论，以实现完善长株潭土地资源保护立法的 渴求。第二章中作者在准确阐述土地资源的内涵特征的基础上，介 绍了长株潭土地资源及其利用现状，指出长株潭土地资源利用存在 的问题以及这些问题的成因。第三章首先介绍了长株潭土地资源土 地资源保护的立法概况，其次介绍了长株潭土地资源法律现状中所 包含的主要内容，再次是对长株潭土地资源立法与上海浦东新区、 天津滨海新区、成渝新区的土地资源立法进行了比较。第四章主要 是对长株潭土地资源立法进行了评价，指出长株潭土地资源立法中 存在的问题。第五章是针对长株潭土地资源立法存在的问题，提出 完善长株潭土地资源保护的立法构想，主要内容包括长株潭土地资 源保护立法应遵循的原则，对法律制度的构建与完善，对法律责任 的完善、立法加强执法的完善以及监察体制的完善。通过对长株潭 土地资源立法的分析，提出完善立法的构想，为推进长株潭的生态 环境建设和经济社会可持续发展，实现长株潭环境友好型和资源节 约型社会的建设做出贡献。 关键词：长株潭；土地资源；土地资源保护；立法 a b s t r a c t a l lt h i n g sg r o w t hc a n tw i t h o u tl a n d ，h u m a n s u r v i v a la n dc i t i e s d e v e l o p m e n ta l s on e e dt h e l a n d l a n di sa ni m p o r t a n tg u a r a n t e e t o a c h i e v es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fm o d e r ns o c i e t y w i t h t h e r a p i d d e v e l o p m e n to fe c o n o m i ca n ds o c i e t y ，p e o p l e s l i v i n gs t a n d a r d sh a d i m p r o v e d ，t h e e n v ir o n m e n t a li s s u e so f l a n db e c o m ei n c r e a s i n g l y p r o m i n e n t ，w e m u s ts t r e n g t h e n t h el a n d l e g i s l a t i o n ，w h i c h i sa n i m p o r t a n tm e a n so fp r o t e c t i n gl a n dr e s o u r c e s t h i st e x t ，sb a c k g r o u n d i s c h a n g s h a - z h u z h o u x i a n g t a n ( c z t ) s u r b a na g g l o m e r a t i o nh a db e e na p p r o v e da s ”n a t i o n a lr e s o u r c e s a v i n g a n d e n v i r o n m e n t f r i e n d l y c o n s t r u c t i o no fc o m p r e h e n s i v e r e f o r m d e m o n s t r a t i o nt e s ta r e a ”i no u rc o u n t r y ，a n dt h e t w o t y p es o c i e t y ”h a s d e v e l o p e dr a p i d l y l a n d i sa ni m p o r t a n td e v e l o p m e n t r e s o u r c e so f s o c i a la n de c o n o m i c t oc z tc i t yc l u s t e r nt w o t y p es o c i e t y ”b u i l d i n g e v e nm o r es o w i t ht h ea c c e l e r a t e du r b a n i z a t i o np r o c e s s ，l a n dr e s o u r c e s d r o t e c t i o ni s s u ea r ea l s oi n c r e a s i n g l ya p p a r e n t p r o t e c t i o n o f l a n d r e s o u r c e s ，n o tj u s tt h eg o v e r n m e n t sd u t y ，a n dt h eo b j e c to fl a wm a n s s t u d y 。b u ta l s os h o u l db ee v e nm o r ed e e p l yi n s i d ee a c ho ft h e g e n e r a l p u b l i c h o w t ob a l a n c e dt h e ”r i g i dd e m a n d i nt h en e e d o fc i t i e s c o n s t r u c t i o na n dt h e ”h a r d t a s k ”o fl a n dp r o t e c t i o n ，e s p e c i a l l yt h e p r o t e c t i o no fc u l t i v a t e dl a n di st h es t a r t i n gp o i n to f t h i st e x t ，a l s oi st h e f i n a le n dr e s u l t t h i sa r t i c l et h r o u g hr e f e r e n c ei nr e c e n ty e a r sa b o u tt h ec z t l a n d e s o u r c e sp r o t e c t i o ni nc h i n a ，w er e v e a l t h e a c h i e v e m e n t so fc z t l a n dr e s o u r c e sp r o t e c t i o n c o n n o t a t i o n i nt h ef i r s tc h a p t e r ，w e i n t r o d u c e di n t e r p r e t a t i o no fc z tl a n d r e s o u r c e sp r o t e c t i o ne l a t e d t h e o r y ，i no r d e r t oa c h i e v ep e r f e c tc z tl a n dr e s o u r c ep r o t e c t i o n l e g i s l a t i o no fe s i r e t h es e c o n dc h a p t e r o ft h ea u t h o re x p o u n d e di n a c c u r a t ec o n n o t a t i v ef e a t u r e so fl a n dr e s o u r c e sw a si n t r o d u c e do nt h e b a s i so fi t sc z tl a n dr e s o u r c e su t i l i z a t i o ns t a t u s ，p o i n to u tt h ec z t n l a n dr e s o u r c e su t i l i z a t i o no ft h ep r o b l e m sa n d t h ec a u s e so ft h e s e p r o b l e m s i nt h ec h a p t e r3f i r s t l yi n t r o d u c e dt h e c z tl a n dr e s o u r c e s l a n dr e s o u r c ep r o t e c t i o nl e g i s l a t i o ns u r v e y ，s e c o n d l yi n t r o d u c e sc z t l a n dr e s o u r c e sl a wc o n t a i n e di nt h ec u r r e n tm a i nc o n t e n t ，o n c ea g a i n ， i st oc z tl a n dr e s o u r c el e g i s l a t i o na n d t h ep u d o n gn e wa r e ai n s h a n g h a i ，t i a n j i nb i n h a in e wa r e aa n dc h e n g y u d is t r i c tl a n dr e s o u r c e l e g is l a t i o na r ec o m p a r e d t h ef o u r t hc h a p t e rb a s i c a l l yi s t oc z tl a n d r e s o u r c e s , a n dp o i n t so u tt h a tt h el e g i s l a t i o n i se v a l u a t e dc z tl a n d r e s o u r c el e g i s l a t i o np r o b l e m s t h ef i f t hc h a p t e ri sa i m e da tc z tl a n d r e s o u r c el e g i s l a t i o np r o b l e m sa n dp u t s f o r w a r di m p r o v e m e n tc z t l a n dr e s o u r c ep r o t e c t i o nl e g i s l a t i o n ，t h em a i nc o n t e n t si n c l u d e c z t l a n dr e s o u r c ep r o t e c t i o nl e g i s l a t i o ns h o u l d f o l l o wt h ep r i n c i p l eo f l e g a ls y s t e m ，t h ec o n s t r u c t i o na n di m p r o v e m e n to fl e g a ll i a b i l i t y ，t h e p e r f e c t i o n o f t h e l e g is l a t i o n ，s t r e n g t h e n t h el a we n f o r c e m e n t s u p e r v i s i o ns y s t e m a n d p e r f e c t t h r o u g h t oc z tl a n dr e s o u r c e 1 e g i s l a t i o na n a l y s is ，i tp u t sf o r w a r dt h ei d e ao fl e g i s l a t i o np e r f e c t i o n ， t oa d v a n c et h e c z t e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n tc o n s t r u c t i o n a n d s u s t a i n a b l ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta n d r e a l i z et h ec z t e n v i r o n m e n t f r i e n d l ya n dr e s o u r c e st o c o n t r i b u t et ot h ec o n s t r u c t i o n o fe c o n o m i c a ls o c i e t y k e yw o r d s tc h a n g s h a z h u z h o u x i a n g t a n ( c t z ) ；l a n dr e s o u r c e s ；l a n d r e s o u r c e sp r o t e c t i o n ；l e g i s l a t i o n m 目录 摘j i l 兽i a b s t r a c t 。i i 1 绪论1 1 1 研究背景。l 1 2 研究意义2 1 2 1 保证长株潭农业生产正常进行，维护社会稳定2 1 2 2 实现长株潭土地资源可持续发展，保证代际公平3 1 3 研究现状。4 1 4 研究方法4 2 长株潭土地资源及其利用状况7 2 1 土地资源相关概念7 2 1 1 土地资源的概念7 2 1 2 土地资源的功能。7 2 1 2 1 生产功能8 2 1 2 2 生活功能一8 2 1 2 3 生态功能8 2 2 长株潭土地资源概况9 2 2 1 土地的环境承载力大1 0 2 2 2 地形地貌多样1 0 2 2 3 人均土地资源占有量水平较低1 0 2 3 长株潭土地资源利用状况1 0 2 4 长株潭土地资源利用面临的问题1 1 2 4 1 建设用地比重不断加大且利用效率较低1 l 2 4 2 耕地总体数量不断减少且质量呈下降趋势1 2 2 4 3 土地后备资源不足1 3 2 4 4 统筹土地利用任务艰巨1 3 2 4 5 土地的生态环境破坏严重13 2 5 长株潭土地资源利用中问题产生的原因1 3 2 5 1 地方性土地资源保护法律法规不健全，可操作性差1 3 2 5 2 一些地方政府重经济g d p ，轻绿色g d p 的结果1 4 2 5 3 土地污染的滞后性，导致土地资源保护长期被忽视1 4 2 5 4 公众参与机制的不健全，土地利用缺乏监督1 5 2 5 5 缺乏土地资源管理的统一机制15 i 3 长株潭土地资源保护立法概述1 8 3 1 长株潭土地资源保护立法的背景1 8 3 1 1 我国现行土地资源保护的法律规范仍有空白1 8 、 3 1 2 长株潭土地资源保护形势紧急1 8 3 1 3 土地资源保护立法的民意基础已初步形成1 8 3 1 4 “两型社会”实验区对土地资源的新要求是土地资源保护面临的新机遇1 9 3 1 4 4 创新土地市场机制。2 0 3 2 目前长株潭土地资源保护立法概况2 l 3 2 1 省人大、省政府有关土地所颁法律2 1 3 2 2 长株潭有关土地的法律2 l 3 3 长株潭土地资源保护法律体系的主要内容2 2 3 3 1 贯彻严格的耕地保护制度2 2 3 3 2 控制城乡用地规模2 2 3 3 3 大力推进土地的节约集约利用2 2 3 3 4 积极推进经济社会与环境保护的双赢2 2 3 3 5 积极推进农村土地承包经营权流转2 3 3 3 6 深入探索土地征收后失地农民的社会保障制度2 3 3 4 长株潭土地资源立法与其他试验区土地立法之比较。2 4 3 4 1 上海浦东新区。2 4 3 4 2 天津滨海新区j 2 5 3 4 3 成渝新区2 6 3 4 4 启示与借鉴。2 6 3 4 4 1 关于开发主体方面2 7 3 4 4 2 关于耕地保护2 7 3 4 4 3 关于农村集体建设用地流转2 7 4 长株潭土地资源保护立法的评价2 9 4 1 长株潭土地资源立法的地位与作用2 9 4 1 1 不断加强土地资源的立法，越来越重视对土地资源的保护2 9 4 1 2 法律内容涉及土地资源保护的各个方面，内容广泛2 9 4 1 3 重视对土地资源保护制度的创新2 9 4 2 长株潭土地资源立法存在的问题3 0 4 2 1 仍存在过分注重土地的经济价值，忽略土地的生态价值3 0 4 2 2 法律制度存在问题。3 0 4 2 3 监管体制存在缺陷3 0 4 2 4 法律责任内容过窄，处罚力度轻3 l 4 2 5 忽视对土地资源的整体性保护3 1 5 完善长株潭土地资源保护立法构想3 3 5 1 完善长株潭土地资源立法保护的必要性3 3 5 1 1 发展市场经济的内在要求3 3 5 1 2 可持续发展的法制需求。3 4 5 1 3 长株潭“两型社会”建设的现实需要3 4 5 2 长株潭土地资源立法应遵循的基本原则3 4 5 2 1 与“两型社会”建设相适应的原则3 4 5 2 2 效率与公平原则3 5 5 2 3 保护与合理利用并举的原则。3 5 5 3 长株潭土地资源保护法律制度的构建与完善3 6 5 3 1 土地利用规划制度3 7 5 3 2 农村集体建设用地使用权流转制度3 9 5 3 3 耕地异地占补平衡制度4 0 5 3 4 土地交易信息公开制度。4 2 5 3 5 改革土地征收制度4 3 5 3 6 规范公众参与制度：4 4 5 4 法律责任的立法完善4 5 5 5 规范土地资源保护执法的立法4 6 5 5 1 规范执法队伍的执法行为4 6 5 5 2 强化土地管理部门的执法权力，提高土地管理部门的执法能力4 6 5 5 3 建立三市土地资源保护统一管理部门和分部门监督相结合的机制4 7 5 6 监察体制的立法完善：4 7 结语4 9 参考文献5 1 攻读学位期间的主要学术成果5 5 致j 射5 6 硕士学位论文长株潭土地资源保护的立法研究 1 绪论 1 1 研究背景 2 007 年l 2 月14 日，国家发改委正式批准长株潭城市群成为 全国“资源节约型和环境友好型社会”建设综合配套改革试验区 ( 以下简称“两型社会”试验区) 。这是继上海浦东新区、天津滨 海新区和成都、重庆新区被国家批准为综合配套改革试验区之后 的第四个国家级综合配套改革试验区。随着长株潭城市群建设不 断的提升与发展，这一地区已经逐步成为中国经济新的增长极。 然而，在经济高速增长的趋势下，长株潭城市群的生态和环境质 量却不断下降。【1 】在湖南省的l4 个地级市中，长沙、株洲、湘潭 是全省环境污染最严重的三个城市，严重的环境污染已开始制约 长株潭地区乃至全省经济的可持续发展。长株潭“两型社会”试验 区的提出，一方面为长株潭城市群带来了巨大的发展潜力，另一 方面也为长株潭区域建设，探索出一条经济发展与资源、环境相 协调的道路提供了难得的重大历史机遇。 长株潭城市群位于湖南省东北部，包括了长沙、株洲和湘潭 三市极其周边行政区域。面积达2 8 万平方公里，2 0 06 年人口为 130 0 万，三市的经济总量约为2818 亿元，分别占湖南全省的37 6 、l9 2 、13 3 。三市沿湘江呈“品”字形分布，两两相距不 足4 0 公里，道路交通系统发达，结构紧凑。【2 】三市土地总面积中， 农用地236 4 万公顷( 耕地6 2 33 万公顷) ，占总面积8 4 16 ； 建设用地29 58 万公顷，占总面积10 53 ；未利用地l4 98 万公 顷，占总面积5 3l 。【3 】汇集了4 个国家级开发区为代表的18 个 开发区，工业交通发达，经济总量达到了全省的38 ，城市化率 达到5l ，年用地量为全省的4o 左右。【4 】长株潭城市群近年来 经济持续高速发展，但在环境保护却未能与经济协调发展，土地资 源呈现过度开发以及污染严重态势。株洲清水塘土壤污染事件， 是全国多目标区域调查发现的最严重的镉污染区，被重度污染土 地( 核心污染区) 面积达34 4l 平方公里，集中分布在以清水塘 工业区为核心的市区西南部，该范围内的农用地早已不宜继续耕 硕士学位论文 长株潭土地资源保护的立法研究 作，污染土地的开发利用成为一个迫在眉睫的问题。长株潭地区 耕地量不断减少特别是优质耕地的减少、抛荒，过度开发造成后 备土地资源不足、开发整理难度大等已成为制约长株潭发展的瓶 颈。造成长株潭土地资源过度开发利用、浪费和土地污染的原因 是多方面的，但立法上的空白、法律制度的缺失是重要原因之一。 1 2 研究意义 从长株潭土地资源的现状以及城市化开发建设占用大量土 地的基本情况不难看出，城市化建设开发与土地资源存在着激烈 的冲突。【5 】因此，在城市化建设开发中切实保护土地资源以达到 二者利益的平衡，具有重要的意义。 1 2 1 保证长株潭农业生产正常进行，维护社会稳定 农业是国民经济的基础，是人类的衣食之源。无农不稳、无 粮则乱。农业生产在我国具有不可替代的战略地位，而土地资源 的数量、质量、分布以及利用状况与农业生产直接相关。土地资 源的保护和合理利用不仅是我国“三农”问题中的一个突出问题， 事关粮食安全，并且土地也是国家加强和改善经济宏观调控的重 要手段之一。湖南自古以来是农业大省，是粮食生产的重要基地。 著名的杂交水稻的研发产地就是湖南长沙，而它的研发人袁隆平 先生也享誉国内外。历史证明，由于受不利因素影响而使土地资 源特别是耕地的数量与质量下降，必然导致粮食减产，进而制约 我国农业和国民经济的发展。而反之，则是土地资源得到合理的 保护和利用，粮食大幅度增长的年份，一般都是农业和国民经济 迅速增长的时期。耕地是土地资源中的精华，作为各种农业资源 的载体，在人为因素的作用下，最终形成一定的综合生产能力。 【6 】农、林、牧、副之间的关系十分密切，互相补充、协调发展。 其中，耕地的利用水平和产值远高于林业和牧业。因此，耕地对 农业的总体格局及变化有着重大的影响，它是人类提高作物产量 的基石，关系着人类的生存基础和发展潜力。坚守18 亿亩耕地， 对耕地资源通过基本农田制度和用途管制等制度进行特殊保护， 使耕地的“用途不改变，总量不减少，质量有提高”，以确保粮食 生产安全。 2 硕士学位论文 长株潭土地资源保护的立法研究 长株潭地区开发过程中，征收了大量的农民土地。土地是农 民维持生存最基本的物质基础，也是城市居民生活资料以及工业 生产资料的重要来源。没有了土地，人民就失去了最基本生活资 料的生产场所，国家也就失去了社会稳定的基础。特别是近几年 来长株潭地区兴起的房地产热、经济开发区热等大规模的占地， 使得耕地资源逐渐减少，很难抵御一些区域性或全球性的自然灾 害，也不能缓解越来越突出的人地矛盾。因此，土地资源状况有 关长株潭农业的正常发展和区域内社会的安全稳定。【7 】 1 2 2 实现长株潭土地资源可持续发展，保证代际公平 可持续发展概念首先只指对资源的一种战略管理，即如何将 全部资源中合理的一部分加以收获，使得资源不受到破坏，而新 成长的数量足以弥补所收获的数量。1 8 】 它首次出现于国际自然保护同盟l9 80 年制定发布的世界 自然保护大纲中。通过20 世纪后30 年的发展，“可持续发展已 经从人类对自然负有何种责任的哲学思考，演化为国家和地方环 境保护团体呼吁人类更多地关心环境的具体行动。”【9 】这是人类对 自身以前所走过的发展道路持有的怀疑和摒弃态度，也是人类对 未来可持续发展道路重新选择的憧憬和向往。但是，人们现在更 多关注的是人类活动对多种资源管理实践之间的相互作用和累 积效应，范围也已从几大区域扩大到全球。因此，可持续发展可 以理解为既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的 能力构成危害的发展。【l o 】 可持续发展的建立是在资源的可持续利用和良好的生态环 境基础上的，一个社会的可持续经济和社会体制的发展结构与模 式，理所应当的是由自然资源和生命系统能够共同持续维持的结 构体。【l i 】可持续发展理论是不超出地球生态系统承载力的情况 下，改善人类生活质量的一种发展模式理论。纵观当前，伴随发 展而日益严重的环境问题足以证明当前的发展模式尚未真正走 上可持续发展的道路。长株潭当前面临的日益增长的人口压力， 土地资源严重短缺，加之经济尚不够发达，土地利用不够合理。 特别是随着长株潭城市化发展的加快，大规模的房地产建设，土 地资源面临着再配置，在此过程中，能否高效合理利用土地成为 3 硕士学位论文长株潭土地资源保护的立法研究 制约经济可持续发展的基本因素。对长株潭现实情况、人地关系、 土地资源利用潜力和承载力进行深入分析，从利用和管理政策上 采取综合对策，才能使我国有限的土地资源逐步实现可持续利 用，以促进社会经济的可持续发展。【1 2 】 代际公平理论是可持续发展理论的重要内容。这一理论最早 由美国国际法学者爱迪b 维丝提出，指的是代际间的公平即世代 的纵向公平，主要是当代人为后代入的利益保存自然资源的需 求。而实际上，在环境保护中“预防为主”原则的确立及其相关制 度的完善，已经说明了对我们给后代人环境造成影响的担忧，反 映了人们越来越愿意在制定法律规范时将现在与未来联系，意味 着我们今天的政策应该限制那些对未来环境造成破坏的做法，避 免不可逆的环境变化。【1 3 】 然而，代际公平的实现，往往在现实条件和现实选择的压 力下选择退让，长株潭土地资源当前面临的严峻现状就是一个充 分的例证。“世代间公平的理论要求最低水平的公平，保证各世代 至少享有与其祖先所相同水平的地球资源”，“依照世代间正义的 理论，各世代都有义务保证其留给未来的地球自然资源质量不比 其接受这些资源时有所下降”【1 4 】，必须合理开发利用有限的土地 资源，维护各代人应有的利益，保持我们与子孙后代之间的世世 代代的公平。 1 3 研究现状 目前，从法学的角度对长株潭“两型社会”实验区土地资源保 护进行的研究并不多见。国外对资源节约型、环境友好型城市建 设的研究主要是从发展循环经济、可持续发展战略以及建立生态 城市等角度进行研究。【21 】国内不少学者从土地资源管理体制改革 的角度对长株潭土地资源保护进行研究。如孟祥舟、翟振武的 长 株潭、武汉新区土地管理制度配套改革的思考( 国土资源导刊， 20 08 ，9 ) ，周栋良的长株潭城市群“两型社会”建设中土地管理 政策分析( 山东理工大学学报，2 0 0 9 ，9 ) ，唐孜斌、麻战洪、 文志军的长株潭城市群“两型社会”土地管理改革初探( 企业 家天地下旬刊，20 0 9 ，4 ) 。也有学者从长株潭土地利用方面进 4 硕士学位论文长株潭土地资源保护的立法研究 行探讨，如，宋小青陈建宇的长株潭城市群区域土地利用变化 研究( 国土资源科技管理，2o07 ，5 ) ，刘钊的长株潭城市 群土地集约利用评价研究( 硕士毕业论文，2010 ) ，刘钊，段建 南，杨君的长株潭城市群土地集约利用研究( 江西农业学报， 2 010 ，2 ) 潘爱民，全斌，王昭生的长株潭城市群土地利用变化与 城市化的相互响应研究( 水土保持研究，2 010 ，10 ) ，廖进中， 韩峰，张文静，徐荻迪的长株潭地区城镇化对土地利用效率的 影响( 中国人口资源与环境，201o ) ，谢炳庚，李晓青，覃佐彦 的长株潭经济区土地利用现状与战略研究( 经济地理，2000 ， 1 1 ) 等。 长株潭土地资源的研究文献大多数集中于土地资源的管理 改革与利用方面，对长株潭土地资源管理和利用提出一些比较创 新的观点。仅限于此，如果没有法律制度的保障，土地资源的保 护也只能是片面性的。笔者认为，从立法的角度加强对土地资源 的根本性保护，才是源头式的保护，是长远的保护。 1 4 研究方法 ：f 本文主要拟采取比较分析法、归纳推理法、历史分析法和实 证分析法等方法，对长株潭土地资源保护的立法研究进行比较系 统的阐述。第一章主要拟运用归纳法和辩证分析法对本课题的背 景、意义进行分析，对土地及其相关概念和功能进行了界定，将 国内今年来的相关研究进行归纳分析；第二章拟运用历史分析的 方法，对长株潭土地资源及其利用现状和存在的主要问题，进行 评价，找出问题的成因；第三章主要拟运用归纳和比较分析的方 法，把长株潭土地资源立法的背景、体系以及主要内容进行整理， 并将通过长株潭土地资源立法与其他试验区土地资源立法情况 进行比较，找出长株潭土地资源保护的从中的启示与借鉴；第四 章将对长株潭土地资源立法体系进行评价；第五章拟采用借鉴与 创新相结合的方法，对长株潭土地资源保护立法应具有的原则和 法律制度和法律责任的应然状态进行探索性研究。 硕士学位论文 长株潭土地资源保护的立法研究 6 硕士学位论文 长株潭土地资源保护的立法研究 2 长株潭土地资源及其利用状况 2 1 土地资源相关概念 2 1 1 土地资源的概念 土地是指地球陆地的表层，通常是指有地形、土壤、植被以 及水文、气候等自然要素组成的综合自然体。【l 5 】 土地的基本特征是位置固定、数量有限、不可替代和利用的 长久性。关于土地资源的概念，不同的学者有着不同的定义。如， 有些学者着眼于土地资源的利用，将土地资源定义为“已经被人类 所利用和可预见的未来能被人类利用的土地”【l6 1 ，也有人认为土 地资源是“指目前或可预见到的将来，可供农、林、牧业或其它各 业利用的土地，是人类生存的基本资料和劳动对象，具有质和量 两个内容”，还有学者把土地资源的定义为“是在目前的社会经济 技术条件下可以被人类利用的土地，是一个由地形、气候、土壤、 植被、岩石和水文等因素组成的自然综合体，也是人类过去和现 在生产劳动的产物”。【1 7 l 笔者认为，土地资源具有一定的空间性 和时间性，即在不同的空间地区和不同历史时期，由于当时的技 术经济条件不尽相同，土地资源所包含的内容也不一样。【1 8 】例如， 在小农经济的历史时期，大面积沼泽因渍水难以治理，不适宜农 业利用，不能视为农业土地资源。然而在今天，通过人类的治理 和开发整理，可成为农业土地资源。由此，有的学者认为土地资 源包括土地的自然属性和经济属性以及社会属性三个方面，是“财 富之母 。【”】 ， 土地资源因其资源的特殊性，具有以下几个方面的典型特 征：一是土地资源是自然的产物；二是土地资源的区位存在差 异性，即土地在各区域的空间位置、特点等由于地球运动引力的 地壳运动，表现出土地资源形状、地理位置的差异性；三是土地 资源的位置是固定的，不能移动，土地资源的不动性，使得土地 资源在法律上为不动产；四是土地资源的总量是有限的，并呈现 不断减少的态势。地球上土地的总量是有限的，土地资源的数量 更是有限，由于人类开发活动的频繁，许多土地不可再利用，也 7 硕士学位论文 长株潭土地资源保护的立法研究 不能成为土地资源；五是土地利用方向变更具有困难性；六是 土地资源的利用具有可持续性；七是土地资源的经济供给具有稀 缺性。 2 1 2 土地资源的功能 土地资源极其重要，对土地资源的研究就是对人类自身的生 存和发展基本资料的研究，具有十分重要的意义。土地、水、动 物、植物、微生物及其他生物物种等生物资源都有其自身的生态 价值和经济价值，也可以独立发挥价值，生态系统则是这些资源 的有机组合，这些资源在生态系统内相互配合、相互作用、相生 相克，从而实现了每一种资源或几种资源单独作用所无法实现的 整体的生态价值。【2 0 】土地资源既有经济属性，也包涵社会属性和 生态属性。 2 1 2 1 生产功能 “万物土长”，土地资源具有优良的经济功能，能够为人类直 接或间接地提供肉、鱼、蔬菜等食物来源，为人类工农业生产提 供原料、能源材料。在农业经济时代，土地为人类的生存和发展 提供了必不可少的生活资料，是人类赖以生存的重要基础。到了 工业时代，土地除了能为人类提供生活资料，还为工业生产提供 了重要的生产原料。土地中蕴藏了大量的矿产资源，创造了无以 计数的财富。综合而言，土地资源的生产功能主要包括：间接生 产、能源矿产生产、原材料生产和食物生产四个方面。 2 1 2 2 生活功能 土地资源的社会功能主要表现在土地是人类安居乐业的场 所，是地球上植物生长发育和动物栖息以及繁衍后代的场所。土 地资源的生活功能主要表现在：一是空间供给的承载主体；二是 人类物质生活的保障；三是人类精神文明的保障。 2 1 2 3 生态功能 土地资源的生态功能是指生态系统和生态过程所形成的，维 持人类生存所需要的自然条件及其效用，主要包括：水源涵养功 能、气候调节功能、气体调节功能、废物和污染控制、生物多样 8 硕士学位论文长株潭土地资源保护的立法研究 性维持以及土壤形成与? 保护功能。 然而，由于人类对土地资源的土地资源生态功能的破坏导致 生物链被毁灭，动物、植物、微生物以及其他生物赖以生存的基 础遭到毁灭性破坏。越来越多的土地被用来建设成高楼大厦、厂 房、公路、铁路等，小鸟被迫迁徙，花儿不再开放，土地只作为 人类的生存之地被利用，整个生态环境遭到严重的破坏。 2 2 长株潭土地资源概况 长株潭城市群是一个以长沙为核心的涵盖株洲与湘潭的典 型的城市群，在行政区划上包括了长沙市、株洲市和湘潭市3 个 地级市，涵括4 个县级市、l1 个市辖区、8 个县、下辖315 个乡 镇，形成了一个空间结构紧密，布局层次分明，大中小城镇相结 合的城市区域。【2 2 】三市土地面积约2 80 万平方公里，占湖南省 土地总面积的13 2 。 长株潭区域发展具有天然的区位优势、明显的科教优势和强 劲的产业基础。长株潭地区位于湖南省的中偏东部，湘江中、下 游最大的河流弯曲处，北去湘江由株洲流到湘潭，再进入长沙， 把三市连成一个“品”字型，东与江西相邻，西与益阳、娄底相连， 南与衡阳、郴州交界，北与岳阳接壤。【2 3 】长株潭城市群处于我国 南方“十字路口”的枢纽位置，京广、浙赣、湘黔、湘桂等铁路干 线交汇，京珠、上瑞高速及l0 6 、1o7 、319 、32 0 四条国道贯通， 南接穗港，北联武汉，东承宁杭，西连黔滇，水运内联湘资沉澄、 外达长江，黄花国际机场年吞吐量超过80 0 万，素有“金三角”之 称。三市“金三角”的空间结构，两两相距仅40 公里，既有生态隔 离带，又有高速公路相连，山水相依，共同环抱母亲河湘江，这 种现代化、生态化的网状城市群结构，全国仅有，全球少见。1 2 4 】 长株潭城市群聚集了湖南省7 0 以上的高等院校和9 0 以上的科 研人员，取得了全省80 以上的科研成果。20 0 6 年专利申请居中 部城市群的前列。长株潭城市群不仅是国家建国初期就建立起的 老工业基地，一批重要的工程机械、化工、交通设施、冶金等在 同行业中都具有重要地位，如三一重工、株洲化工厂、南车时代 集团、株洲冶金等在同行业中占据了相当大部分的行业优势。其 地区信息、新材料、新能源、航空航天、生物医药等高新技术产 业近年来也发展迅速。自上世纪80 年代开始的“毛泽东城”是推进 9 硕士学位论文 长株潭土地资源保护的立法研究 长株潭经济一体化的第一步，湖南是“中国第一个自觉进行区域经 济一体化实验的案例”。与此同时，有湖