（宪法学与行政法学专业论文）行政规划利害关系人权利保护研究.pdf

i 摘 要 现阶段行政规划作为国家行政活动的重要手段，在社会中发挥着越来越重要的 作用，尤其是在城市建设、交通建设、环境保护、文化教育、医疗卫生等领域，行 政规划可以较好地实现行政主体的行政目标。但是由于行政规划具有单方性、裁量 性、变动性等特点，加之我国行政规划立法和理论研究的滞后，使大量行政规划游 离于法律之外，缺少法律的约束，近年来借口公共利益的需要而侵犯行政规划利害 关系人利益的现象屡屡出现，甚至不时导致群体性事件的发生。因此，有必要对行 政规划利害关系人的权利保护问题进行系统的研究，这在理论上有助于行政规划理 论研究的深入，拓展行政法学的考察领域，更新行政法学的基本理念，促进我国行 政法学科体系和行政法制建设的完善；在实践上有助于维护利害关系人的合法权益， 促进行政机关依法行政，保证行政规划的科学性和合理性，推动行政法治建设的全 面进步，实现社会的和谐。 本文是以行政规划利害关系人的权利保护为视角，在界定行政规划和行政规划 利害关系人的基础上，全面分析和总结我国行政规划利害关系人权利保护的不足及 其原因，并通过借鉴国外和我国台湾地区关于行政规划利害关系人权利保护的实践 经验，针对我国国情和法制实践，对利害关系人权利保护的路径作了进一步的探讨， 以此来规范行政机关的规划行为，促进规划机关依法行政，更好地维护利害关系人 的合法权益。 论文共分三章内容。 第一章：行政规划利害关系人的基本理论。本章通过分析各国学者对行政规划 的界定，对行政规划的概念进行了系统地分析，同时在梳理国内外立法对行政规划 利害关系人相关规定的基础上，提出了界定行政规划利害关系人的两个标准，即“适 当的权益”和“相当的因果关系”标准。 第二章：行政规划利害关系人权利保护不足的现状及其原因分析。本章首先阐 述了目前我国行政规划利害关系人权利保护的不足，这主要表现在利害关系人的权 益遭受践踏、公众参与的程度较低和利害关系人权利救济机制不完善三个方面，然 后从行政规划立法的混乱、行政规划制定程序的缺漏、行政规划理论研究的滞后、 保护私人权利意识的缺乏和新旧体制转型的负面影响五个方面，对现阶段我国行政 规划利害关系人权利保护不足的原因进行了系统地分析。 ii 第三章：行政规划利害关系人权利保护的路径探讨。本章从四个方面系统梳理 和论证了行政规划利害关系人权利保护的路径，在构建公众参与程序方面，迫切需 要构建知情权、听证权及表达权程序，在规范行政机关裁量权方面，要规范裁量权 的授予、行使并加强对其的监督，同时要确立行政规划中的损失补偿制度，以使利 害关系人受到的损失得到公正地补偿，最后要完善行政规划的司法救济制度，这是 保障利害关系人权利的最主要最有效的途径。 在写作方法上，本文在搜集和占有国内外相关资料的同时, 主要运用了理论分 析、实证分析以及比较研究相结合的方法，力求从多层次、多角度对行政规划利害 关系人权利保护问题进行全面而深入的研究。 关键词：行政规划；利害关系人；公众参与；裁量权；损失补偿；司法救济 iii abstract present administrative planning as an important means of national administrative activities, plays a more and more important role in society, especially in the urban construction, traffic construction and environmental protection, cultural education, health care and other fields, administrative planning can be achieved the administrative targets of the administrative body. but because of administrative planning has unilaterally sex, discretion sex, etc, together with their administrative planning legislation and theoretical research, make lots of administrative planning lagging outside the law, lack of legal constraints, in recent years excuse the needs of public interests and infringe upon the interests of the administrative planning stakeholders from suffer frequent, and even from time to time lead to the occurrence of mass incidents. therefore, it is necessary to system research of the administrative planning interested party rights protection, which, in theory, helps to administrative planning theory research, the expansion of the field of administrative law, inspection, update the basic concept of administrative law, the promotion of administrative law and administrative discipline system perfect legal system; in practice ，helps to maintain the lawful rights and interests of the claimants, promote administrative organization in accordance with the law, ensure science and rationality of the administrative planning ，promote the overall progress of the construction of administrative rule by law, achieve social harmony. this paper take the right protection of administrative planning interested party as the angle of view, on defining the administrative planning and administrative planning stakeholders, and on the basis of comprehensive analysis and summary our administrative planning interested party rights protection and its reason, and insufficient by foreign and taiwan practice experience about administrative planning interested party rights protection, according to chinas national conditions and legal practice, the interested party rights protection was further explore path, which can regulate the administrative organs of the planning act, promote planning organs, better safeguard the lawful rights and interests of the claimants. paper is divided into three chapters content. chapter one：administrative planning interested partys basic theory. through the analysis of the administrative planning of scholars from various countries, this paper systematically analyzes the concept of administrative planning ，meanwhile in carding related provisions of domestic and foreign legislation on administrative planning stakeholders ，put forward the definition administrative planning interested party two standard, namely appropriate rights and quite cause- and- effect relationship standards. iv chapter two: present situation and reason analysis of the administrative planning interested party rights protection insufficient. this chapter first describes the current protection of the rights of interested administrative planning deficiencies,this mainly displays in the rights and interests of the claimants tread, low levels of public participation and interested party remedy mechanism imperfect three aspects, then from the administrative plan legislations confusion, the administrative plan formulation procedures gaps and omissions, the administrative plan fundamental researchs lag, protection personal right consciousnesss lacking ，the negative impact of new and old systems in transition five aspects, makes a systematic analysis of reasons of administrative planning interested party rights protection insufficient at present. chapter three: discussion the path of protection of the rights of administrative planning interested parties. from four aspects , this chapter systematic carding and demonstrates administrative planning interested party rights protection path, in constructing public participation procedures, the urgent need to construct, the hearing right and express right procedures in standardizing administrative organs, administrative umpirage to regulate the administrative umpirage grant,exercise and to strengthen their supervision, simultaneously must establish administrative planning in the loss compensation system, so as to make the loss by interested parties to get a fair compensation, finally to perfect the administrative planning the judicial relief system, this is to protect the rights of interested parties the main of the most effective ways. in writing methods, this thesis collected and possession in the domestic and foreign relevant material, at the same time, mainly utilized theory analysis and empirical analysis and comparative study combination of methods, multi- level and perspectives, to extract from of administrative planning interested party rights protection problems on comprehensive and in- depth research. keywords: administrative planning; interested party; public participation ； discretionary power; loss compensation ; judicial review 烟台大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名： 日期： 2010 年 3 月 12 日 学位论文使用授权说明 本人完全了解烟台大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在非保密的论文范围内，学校可以公布论文的部分或全部内容。 （保密论文在解密后遵守此规定） 论文作者签名： 导师签名： 日期： 2010 年 3 月 12 日 版权声明 任何收存和保管本论文各种版本的单位和个人，未经本论文作者同 意，不得将本论文转借他人，亦不得随意复制、抄录、拍照或以任何方 式传播。否则，引起有碍作者著作权之问题，将可能承担法律责任。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 引 言 国务院 2 0 0 4 年 3 月颁布的全面推进依法行政实施纲要第 9 条明确提出: “要 充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。 ”这是我国行政管理和行政 法制改革发展的一项战略性任务。由此可见，行政规划已成为国家行政活动的一种 重要手段，但是近年来行政规划机关借口公共利益的需要而侵犯利害关系人利益的 现象屡屡出现，甚至不时引发群体性事件的发生。以城市规划为例，许多地方的城 市规划盲目追求城市变大、变洋、变新，大搞一些“政府叫好，百姓埋怨”的形象 工程，更有甚者打着公共规划、公共拆迁的旗号抹杀公民的基本权利，于是出现了 上海市闵行区一户主与政府铲车的拆迁大战、重庆奉节六旬老人爬树“安营扎寨” 抗拒拆迁、贵阳住户为抗暴力拆迁以液化气罐堵路、昆明上千商户堵断主干道拒绝 拆迁等典型事件。在这些事件中，有些政府为了保证经济利益的实现，不惜损害被 拆迁人的人身权利和财产权利，被迁人只能服从所谓的城市建设的需要，带着只砖 片瓦换来的补偿在政府规定的期限内完成搬迁，否则就会遭受到各种触目惊心的打 击。 这些事件只是行政规划利害关系人权利遭受践踏的一个缩影，但足以让我们认 识到在行政规划中忽视保障利害关系人权利的严重性。这种做法不仅严重违背当前 转变政府职能、建设法治政府的理念，更是与我们现代社会的发展趋势背道而驰。 所以在当前提高对行政规划利害关系人权利保护问题的重视，加快构建完备的权利 保障体系意义重大，这不仅有利于我国行政法学科体系和行政法制建设的完善，还 有助于保证行政规划的科学性和合理性，推动行政法治建设的全面进步，实现社会 的和谐。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 第一章 行政规划利害关系人的基本理论 一、行政规划的界定 由于我国建国初期实行了较长时间的计划经济体制，计划作为当时调控社会和 经济的最重要的手段，对于我国广大公众来说，并不是一个陌生的词语。本文现在 采用的规划其实与计划并没有本质的差别，两者在现代汉语词典中的含义非常 的接近，计划是工作或行政以前预先拟定的具体内容和步骤， 规划是比较全面的长 远的发展计划。 但在我国现行的诸多法律文件中，大多使用“规划”一词来指代作 为一种行政手段的行政规划或者计划， 如城乡规划法使用的城乡规划， 土地 管理法使用的土地利用总体规划， 环境保护法使用的环境保护规划， 公路法 使用的公路规划，由此可见使用“规划”一词更符合我国法律用语的习惯，所以本 文除了一些直接引用之外，均采用“行政规划”这一表述。 尽管古罗马人曾经警示我们：任何定义在法学上都是十分危险的。但为了更好 地分析和说明问题，我们依旧需要对一些关键的概念作出合理的界定。对于行政规 划的含义，各国学者基于不同的角度进行了不同的界定，比较典型的观点有以下这 些： （一）日本学者对行政规划的界定 日本行政法著名学者盐野宏提出： “行政计划是指行政权为了一定的公共目的而 设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。 ” 另一日本著名学者室井力认为： “所谓行政计划，是指为谋求行政计划化，规定应达到的目标及其实现的顺序以及 为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称。 ” 南博方教授则认为： “行政 现代汉语词典 ，北京：商务印书馆，1984 年，第 532 页。 现代汉语词典 ，北京：商务印书馆，1984 年，第 416 页。 姜明安： 行政程序研究 ，北京：北京大学出版社，2006 年，第 90 页。 【日】盐野宏： 行政法 ，杨建顺译，北京：法律出版社，1999 年，第 152 页。 【日】室井力： 日本现代行政法 ，吴微译，北京：中国政法大学出版社，1995 年，第 53 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 计划是指为处理行政事务、实施行政事业或者指定行政政策，由行政机关确定的行 政指导目标。 ” （二）德国学者对行政规划的界定 在德国， 有学者认为：“凡是立法机关确定为或者称为计划的行为， 都属于计划” 。 还有学者认为： “计划行为是指为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而 进行系统准备和理性设计的过程, 是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的, 甚 至相互冲突的利益的过程。”“计划是预先确定的目标及有关必要实现手段的主观 设计, 是有关安全、简便和迅速地实现预定结果的草案, 是计划行为的结果” 。 （三）我国台湾地区学者对行政规划的界定 在我国台湾地区，由于行政程序法对行政规划的概念作出了界定，所以学者们 对行政规划的定义没有太大的争议，基本都是在此基础上进行研究的。行政程序法 第 1 6 3 条对行政规划的含义具体规定如下： “本法所称行政规划，系指行政机关为了 一定期限内达成特定之目的或实现一定之构想，事前就达成该目的或实现该构想有 关之方法、步骤或措施等所为之设计与规划” 。 （四）国内学者对行政规划的界定 姜明安教授认为“行政规划，是指行政主体为了实现一定公共目的（行政目的） ， 就未来一定期限内实现该公共目的的方法、措施或者是步骤等所进行的事前安排和 部署行为” 。 孟鸿志教授认为行政规划是“行政主体为了实现特定的行政目标而对 未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法作出的具有约束力的设计与计划” 。 从以上国内外学者对行政规划所下的定义可以看出，要想为实践中呈现出多样 【日】南博方： 日本行政法 ，杨建顺、周作彩译，北京：中国人民大学出版社 1988 年，第 60 页。 【德】哈特穆特毛雷尔： 行政法学总论 ，高家伟译，北京：法律出版社，2000 年，第 404 页。 【德】汉斯j沃尔夫、奥托巴霍夫、罗尔夫施托贝尔： 行政法 ，高家伟译，北京：商务印书馆,2002 年，第 180- 181 页。 姜明安： 行政法与行政诉讼法 ，北京：法律出版社，2003 年，第 114 页。 孟鸿志： 行政规划 ，应松年主编： 当代中国行政法 ，北京：中国方正出版社，2005 年，第 1038 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 性和复杂性的行政规划下一个统一而完整的定义，实属难事， 但以上所列举的概念 大多只是角度或者语言表达的不同，而无实质性的区别。通过对这些行政规划概念 的分析，可以归纳出行政规划的制定主体是行政主体，包括各级行政机关和法律法 规授权的组织；行政规划的目的是实现特定的行政目标；行政规划是行政主体行使 行政权的活动，对行政主体同样具有约束力，一经确定非因法定理由和非经法定程 序不得随意违反和变更；行政规划是在预测的基础上，针对未来的事项作出的，在 内容上具有非完结性和留有一定的余地性，同时行政规划应在预测的基础上指出实 现特定目标的方法和措施。行政活动只要符合这些基本的特征，即可将其纳入到行 政规划的范畴。 二、国内外立法对利害关系人的规定 利害关系人这一法律术语最先使用于国外的立法中，许多国家的立法对它的含 义和范围进行了界定。比如：1 9 5 8 年的西班牙行政程序法第 2 3 条规定：所谓行 政程序上之利害关系人如下： （a ）以权力或正当利益主体之地位进行程序者（b ）开 始行政程序时未参与，但程序进行中之决定前，自始即出席程序者。 1 9 6 4 年的日 本行政程序法草案第 3 9条规定如下：本章所谓“利害关系人” ，系指自己之法律 上的权利或义务，受行政机关基于本章之规定所为决定或裁决之直接影响，而非当 事人者。 1 9 8 7年的韩国行政程序法草案第 2条规定： “利害关系人”谓因行政 机关之行为而受到法律上或事实上利害关系之影响者。 1 9 9 1 年的奥地利普通行政 程序法第 8条规定：得请求官署执行职务，或官署之行为与其有关者，为利害关 系人。 1 9 9 4年的荷兰国基本行政法典第 1 ：2条款规定：利害关系人是指其利 益被命令直接影响的人。 从国外立法对利害关系人的规定可以看出，利害关系人主 要是指权益受到行政机关裁决、命令等行为影响的人。 在我国的行政法律规范中， “利害关系”这一法律术语最早出现在行政诉讼法 第 2 7 条中，其规定如下：同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人 孟鸿志： 行政规划 ，应松年主编： 当代中国行政法 ，北京：中国方正出版社，2005 年，第 1038 页。 应松年： 外国行政程序法汇编 ，北京：中国法制出版社，1999 年,第 241 页。 应松年： 外国行政程序法汇编 ，北京：中国法制出版社，1999 年,第 341 页。 应松年： 外国行政程序法汇编 ，北京：中国法制出版社，1999 年,第 524 页。 应松年： 外国行政程序法汇编 ，北京：中国法制出版社，1999 年,第 205 页。 应松年： 外国行政程序法汇编 ，北京：中国法制出版社，1999 年,第 454 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼或者由人民法院通知参加诉讼。其后 颁布的最高人民法院关于执行 若干问题的解释第 1 2条进行了进一步的规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其 他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权 依照本法向人民法院提起诉讼。而正式使用“利害关系人”这一法律术语的是 2 0 0 3 年制定的行政许可法 ，其第 3 6条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时， 发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利 害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。从 我国的行政立法中可以看出，利害关系人应该是合法权益受到行政机关和行政机关 工作人员具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。 三、行政规划利害关系人的界定 在我国行政规划的实际工作中，我们已经开始认识到利害关系人的权利保护问 题，如 2 0 0 8 年的城乡规划法有关条款规定，修改依法审定的控制性详细规划、 修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图必须听取利害关系人的意见，因修 改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。 但从以上的法律规定我 们可以看出，目前我国的法律并没有对“利害关系人”进行法律条文上的定义，有 关的探讨也只是停留在学术、学理形式，专门从行政规划角度来探讨利害关系人的 更是屈指可数。因此，如何科学合理地界定行政规划利害关系人有着重大的意义， 它已成为行政规划实际工作中必须尽快解决的问题。 对行政规划利害关系人的界定不能停留在行政法和行政诉讼法等相关法律的有 关规定上，进行简单、笼统地界定，它必须结合行政规划的实际情况，制定具体的 界定标准： （一）利害关系人对行政规划享有适当的权益 适当的权益的存在是利害关系人受具体行政规划行为影响并进而形成行政法上 利害关系的前提，因此界定行政规划利害关系人必须首先恰当的界定适当权益的含 中华人民共和国城乡规划法第 48 条、第 50 条。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 义。 “权益”标准作为确定利害关系的一个基础性要件，它主要是指利害关系人必须 与行政规划之间存在着法律保护的利益或者反射性利益。在传统的行政法理论上， 我国公民享有的利益包括法律保护的利益和反射性利益。法律保护的利益是指法律 特别规定保护的私人的某些利益，具体到行政规划方面主要包括两种情形：一是行 政规划利害关系人与行政规划之间存在着宪法所规定的基本权利。这些基本权 益主要包括平等权、财产权、受教育权、监督权、知情权、参与权，我们可以根据 行政规划的具体情况来确定这些基本权利在行政规划中的适用范围。二是行政规划 利害关系人与行政规划存在着具体法律规定的权利。这些具体的法律主要包括行 政许可法 、 行政处罚法 、 城乡规划法 。以城乡规划法为例，其法律条文明 确规定： “任何单位和个人有权就涉及到其利害关系的建设活动是否符合规划要求向 城乡规划主管部门查询” ， “城乡规划报送审批前，组织论证会、听证会或者其他 方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在 报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由” ， “修改控制性详细规划的，组织编 制机关应当及时对修改的必要性进行论证， 征求规划地段内利害关系人的意见” ， 这 在实质上赋予了利害关系人对行政规划的监督权、知情权、参与权以及相应的财产 权。反射性利益是指为保护和增进公益而进行的法律规制或行政执行，在事实上给 特定的或不特定的私人带来的一定的利益。 根据传统的行政法观念，反射性利益由 于不是针对特定的私人作出的，对其不能予以法律救济，但随着公民权利意识的提 高和公民对行政的依赖度的加强，人们更倾向于将反射性利益的事项尽量解释为法 律保护的利益，由此出现了统一法律上的权利和反射性权利的趋势。所以在行政规 划中，我们也应该遵循这一趋势，将法律保护的利益和反射性利益均作为确定行政 规划利害关系人的标准，以期最大程度地保障行政规划利害关系人的合法权益。 （二）利害关系人受损害的权益与行政规划存在相当的因果关系 “因果关系”标准是在“权益”标准的基础上展开的，它是指具体的行政规划 行为与受损害的权益之间存在一定的关联程度。由于“因果关系”标准缺乏法律上 中华人民共和国城乡规划法第 9 条。 中华人民共和国城乡规划法第 26 条。 中华人民共和国城乡规划法第 48 条。 郭庆珠： 论行政规划利害关系人的权利保障和法律救济兼从公益和私益博弈的视角分析行政规划的法律 规制 ， 法学论坛2006 年第 3 期。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 的依据和理论上固定的标准，很难从整体上准确地把握，就目前而言，采用相当因 果关系标准更为适宜一些。相当因果关系是指除现实情形发生该结果以外，依社会 一般见解也认为有发生该项结果的可能性。 反映在行政规划方面包括以下两种情 形：一是在通常情况下，如果存在该行政规划行为，那么利害关系人的权益一般会 受到相应的影响；如果不存在该行政规划行为，那么利害关系人的权益一般不会发 生变化；二是只有在行政规划行为与其他条件相结合才造成权益的变化时，如果这 些其他条件是行政规划行为作出时就已经存在或者应该知悉的，也属于相当因果关 系。 总的看来，对行政规划利害关系人的界定，需要我们首先判断“权益”的有无， 然后判断“权益”与行政规划行为因果关系的强弱，这两大标准是相互渗透和促进 的，在界定行政规划利害关系人方面两者缺一不可。 通过以上对界定标准的分析，我们可以对行政规划利害关系人做如下的界定： 行政规划利害关系人是指由于相当因果关系的存在，其享有的适当权益受到行政规 划行为影响的公民、法人或其他组织。 李川、王景山： 论法律因果关系 ， 山东大学学报1999 年第 4 期。 郑文武： 论城乡规划利害关系人界定的理论标准和实践方法 ， 规划管理2010 年第 4 期。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 第二章 行政规划利害关系人权利保护不足的现状及其 原因分析 一、行政规划利害关系人权利保护不足的现状 （一）利害关系人的权益遭受践踏 近年来行政规划机关借口公共利益的需要而侵犯利害关系人利益的现象屡屡出 现，甚至不时引发群体性事件的发生。以城市规划为例，随着经济的快速发展，我 国城市建设迎来了空前的繁荣，但也暴露了城市规划方面的严重问题。许多城市规 划盲目追求城市变大、变洋、变新，大搞一些“政府叫好，百姓埋怨”的形象工程， 更有甚者打着公共规划、公共拆迁的旗号抹杀公民的基本权利。最近几年来城市规 划中的暴力拆迁事件层出不穷，比较典型的有上海市闵行区一户主与政府铲车的拆 迁大战、重庆奉节六旬老人爬树“安营扎寨”抗拒拆迁、贵阳住户为抗暴力拆迁以 液化气罐堵路、昆明上千商户堵断主干道拒绝拆迁，在这些事件中被拆迁人必须服 从所谓的城市建设的需要，带着只砖片瓦换来的补偿在政府规定的期限内完成搬迁， 否则就会遭受到各种触目惊心的打击。实际上，这种不顾一切的暴力拆迁，许多都 是盗用“公共利益”之名而进行的商业拆迁，其背后蕴藏着巨大的经济利益，而为 了保证这些经济利益的实现，有些政府不惜损害被拆迁人的人身权利和财产权利。 许多被拆迁户因为拆迁而致贫或无家可归，因为抗拒暴力拆迁而遭受肉体的伤害或 身陷囹圄，人权遭受践踏。 ( 二) 公众参与的程度较低 目前我国大部分行政规划都是在行政机关内部封闭制定的，很少涉及到公众参 与的程序，即使存在，公众参与的层次也比较低，广度和深度还远远不够。首先， 行政机关的公众参与流于形式，还处在一种象征性的参与阶段，不管是市民，还是 利益集团和规划人员， 只有参与权而没有决策权， 行政规划最终还是由规划机关 “拍 徐佳： 城市规划中的公众参与研究 ，硕士学位论文，兰州大学法学系，2008 年。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 板”决定的。其次，行政规划的公众参与还处于一种被动式的参与阶段。以城市规 划而言，只有在某项城市规划建设活动产生的绿地、交通、噪音等问题严重妨碍了 公众正常的工作、生活、学习或侵害了私人、团体利益， 广大公众才会向规划机关 反映这些问题，以维护自己的合法权益。在状况没有出现时，公众对行政规划表现 的更多的是冷漠。最后，行政规划公众参与的组织较为松散，以自发参与为主。目 前我国公众大多是以个人身份参与行政规划的，很少是由集体或利益集团的身份参 与的，这种方式容易导致参与的力量分散，不利于问题的提出和解决。 （三）利害关系人权利救济机制不完善 目前我国受行政规划影响的利害关系人的权利救济机制很不完善，许多利害关 系人不仅对行政规划的制定没有表示意见的机会和权利，而且当权利受到侵害时也 得不到救济。以城市规划为例，虽然目前我国涉及到城市规划的法律、法规非常之 多，如城乡规划法 、 土地管理法 、 房地产管理法等都包含城市规划的内容， 但这些法律、法规大多规定的是行政机关的权力，很少规定利害关系人的权利以及 权利救济的途径，这使得利害关系人的权利保护缺乏强有力的法律、法规上的依据。 另外，虽然司法救济是目前国际上公认的最主要的纠纷解决方式，但在行政规划中 却未能发挥效用，这使得利害关系人仅有的一些权利仍然是“空权利” ，无法落实到 实处。在我国现行法律体制下，对行政规划能否进行司法审查、如何审查以及审查 的强度等问题均没有明确的规定，导致利害关系人不知如何通过司法途径保护自己 的合法权益。同时，城市规划中利害关系人权利受到的损害，有时是期待利益的丧 失，但按照我国国家赔偿法的规定，只有直接的损失国家才予以赔偿，这显然不能 满足利害关系人的合理权利诉求。 二、对行政规划利害关系人权利保护不足的原因分析 （一）行政规划立法的混乱 1 、缺乏统一的行政规划基本法 徐佳： 城市规划中的公众参与研究 ，硕士学位论文，兰州大学法学系，2008 年。 陈国刚： 论城市规划与私有财产权保障 ， 行政法论丛第 9 卷，北京：法律出版社，2006 年。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 目前，我国行政规划的立法比较混乱，有关行政规划的规定大多分散在不同的 法律、法规和规章中，缺乏统一的基本法指引。仅就城市规划而言，有关的法律就 包括城乡规划法 、 房地产管理法 、 土地管理法 、 环境保护法 、 文物保护 法 ，主要的行政法规包括城市房屋拆迁管理条例 、 城市私有房屋管理条例 ， 此外还有大量的地方性法规、地方政府规章和部门规章。虽然有单行法作指引，但 效力等级不一的法律文件在相互重合的内容上会经常引发冲突，使得城市规划部门 及利害关系人难以把握。加之我国行政规划表现形式的多种多样和涉及范围的广泛， 有些规划尚没有专门的法律法规加以规范，由于缺乏统一的基本法，所以在实践中 必须比照其它较为成熟的规划的法律法规进行处理，这必然会出现法律适用上的混 乱。由此可见，统一的行政规划基本法的缺失，使行政规划的性质、目的、制定程 序、管理体制等都没有统一的标准可循，使得行政实务部门及利害关系人难以对其 准确把握，甚至会出现实务部门利用法律法规的矛盾、漏洞肆无忌惮地侵害利害关 系人的合法权益，而利害关系人对此无知或无法通过法律途径对自己的权益予以救 济的现象。 2 、缺乏清晰的规划裁量权界限 行政规划是对未来社会情形的设定和预测，由于社会生活的千变万化和人类认 识能力的有限，现有法律只能作出原则性的规定，而不可能对未来的情形面面俱到。 这就需要规划机关根据客观的实际情况，运用自己的判断，灵活地加以处理。并且 现代社会是利益多元化的社会，行政规划中所蕴含的利益更是纷繁复杂，这就要求 规划机关在具体制定行政规划时，适当权衡各种彼此相反或者是相容的利益，如公 共利益和私人利益。由此可见，承认和赋予规划机关广泛的自由裁量权是必要的。 但是赋予规划机关广泛的自由裁量权并不意味着这种权力的行使可以不受任何的限 制。计划经济时代规划裁量权滥用导致的严重危害，警戒我们没有限制的使用规划 裁量权必然会带来权力的异化，并最终影响国民的社会生活。可是纵观我国现行的 法律文件，均没有规定规划裁量权的界限，以城市规划立法为例，虽然城乡规划 法第二章规定了各级规划机关制定城市规划的权力，如第 1 2条规定： “国务院城 乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城 镇体系规划、城市总体规划的编制。 ”第 1 3 条规定： “省、自治区人民政府组织编制 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 省域城镇体系规划，报国务院审批。 ”第 1 4 条规定： “城市人民政府组织编制城市总 体规划。 ”等等，但这些规定仅仅都是对行政机关规划裁量权的概括性的授予，对这 些权力如何具体地行使却没有任何限制，这对利害关系人的权利形成了巨大的威胁。 3 、缺乏明确的利害关系人权利救济途径 行政规划的制定和付诸实施都会给利害关系人的利益带来影响，如我国目前的 城市规划必然会涉及到利害关系人的土地使用权、房屋所有权等财产性权利，当利 害关系人的这些权利受到损害时，作为行为实施者的规划机关必须给予适当的补偿 和救济。但我国有关城市规划的立法中大部分没有规定救济的途径和补偿标准。首 先，对于利害关系人与行政机关因行政规划引起的权益纠纷能否通过行政复议或者 是行政诉讼的方式解决，目前还没有明确的法律规定。其次城乡规划法只是规 定因依法修改城乡规划给利害关系人合法权益造成损害的，应当依法给予补偿， 城 市房屋拆迁管理条例的规定虽然较为细致，但也只是规定房屋货币补偿的金额， 应当根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定， 而具体办法则是由省、自治区、直辖市人民政府制定。 由此可以看出，在实践中对 于利害关系人权益的损害依据什么标准补偿、补偿到何种程度，大多是由行政机关 自由裁量决定的。立法上的不完善，往往会造成补偿的显失公正，为利害关系人的 权益保护带来严重的威胁。 （二）行政规划制定程序的缺漏 我国目前还没有一部完整的行政程序法，尽管在城乡规划法 、 土地管理法 等单行法律法规中有行政规划的内容，但总体来说对行政规划的程序仍缺乏明确、 系统的规定，具体问题主要表现在以下方面： 1 、行政规划公布程序缺乏细致规定 行政规划的公布能够保证社会公众在听证会之前充分了解行政规划草案的内 容，是保证社会公众参与权实现的重要前提。目前有关行政规划的法律法规中只是 城市房屋拆迁管理条例第 24 条。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 对公布程序作了一些原则性的抽象规定，如城乡规划法的第 8 条规定： “城乡规 划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定 不得公开的内容除外。 ”第 4 0 条规定： “城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、 自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应该依法将经审定的修建性详细规划、 建设工程设计方案的总平面图予以公布。 ”但这些规定没有涉及到公布的具体程序， 如公布的内容、方式、时间、步骤，导致这种规定形同虚设，缺乏具体的可操作性， 这一状况导致规划机关认为编制过程中的公布程序是可有可无的，直接影响到了公 众参与的权利。因为行政规划本身涉及的技术性、专业性很强，如果没有专门的程 序将相关材料予以公布，利害关系人会因为不了解规划的具体内容，不能提出维护 自身合法权益的主张，很难真正参与到行政规划的编制过程中来。 2 、公众参与程序的缺失 我国宪法第 2 7条明确规定： “一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民 的支持，经常保持同人民的密切关系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督， 努力为人民服务。 ”由此可见，公众参与行政规划是我国宪法赋予的基本权利。但目 前我国有关行政规划的立法更多的是为规划机关行使行政权力提供法律支持，而忽 视公众参与权利的保障。以与社会公众联系最密切的城乡规划为例， 城乡规划法 基本上是围绕城市规划从编制到实施的各个环节，设定规划主管部门及相关行政机 构的职权内容和范围， 仅在一些条文中提及公众参与的内容，如第 2 6 条规定： “城 乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证 会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见