（管理科学与工程专业论文）安徽省公共危机信息管理体系的构建研究.pdf

摘要 摘要 “十一五 期间，是安徽省快速发展和经济社会转型的关键时期，也是各 种突发公共事件频发的关键时期，如何整合现有的应急管理体系、完善危机管 理体制和机制建设，更好的服务于安徽发展是政府迫切需要考虑的问题。 危机信息是危机管理的基础。完善的危机信息管理体系能够提高政府的危 机应对能力，及时控制危机事态的进一步演变，降低危机带来的损失。 对于安徽省而言，当前的危机信息管理存在着共享性不高、协调性不够等 现象。本论文在调研分析的基础上，提出要构建综合、集成、高效的危机信息 管理体系，并对各个功能模块的构建进行了分析。论文的主要研究工作如下： ( 1 ) 提出基于公众需求的危机信息整合传播思想。为提升政府的危机应 对能力，缓解因信息缺少导致的公众恐慌情绪，需要形成系统化、集束性、多 层次、快反馈的危机信息传播模式。本论文提出要基于受众差异，对危机信息 的传播渠道选择和传播内容进行整合，从而提高危机信息的传播效果。 ( 2 ) 提出构建基于搜索式的危机信息的知识决策系统。对危机信息进行知 识化并提供决策支持功能是安徽省危机信息管理体系应具备的功能。为此，要 构建基于搜索的危机决策系统( t h ec r i s i sd e c i s i o ns u p p o r ts y s t e mb a s e do n 一_ t h e s _ e a r c h i n g ，c d s s s ) 。一c d s s s 主要是通过计算机，一把各种危机处理过程编制 成特定的知识决策支持系统，一旦发生危机后，决策者可以根据c d s s s 迅速搜 索出备选方案，从而降低决策成本。 ( 3 ) 对危机信息的采集范围和采集渠道进行了界定。危机信息的采集与处 理，是对应对危机的准备性信息、有可能引发危机的潜在、分散的相关信息、 危机处理与恢复过程中的相关信息的采集与处理。为满足危机信息管理体系运 行的信息需求，必须明确各种公共危机信息的收集范围和主要搜集渠道。 本文的研究属于基础性、应用性研究。 关键词：危机信息危机管理安徽 a b s t r a c t a b s t r a c t t h e “1lt hf i v e y e a rp l a n s t a g ei sac r u c i a lp e r i o df o rt h ee c o n o m i cg r o w t h a n ds o c i e t yt r a n s f o r m a t i o no fa n h u ip r o v i n c e ，a n da l s oap e r i o do fp u b l i cc r i s i s h a p p e n i n gw i t hi n c r e a s i n gf r e q u e n c y p r e s s i n gi s s u e sf o rl o c a lg o v e m m e n t ，s u c ha s i n t e g r a t i o no f t h ec r i s i sm a n a g e m e n ts y s t e m sa n di m p r o v e m e n to fc r i s i sm a n a g e m e n t m e c h a n i s m ，a r eu r g e n tf o r t h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to f a n l m ip r o v i n c e c r i s i si n f o r m a t i o nu n d e r l i e st h ec r i s i sm a n a g e m e n t aw e l lf l e d g e dc r i s i s i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e mw i l ls i g n i f i c a n t l ye n h a n c et h ec a p a b i l i t yo fc r i s i s r e s p o n s eo fl o c a lg o v e r n m e n ts o a st o m i n i m i z et h el o s s e sc a u s e db y , t h ec r i s i s p r e v e n tt h ea g g r a v a t i o no ft h ec r i s i sa n d f o ra n b _ u ip r o v i n c e ，m a i np r o b l e m si nt h ec r i s i si n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t i n c l u d ei n a d e q u a t es h a r i n ga n dl o wc o o r d i n a t i o n ，a n ds oo n b a s e do nt h es u r v e ya n d a n a l y s i s ，t h er e s e a r c ha r g u e st h a tac o m p r e h e n s i v e ，i n t e g r a t e da n de f f i c i e n tc r i s i s i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e ms h o u l db ec o n s t r u c t e d ，a n dg i v e sa f u r t h e ra n a l y s i s o ft h es t r u c t u r ef o re a c hc e l l u l a rf u n c t i o nu n i to ft h es y s t e m t h em a i nw o r k so ft h e r e s e a r c hi n c l u d e ： ( 1 ) a ni n t e g r a t e dc o m m u n i c a t i o nc o n c e p to f c r i s i si n f o r m a t i o nb a s e do np u b l i c d e m a n dh a sb e e np r o p o s e d t oi m p r o v et h ec r i s i sr e s p o n s ec a p a b i l i t yo fl o c a l g o v e r n m e n ta n dr e l i e v et h ep a n i co fp u b l i cc a u s e db y l a c ko fe f f e c t i v ei n f o r m a t i o n , a s y s t e m a t i c ，i n t e g r a t i v e ，m u l t i l e v e l ，a n dp r o m p t - f e e d b a c k c r i s i si n f o r m a t i o n c o m m u n i c a t i o nm o d e ls h o u l db ef o r m e d t h i sp r e s e n tr e s e a r c hh o l d st h a tc o m m u n i c a t i o nc h a n n e l sa n dt h ec o n t e n t so f c r i s i si n f o r m a t i o ns h o u l db ei n t e g r a t e db a s e do nt h ed i f f e r e n c e sa m o n ga u d i e n c es o a st oi m p r o v et h ec o m m u n i c a t i o ne f f e c t ( 2 ) ak n o w l e d g ed e c i s i o n m a k i n gs y s t e mb a s e do ns c a n n i n gm o d eo fc r i s i s i n f o r m a t i o nh a sb e e np r o p o s e db yt h er e s e a r c h i n t e l l e c t u a l i z e dc r i s i si n f o r m a t i o n a n dd e c i s i o n m a k i n gs u p p o r tf u n c t i o n sa r en e c e s s a r yf o rl o c a lc r i s i si n f o r m a t i o n m a n a g e m e n ts y s t e mo fa n h u ip r o v i n c e t h u s ，t h ec r i s i sd e c i s i o ns u p p o r ts y s t e m b a s e do nt h es e a r c h i n g ( c d s s s ) s h o u l db ee s t a b l i s h e d t h eb a s i cf u n c t i o no f c d s s si sp r o g r a m m i n gt h ep r o c e s so fv a r i o u sc r i s i sm a n a g e m e n tt os p e c i f i c i n t e l l e c t u a l i z e dd e c i s i o n m a k i n gs u p p o r ts y s t e mb yc o m p u t e r s a ss o o na st h ec r i s i s h a p p e n s d e c i s i o n m a k e r sc a l lp i c kas o l u t i o n ( o rs o l u t i o n s ) f r o mt h ec d s s s i l a b s t r a c t p r o m p t l y , a n dc o n s e q u e n t l yr e d u c et h ec o s to fd e c i s i o n - m a k i n g ( 3 ) c o l l e c t i o nr a n g e a n dc h a n n e l so fc r i s i si n f o r m a t i o na r ed e f i n e d c o l l e c t i o na n dp r o c e s so fc r i s i s i n f o r m a t i o nr e f e rt ot h ec o l l e c t i o na n dp r o c e s so fp r e p a r a t i v ei n f o r m a t i o nf o rc i i s i s r e s p o n s e ，p o t e n t i a la n ds p o r a d i cr e l a t i v e i n f o r m a t i o ni n d i c a t i n gc r i s i s ，a n dt h e 砌o r m a o o nd u r i n gt h ec r i s i sh a n d l ea n dr e c o v e r yp h a s e s t om e e tt h ei n f o r m a t i o n d e m a n df o rt h ec r i s i si n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m ，c o l l e c t i o nr a n g ea n db a s i c c h a n n e l so fp u b l i cc r i s i si n f o r m a t i o ns h o u l db ec l e a r l yd e f i n e d t h i sp r e s e n tp a p e rc a l lb ec l a s s i f i e di n t ob a s i ca n da p p l i e dr e s e a r c h k e y w o r d s ：c r i s i si n f o r m a t i o n ，c r i s i sm a n a g e m e n t ，a n h u i i i i 引言 研究背景 引言 从“9 1 1 恐怖袭击到s a r s 、禽流感肆虐全球，从印度洋海啸到“卡特里 娜”飓风，各种“天灾人祸 不断冲击着人们的眼球，这些危机事件严重威胁 着人类安全和社会稳定。 随着我国社会和经济的高速发展，人口、资源、环境、效率、公平等矛盾 的瓶颈约束也逐渐加大，目前正处于经济容易失调、社会容易失序、心理容易 失衡、社会伦理需要重新调整重建的转型时期，也是公共危机事件易于爆发的 时期。并且由于信息技术的快速发展、全球政治经济一体化的进一步加强、区 域文明融合而带来的文明冲突、社会组织系统的复杂化等因素的影响，使得危 机事件的发生呈现出诱因多元化、频率密集化及影响扩大化的特征。 尤其是转型期的中国，面临着更多的威胁，从自然灾害、安全生产事故到 公共卫生事件以及社会安全事件，都有危机频发的趋势，危机事件进行有效的 预防、处理、恢复等，已成为亟待解决的世界性课题，更是我国各级政府面临 的严峻任务。 危机的影响过程实际上就是一个危机信息的活动过程，从这意义上讲，危 机管理就是对危机信息的管理。2 0 0 3 年s a r s 事件初期，由于危机信息沟通的 缺失，导致了错误信息、小道消息甚至谣言的传播，造成了一定程度的社会恐 慌，政府付出了很大的代价。2 0 0 8 年中国的南方冰雪灾难造成的返乡人员大量 滞留现象，很大原因在于信息沟通不畅。为此，完善与优化危机信息管理的体 制，扩大危机信息的采集范围、健全信息的沟通渠道、提高信息处理水平，加 强预警信息发布平台建设，对有效地应对各种突发事件，预防和减轻突发事件 造成的损失，促进经济社会全面、协调、可持续发展都有着十分重要的现实意 义。 本文的研究选取危机管理中的危机信息体系这一视角，并结合安徽省的实 际情况，提出构建安徽省公共危机信息管理体系的具体设想，并对该体系的功 能机制进行深入的研究。这些机制包括危机状态下的信息收集、信息发布以及 信息反馈等。通过该体系的建设与优化，有助于提高政府的危机管理能力，并 为安徽省公共突发事件的应急管理提供决策支持，具有一定的现实意义。 引言 研究现状 危机管理研究现状 2 0 0 6 年1 月8 日，国家突发公共事件总体应急预案中把突发公共事件 定义为“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破 坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。目前，国外较多地使用“危 机 这一概念，当前国内的一些理论研究也已经开始使用“危机”这个概念。 关于危机的概念，不同的学者从不同的角度给出了解释。查尔斯赫尔曼 把危机定义为：一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策 之前可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。芬克认为危机 是指在确定的变化逼近时，事件的不确定性或状态。美国学者罗森塔尔认为， 危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在 时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。 巴顿把危机 定义为有“惊奇、对重要价值的高度威胁、需要在短时间内做出决定三个特 征的状态。弗恩班克思认为危机是对一个组织、公司及其产品或名声等产生 潜在的负面影响的事故。斯格等把危机定义为“一种能够带来高度不确定性和 高度威胁的，特殊的、不可预测的、非常规的事件或二系列事件。 上述定义分别强调了危机的不同侧面，但总结出危机状态的四个特点。( 1 ) 有一个非预期性事件发生；( 2 ) 危机信息的扩散与传播会使组织制度的重要价 值的秩序受到严重威胁；( 3 ) 危机信息的传播代表着一种时间性很强的状态； ( 4 ) 一个危机传播状态包括在一个急速变化的环境中，具有动态和多维关系的 倾向。 因此，关于危机，可以定义为对一个社会系统的基本价值和行为准则架构 产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键 决策的事件。危机是突然发生的，无章可循，具有模糊性、重要性，演变迅速。 危机发生时，往往需要快速做出决策，并且严重缺乏必要的训练有素的人员、 物质资源和时间来完成。 和危机的概念一样，从不同的视角观察，危机管理的概念也有所不同。广 义上说，危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面的管理。传统的危机 管理着重强调对危机反应的管理，而不重视危机的前因后果。关于危机管理的 主要观点有：芬克的四阶段理论，m i t o r o f f 的五阶段理论，a u g s t i n e 的六阶段 理论，希斯的“4 r 模型，系统理论，结构理论，生命周期理论，扩散理论和 危机变化的结构理论，以及基于核心能力、可持续发展、战略管理和供应链管 引言 理等理论的危机管理理论。 各种危机管理概念虽然表述上有所不同，但有效的危机管理不外乎：转移 或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的 反应管理；完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的伤害。 危机管理的研究起源于国外，最初为研究外交问题而引入的，随着研究的 进步深入和体系化发展，目前危机管理理论研究主要集中在四个方向，一是 从管理的视角入手，强调对危机事件的合理应对，以降低损失；二是从信息技 术的角度出发，探讨应急信息系统的功能、结构和技术等；三是危机沟通的研 究进路，这一方向的主要研究内容是危机信息的传播、公众在危机状态下的风 险认知以及政府的管理对策等；四是信息行为的视角，该理论研究的内容相对 集中，主要是公众在信息刺激下的应激反应。 国内的危机管理研究还处在引进、消化国外先进理念的阶段，研究方向分 不广泛，从危机预防到政府应对、从信息系统到法律建设、从预案生成到信息 传播，但研究的深度与国外还有一定的差距。 危机信息管理研究现状 危机信息管理属于危机管理的一部分。 所谓危机信息就是指和危机相关的信息。危机信息是一个集合，该集合包 括危机发展过程中产生信息，也包括危机的预防、处理和恢复等阶段产生的信 息。从信息来源来看，可以把它分为内生信息和外生信息，前者是指有关危机 本身的信息，包括危机的征兆、爆发的标志和危机影响的数据信息等：后者就 是危机管理过程中管理主体所形成信息，包括各种法律法规、应急预案、调查 报告、预警报告、命令通告、评估结果、总结报告等。从危机信息的属性来看， 可以把危机信息分为危机相关信息、公众反应信息以及政府应对信息和文件性 信息( 法律、法规、预案、应急指南等) 。危机信息管理机制包括信息的采集与 处理机制、危机信息发布机制、危机信息的反馈与危机影响的评估机制等。 随着危机管理研究领域的扩大和研究深度的加强，危机管理中的信息问题日 益突出，人们越来越注意到信息在危机管理中所起的重要作用，危机信息管理研 究也开始兴起。国外学者较早地注意到了危机管理中的信息问题，但主要是从信 息技术角度考虑，研究如何通过信息技术的运用来提升危机管理的水平。 b o n d ( b o a r do i ln a t u r a ld i s a s t e r s ，u s a ，1 9 9 9 ) 通过对自然灾害损失的研究发 现，灾民如果能够及早了解灾害信息并采取相应的预防或躲避行为，能够有效降 低灾害的影响。i h e l s l o o t 和a r u i t e n b e r g ( 2 0 0 4 ) 从危机的属性、公众的应对经 验、性别、社会定位等方面定性分析了危机信息对不同群体的心理和行为影响。 引言 f i o n ad u g g a n 和l i n d ab a n w e l l ( 2 0 0 4 ) 构建了危机中的信息传播模型。他们从影响 信息发送者和信息接受者的因素入手，把影响因素分为内部因素和外部因素，并 认为在危机信息传播过程中，信息发送者的编码规则起到主导作用。f i o n a d u g g a n $ l l l i n d ab a n w e l l 的模型对于理解危机信息扩散的影响因素起到重要作用， 但对于危机信息的扩散过程没有过多的阐述。要研究危机信息的扩散过程，必须 理清危机信息扩散机制的各个环节，还需要进一步的定量研究。 从技术角度而言，危机信息的管理就是对危机信息进行收集、处理和传递。 这需要在海量的信息中进行搜索，从零散无序的信息中寻找有价值的信息，并进 行组合，提供有价值的信息。惠志斌( 2 0 0 4 ) 等对建立国家综合性危机信息管理 系统进行了探讨，介绍了危机信息管理系统的体系结构及各个子系统的功能，并 结合具体危机事件动态分析了危机信息管理系统的运作机制，对建立国家危机信 息管理系统提出了几点务实性建议。畅铁民等( 2 0 0 4 ) 认为企业危机管理系统能 对企业运行中可能出现的危机进行分析、预测，以防止危机的形成、爆发，而企 业危机发生后，对危机进行处理、总结和恢复，其认为危机管理系统分为预警、 预控、处理、总结和恢复等子系统。国内外还有其他学者从国家、企业层面对如 何有效利用信息技术建立危机管理系统提出了自己的观点。但大都侧重于危机信 息管理系统构建的必要性、系统模块划分设想、如何调配危机管理的资源等方面。 有关危机信息扩散机制的定量和专题研究较少，而且缺乏具体的系统实现与实践 应用。 4 第一章安徽省公共危机信息管理体系的现状分析 第一章安徽省公共危机信息管理体系的现状分析 1 1 公共危机信息管理体系的建设现状 安徽省位于华东腹地，是我国东部襟江近海的内陆省份，跨长江、淮河中 下游，地处暖温带过渡地区，是各种自然灾害频繁发生的地区之一。经过5 0 多 年的发展，安徽省在经济、社会和文化建设中都取得了辉煌的成就。“十一五” 期间，是安徽省快速发展和经济社会转型的关键时期，也是各种突发公共事件 频发的关键时期，如何整合现有的应急管理体系、完善危机管理体制和机制建 设，更好的服务于安徽发展是政府迫切需要考虑的问题。为此，基于对安徽省 危机管理体制现状尤其是危机信息管理的调研基础上，分析安徽省突发公共事 件的管理机制、应急体系运行状况以及可能存在的问题，从而为构建安徽省公 共危机信息管理体系提供现实依据。 1 1 1 危机管理体制现状 在国家行政管理体系的总体架构下，结合国家条块结合的应急管理体制， 安徽省在突发公共事件的危机和危机信息管理上形成了以“条块结合、属地管 理”为主的应急管理体制。 从行政组织体制上看，省政府是全省突发公共事件应急管理工作的最高行 政领导机构。在省长领导下，由省政府常务会议和省相关突发公共事件应急指 挥机构，负责各个类别的突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出省政府 工作组指导有关工作。按照规定，省政府办公厅是全省突发公共事件应急管理 的办事机构，设省政府应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调 职责，发挥运转枢纽作用。省政府有关部门依据各自的职责，负责相关类别突 发公共事件应急处置工作。各市、县级人民政府是本行政区域突发公共事件应 急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。 省政府及各专项应急机构建立各类专业人才库，根据实际需要聘请有关专家组 成专家组，为应急管理工作提供决策建议，必要时参加突发公共事件应急处置 工作。 安徽省在危机信息管理上，也体现出条块结合、属地管理的特征。各地市 政府把突发事件相关信息传递到归口管理的部门，这一体制保证了对信息管理 的统一领导，形成了一张纵向到基层、横向到各部门的信息网络，在很大程度 第一章安徽省公共危机信息管理体系的现状分析 上保障了危机信息能够迅速、有效的收集和传递，但问题也很明显，比如信息 分散、缺乏共享以及信息失真等。 1 1 2 危机信息管理体系建设现状 安徽省在分类的突发事件管理中，已经建成了包括地震监测信息系统、气 象信息监测系统以及公共卫生事情、疫情上报系统等，这些系统基本实现了从 信息监测到信息分析、预警预报等功能，在各自的领域内都发挥了积极的专业 优势，对单一危机事件的处理起到了重要作用。但从总体上来看，各系统之间 的信息资源不能有效共享，危机应对过程中的部门协调也存在一定的问题，这 正是整合与优化现有危机信息管理资源的重要原因。 安徽省目前还没有建立统一的危机信息管理体系，但在信息化建设尤其政 府电子政务系统建设中取得了很大的成绩。2 0 0 5 年，电子政务基础网络平台覆 盖领域进一步扩大，基本满足全省电子政务运行的要求。政府部门将电子政务 与业务流程紧密结合，在办公业务应用、系统开发、资源共享与整合、数据库 建设、为民服务和政务公开等方面取得了较快进展。公安部门实施的“金盾工 程 ，在完善省、市、县、基层四级网络的基础上，推广统一的应用管理软件被 作为安徽模式在全国推广。地理空间数据库已完成数据库体系和结构设计，累 计完成全省基础地理信息空间数据采集的3 0 。全省电子政务基础网络平台已 联通7 6 个省直部门、1 7 个市和5 8 个县( 市、区) ，省直有4 2 个部门与国家部 委实现互联。省直厅局间主干网千兆连接，省、市主干网1 5 5 兆连接。政府门 户网站体系基本形成，已建成省、市、县三级1 6 4 个政府门户网站群，汇集了 政务信息、政府公报、地方法规、网上办事等多项功能。 除此之外，安徽省的大众媒体也相当发达，以安徽卫视为中心的电视、广 播以及报纸、网站等传媒系统较为健全，在历次的突发事件管理中，根据现有 法律体系和政府的有效引导，发挥了媒体的传播效应，及时地将信息传播出去， 并能一定程度上收集到广大公众的意见反馈，为政府决策提供依据。 依托现有的应急管理系统和政府电子政务系统，整合各种媒体渠道，这是 构建安徽省危机信息管理体系的基础条件。硬件的运行还需要软件的配合，合 理的运行机制将为平台的有效运作提供保障。 1 2 公共危机信息管理体系建设中存在的问题 安徽省现行危机管理体系以及各专项信息系统，在突发应急事件管理中发 挥了重要作用，为安徽省的经济社会发展做出了重要贡献。但在实际的管理运 第一章安徽省公共危机信息管理体系的现状分析 作中，仍然存在着一定的问题，这些问题从总体上看来和国家现行应急管理中 存在的问题没有本质的差异，所不同的是，在安徽省的具体情况下表现的形式 有所差别。 安徽省突发事件应急管理上存在的主要问题首先表现在信息资源的共享性 不高，政府各部门之间的协调能力有待提高。各部门在危机信息的监测、数据 存储上相对独立，信息资源的共享程度比较低，存在“信息孤岛”现象，这不 利于危机状态下对事态发展和处理的全局掌控，进而影响到政府危机管理的总 体决策的效率和效果。而且，目前省应急管理委员会的日常工作由应急管理办 公室来承担，该机构虽被赋予了明确的职责，但在实际运行过程中也存在着一 定程度的协调困难。尤其是遇到综合性突发公共事件，往往需要相关部门共同 承担任务、分工协作才能完成，这种情况下的协调存在一定的难度。应急管理 办公室只是一个协调机构，没有独立决策权，不可能直接指挥各部门进行危机 应对，在一定程度上仍然充当着信息传递的角色，从这个意义上讲，这与省政 府总值班室没有本质的区别。信息资源的共享程度较低、部门之间的协调机制 有待健全，这是制约我省危机应对能力的一个主要瓶颈，要突破之一限制，就 要着力打造统一的应急管理信息平台，并且在机构设置上要进一步完善职能。 其次是信息的不对称问题，这也是当前国内应急管理的主要问题之一。安 徽省的危机信息不对称问题并不十分尖锐，一是因为省政府在信息管理上的机 制、体制建设较为完善，二是由于信息化建设的推进，信息传播相对较容易， 所以一定程度上遏制了地方政府隐匿信息的可能性。但这并不说明安徽省就不 存在信息不对称问题，地方政府出于政绩的考虑，“顶风作案”的事情也时有发 生，少报、漏报、封锁消息等行为不仅影响省政府对危机形势的总体把握，也 影响到政府形象和决策效果。 专业人才的缺乏也是安徽省危机管理的主要问题之一。危机管理与决策， 尤其是信息管理需要专业的知识和技术，高新技术对人才的需求很大，特别是 专业性、高层次的信息管理人才。安徽省公务员队伍的整体素质较高，但信息 管理方面的专业人才还相对缺乏，这就要求政府在队伍建设上积极吸纳高素质 专业人才加入进来，同时也要加强危机意识和危机能力教育，提高政府危机管 理的整体素质。 7 第一章安徽省公共危机信息管理体系的现状分析 省政府危机管理的政治动员能力很强，比如9 8 年特大洪水灾害，政府有效 组织了军队和警察参与抗洪抢险，动员事业单位职工积极捐款帮助受灾群众重 建家园。但在社会动员方面善待提高，省内分布着大量非政府组织、工商企业 以及人民团体，政府也应该积极组织他们参与到危机事件的应对中来，利用社 会力量支持政府的管理决策，这有利于政府整合资源、协调合作、共同参与。 形成上述问题的原因是多方面的，综合起来，主要因素与分析国内危机管 理现状中的原因基本相同。首先是各级政府的危机意识不够强，没有树立危机 管理的平战结合思想，任何危机事件的发生发展都有一定的规律和预兆，“凡事 预则立 ，如果能在平时的工作中积极筹备，防患于未然，在危机来l 临的时候就 能有章可循、有效应对；其次是危机管理体系有待完善、危机管理机制有待健 全，条块结合、属地管理的体制虽然在具有很大的优势和作用，但在具体运作 中也存在着诸如协调困难、信息传递过程中的失真等问题，所以现行危机管理 体系需要进一步完善，而且体制也有待健全，包括各预案体系的完善、以及预 案的可操作性等；三是政府危机管理的机构设置要尽可能的扁平化，这样可以 减少危机信息的传递层级，从而降低信息失真的可能性，也有利于政府决策过 程中的沟通与协调；最后一个原因是现行的政府绩效考核体系存在一定程度的 激励不相容问题，单一的唯g d p 论会激励地方政府的急功近利行为，有鉴于引 导地方政府树立远期意识，实现经济社会的可持续发展，从而降低危机事件的 发生概率。 第二章安徽省公共危机信息管理体系的构建思路 第二章安徽省公共危机信息管理体系的构建思路 2 1 公共危机信息管理体系的构建目标与原则 公共危机信息管理体系的构建是一项系统工程，需要借鉴国外危机管理的 实践经验，紧密结合目前国内尤其是安徽省危机和危机信息管理现状，确立危 机信息管理体系的构建目标与原则。 2 1 1 公共危机信息管理体系的构建目标 按照国务院的要求，安徽省正在依托现有政府系统办公业务资源和政务网 络系统，积极推进公共危机信息管理体系的建设。当前安徽省虽然没有统一的 应急管理平台，但在危机管理的信息化建设上已取得了不少成绩，从灾害预报 到快速反应，现有的信息系统基本上能够对专项灾害实现有效的系统性管理。 但也存在一定的问题，主要表现在协调机制的不健全上。对于单一的危机事件 现有系统能够应付，但随着经济社会的发展，很多危机事件错综复杂、影响深 远，一旦处理不当，尤其是危机信息的处理不当就有可能造成更严重的危机， 形成危机中的危机，这是危机管理者最不愿意看到的事情。所以，构建综合集 成高效的危机信息管理体系，实现从危机信息的科学收集、传递、处理、贮存， 危机信息管理的基本要求。 结合安徽省当前的危机管理现状与需求，危机信息管理体系的构建目标应 确立为：整合现有的各专项危机管理体系和危机信息管理系统，依托现有的政 府电子政务系统和宣传系统，构建综合集成高效的安徽省公共危机信息管理体 系，实现全面的危机信息收集、科学的危机信息分析、及时的危机信息传递尤 其是预警预报信息的发布、快速的危机应对反应、畅通的危机信息反馈、以及 危机信息的知识化。 通过构建安徽省的危机信息管理体系，为政府应急管理提供决策支持工具， 能够优化安徽省的应急管理体制和机制，提高应急管理水平，也可为其他地方 政府在突发事件应急管理方面提供借鉴和指导。 2 1 2 公共危机信息管理体系的建设原则 所谓建设原则，就是平台建设前的根本性思考。从危机管理的角度出发， 9 第二章安徽省公共危机信息管理体系的构建思路 政府的目标是花很小的代价去预防，而不是花很大的成本去治理，从这一意义 上讲，预防是最经济的一种途径。但是，在现行政治体制和公共管理体系之下， 危机信息管理体系的建设要与现行制度、法律以及国情和省情相适应，才能发 挥作用，服务于危机管理。从这一意义出发，安徽省公共危机信息管理体系的 建设必须明确一定的原则： ( 1 ) 以人为本原则。危机信息管理体系的建设目标就是实现危机事件的有 效管理，而危机管理必须把人的安全作为压倒一切的因素来考虑。“以人为本 的原则意味着在构建该体系时，要把保障人民群众的生命安全和身体健康作为 出发点和落脚点，最大限度地减少突发公共事件造成的人员伤亡、财产损失及 其他负面损失。 ( 2 ) 以信息为核心原则。信息是危机管理决策的基础，危机信息体系的构 建目标就是要实现决策的及时化、合理化和科学化，所以必须把危机信息作为 这个体系构建的核心载体。危机信息管理体系的构建就要体现信息的及时性、 全面性和有效性，信息平台的运作要实现危机信息的搜集、分析、处理、传递 与反馈，以及危机信息的存储和知识化等。 ( 3 ) 系统性原则。所谓系统是指相互联系的各部分组成的有机整体，该原 则强调各组成部分的协调性，充分发挥整体功能，以达到整体目标。遵循系统 性原则就意味着，在危机信息管理体系的建设过程中要认识到政府、危机信息、 公众及其他组织是相互联系、相互影响，其共同构成了危机信息管理体系。体 系的各子系统具有独立的目标函数，但这些函数和整体的目标是相一致的；独 立的子系统之间又通过危机信息这一介质实现连通，各子系统通过信息的纽带 作用构成一个整体，从而发挥更多元的功能与作用。 ( 4 ) 综合性原则。危机信息管理体系的构建需要综合多个领域的理论与技 术，具有很强的交叉性。不仅需要气象学、地质学、信息技术等专业知识，也 需要管理学、运筹学、工程学、心理学以及医学、法律等各方面的知识。在体 系构建时，需要综合应用所有相关学科的研究成果，来实现系统整体的目标。 作为一种现代化管理的方法或技术，它使用诸如系统预测、系统分析、系统决 策、系统信息、系统模拟、系统控制等系统工程技术，融合各方面知识，其核 心是如何以较少的代价完成指定任务，实现系统目标。 ( 5 ) 科学性原则。所谓的科学性原则是指实事求是的工作作风、尊重客观 的工作态度以及相信必然的价值观念。危机信息管理体系不仅需要运用社会科 学的逻辑推理等手段进行总结概括，为危机的研究和处理提供定性理解；也需 要能对危机管理进行精确描述、定量评估等。科学性就要把系统原理、方法与 现代科学技术相结合，既运用系统基本理论，对系统、要素、环境进行全面分 第二章安徽省公共危机信息管理体系的构建思路 析研究，以求得整体优化，又能以精确的数学语言描绘体系内各要素的变化规 律和相互关系，以数据模型演算出实现危机管理目标的最优方案。该危机管理 体系在信息的收集、分析和处理上，既需要定性研究，也需要定量研究，而众 多危机应对方案的选优也是定性分析和定量分析共同作用才能完成的，所以安 徽省危机信息管理体系的建设必须遵守科学性原则，从实际出发，运用科学手 段与方法实现危机管理的精准华、标准化。 2 2 公共危机信息管理体系的功能分析 安徽省公共危机信息管理体系作为危机管理的统一信息平台，是政府应对 公共突发事件的主要构成系统，其运行状况的好坏将直接决定政府危机管理的 绩效。所以，该信息管理体系的运行机制设计尤为重要。 安徽省危机信息管理体系要实现公共危机事件的全过程有效管理，即从危 机信息的收集与处理、到危机信息发布，再到危机信息的贮存与知识化。整个 危机信息管理体系涉及到危机信息的产生到结束，对内与对外沟通，是一个循 环发展的过程。 从对信息管理的角度，可把危机信息的管理体系划分为三个模块：信息采 集与处理模块、信息发布模块、信息贮存与知识化模块。如图2 1 所示。 图2 1 公共危机信息管理体系的功能划分 危机信息的采集与处理模块是危机信息管理体系的基本功能之一。为了有 第二章安徽省公共危机信息管理体系的构建思路 效的进行危机决策，必须有足够的决策信息，所以需要及时对危机数据进行采 集并进行加工，形成有价值的危机信息。危机信息的采集与处理模块包括一系 列的数据收集子系统，收集的信息数据包括自然环境数据，如气象数据、河流 水文数据、地震数据、卫星信号等，也包括社会经济数据，如受灾人数、人群 构成、公众反应、媒体报道等情况。这些数据经过信息处理者进行加工整理后， 汇总成有用的危机信息。 为了有效控制危机事态的发展，需要把一些危机信息及时准确的传递到特 定的群体。这就需要危机信息管理体系具备信息发布功能。要发布的信息包括 预警信息、当前发展状况、政府采取的措施、应对知识等。及时、有效的把危 机信息传递到特定的人群，能够避免小道消息的传播，减少公众的恐慌情绪， 从而有助于降低危机事件带来的损失。现有的危机信息发布渠道包括电视、广 播、报纸、移动通信、互联网等，尤其是信息技术的发展，给传统的信息传播 渠道带了革命性的冲击。如何协调各媒体与政府的关系、媒体与大众的关系、 政府与大众的关系以及媒体与大众的关系，如何针对危机状态下不同受众的反 应进行有针对性的预警，以实现危机信息的准确、及时、有效的传递是危机信 息发布模块需要解决的问题。 危机事件的发生与处理的多样化，使得面临特定危机事件是没有固定的管 理模式，需要危机处理者具备较高的管理能力。但这种能力需要持续的从以往 发生的危机事件中进行学习、思考，并加以灵活运用。为此，对已经发生的危 机事件的相关信息进行整理、贮存，并形成适合学习提高的危机知识，是危机 信息管理体系具备的另外一个重要功能。这个模块主要研究如何利用信息技术， 对危机事件的整个过程进行知识化，并进入知识存储系统，为危机决策支持系 统的运作提供知识储备。通过对危机信息的知识化，还可以在此基础上开发针 对危机管理者和公众的培训、教育的活动，从而提高公众的公共安全意识、应 急保护知识，有利于政府对突发公共危机事件的有效管理。 要实现上述功能模块，危机信息管理体系还需要一定的技术支持。在整个 危机管理的过程中，所需要的技术手段主要包括：危机信息的监测与采集技术， g i s 系统以及卫星遥感监测技术的发展，给信息采集才来了方便，使人们摆脱 了依靠人工观察监测、采集数据的传统；信息处理技术，计算技术的发展实现 了信息数据的批量处理，数据库技术为信息挖掘、预测分析提供了高效的工具； 信息传播技术，信息传播的渠道呈现多样性，从传统的大众媒体到新兴的网络 传媒，信息传播的质量、速度都有了质的提高，而信息传播技术也在这一过程 中发展壮大，并成为影响传播效果的决定性力量，在信息号传递技术、网络技 术、通信技术等的支持下，传播技术已足以支持危机信息的有效和精确传播； 第二章安徽省公共危机信息管理体系的构建思路 信息的存储和知识化也是影响平台运作的关键因素，存储技术经过了几个阶段 的发展，无论是存储设备还是存储技术都有了很大的提高，知识管理系统的开 发也为知识发现以及信息知识化开辟了有效途径。 第三章公共危机信息的采集与处理模块研究 第三章公共危机信息的采集与处理模块研究 危机信息是危机管理的前提和基础，没有及时可靠的危机信息的支持，难以 实现有效的危机管理。在政府公共危机信息管理的管理体系中，信息采集与处理 是最基础的一项功能，这一功能的主要目的就是借助各种信息渠道收集各种危机 信息，并进行分析、整合等处理，为危机管理决策提供依据。 3 1 危机信息的采集范围与渠道 危机信息的采集与处理，是对应对危机的准备性信息、有可能引发危机的潜 在、分散的相关信息、危机处理与恢复过程中的相关信息的采集与处理。准确及 时、先进可靠的信息采集，是危机管理工作的基础，对整个信息平台运作的成败 起到决定性的作用。这一环节的目标主要是利用各种渠道实现多元化危机信息收 集、处理。 长期以来，我国危机信息采集集中于政府各个部门。虽然其信息搜集效率较 高，还存在着及时性、真实性较差等弊端。其原因除了涉及到一些部门的利益而 造成的过滤性选择等行为，还会因危机信息技术等非人为因素或难以避免的因素 导致危机信息在采集或传递过程中不断失真，使得危机处理者无法及时了解并正 确应对危机爆发。只有通过建立多元的信息采集系统，才能使得危机信息更加全 面、及时的传递给政府部门的处理者或社会公众。 3 1 1 公共危机信息的采集范围 公共危机信息主要包括预防信息、日常监测消息、预警预报和应激恢复、危 机过程中的反馈等信息。充分的信息收集是危机管理决策的基础，为满足危机信 息管理体系运行的信息需求，必须明确各种公共危机信息的收集范围、主要内容 盘蟹 守0 3 1 1 1 危机准备与应急指南信息 危机准备信息主要是指在公共危机预防阶段采集或产生的信息，具体包括以 下几个方面。 ( 1 ) 法律法规信息：国内在公共危机管理的法律、法规建设上已初具规模， 如国家安全法、中华人民共和国防震减灾法、中华人民共和国防洪法、 中华人民共和国传染病防治法等，省内作为各种法律、法规的配套性条例、 1 4 第三章公共危机信息的采集与处理模块研究 规定等也比较全面。 ( 2 ) 应急预案信息：随着s a r s 事件的结束，制定突发公共事件应急预案已 成为制度建设的主要内容，从总体应急预案到专项应急预案、从部门应急预案到 地方应急预案、从企事业单位应急预案到大型活动应急预案，安徽省在应急预案 体系的建设上已初步形成，其中包括安徽省公共突发事件总体应急预案和一 系列的专项预案。 ( 3 ) 保障信息：包括应急队伍、财力、物资、技