解读《地方财政管理绩效综合评价方案》.doc

解读地方财政管理绩效综合评价方案 2014年4月15日，财政部下发地方财政管理绩效综合评价方案（以下简称方案），旋即引起各界的广泛反应，并纷纷从不同角度进行了解读。但大家一致认为，方案通过加强绩效管理、提高财政资金使用效率，体现了我国新一轮财税体制改革的思路和方向。 政策延续 方案推出之前，财政部已经陆续出台了一系列绩效考评办法，包括2005年的中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）、2009年的财政支出绩效评价管理暂行办法等，其中，2012年9月财政部出台的预算绩效管理工作规划（2012-2015年）（财预2012396号）最具代表性。随同396号文发布的三个附件，较为详细地规定了县级财政支出绩效和部门支出管理绩效的考评办法，包括部门支出管理绩效综合评价指标体系。 “396号文的主题就是制定绩效评价的工作规划，要求从2012年起，财政部开展全国县级财政支出管理绩效综合评价试点；从2013年起，省级财政部门开展市、县财政支出管理绩效综合评价试点；从2013年，财政部开展中央部门支出管理绩效综合评价试点；从2014年起，各级财政部门对预算部门、预算部门对下属单位都开展部门（单位）支出管理绩效综合评价试点。”中央财经大学财经研究院院长、教授王雍君介绍说，此次方案承接了396号文及其附件。 这一说法得到湖北省财政厅预算绩效管理处相关负责人的认同：“方案是在县级财政支出管理绩效综合评价的基础上进行的拓展和延伸。” 不过，两者的不同之处也非常明显，王雍君进行详细分析：396号文规定从三个方面对县级财政支出管理绩效进行综合评价：重点支出保障程度（60分）、财政供养人员控制（20分）、财政管理水平（20分）；规定从七个方面考核部门支出管理绩效：基础工作管理（20分）、绩效目标管理（25分）、绩效运行监督（10分）、绩效评价实施（20分）、评价结果应用（25分）、绩效管理创新（加分20分）、绩效发现问题（减分10分）。 方案则集中于八个方面：实施透明预算（15分）、规范预算编制（15分）、优化支出结构（15分）、盘活资金存量（15分）、加强债务管理（15分）、完善省以下体制（15分）、落实“约法三章”（10分）和严肃财经纪律（减分10分）。方案还规定，财政部每年组织对上一年度地方财政管理绩效进行综合评价，评价结果作为相关转移支付分配的重要参考依据。同时，将评价结果按得分进行排名。对得分排名前10名的省，由财政部予以通报表扬；对管理基础较差、综合得分较低的省，由财政部予以通报批评，并通过约谈督促切实整改。 “由此可见，方案的评价范围扩大了，约束力度也加大了。”王雍君总结道。 2012年开始的县级财政支出管理绩效综合评价，也为方案的实施打下了基础。据湖北省财政厅相关负责人介绍，2012-2013年，财政部连续两年在全国开展县级财政支出管理绩效综合评价，湖北省的77个县参加了绩效评价，结果在财政内部公开，湖北取得了不错的成绩。因此，方案出台后，湖北财政系统内部并没有太大疑惑，只是把它当作一项势在必行的工作。而且有之前的考核项目、考核数据做支撑，方案的实施应该会减少了一些技术性的工作。 “预计今年6、7月份财政总决算和各部门的决算出来后，就应该会对上一年的绩效管理进行考核。”该负责人说道，方案具体什么时候考核还不清楚，但考核的依据主要是来自统计、财政决算以及财政系统的其他一些数据，这些数据在每年的6、7月份出来，因此可以从里面提出数据进行考核。 提高编制水平 “我们感觉方案的方向是非常精准的，抓住了财政管理的一些突出问题或者薄弱环节，对地方财政管理的导向性还是很强的。”一些财政部门人士评价道。王雍君也认为方案侧重“管理绩效”，评价范围超过了此前的相关文件，主要目的在于引导和督促地方政府关注和矫正其财政管理短板，包括低透明度、预算编制质量不高、支出结构不合理、债务风险偏大、体制不规范等。 除了债务风险、财政纪律等广受关注的内容外，预算管理也被多次提及。本刊所采访的专家和财政系统人士都认为，预算管理涉及到财政绩效成败软肋，长期以来财政部门处于被动地位，导致资金整体使用效益不高。 “财政部门在预算准备（包括编制）过程中应发挥主导作用。”王雍君说道，这种主导作用，主要体现在预测（核心是支出需求预测和收入预测）与政策评估（评估政策的财务可持续性）、政策筹划（确定政策重点与优先性）、部门预算限制的设定与颁布实施、指导预算单位编制预算草案以及部门间协调。总体上，财政部门有三把“尚方宝剑”：各部门设定预算限额、支出标准（包括价格标准和数量标准）和绩效目标，但在现行体制框架下，财政部门远未用好它们。 上述湖北省的这位负责人更为乐观，在他看来，方案就是在倒逼各部门在编制预算时明确目标。“财政的钱不是财政部门自己用的，是每个公共预算部门使用的，因此不能把责任都在财政部门身上。”该负责人指出，方案先从财政系统内部考核开始，通过一层层的责任传导到各个部门，公开考核结果，增强部门责任感，从而提高整体资金的使用绩效。 广东省财科所所长黎旭东此前在接受媒体采访时也提出了类似观点。他认为在编制预算时，预算单位必须说清楚设立专项的依据、实施方案、绩效目标和详实预算等，明确每一笔钱用在什么地方。广东省财政绩效管理研究与实践成绩突出，2003年就从预算编制开始摸索，黎旭东参与了编制工作。 但要达到这一目标，接受采访的人都认为还有一个过程，其中的关键在于管理理念要转型，预算编制的主体是部门，花钱的主体也是部门，部门应该对钱的使用绩效负责。只靠财政部门的这几个人来做这件事，工作量肯定很大，还不一定干得好。 有待检验 方案出台以来争论的一大焦点，就是谁来评判管理绩效、以什么标准评判。在王雍君看来，方案没有提供一个条理分明、逻辑一致的评价准则和框架，没有把焦点对准真正的“绩效问题”政府花钱究让民众竟得到了什么，也没有真正关注政府活动的真实成本。比“管理绩效”更重要的是“服务绩效”，但方案却把关注点锁定在内部的管理绩效上，对民众最为关心的外部绩效多有忽视。同时，如何保障评价过程的公正性、独立性和透明度也需要关注。一些专家也表达了同样的担忧。 “效益考核从受益人的角度来评判是最好的，”上述湖北省的负责人持不同意见，“但内部考核也必不可少。方案就是财政系统内部管理绩效的考核，是上级对下级的考核。”他认为考核是多角度的，通过内部考核，才能发现哪些地方需要改进，才会加大工作推进的力度；通过外部考核，才能知道对受益人的影响怎样。只有内部没有外部，改进力度不会太大；只有外部没有内部，就不知道哪些环节需要改进。“方案是先从财政系统内部考核，做好了才能逐步延伸到外部。” 此次评分内容包括实施透明预算、规范预算编制、优化收支结构、盘活存量资金、加强债务管理等7个大项、22个小项（共计100分）和严肃财经纪律这一最高减10分的项目。有评论认为指标设置过于详细，不利于实际操作。对此，王雍君认为指标设置的合理性和可操作性尚未经历实践检验，现在评价为时过早，但评价指标越详细、越具体，越有可能脱离实际。另外，导致管理绩效欠佳的体制因素很多，地方政府难以控制。在这种情况下，对评价结果做出正确解释就非常重要：将绩效不佳简单地归因于“管理不佳”很可能并不适当。 王雍君特别强调，地方财政管理的最大软肋在于“体制”而非“管理”。部门专款和大额专项过多、法