（环境与资源保护法学专业论文）我国海洋自然保护区及其法律制度研究.pdf

我国海洋自然保护区及其法律制度研究 摘要 海洋是各国可持续发展的最后空间，海洋资源是人类存在与发展的物质基 础，是人类资源的宝库。随着人类对海洋地位的关注和对海洋资源的开发、管理 力度的加大，海洋环境维护、海洋资源利用、海洋生态多样性的保存问题成为人 类的又一课题。在众多海洋环境维护手段中，用设立海洋自然保护区的方法来维 护海洋环境和资源是最有效的方法之一。 本文首先对海洋自然保护区的概念、建设历程、各国海洋自然保护区建设和 管理现状进行研究、考察，并对我国海洋自然保护区的选址、建设、管理和立法 情况进行详细分析；在此基础上，探索出我国海洋自然保护区建设管理中的问题 以及保护区立法中存在的缺陷，进行详细研究，寻求存在问题的根源；最后提出 改善我国海洋自然保护区建设的措施，并提出完善我国海洋自然保护区立法的构 想。 本文提出更为完善、合理的“以生态系统的整体保护和生物多样性的全面维 护为基础”的海洋自然保护区建设理论，使海洋自然保护区的保护对象更加全面； 借鉴美国对自然遗产保护的管理模式，提出我国海洋自然保护区的新型管理模式 “垂直管理模式”；为解决保护区建设资金不足的问题，处理好保护区建设 和周围社区经济发展关系，建议采用“补偿机制”；在立法上，提出完善我国海 洋自然保护区管理办法和海洋自然保护区地方性立法的一些措施。 本论文共分为六部分。前言部分主要介绍了本论文的研究背景和研究意义； 第二部分介绍了海洋自然保护区和海洋特别保护区的主要区别，并以美国、澳大 利亚等国为代表，介绍各国设立和建设海洋自然保护区的历史和现状；第三部分 主要分析了我国的海洋自然保护区在选址、建设、管理、立法等方面存在的不足； 第四部分则深入地分析了我国海洋自然保护区产生这些问题的各种根源，其中包 括管理技术落后、海洋环境保护意识欠缺、法律文件匮乏等原因；第五部分是在 第三部分提出问题、第四部分分析问题的基础上，对海洋自然保护区从建设规划、 管理技术到加强立法、注重宣传等方面提出解决我国海洋自然保护区现存问题的 方法；第六部分是第五部分内容的延续和细化，主要在法律层面讨论加强海洋自 然保护区的建设和管理，提出完善我国海洋自然保护区立法的构想。 本论文不仅介绍了海洋自然保护区的特点和发展状况，还提出我国海洋自 然保护区存在的问题、分析问题存在的根源、探索解决问题的各种方法，特别是 法律方法。这些对我国海洋自然保护区的发展和全球海洋自然保护区制度的完善 都起到一定作用。 关键词：海洋自然保护区、垂直管理体制、法律完善 t h es t u d ya b o u tt h eo c e a nn a t u r air e s e r v ea n d i t sl a wi n s t i r u t i o no fc h i n a a b s t r a c t o c e a ni st h el a = s p a c ei ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fa l lt h e c o u n t r i e s ；m a r i n er e s o u r c e sa l et h eb a s i st os u r v i v ea n dd e v e l o pf o r h u m a nl a c e ，t h e ya l et r e a s u r e - - h o u s eo fr e s o u r c e w i t ho u rp a y i n gc l o s e a t t e n t i o nt ot h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fo c e a n , t h ei s s u e so ft h e p r o t e c t i o no f o c e a ne n v i r o m n e n ta n dt h eu t i l i z a t i o no fm a r i n er e s o u r o e 卸陀t h et a s k so fh u m a n t os e tu pt h eo c e a nn a t u r a lr e s c l n ei so n eo ft h e m o s te f f e c t i v ew a y s i ti n t r o d u c et h ec o n c e p t i o no ft h eo c e a nn a t u r a l r e s e r v ea n dt h e i rd e v e l o p m e n tt o r n s oi nm a n yc o u n t r i e sa n ds oo n i n a d d i t i o n ，i tp u tf o r w a r dt h em e a s u r e t om a k eb e t t e ra b o u tt h em a n a g e m e n t a n dt h el e g i s l a t i o no ft h eo c e a nn a m l a lr e s e r v e , d a a k et h eo c e a nn a t u r a l t h i st e x ti st ot h ec o n c e p to fo c e a nn a t u l 嚣r e s e r v ea r e af i r s t ，c o n s t r u c t p r o c e s s ，o c t , a nn a t u r er e s e r v ea r e a si na l lc o u n t r i e sc o n s t r u c t i o na n d m a n a g ep r e s e n tc o n d i t i o nt oc a r r y o nar e s e a r c h ，i n v e s t i g a t i o n , a n dt oo u r c o u n t r yt h e0 c 伐1 1 1n a t u r er e s e l - v ea r e ac h o o s ea l la d d r e s s ，c o n s t r u c t i o n , m a n a g e m e n ta n dl a w m a k i n gc i r c u m s t a n c et oc a r r yo nd e t a i l e da n a l y s i s ； i n v e s t i g a t eo nt h i sf o u n d a t i o no u rc o u n t r yc o n s t r u c t i o ni nt h eo c n n a t u r ed e s e r v ca r e am a n a g e m e n ti no f t h ee x i s t e n tb l e m i s hi np r o b l e ma n d s a n c t u a r yl a w m a k i n g t h em c a s u r op u tf o r w a r da l li m p r o v e m e n ta l lo u r c o u n t r ya l lo c e a nn a t u r er e s e r v ea r e ac o n s t r u c t i o nf i n a l l y , a n dp u tf o r w a r d p i 蝴o u rc o u n t r yo c e a nn a t u r er e s e r v ea r e al a wm a k i n go f s p e e u l a f i o n t h i st h e s i si s c o m p i l e d 、而t t is i xp a r t s t h eb a c k g r o u n d a n d s i g n i f i c a n c eo fr e s e a r c ht a k e su pt h ef i r s t $ t 奠3 t i o i lt h em a i nt a s ko f t h e s e c o n dp a r ti st h ed i f f e r e n c e so ft h eo c e a nn a t u r a lr e s e r v ea n dt h eo c e a n p a r t i c u l a rc o n s e r v a t i o nd i s t r i c t i t ，a l s o i n t r o d u c et h eh i s t o r ya n dt h e c u r r e n ts i t u a t i o no ft h eo c e a nn a t u r a ll s e r y ei nm a n yc o u n t r i e s s u c ha s a m e r i c aa n da u s t r a l i a t h et l l i r dp a r tt e l l 瑚t h el a c k i n gi na d d r e s sa n d c o n s t r u c t i o n , m a n a g e m e n t , l e g i s l a t i o na n d s oo n i nt h ef o n hs e c t i o n , i t a n a l y z et h er o o tc a u s eo ft h e s ep r o b l e m s t h em e t h o dt or e s o l v et h e p r o b l e m sa b o u tt h ep r o g r a ma n dt h em a n a g et e c h n o l o g yi nt h eo c e a n n a t u r a lr e s t r ea l ed e s c r i b e di nt h ef i f t hs e c t i o n a tl a s t i td i s c u s st h e m e a n st or e i n f o r c et h em a n a g e m e n ta n dc o n s t r u c t i o ni nt h el a yo f l a wa n d p u tf o r w a r dt h ep l a nt o i n c r e a s et h ei n s t r u c t i o no ft h eo c e a nl l a t u r a l r 髓e l v ei no u rc o u n t r y i tn o to n l yp r o v i d e st h ec h a r a c t e ra n dd e v e l o p m e n to ft h eo c e a n n a t u r a lr e s e r v e ，b u ta l s oa n a b p _ 怠t h ei s s u ew h i c hl i ei no u ro c e a nn a t u r a l r e s e r v e i na d d i f i o n ，i tp r o p o s et h em e t h o dt os o l v et h ep r o b l e m s a l l t h e s e p l a yi m p o r t a n tr o l et op e r f e c tt h es y s t e mo fo u ro c e a l ln a l 删 1 e s c 熟ea n dt h eo c e a nn a t u r a lr e s c q r v ea l lo v e rt h ew o r l d k e y w o r d s ：t h e o c e a nn a t u r a lr e s e r v et h em o d eo fp e r p e n d i c u l a r m a n a g e m e n t t h ep e r f e c to fl e g i s l a t i o n 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ! 注；翅遗直基丝盏蔓挂剔直嘎的：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：；l 菱呻签字日期：x 7 年6 月户日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名：磊7 受叶 签字日期：知夕年6 月日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编 甲 扭中 字 期 签 日 师 字 导 签 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 1 研究背景、研究现状和意义 海洋是一个巨大的资源宝库，人类社会的可持续发展必将会越来越多地依赖 于海洋。1 9 8 2 年联合国海洋法公约签订以来，世界各国纷纷把开发海洋资 源、保护海洋环境作为国家战略。随着经济和社会的发展，人类更加快了对海洋 资源的开发和利用。这些活动给海洋环境带来了巨大的威胁和冲击，于是各国不 得不寻找有效解决防止海洋环境污染的途径。自然保护区的设立顺应了海洋环境 污染形势变化，成为目前养护海洋环境、保存海洋生物物种的最有效的方式之一。 1 1 研究背景 目前，海洋环境面临着各种污染源带来的威胁：航运中泄露的原油和排放的 污水、陆地排放的污水、向海上倾倒的废弃物、开发破坏海洋矿物等都时刻严 重污染着海洋，加上过度捕捞使海洋生物物种濒危，甚至面临绝种的危险。而污 染严重、物种锐减、赤潮频繁，都使海洋蒙上了巨大约灾难。法国著名的学者查 卡伊斯柯瓦斯认为：“近5 0 年来，由于世界海洋的污染，成千种海洋生物正 无影无踪的消亡，特别是近2 0 年来，这个过程更加强化了。海洋空间如果继续 污染下去，会给人类带来严重的后果，如果海洋死亡，人类便不复存在。”这些 都向我们敲响了警钟1 与此同时，我国的海洋环境现也面临着各种各样的问题和压力。据2 0 0 8 年 中国海洋环境质量公报，“2 0 0 6 年，我国海域总体污染形势依然严峻。近岸 海域污染状况仍未得到改善。全海域未达到清洁海域水质标准的面积约1 4 9 万 平方公里，较上年增加约1 0 万平方公里。轻度污染海域面积有较大幅度增加， 近岸未达清洁海域水质标准面积平均为1l 万平方公里，约占中国近岸海域总面 积的5 5 ，占近岸功能区总面积的6 0 ，近岸约2 5 的海域水质处于中度污染 和严重污染状态。四大海区中，渤海污染依然严重，未达到清洁海域水质标准的 面积与其总面积之比维持在2 6 至4 1 之间污染海域主要分布在辽东湾、渤海 湾、长江口、杭州湾、江苏近岸、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。近岸海 域海水中主要污染物是无机氮、活性磷酸盐和石油类2 。人类急切需要寻找一条 解决海洋污染问题的方法。于是，根据海洋区域环境特点，结合当前海洋生态资 1 王献溥，崔国发著：自然保护区建设与管理 ，北京；化学工业出版社2 0 0 3 年版，第1 5 6 页 2 国家海洋局：1 2 0 0 6 年中国海洋环境质量公报，2 0 0 7 年1 月 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 源实际，建立类型齐全的海洋自然保护区成为目前保护海洋生态的最有效的手段 之一。海洋自然保护区的建设是一项旨在保护海洋生态、海洋自然环境和资源的 制度设计。 1 2 研究进程和现状 白1 8 7 2 年世界第一个自然保护区美国黄石国家公园建立以来，世界自然保护 区事业得到了迅速发展，海洋自然保护区也是这个时代开始设立和不断发展的 的。我国建立的第一个海岛海域生态系统自然保护区是南麂列岛海洋自然保护 区，它是我国建立的第一个海岛海域生态系自然保护区，具有重要的科学和生态 价值，对我国和全球生物多样性保护具有重大意义3 。 1 2 1 全球海洋自然保护区建设历史 海洋自然保护区是随着自然保护区的诞生而产生的，它的产生要稍晚于陆地 自然保护区。2 0 世纪6 0 年代，随着海洋开发活动较大规模的兴起，无序而不合 理地滥用海洋资源的现象不断增加，使海洋资源遭到严重破坏。为此，联合国一 些下属机构和国际组织纷纷制订海洋自然保护的战略和对策，并要求各国政府共 同努力、采取措旌保护海洋环境与自然资源。联合国教科文组织在大会决议中指 出，必须采取一系列措施，保护、恢复和提高自然资源生产力，实现现有的自然 保护协议和条约。联合国分别在1 9 6 1 年和1 9 6 2 年的决议中，强调要建立禁猎区 及自然保护区网等活动，这可以算作是海洋自然保护区建设的萌芽。 值得一提的是，1 9 6 2 年在美国华盛顿举行的第一届国家公园大会上，通过 了设立海洋公园和保护区的决定。正式将海洋类型的自然保护区作为明确定义提 出，推动了各海洋国家的海洋自然保护区的建设和发展5 。随后，各国借鉴美国 海洋公园建设的经验，纷纷建立海洋公园、海洋自然保护区、国家公园等类型的 海洋自然保护区来维护本国日趋严重污染的海洋环境。 1 2 2 各国海洋自然保护区设立和管理的状况 目前，各海洋国家先后建立一批海洋自然保护区，加强海洋自然保护区的管 3 杜春松：我国第一批国家级海洋自然保护区，生物学教学) 2 0 0 4 年第7 期，第2 3 一孔页。 4j c o sf e il om k c o n s e r v a t i o n 。f m a r i n eh a b i t a t sa n d s p e c i e s i n e u r o p e r s t f a s 咖r g ：c o n v e n t i o t h ec o n s e r v a t l o ao f e u r o p e a nw i l d l i f ea n dn a t u r a lh a b i t a t s ，1 9 9 9 - 1 2 9 。 5 邱辉煌：国外海洋自然保护区管窥 ，海洋开发与管理1 9 9 6 年第6 期，第2 1 2 5 页。 2 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 理。各国建区时间有先有后，对海洋自然保护区重视程度不一，管理水平也参差 不齐。总的来说，各国海洋自然保护区的建设可分为以下几种情况： ( 1 ) 很多国家比较重视海洋环境，采取种种措施加强海洋自然保护区的管 理。它们根据本国的自然条件和发展的需求，建立各具特色的海洋自然保护区， 并由专门管理体制和机构，比如美国、加拿大、澳大利亚等。美国国家海洋自然 保护区是为具有资源、娱乐、生态、历史、文化、考古、科学或景观等价值的特 定海洋环境而设立的管理与保护区域。美国设立海洋自然保护区的最初目的是保 护特定的海洋资源，例如：珊瑚礁、古沉船、特殊生境。目前，美国国家海洋自 然保护区所保护的资源与特殊生境主要有：深海和近岸珊瑚礁、海底生境、鲸鱼 迁徙路径、深海峡谷、深水上升流区、海藻森林和海藻床等6 。 ( 2 ) 有些国家虽宣布建立海洋自然保护区，但在管理上却不尽如人意。由 于资金、管理技术等方面的限制，保护区工作进展速度极为缓慢，使保护区内滥 渔滥捕、随意采挖珊瑚( 礁) 、砍伐红树林，甚至建造其他用途的工程等事件时有 发生。 ( 3 ) 大多数国家的海洋自然保护区建设目前正处于发展阶段，这些国家努 力冲破资金、技术等因素的限制，不断发展和完善保护区建设和管理。中国就是 这种类型的代表，中国现有的海洋自然保护区，在保护类型、保护范围、管理手 段、保护区功能区分及保护区管理人员自身素质等方面的划分，均与现实和长远 的要求有较大的差距7 。这些差距与中国经济、社会迅速发展，全球环境和生物 多样性需要保护的大背景不相适应。 1 2 3 中外学者对海洋自然保护区的研究 从海洋自然保护区制度出现到现在，中外学者对其的研究比较少，因为海洋 自然保护区的建设相对于陆地自然保护区而言，难度和风险更大、综合性更强、 对科学技术的依赖性会更突出。学者若想对它进行深入研究必须具备较强的海洋 环保和科技综合知识，难度较大而效果往往也不明显。 国外学者对海洋自然保护区的研究主要集中在存在问题的初步讨论上，而对 6 n o a a a m o n i t o r i n g f r a m e w o r k f e r t i l e n a t i o n a l m a l h e s a n e t e a r y s y s t e m 【髓o l h t t p , s a n c t u a r i e s a o a g o v 2 0 0 4 0 7 2 8 张更生，郑允文，吴小敏等著：自然保护区管理、评价指南与建设技术规范) ，北京；中国环境科学出 舨社1 9 9 5 年版。1 2 8 页。 3 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 问题产生的根源不去深层探究。美国学者对海洋环境维护和海洋自然保护区建设 的研究可以说比较靠前的。美国学者皮尔欧森卡梅森( p e wo c e a nc o m i s s i o n ) 对海洋渔业、海洋资源维护等方面有专门的研究，他的著作规划美国海洋事业 的航程对海洋自然保护区建设的历史和现状，以及存在的问题作了一定的描述。 其他国家的学者对此问题也进行了一定研究。但是总的说来，国外学者对海洋自 然保护区的研究并不是很多，即使研究也是附带性的、零散的和表面性的论述。 值得我们借鉴的东西只有国外制定的海洋自然保护法律、法规和管理条例。 我国学者对海洋自然保护区的研究只限于学术论文性质的，而这其中对海洋 自然保护区的规划、管理体制方面的文章较多，特别是关于海岸带管理方面的研 究较为集中。很多有关海洋功能区划、近岸海域环境分区分级管理的论述主要集 中在关于我国海洋自然保护区的政策和工作机制，对海洋自然保护区存在的深层 问题和解决办法关注程度不够。但是从关于海洋自然保护区学术论文逐渐增多的 情况，我们可以发现我国学者对海洋自然保护区制度开始关注，并力求在以后的 研究中找出问题的解决方法，完善我国海洋自然保护区管理制度。 1 3 研究意义 海洋自然保护区的设立，缓解了人类开发、利用活动对海洋环境的压力，保 存了海洋生物多样性和海洋奇特景观，是目前世界各国探索出的保护海洋环境最 有效的途径之一。对海洋自然保护区的选址、设立、管理和立法情况的研究，不 但可以加快我国海洋自然保护区的建设步伐，增加我国海洋自然保护区的建设经 验，完善我国海洋自然保护区立法，还可以为全球海洋自然保护区建设寻找一条 参考途径。设置海洋自然保护区具有显著的社会、生态、环境与经济效益，是海 洋自然保护事业的一项重要建设内容。近几十年来的海洋自然保护区在维护海洋 环境资源的成绩表明，海洋自然保护区制度的研究和完善对海洋环境意义重大； 进行海洋自然保护区研究在目前来看是非常及时的。 本文要努力做到：在前人研究成果的基础上，丰富我国海洋自然保护区制度 的研究内容，取长补短、广纳兼容，力求探索一条解决我国海洋自然保护区管理 制度和法律制度中存在问题的道路。对海洋自然保护区新制度的可行性和法律模 式进行较为系统和全面的研究，希望对我国海洋自然保护区的建设增添一分力 量。 4 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 2 海洋自然保护区的概念及各国海洋自然保护区的建设 海洋自然保护区是指以海洋自然环境和资源保护为目的，依法把包括保护对 象在内的一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域划分出来，进行特殊保护和 管理的区域。海洋自然保护区的设立为海洋环境的维护和海洋生态的保存起到了 举足轻重的作用。海洋自然保护区设立以来，由于其在维护海洋环境中发挥的重 要作用，越来越受到各国的重视。各国国家纷纷设立适合本国海洋环境和特点的 各种类型的海洋自然保护区，使海洋自然保护区建设速度快速增加。 2 1 海洋自然保护区和海洋特别保护区 海洋类型的保护区主要有两种：海洋自然保护区和海洋特别保护区。海洋自 然保护区是针对某种海洋保护对象划定的海域、岸段和海岛区，建立海洋自然保 护区是保护海洋生物多样性和防上海洋生态环境恶化的最为有效的手段之一；我 国目前已建立3 0 个国家及海洋自然保护区和一大批地方级海洋自然保护区。海 洋特别保护区是根据区域地理条件、生态环境、生物与非生物资源的特殊性，以 及海洋开发利用对区域的特殊需要而划定的区域。海洋特别保护区的保护措施和 开发方式不同于一般保护区，其目的在于科学、合理、持续地利用区域内的各种 海洋资源，并求得最佳的综合效益。目前，根据全国海洋生态环境保护与建设规 划，我国海洋特别保护区数量将达到1 3 个一1 5 个，目的是使海洋自然保护区和 海洋特别保护区的管理进入科学有序的状态8 。 2 1 1 海洋自然保护区 自然保护区制度是自然环境资源保护的重要制度之一。环境法中一般认为， 自然保护区制度是对特殊区域进行保护的有力措施。海洋自然保护区属于自然区 保护的一种，根据我国1 9 9 5 年的海洋自然保护区管理办法，“海洋自然保护 区是指以海洋自然环境和资源保护为目的，依法把包括保护对象在内的一定面积 的海岸、河口、岛屿、湿地或海域划分出来，进行特殊保护和管理的区域”。海 洋自然保护区的保护对象主要为珍稀、濒危海洋生物物种、经济生物物种及其栖 息地和有重大科学、文化价值的海洋自然景观及自然生态系统。 海洋自然保护区是具有特殊利益的区域，它具有经济和生态环境双重功能。 8 国家海洋局：2 0 0 4 年中国海洋统计年鉴 ，北京；海洋出版社。2 0 0 6 年，第3 l 页 5 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 它可以维护生态利益，保护有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物 种的天然集中分布区等，为维护区域或全球生态环境提供条件9 。另外，它有效 的保护了海洋环境，缓解海洋生态系统的压力，成为海洋资源保护的一个重要 屏障。 2 1 2 海洋特别保护区 海洋特别保护区是根据区域的地理条件、生态环境、生物与非生物资源的特 殊性，以及海洋开发利用对区域的特殊要要求而划出的海洋区域。进而根据该区 域的特殊性，采取特殊保护措施和特殊开发方式，以保证科学、合理、永续利用 该区域的各种资源，发挥海洋资源、环境和空间的最佳效益”。使海洋特别保护 区的各种海洋资源得到科学、合理、永续的利用，实现海洋资源、环境和社会的 可持续发展。 海洋特别保护区建设对于可持续开发利用海洋资源、保护海洋生态环境、促 进当地海洋经济发展等方面具有十分重要的意义。海洋特别保护区的建设和管理 的核心是实现海洋资源的可持续利用和海洋经济的可持续发展。海洋特别保护区 以科学合理开发和持续利用海洋资源、保护海洋生态环境为目标，以协调管理的 形式，通过在保护区内实施可持续的资源开发、监测评估、规划管理等一系列措 施和手段，优化资源合理配置，保护海洋生态系统功能，最终实现海洋经济、社 会和环境协调发展。 海洋特别保护区的主要特殊性表现为：( 1 ) 具有海洋学、生态学的特殊性。 ( 2 ) 具有丰富、多种类的生物资源或非生物资源( 包括空间资源、旅游资源、矿 产资源等) 。因而，如果进行开发利用，极易发生彼此间危害或破坏性的影响。( 3 ) 海洋特别保护区的自然地理区位、资源与环境条件比较优越，开发程度高，毗邻 地区的社会、经济发展对该海洋区域依赖较大，开发秩序较乱、整体效益差，因 而属于需要特别加强综合管理的海域“。 我国海洋特别保护区的建设开始于2 0 世纪9 0 年代，中华人民共和国海洋 环境保护法、中国2 1 世纪议程关于海洋资源的可持续开发和保护、国务院 9 李丹：硼i 洋自然保护区立法基本原则研究。( 2 0 0 3 年中国法学会环境资源法学年会论文集，2 3 5 2 3 7 页。 1 0 蔡楚红张海波：海洋特别保护区的建设与管理问题探讨，海洋开发与管理2 0 0 5 年第3 期，第5 5 5 7 页 1 1 王献淳，崔国发著： 自然保护区建设与管理，北京；化学工业出版社，2 0 0 3 年，第“6 页。 6 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 e 1 9 9 0 5 4 号文及国办通 1 9 9 2 3 3 号文明确提出建立海洋特别保护区。 2 1 3 海洋两种类型保护区的主要区别 以上分析可知，海洋自然保护区和海洋特别保护区是有区别的，主要表现在 以下几个方面： ( 1 ) 两者保护的宗旨、目标及对象不同 特别保护区以可持续利用海洋资源为根本宗旨和目标，保护的是海洋资源及 环境可持续发展的能力；自然保护区则主要以保护某些原始性、存留性和珍稀性 的海洋生态环境对象。 ( 2 ) 选划标准、保护内容及范围不同 特别保护区选划主要侧重于海洋资源的综合开发与可持续利用价值，保护内 容涉及社会经济、自然资源和生态环境等多个方面，其内部甚至可以包括海洋自 然保护区；自然保护区选划则主要侧重于保护对象的原始性、珍稀性和自然性等。 ( 3 ) 保护的任务和管理方式不同 特别保护区保护的任务和方式涵盖了海洋资源可持续开发的诸多方面，如海 洋开发规划、海洋功能区划、产业结构优化、协调管理等，强调海洋资源开发的 合理性；自然保护区则按区域实行不同程度的强制与封闭性管理。因此，海洋特 别保护区与海洋自然保护区基本不存在建设与管理的交叉重复问题”。 2 2 各国海洋自然保护区建设、管理情况简介 近年来，越来越多的国家认识到建立海洋自然保护区的重要性，国际组织以 及世界上许多国家也都将保护区工作的重点集中在海洋上。而获得全面保护的海 洋自然保护区是海洋生态系统管理的最佳手段。虽然海洋自然保护区在各国的称 呼有所不同，但是由于其对生态资源、生物多样性以及自然遗迹保存保护具有重 要意义，现基本上已经成为各国海洋生态系统管理的最佳手段。各国海洋自然保 护区的建设与发展，主要根据自己国家海洋自然环境与资源的状况以及对海洋自 然保护的认识和需求进行的，所以各国海洋自然保护区建设状况有所区别。 2 2 1 美国海洋自然保护区的发展和现状 美国是世界上海洋保护区工作开展的比较早、制度比较完善、管理水平较高 n 蔡燕红，张海渡项有堂：海洋特别保护区的建设与管理问题探讨，海洋开发与管理2 0 0 5 年第3 期，第s 卜5 7 负。 7 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 的国家，在研究与监测方面处于世界领先水平。在美国的海洋保护区中，美国国 家海洋自然保护区( 也称：国家海洋避难所) 的保护目的和所保护的资源类型与我 国建立的海洋自然保护区相近”。1 9 6 2 年在美国华盛顿举行的一届国家公园大会 上，通过了设立海洋公园和保护区的决定。正式将海洋类型的自然保护区作为明 确定义提出，推动了各海洋国家的海洋自然保护区的建设和发展。 美国海洋自然保护区工作始于1 9 7 2 年的“美国海岸带管理行动”，同年颁布 了“海洋保护、研究与避难行动法案”( m a r i n ep r o t e c t i o nr e s e a r c ha n d s a n c t u a r i e sa c t ) 。因此，美国的海洋自然保护区工作从起步阶段便有章可循， 有法可依。该法案分别于1 9 8 0 、1 9 8 4 、1 9 8 8 、1 9 9 2 、1 9 9 6 、2 0 0 0 年进行了修订。 美国现有国家级海洋自然保护区1 4 个，它们是：加利福尼亚州的海峡群岛保护 区( c h a n n e li s l a n d s ，c a l i f o r n i a ) 、加利福尼亚州的科戴尔浅滩保护区( c o r d e l l b a n k ，c a l i f o r n i a ) 、美国萨摩群岛的费格泰尔海湾保护区( f a - - g a t e l ea m e r i c a n s a m o a ) 、佛罗里达州的佛罗蟹达群岛保护区( f l o r i d ak e y s ，f l o r i d a ) 、得克萨 斯州路易斯安那州的花园海岸保护区( f l o w e rg a r d e n b a n k s ，t e x a s l o u i s i a n a ) 、佐治亚州的格雷珊瑚礁保护区( g r a y sr e e f ，g e o r g i a ) 、加利福 尼亚州的费若龙斯海湾保护区( g u l fo ft h ef a r a l l o n e s ，c a l i f o r n i a ) ，夏威夷 群岛的座头鲸保护区( h a w a i i a ni s l a n d sh u m p b a c kw h a l e ，h a w a i i ) 、北卡路林 那州的巨蜥( 古沉船) 保护( m o n i t o r n o r t h c a r o l i n a ) 、加利福尼亚州的蒙特雷海湾 保护区( m o n t e r e v b a y ，c a l i f o r n i a ) 、华盛顿州的奥林匹克海岸保护区( o l y m p i c c o a s t ，w a s h i n g t o n ) 、马萨诸塞州的斯戴瓦根浅滩保护区( s t e l l w a g e nb a n k ， m a s s a c h u s e t t s ) 、密歇根州的桑德海湾保护区( t h u n d e rb a y ，m i c h i g a n ) 、西北 夏威夷群岛珊瑚礁生态系统保护区( n o r t h w e s t e r nh a w a i i a ni s 1 a n d sc o r a l r e e fe c o s y s t e mr e s e r v e ，h a w a i i ) 。美国国家海洋自然保护区的总面积已超过 4 6 6 2 0 k m 。在现有海洋自然保护区中，面积最小的是萨摩亚群岛的费格泰尔海湾 国家海洋自然保护区，仅0 6 5k m ；面积最大的是加利福尼亚州的蒙特雷海湾 国家海洋自然保护区，达1 37 2 7k m ，这也是世界上最大的海洋自然保护区“。 1 3 赵曾春：美国国家海洋自然保护区监测及其对我国的启示，海洋环境科学2 0 0 6 年第4 期，第9 9 1 0 2 页。 “n o a a n a t i o n a lm a r i a cs a n c l u a r yf i e l ds t i l d y f 髓o l h t t p ：s a n c t u a r i e s n o a g o v 2 0 0 6 3 1 8 n o a a 为“美国国家海洋和气象卫星管理局” 8 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 美国的海洋自然保护区局限于零散分布的研究区、休闲区，如加利福尼亚的 大溪海洋资源保护生态保护区和华盛顿州的布拉克特登陆点自然保护区。较大的 海洋保护区分布在佛罗里达珊瑚礁国家海洋庇护区，其中的西三塞生态研究保护 区面积约为1 2 平方英里，保护对象为海草、珊瑚、沙河礁石；新建的托图加斯 生态保护区面积为美国之冠，达到2 0 0 平方英”。尽管现在美国还没有编制完整 地海洋自然保护区目录，但综合分析说明，美国的海洋自然保护区建设已经初具 规模。目前，美国已经建立了海洋保护区网络，为美国海洋环境的保护和生物多 样性的维护做出了积极贡献。 另外，美国完善的海洋管理法规为该国海洋自然保护区的建设、管理提供 了法律依据，体现了美国政府对海洋自然保护区建设的重视。2 0 0 0 年8 月美国 国会通过了海洋法全，另外，根据美国联邦管辖权限制定的法规还有海岸 带管理法、海洋保护、研究和自然保护区法、渔业养护和管理法等”。 2 。2 2 澳大利亚海洋自然保护区的建设状况 作为海洋大国和全球生物多样性最丰富的1 2 个国家之一，澳大利亚政府对 海洋的开发和海洋环境的保护和管理一直十分重视。澳大利亚海洋自然保护区设 立和国内其他般的自然保护区几乎同时建立。澳大利亚对海洋自然保护区有海 峡与海岸公园、海洋保护区、海洋公园等多种称呼。“到2 0 0 1 年，澳大利亚海洋 与海岸保护区共1 4 8 个，面积达3 8 9 1 万平方公里，约占国土面积( 保护海洋) 的2 3 4 。”其中，最著名的是澳大利亚大堡礁国家公园。并且，澳大利亚对海 洋自然保护区的管理是按部门类别多头管理的，各州政策也有差异”。 为了对海洋环境和生态进行更好的养护，2 0 0 3 年澳大利亚创建了世界上最 大的海洋生态保护区，这个保护区总面积6 5 0 万公顷，位于澳大利亚西南约4 5 0 0 公里，包括希尔德岛和麦克唐纳群岛所在水域。保护区将禁止大部分人类活动， 包括商业性捕鱼、采矿、石油开采，对开展科研也有一定限制”。 2 2 3 英国海洋自然保护区管理 【美】p wo c e a n sc o m i s s i o n 著：规划美国海洋事业的航程 ，北京：海洋出版社。2 0 0 5 年第1 版i i - - 1 2 页 “王艳香：加强海洋自然保护持续利用海洋资源海洋自然保护工作通讯1 9 9 8 年第3 期，第1 5 页。 ”诸葛仁：澳大利亚自然保护区系统与管理 。世界环境 2 0 0 1 年第2 期第3 7 3 9 页 n 李晖：澳大利亚生态环境保护的经验与启迪 ，广东园林 2 0 0 6 第4 期，第4 3 4 5 页。 9 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 随着英国海洋环境的日益恶化，英国政府近年来逐渐认识到海洋环境保护的 重要性，因此在2 1 世纪初成立了“海洋管理局”。这个由数百个政府机构、企 业和非政府机构资助的咨询组织，定期对英国领海以及周围的海域进行评估。自 该机构成立起，英国政府的海洋政策逐渐从海洋开发转移到海洋环保。在收到该 机构的第一份报告后，英国政府便通过修改大渔业政策，禁止在苏格兰西北 部海岸以外1 2 海里的范围内，使用破坏海床的渔具。目的是保护苏格兰境内唯 一的深海珊瑚礁。在该机构报告的建议下，英国政府还同意将苏格兰西海岸的 “达尔文丘”设为“环境保护特别区”，树立海洋保护典型”。 除此之外，英国政府近年还不断采取保护海洋生态系统的措施。2 0 0 2 年5 月1 日，英国政府提出了“全面保护英国海洋生物计划”，为生活在英国海域的 4 4 万个海洋物种提供更好的栖息地。2 0 0 3 年，在“大西洋东北海域保护”公约 组织的建议下，英国政府还建立起了一个包括海洋科学、发展状况、发展前景等 内容在内的数据网络，全面系统地开展海洋环保”。 2 2 4 德国 2 0 0 3 年1 1 月，德国政府提出，在北海和波罗的海划定1 0 个保护区。按照 计划，在距离海岸1 2 至2 0 0 海里的专属经济区，按照欧盟有关的鸟类和海洋保 护标准，设立2 个鸟类保护区和8 个海域保护区，保护珍稀候鸟、沙洲、海礁， 为鱼类和海洋哺乳动物如鼠海豚、灰海豹和海狗等提供生存空间，将保护区范围 延伸到远离海滨的水域“。 2 2 5 地中海沿岸国家 1 9 8 7 年初地中海沿岸国家批准了建立保护自然资源的特殊保护区议定书， 拟定在当时仅有的1 5 个海上公园、保留地及其他保护区的基础上，将自然保护 区的数目增至1 0 0 个，某些海域将辟为诸如海豹、海龟等濒危物种的保护区或作 为沿海迁徙鸟类的栖息地，一些作为海滨浴场、具有建筑学和历史重要意义的遗 址的综合游览地。议定书还考虑了建立保留水下考古遗迹和具有经济价值鱼类繁 殖场的保护区。据不完全统计，迄今国外滨海国家建成的各种类型海洋自然保护 悖朱广庆：国外自然保护区的茳法与管理体制，环境保护2 0 0 2 年第4 期，第1 0 一1 3 页。 睨人；欧美国家海洋保护区扫描，生态经济2 0 0 4 年第9 期，第5 9 页。 2 1 t 海洋保护走合作与完善之路德国在“世界环境日”交出一份漂亮答卷珠江晚报 2 0 0 4 6 4 我国海洋自然保护区及其法律制度研究 区有上千个”。 2 3 我国海洋自然保护区的发展历程及现状 我国海洋自然保护区的建设最早可追溯到1 9 6 3 年在渤海划定的蛇岛自然保 护区。大规模的兴建始于1 9 8 8 年底国家海洋局制定了建立海洋自然保护区工 作纲要之后。1 9 9 0 年经国务院批准建立了昌黎黄金海岸、山口红树林生态、 大洲岛海洋生态、三亚珊瑚礁以及南麂列岛等5 处国家级海洋类型自然保护区。 其中，南麂列岛海洋自然保护区1 9 9 8 年被纳入联合国教科文组织世界生物圈保 护区网络，2 0 0 0 年又被联合国开发计划署列为全球环境基金“中国南海海域生 物多样性保护示范区”，。这也是我国海洋自然保护区建设取得的成就的见证。 据悉，我国目前已建立了3 0 个国家级海洋自然保护区和6 0 个地方级海洋 自然保护区，这些自然保护区涵盖了中国海洋主要的典型生态类型，保护了许 多珍稀濒危海洋生物物种，对海洋生物多样性和生态系统的保护发挥了重要作 用“。我国海洋自然保护区根据类型的不同分属海洋、转业、农业、国土等部门 管理。国家海洋局于1 9 9 5 年5 月2 9 日颁布了海洋t l 然保护区管理办法，它 为我国建立、建设海洋自然保护区提供了法律保证和行为方式，对我国海洋自 然保护区发展、建设提供了契机。 3 我国海洋自然保护区建设、发展中存在的主要问题 我国海洋自然保护区建设起步较晚，但增长速度较快。在急剧发展过程中，