新农村建设实践中的问题与对策上.doc

新农村建设实践中的问题与对策（上）以四川省成都市为例段胜辉 2012-02-21 14:34:47来源：农村经济2011年第11期 摘要：成都市的新农村建设取得了丰硕的成果，但在实践中也出现了一些问题，这些问题主要涉及建设用地流转范围与使用、农民集中局住、农民与企业交易、新农村建设与农业发展、农民富裕等。本文认为，通过适当界定建设用地的流转范围、大力发展现代农业、支持农民合作组织建立等措施则可以有效化解上述问题，扎实地推进新农村建设。关键词：新农村建设，农业产业化，现代农业一、导论当前，统筹城乡发展、建设社会主义新农村是我国解决农业、农民和农村问题的重要战略部署。从2004年我国经济步入“以工促农、以城带乡”发展阶段以来，从中央到地方都把推进新农村建设作为统筹城乡发展的关键点和突破口，在实践中开展了形式多样的新农村建设的探索。长期以来，土地问题是我国农业、农民和农村的基本问题。新农村建设同样绕不过土地这个基本问题，如何完善农村土地制度、扎实推进新农村建设成为理论界探讨的热点问题之一。在中央提出城乡统筹发展战略以前，四川省成都市从2003年起就启动了城乡一体化发展战略。2007年，国务院批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都市则开始大刀阔斧地开始探索统筹城乡发展新模式，稳步推进新农村建设。经过三年多的实践，成都市充分利用中央赋予的先行先试的权利，不断完善农村土地制度，探索出了多种多样的新农村建设模式，如表1所示，在完善土地产权、促进农业产业化发展和农民增收上取得了很大的成就。例如，通过还权赋能明确土地的权利归属、实行农村土地股份制、推进农民集中居住和土地规模经营、建立农村土地交易平台、推进土地资本化进程等。1这些改革激活了农民的土地资产，吸引了社会资本参与到新农村建设中，促进了农村繁荣，缩小了城乡差距，等等。但不可否认的是，成都市在城乡统筹、推进新农村建设的实践中也产生了一些问题，这些问题也是当前国内新农村建设中遇到的难题的一个缩影，所以，这些问题的解决将有利于导向做好国内的新农村建设工作。二、当前成都市新农村建设中的几个问题1新增建设用地流转范围：大还是小？在实践中，通过开展农村土地综合整理、新农村建设，实现了农民由分散居住向集中居住转换，提高了农村建设用地的利用效率，同时也节约出大量的建设用地。对于节约出来的建设用地，少数村集体通过集中流转给企业来进行产业开发，以获取对方对新农村建设的资金支持；多数村集体通过政府的引导利用“增加城镇建设用地与减少农村建设用地挂钩”政策，将节约出来的建设用地向中心城市流转，通过拍卖获取资金用来支持新农村建设。这两种不同的流转方式的目的相同，都是为新农村建设融资，但流转范围截然不同，前者的流转范围仅限于原地，而后者的流转范围则较大。那么，土地的流转范围多大才是合适的呢？节约的建设用地就地流转使用，可以通过发展产业项目，实现部分农民非农就业，为农民增收创造新的渠道，但村集体节约的建设土地有限，可以选择的承租方为数不多，承租价格也相对较低，难以反映土地的真实价格。而将建设用地向中心城市流转，可以增加中心城市的建设用地指标，实现土地资源在更大范围的优化配置，提升农村地区的土地价值，为新农村建设筹集更多资金，促进农村条件改善和增加农民收入。但是，新增建设用地指标大规模向中心城市流转会对拆旧区的经济社会发展产生严重的不利影响，如提前透支村庄未来发展空间、农民丧失了获取土地资产未来升值收益的权利、助长城市的无序扩张、加速资源向中心城市聚集、拉大城乡差距等。新增建设用地流转的范围过小，不能实现资源的跨区域配置，难以发掘土地的价格和体现资源的稀缺性，但是，流转范围过大又会影响流出地的经济发展空间，牺牲农民的利益，影响公平。因此，适宜的新增建设用地流转范围的确定，需要统筹考虑，既要注意效率的提升，也要兼顾公平。2农民集中居住：新农村还是小城镇？在城镇化与工业化的进程中，有条件的地区推进农民适度集中居住是实现城乡统筹发展和加快社会主义新农村建设的必然选择。农民的集中居住有两种选择：一种是城镇化，一种是建设社会主义新农村。这两种方式虽然都可以实现农民由分散居住向集中居住转变，实现人口聚集，发挥规模经济效应，降低公共服务的平均成本，推进城乡公共服务一体化，缩小城乡差距，但这两种集中居住模式各有利弊，如何选择合适的集中居住方式已成为能否妥善解决农民生产就业问题的关键。通过城镇化加快农村人口向非农产业转移，可以提高农村的人均耕地数量，可以为农业开展规模经营奠定基础；也可以为城镇的经济发展聚集到足够的人口，进而通过规模效益和集聚效益助推城镇经济发展。但是，城镇化会增加农民的生活支出，如果农民在城镇没有稳定的工作和收入，会导致农民成为城镇的贫民。新农村建设中把分散的农民向中心村聚集，也可以在一定程度上实现农民的集中居住。这种安置方式基本上没有改变农民的传统生活方式，也不会对其生产生活产生太大的影响，但其能够提供的公务服务数量与城镇相比要少得多，农民的房屋等资产的升值空间也十分有限，会对农民寻找非农的就业机会和增加收入产生负面影响。城镇化和新农村建设作为可供选择集中居住方式又是相互影响的。在城镇化的过程中，降低农业人口比重，积极推进农业规模经营、优化农业产业结构，实现农业增效、农民增收、农村稳定，有助于实现新农村建设的目标任务。新农村建设中节约的新增建设用地向小城镇流转，也可以为小城镇发展提供广阔的空间。3农村繁荣、农业发展与农民富裕：各个击破还是协同解决？现实中，城乡统筹和新农村建设往往偏重于房屋建设等硬环境的提升，无论是农民到城镇还是到中心村集中居住都存在这个问题。从政府的角度来看，把农民的房屋建设作为新农村建设的突破口，见效快、影响大，同时能够节约出城镇建设用地指标，为地方筹集到大量建设资金。在这种“一举三得”的诱惑下，许多地方出现了违背农民意愿搞大拆大建和强拆强建、重视经济效益而忽视农民利益的“新农村建设运动”。这种“新农村建设”追求片面的农村繁荣，忽略了农业发展、农民富裕，产生了严重后果。很多地方政府利用“增加城镇建设用地与减少农村建设用地挂钩”政策，在推进新农村建设的过程中旨在获取城镇建设用地指标，也产生了很多问题。出于节约农村建设用地的目的，许多地方在新农村建设中选择以小别墅甚至楼房形式替代原有的分散住宅，这种不考虑农村实际情况的居住方式给农民的农业生产带来了很多不便，增加了农民农业生产活动的成本，制约了农民收入的提高。更为突出的是，地方政府创造的“地票”交易制度，实现了“先造地后用地”，但也出现了“占优补劣”的问题（即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地）。这种只注重耕地数量平衡，忽视耕地质量的挂钩做法导致优质耕地被大量转变为建设用地，严重影响农业发展和农民富裕。推进农业产业化的发展策略也并不必然导致农村繁荣和农民富裕。在成都城乡综合统筹试验区，很多地方以土地整理项目为契机推动农村土地股份合作、以农村土地股份制为载体促进土地规模经营。这种方式使公司法人成为农业的经营主体，把部分农民变成农业工人，虽然促进了土地流转和农业发展、增加了农