（行政管理专业论文）我国乡镇改革的研究评述与实践探索.pdf

我国乡镇改革的研究评述与实践探索 行政管理专业 研究生 杨君指导教师 姜晓萍 乡镇改革足新时期农村建设的关键一 环 它既是中国农村经济社会发展的 必然结果 也是农村经济社会进一步发展的必然要求 随着 税费改革 的推 进 农村乡镇政府的问题变得越来越突出 来自理论界的改革设计和来自各地 方政府的实践探索也纷纷涌现 币 一j 的理论方案和多样化的实践模式中折射出 对问题界定和路径选择的差异 但不同的起点和不同的路径选择却有着共同的 愿景 即构建一个民主法治 公平上e 义 诚信友爱 充满活力 安定有序 人 与自然和谐榻处的和谐社会 鉴寸 中国自近代以来乡镇改革的摇摆不定 急于 求成和进展缓慢的特点 我们有必要进行全面地检讨和认真地反思 更应当放 眼世界进行横向比较 认真借鉴他国的成功经验 本文也特别注意到现阶段中 国各地方乡镇现状的巨大差异 尤其是港台地区和大陆的差异 对这种具有共 同历史和近似文化并且有一定时差的差异进行认真比较分析或许更有现实意 义 对于以往研究中比较忽视的改革动力机制 乡镇内部权力运行模式以及改 革步骤等问题 本文给予厂较多关注以此增强研究的现实意义和可操作性 全文共分七个部分 序言部分 笔者主要论述了选题的意义 乡镇改革要走出困境需要理论研 究的创新 需要崭新的视角 特别是应当注意到中国乡镇改革的 生态环境 己经有了显著地变化 这种变化为乡镇改革提供了新的历史机遇和支持力量 第一章 本章是本文的一个主要着力点 对当前理论界有关乡镇政革的研 究进行了比较全面的梳理 分析主要从国家 社会模型的角度进行 探索走 出国家权力和乡村社会之间恶性互动和零和博弈困境的出路 第二章 对中国乡镇的历史演变按照古代 近代和现代不同时期做了简要 的概括 在对历史演进的概括中借鉴了以往的研究成果 但也对古代中国 皇 权不下乡 这个流行观点进行了质疑 特别是比较了现代中国不同地区乡镇制 度的差异 以此探求共同的演变规律 对于我国多数地区乡镇改革的摇摆不定 进展缓慢现象也进行厂一些剖析 第三章 描述了当前乡镇改革的主要情况 概括了当前两种主要改革方式 即乡镇撇并和乡镇直选的实施情况 并分析了这两种改革方式当前的优缺点 第网章 本文从地方自治的视角简要概括了英国 美国 德国 日本四个 发达国家的乡镇制度不同的特点 从中提炼出共同的特抚 并且特别注意从陶 家基层组织建设与上层组织和国家整体建设的相关性和互动性方面以及村民与 政府之间的互动性方面探索对中国乡镇改革的启示 第五章 手要介绍了乡镇改革相关的理论 对于赢利型国家经纪理论与地 方自治理论进行r 详细论述 并对赢利型国家经纪与保护型国家经纪进行了详 细地比较分析 第六章 乡镇改革的初步设计 探索从现实出发达到目标的实施方案 本 文特别注意乡镇改革的现实背景 希望能更准确 更真实的把握影响改革的复 杂因素 从而增加改革的日丁行性 同时对乡镇权力运行模式和乡镇职能转变进 行了比较详细的发计 关键词 乡镇政府赢利型国家经纪政权内卷化地方自治 r e s e a r c ha n dp r a c t i c eo nc h i n a st o w n s h i pr e f o r m m a j o r p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n g r a d u a t e y a n g j u n t u t o r j i a n g x i a o p i n g t o w n s h i pr e f o r mp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nc o u n t r yc o n s t r u c t i o ni nn e wt i m e s i ti st h ei n e v i t a b l er e s u l to fr u r a le c o n o m i ca n ds o c i md e v e l o p m e n ta sw e l la st h e i n e v i t a b l e r e q u i r e m e n to fr u r a l e c o n o m i ca n ds o c i n d e v e l o p m e n t w i t ht h e d e e p e n i n go f t a xa n dc h a r g er e f o r m t h ep r o b l e mo ft o w n s h i pb e c o m e sm o r ea n d m o r ep r o m i n e n t a l lk i n d so fr e f o r mp l a n sf r o mt h e o r e t i c a lf i e l da n de x p l o r a t i o n s f r o ml o c a lg o v e r n m e n t sh a v ee m e r g e d t h e s ep l a n sa n de x p l o r a t i o n sh a v er e f l e c t e d s o m ed i f f e r e n c eo nt h ep r o b l e md e f i n i t i o na n dp a t hs e c l e c t i o n b u ta l lt h e s ep l a n s a n de x p l o r a t i o n sh a v et h es a l n eg o a l t ob u i l dah a r m o n i o u ss o c i e t yt h a ti sd e m o c r a t i c e q u a l h o n e s t a c t i v e s t a b l ea n dr u l e db yl a w a si nr e c e n ty e a r st h er e f o r mo f t o w n s h i ph a st h ec h a r a c t e r i s t i c so fs w a y i n ga n dl a g g i n gd o w n i ti sn e c e s s a r yf o ru s t o r e v i e wt h ep r o c e s so fr e f o r ma n du s et h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e sf o r r e f e r e n c e t h ea u t h o rp a y sm u c ha t t e n t i o nt ot h ec u r r e n td i f f e r e n c e sb e t w e e nc h i n a s l o c a lg o v e r n m e n t s e s p e c i a l l yt h ed i f f e r e n c e sb e t w e e nm a i n l a n da n dh o n k o n ga n d t a i w a n m a y b ei ti sm o r em e a n i n g f u lt oe x a m i n ea n dc o m p a r et h ed i f f e r e n c e sw h i c h h a v et h es a n l eh i s t o r ya n dc u l t u r ea n dw h i c ha r ed i f f e r e n ti nt i m e s a sf o rt h ed r i v e f o r c eo fr e f o r ma n dt h ei n t e r n a lp o w e rr u n n i n gp a t t e m so ft o w n s h i p sw h i c hh a v e b e e nn e g l e c t e db e f o r e t h ea u t h o rp a y sm o r ea t t e n t i o ns oa st oi n c r e a s et h ep r a t i c a l a n do p e r a t i v em e a n i n g t h i se s s a yi sc o m p o s e do f7p a r t s i nt h ef o r e w a r d t h ea u t h o rg a v et h em e a n i n go fc h o o s i n gt h et o p i c t h er e f o r m o f t o w n s h i p sn e e di n n o v a t i o ni nt h e o r ya n dr e s e a r c hm e t h o d s i nt h ef i r s tc h a p e ri st h ei m p o r t a n tp a r to f t h ee s s a y t h ea u t h o rm a d eac o m p l e t e a n a l y s i so ft h et h e o r e t i c a lr e s u l t sa b o u tt o w n s h i pr e f o r m t h ea n a l y s i sw a sm a d e a c c o r d i n gt ot h em o d e lo fc o u n t r y s o c i e t y t h ea u t h o rh o p e st os t e po u to ft h ej a n lo f v i c i o u sc i r c l ea n dz e r o s u mg a m eb e t w e e nn a t i o np o w e ra n d v i l l i a g es o c i e t y i nt h es e c o n dc h a p t e r t h ea u t h o rm a d eab r i e f l yd e s c r i p t i o na b o u tt h eh i s t o r yo f c h i n a st o w n s h i p s t h et h i r dc h a p e rt h ea u t h o ri n t r o d u c e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f t o w n s h i pr e f o r m t h ef o u r t hc h a p t e r t h ea u t h o rm a d eab r i e f l ys u m m a r yf o rt h et o w n s h i p i n s t i t u t i o nh i s t o r yo fb r i t a i n a m e r i c a g e r m a n ya n dj a p a ni nt h ea n g l eo fl o c a l a u t o n o m ya n df o u n do u tt h es a m ec h a r a c t e r i s t i c si nt h e mt h ea u t h o rp a i ds p e c i a l a t t e n t i o nt ot h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nr o o tc o n s t r u c t i o na n du p p e rc o n s t r u c t i o na n dt h e w h o l ec o u n t r yc o n s t r u c t i o na sw e l la st h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n v i l l i a g e r sa n d g o v e r n m e n t s i nt h ef i f t hc h a p t e rf o c u s e do ni n t r o d u c t i o no ft h et h e o r i e sa b o u tt o w n s h i p r e f o r m t h ea u t h o rd i s s e r t a t e dt h et h e o r i e so fp r o f i t a b l en a t i o n a lb r o k e ra n dl o c a l a u t o n o m y m a k i n gac o m p a r i s o nb e t w e e ne n t r e p r e n e u r i a lb r o k e r a g ea n dp t o t e c t i v e n a t i o n a lb r o k e r a g e i nt h es i x t hc h a p t e rt h ea u t h o rm a d et h ep i l o td e s i g no ft o w n s h i pr e f o r m p a y i n g m u c ha t t e n t i o nt ot h ep r a t i c a lb a c k g r o u n do ft o w n s h i pr e f o r m k e y w o r d s t o w n s h i pg o v e m m e n te n t r e p r e n e u r i a lb r o k e r a g e g o v e r n m e n t a li n v o l u t i o n l o c a la u t o n o m y 2 序言 三农问题 是当前社会的焦点问题 而乡镇政府改革 又成为了当前 三 农问题 的焦点 围绕新一轮乡镇政府改革的方向 学术界展开了激烈的争论 有人主张强化乡镇政府 有人主张撤销乡镇政府 变乡政府为县级政府的派出 机构 有入主张实旌乡镇自治 还有人主张乡镇应当有限自治 不同的主张源 于对现实乡镇困境 国家政策走向的不同判断以及对民主 自由等基本价值观 的不同理解 但大家希望重塑乡镇政府愿望却是同样的强烈 有意思的是与理 论界争论不休和共识缺乏形成鲜明对比的是乡镇改革的实践却在各地如火如荼 的展丌了 而且改革的主题高度一致 就是 精简撤并 当然也有个别地方除 r 进行 精简撤并 的量变式改革以外 也开始尝试着乡镇领导人直选 乡镇 职能转变 建设服务型乡镇政府等质变式变革 不过值得我们注意的是新 轮 乡镇改革的背景与以往有了很大不 一j 乡镇对于国家和利民的意义已经发生厂 明显转变 乡镇已经不再是国家为城市建设汲取乡村资源的抽水机 而逐渐成 为了国家推动新时期乡村建设的有力工具 同时随着改革开放的深化 国际竞 争不再局限于国内外的城市之间 乡村也必然会参与其 和 开展国际竞争 合 作和学习 这需要拓展我们乡镇政府改革的视野 遗憾的是当前的乡镇政府改 革方式同以往却如出一辙 仍然有政府主导的压力型 运动式的数字游戏的特 点 落入 近似于三十年代 号称乡村运动而乡村不动 高谈社会改造而依附 政权 的困境之l l 改革前景不容乐观 因此 我们有必要用更广阔的视野来 审视我国乡镇改革的历程 用更务实的视角检讨我国的乡镇改革理论研究 探 索一条从我们面对的现实走向我们仰视的理想的乡镇政府改革之路 本文中论述的乡镇和乡镇政府均是指包括乡镇党委 乡镇人大和乡镇人民政府在内的广义的乡镇政府 根据 新京报 2 0 0 5 年2 月2 0 日报道 国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯通 过对全国1 0 省区2 0 多个乡镇的调研 发现有些地方 改革没有任何真动作 基本上是 文字游戏 精简工作都落实在给上级的汇报材料中 梁漱溟乡村建设理论重庆 乡村书店 1 9 3 9 第一章我国乡镇政府改革的研究现状及评述 我国现代乡镇政府的存在已有近百年的历史 乡镇政府改革一直都在进行 但有关乡镇政府改革的研究却比较薄弱 近几年来随着三农研究的升温特别是 税费改革之后 乡镇政府的问题日益凸现 乡镇政府改革迫在眉睫 乡镇政府 改革的研究才逐渐成为当前学术研究的一个重点 近年的乡镇政府改革研究从 研究视角上叮以分为对乡镇政府改革方向的总体研究和对乡镇政府改革具体内 容的专题研究 前者主要从宏观上为乡镇改革勾画蓝图 寻求出路 后者主要 是为了解决乡镇政府改革中一些具体的问题 主要是针对乡镇政府行为规范 乡镇政府职能转变 乡镇财政体制改革 乡镇行政体制改革 乡镇政府机构改 革等主题 第一节乡镇政府改革方向的研究现状及评述 一 乡镇政府改革方向的研究现状 近代以来的中国乡镇政府改革一直伴随着中国乡村社会现代化的进程 经 过一轮又 轮的乡镇改革 一方面 国家政权一步一步向乡村社会渗透 加速 了乡村社会变迁的步伐 推动了乡村建设 另一方面 这种渗透又打破了传统 乡村社会的秩序 制约着乡村社会的活力 甚至因此滋生了赢利型国家经纪而 引起刚家与乡村社会的恶性互动和国家政权的内卷化 而国家政权在乡村社会 的简单退出又势必前功尽弃 不仅不能恢复传统秩序 反而很有可能导致乡村 社会更大的混乱和倒退 国家政权在乡村社会遭遇着进退两难的境地 这也正 好反映出作为乡村社会中国家政权代表的乡镇政府当前的处境 由于乡镇改革 的成败关系着乡村社会的繁荣与稳定 也关系到整个中国社会的繁荣与稳定 所以国家对此极为谨慎 与此同时 学术界有关国家政权在乡村社会迸退的争论也非常激烈 而且 往往结合村民自治进行讨论 总的来说可以把不同的大致主张分为三类建议 第一类建议是主张国家政权应当从乡村社会退回到县级政权 实行乡村全面自 治 可称其为 乡村自治方案 简称为 乡治方案 第二类建议是国家政 权应当从乡村社会适度撤退 应当虚化乡镇政府 改乡镇政府为县级政府的派 出机构 这样乡镇既不是一级国家政权机构 也不是乡级自治组织 而足县级 政府的派 h 机构 同时强化村民自治 呵称其为 乡派村治 方案 简称为 乡 派方案 第三类建议是主张应当保留或者强化国家对乡村社会的渗透 保留 或强化乡镇政权 改革乡镇政府的权力运行模式 这种建议又因为对乡镇和村 级组织的权力运行模式有不同见解 因而可以进一步分为三种不同主张 第 种主张是强化国家对乡村的管理 强化乡镇政府 保留村民自治的 可称其为 乡政村治 方案 第二种主张是实行国家与村民对乡镇政府的共同管理 以 村民自主管理为主 乡镇实行地方自治 同时改村治为村政 可称其为 乡治 村政 方案 第二三科 主张是实行国家与村民对乡镇政府的共同管理 同时确保 乡镇政府对于上级政府和村民的相对独立性 可称其为 乡镇有限自治 或者 乡政自治 方案 上述三种方案合称为 乡政方案 以下是对上述方案的 概述 一 乡村自治 方案 第一类建议的代表人物有郑法 于建嵘 杜建刚 李昌平 党国英 2 0 0 0 年 郑法在其论文 农村改革与公共权力的划分 中提出了撤销乡镇政府 实 行乡镇自治的主张 作者主要依据是国内外农村发展趋势和我国农村县乡之间 压力型体制的困境 并对改革的实施提出了详细规划 于建嵘2 0 0 2 年在其论文 乡镇自治 根据和路径 中提出 随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡 村市场经济的发展 以及传统的权力文化向现代权利文化的转变 国家的行政 权力将逐渐退出乡村的政治领域 实现乡镇自治就应该成为改革重要目标 2 0 0 4 年 他在其论文 乡镇不设政府 恢复农村自治 中提出 实行乡镇自 治可以彻底改变乡镇权力的来源方向 让乡镇权力真正直接来源于农村人民群 众 真正有一定的自主性 从而 才 可能让该权力真正为农村人民群众服务 杜建刚在2 0 0 0 年发表评论文 加强民主参与开展乡镇自治 并提出 2 l 世纪 中国农村社会变革的根本出路在于加强民主参与 开展乡镇自治 发挥广大乡 镇村民居民参政议政的作用 李昌平2 0 0 4 年在其论文 乡镇体制改革 变官本 郑法农村改革与公共权力的划分战略与管理 2 0 0 0 4 于建嵘 乡镇自治 根据和路径 战略与管理 2 0 0 2 6 o 于建嵘 乡镇不设政府 恢复农村自治 江苏农村经济 2 0 0 4 1 o 杜建刚 加强民主参与开展乡镇自治小城镇建设 2 0 0 0 1 3 位为民本位 中提出 现阶段的基层政府既不能 执政为民 更不能 权为 民所用 解决这个难题的途径就是扩大人民的权力 最终就是实现乡镇的民主 自治 党国英的建议是 建立大农村社区 即取消村级管理层次 适当缩小乡 镇规模 以及在乡镇实行 民主选举 议政合一 两委合一 制度 很明显 乡 治 主张认为 解决乡镇政府困境的根本措施是实现乡村民主 主要依靠乡村 内部的力量 而且现阶段就可以通过乡镇直选实现 总结其要点是 官退民进 二 乡派村治 方案 第二类建议的宅要代表有 徐勇 贺雪峰 温铁军等 徐勇教授在2 0 0 2 年 发表的论文 县政 乡派 村治 乡村治理的结构性转换 中提出 从总体卜 看 乡镇的财政能力十分有限 特别是以农业为主的乡镇更是如此 这样 与 其他层级的政府相比 乡级政府在治理结构上突出表现为权小 责大 能弱 对此 他提 乡派的主张 在2 0 0 3 年 徐勇又在其沦文 变乡级政府为派出机 构 中补充了对 乡派 主张论证 首先他认为多级政府机构臃肿主要是因为 乡级政府机构的对口设置问题 只有将乡级政权改变县级政府的派出机构 才能从根本上解决这种对等对口的问题 其次他认为 从政权与自治的关系 看 从放权让利与民休息的现实政策需要看 改乡级政府为乡派出机构势在必 行 另外他还从乡镇政府财政危机与农民负担问题 以及乡镇政府决策权力 空洞化等方面进行了论述 在这篇论文中徐勇教授还对乡镇进行了区分对待 提出了 乡派镇治 的初步设想 另外还对发展中介组织 协调党政关系进行 了初步设计 贺雪峰教授2 0 0 3 年在其论文 农村乡镇建制 存废之间的思考 1 中对 乡派 主张进行了进一步补充 中国8 亿多农民中的大多数无法真正在 二 三产业获得稳定就业 没有能真正转移到城市之前 农村不可能进入良性发 展的轨道 也不可能仅仅通过村民自治来将农村问题消化在村庄之内 这就需要 有自上而f 行政系统在特定条件下强有力的介入 另外他还在此文中对乡镇 职能转变和乡镇区别对待问题进行了论述 此外还有温铁军的建议是 乡政府 改乡公所 村镇并列自治 乡派 主张认为 解决乡镇政府困境的根本措施 李昌平乡镇体制改革 变官本位为民本位 中国改革 农村版 2 0 0 4 2 o 徐勇 县政 乡派 村治 乡村治理的结构性转换 江苏社会科学 2 0 0 2 2 徐勇 变乡级政府为派出机构决策咨询 2 0 0 3 5 贺雪峰 农村乡镇建制 存废之间的思考 中国行政管理 2 0 0 3 6 是政府自我革命即简化乡镇职能和规模 达到乡镇政府责 权 能一致 主要 依靠政府自身的力量 总结其要点是 官退民不进 三 乡政村治 方案 第三类建议的代表人物主要有 潘纬 吴理财 沈延生 金太军 潘纬2 0 0 4 年在其论文 质疑 乡镇行政体制改革 关于乡村中国的两种思路 中提 出 体制改革要坚持实用主义和渐进主义的优秀传统 对体制变革的代价要保 持高度的敏感 即保持理性 绝不能从价值观出发进行体制改革 特别是要警 惕那些被称为 普世 的价值观 一旦有人祭起 普世 政治的旗帜 那就表 示他们不准备讲道理 估代价 守理性 在此文中潘纬教授还提出了农村困境 产生的原因是人多地少和市场经济导致农民的绝对和相对贫困化 中国农民 的穷主要不是因为养的乡镇公务员太多 更不是因为公务员做的事太多 因 此 乡镇政府发展的方向不是民主化 而是行政化 公务员化 最终是法治化 最后 他提出我们不能削弱基层政权 更不能取消基层政权 而是要通过改善 基层政权来加强基层政权 2 0 0 4 年金太军在其论文 推进乡镇改革的对策研究 中提出 乡镇的困境主要是 现行的乡镇政府职能和机构设置与当前农村发展 的政治 经济形势不相适应的矛盾 造成的 因此改革的重点应当是 提出了 更新观念 形成改革的精神动力 以职能转变为中枢 理顺政企关系 撤乡并镇 精简人员 简政放权 理顺条块关系等 在此文中金太军教授还特别指出 离开 作为我国政权系统末梢的乡镇政府 农村的社会稳定 经济发展就得不到可靠保 障 部分乡村甚至町能变为沦为宗法 家族甚至黑社会 黄赌毒的天下了 应该 看到 中国是后发外生型现代化国家的特质 决定了至少现阶段乡镇的作用无可 替代 乡治 和 乡派 有违现行宪法 同时当前中国农民的素质也难以胜 任乡镇自治的要求 四 乡政自治 方案 2 0 0 1 年吴理财在其论文 农村税费改革与乡镇角色的转化 中提出 乡镇 困境的根源在于 乡政 向国家 赢利性 经纪人角色转变和压力型体制的存在 潘纬 质疑 乡镇行政体制改革 关于乡村中国的两种思路开放时代 2 0 0 4 2 金太军 推进乡镇改革的对策研究 中国行政管理 2 0 0 4 1 0 吴理财 农村税费改革与乡镇角色的转化经济社会体制比较 2 0 0 1 5 5 因此改革的关键是通过完善乡村民主 理顺条块关系 改革乡村财税关系来消 除压力型体制和铲除滋生赢利性经纪人的土壤 2 0 0 2 年吴理财在其论文 村民 自治与吲家重建 中提出 无论是晚清政府还是民国政府 都无一例外地将 乡镇自治 作为国家政权深入乡村社会的一种形式而加以推行 权力内卷 化 权力的文化网络的破坏和赢利性经纪人的产生是历史 乡镇建设失败的主 要原因 并在此文中详细论证了当前乡镇政府赢利性经纪人角色产生的过程和 生成机制 2 0 0 2 年吴理财在另一篇论文 乡政新论 中针对 乡治 和 乡派 主张首次提出了 乡政自治 的主张 在此文中 吴首先针对虚化乡政的主张 指出 消除县乡之间的压力型体制的釜底抽薪之策不在于撤销乡镇政权 而 在于政府间分权式体制改革 在各级政府问基于宪政理念建立新型的民主合作 式关系体制 虚化或撤销乡政 并不见得就会达成乡村自治的理想境界 在乡村社会首先要建立现代的民主政治 其次 针对实化乡政的主张吴指出 实化乡政不但会打破国家与乡村社会在乡镇层次已有的均衡格局 也不符合 2 0 世纪后期以来公民社会兴起和基层民主发展的要求 而且从现实上而言更不 可行 历史已经给出了很好的证明 在此文后面大半部分 吴从乡镇政府的 特征详细论述了乡政自治的必然性 提出乡政和行政村都是国家和乡村社会无 法完全控制 第三领域 像乡政这样的基层组织的权威 或合法性 必须 建构在乡村 权力的文化网络 之上 乡村文化网络是地方社会获取权威的源 泉 是各种基层组织 包括正式的国家基层组织 权威产生 表现以及再生的 发源地 因此 要实现乡政善治就应当走第三条道路 走出国家和乡村社会 零和博弈的误区 构建民主合作的乡镇政府 五 乡治村政 方案 沈延生的观点比较独特 他的主张可以概括为 自治行政化 沈延牛所指 的自治行政化包含三层含义 首先是社区自治 国家要与社区明确划分权限 上级政府不干乡镇范围内的自治事项和自治财政 这其实更接近西方团体自治 的理论主张 其次是政治与行政的制衡 选举产生的社区自治机构政务官员 乡 镇长及民意代表 更多地代表社区民意和社区利益 又上级地方自治体 都府 吴理财 村民自治与周家重建 经济社会体制比较 2 0 0 2 4 o 吴理财 乡政新论 开放时代 2 0 0 2 5 6 州 考选任用的乡镇普通公务员更多地代表困家行政的统一 二 者相互牵制又 相辅相成 这其实与吴理财的民主合作主张有共同之处 也体现了黄宗智提出 的第二领域理论 第二是社区民主 乡镇长直选 村民自治 海选 都属于这 个层次 1 9 9 8 年沈延生在其论文 村政的兴衰与重建 中提出 乡治 村政 社有 的主张 他认为 村民自治的支持者认为 村民自治是中国农村出现的 静悄悄的民主化 革命 他们希望村民自治的兴起和发展 能够使政治民主化 的进程在农村先行一步 成为现阶段中国民主建设的起点和突破口 历史经验 告诉人们 这种希望是不切实际的 自f 而上的演进不能代替自匕而下的变革 非国家 层面的群众自治也不能代替曰家层面的民丰宪政 离开政治发 腥整体目标的所谓政治民主化 也会沦为历史的笑柄 在这里沈延生的 乡治 是在地方建立两级自治体的构架下实行的 即 以都 府 州 现在的直辖市 和地级行政建制 为上级地方自治体 简称地方自治体 以市 非现在的县级 市而是新设立的县辖市 镇 乡为下级自治体 简称社区自治体 现在的乡 镇改为社区自治体后 类似于日本的町村 以社区服务为主 以行政决策为辅 是地方自治体领导f 的次级自治体 也就是i 兑足不完全的自治体 2 0 0 3 年沈延 生在其论文 中国乡治的回顾与展望 巾对前文的 乡治 观点进行了补充和 细化 他认为 在经过一个世纪的自治化 行政化 自治化回归的曲 折反复后 未来中国乡治存在着三种发展的可能性 再自治化 坚持行政化 自治行政化 一些 村民自治 支持者的自治理念 甚至还停留在上个世纪 初的认识水平 将自治与行政分为两截 寻求一种国家政权之外的自治 社 区民主是国家民主的一个组成部分 它不可能脱离开后者孤军前进 从世界历 史来看 社区自治的存在要早于国家民主化 社区民主化则晚于国家民主化 从各国现状来看 社区实质民主的程度要低于国家层次的民主 对现代社会 来蜕 国家层次的民丰决策比社区层次的民主决策更关系到普通选民的切身利 益 另外在此文中 他还对 乡治 的组织形式 实施步骤 推动力量 自治 事务等进行了论述 乡政 方案指出了国家和乡村社会非零和博弈的 面 把解决困境的希 黄宗智认为乡镇和行政村这两级既不完全属于国家的范畴 也不完全属于乡村社会的范畴 属于两者交 叉和共同拥有的第三领域 沈延生 村政的兴衰与重建战略与管理 1 9 9 8 6 沈延生 乡治的回顾与展望 战略与管理 2 0 0 3 1 望寄托在对两种力量的调和和恰当组合上 从而希望构成 个共赢的格局 总 结其要点是 官民都有退有进 进而形成合作 二 对乡镇政府改革方向的研究现状的评述 一 对 乡村自治 方案的评述 乡镇自治主张使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体 而不是政府 或准政府 与之相关 实行乡村民众对乡官和村官的直接选举 其依据主要有 从乡镇政权困境产生的主要原因在于 国家 基层政权 农民关系存在结 构性缺陷 而国家与农民之间权利与义务关系的非对称性又是主要矛盾 基层 政权实际上成为了国家吸取农村资源的工具 其本身与农民相异化 因此 改 革的关键是如何 止基层政权对农民负责 实行乡村自治 这是让农民从根本上 摆脱压力型体制的困境的办法 这样可以理顺乡镇与斟家尤其是与县级政权的 关系 改善乡镇政权与所辖区域民众之间的关系 从历史的角度看 我国实行 乡镇自治是有历史继承性的 在古代中国就有 皇权不f 县 的传统 县以p 的农村由家族 乡绅治理 从中国政治改革考虑 我国的村民自治 村委会主 任选举和行使职权的阻力 在很大程度上来自于乡镇政府 乡村自治 方案的优势在于 1 体现了现代政治文明的精神 主张公民权利 将改革寄希望于乡村社会 民主 而不是寄希望于全能的国家 2 有利于从根本上破除压力型体制的困境 消除赢利型国家经纪 第五章将有对上述两概念的详细论述 乡村自治 方案的不足之处在于 l 将国家合乡村社会视为对立面 假定为一种零和博弈 忽视了二者的内 在联系 2 夸大了国家对乡村社会的负面影响 忽视了国家对乡村社会的积极 作用 特别是忽视了国家对乡村民主 乡村法治建设以及乡村公益物品供给中 的不可替代作用 3 对改革阻力的估计不足 对乡村内生秩序缺乏深入剖析 4 研究视野较窄 过分关注民主理论 忽视了自治理论的深入研究 二 对 乡派村治 方案的评述 乡派方案 主张改乡政府为县级政府的派出机构 也就是改乡镇政府为乡 张玉林 呼唤农村的政权革命 h t t p w w c c r s o r gc l i 2 0 0 34 2 5 8 公所 乡公所不足一级政权 也没有独立的财政权 而是县级政府为解决行政 事务而在乡镇一级设置的派出机构 同时乡和镇的体制应该分立 随着小城镇 的发展 镇将增多 并可以根据条件实行镇级自治 其改革依据是产生乡镇政 权面临困境的主要原网是乡镇政府的权 责 能不一致 与其他层级的政府相 比 乡级政府在治理结构上突出表现为权小 责大 能弱 由此还导致县级政 权权责不一致 治理能力受损 以及村级自治组织的行政化和官僚化 影响村 民自治的推行 此外 改乡政府为县级政府的派出机构是中国特殊国情所决定 的 中因是后发的现代化 农民人口众多 将长期保持8 亿左右 农村边缘化 越来越突出 农村的发展和稳定任务艰巨 这就需要自上而下的行政系统在特 定条件下强有力的介入 因此乡镇作为一级建制在相当长时间内不能撤消 同 时由于乡镇政府 收粮派款 刮宫引产 等职能的规范化 乡镇一级的主要职 能将变成f 传下达和维护社会治安等消极职能 因此 农业型的乡镇改成县级 政府的派出机构乡公所比较合适 乡派村治 方案的主要优势在与 1 能够较好的解决乡镇政府效率低下 问题 实现乡镇的责 权 利一致 方案操作性较强 2 对乡镇政府改革的相 关背景 如行政体制 乡村建设等问题有较深入研究 增强了研究的现实意义 其主要缺陷在于 其一 对农村稳定的误解 当前个别农村地区产生的不 稳定因素并不是由于国家对农村社会的控制不严 而恰恰是对乡村社会控制过 度和过高的控制成本转嫁到农民头上造成的 如果依然把稳定的希望寄托在行 政手段上 忽视或者怀疑法治和自治手段的力量 结果将是越来越依赖行政手 段 形成恶性循环 其二 片面强调 治民 而忽视 民治 和 民富 治标 不治本 忽视城乡社会的严鼋分化 第三 强调 有所不为 而忽视 有所为 现代的乡镇组织不仅应当杜绝 瞎指挥 收刮民脂民膏 等消极方面 还应 当承担其维护治安 维护公共设施 兴办公益事业 促进乡村社会经济和社会 的协调发展 第四 只看到了国家和乡村社会之间的对立 甚至夸大了这种对 立 而忽视两者之间的相互依存和促进等良性互动的广阔前景和必然要求 最 后 研究局限于管理的视角 缺乏治理的视角 许勇变乡镇政府为派出机构 j 决策咨询 2 0 0 3 5 徐勇县政 乡派 村治 乡村治理的结构性转换 江苏社会科学 2 0 0 2 2 9 三 对 乡政村治 方案的评述 乡政村治 方案的主要优势在于 对乡镇政府困境产生的客观经济原因 有独到而深入的剖析 强调渐进主义和实用主义的改革思路 其不足之处在于 首先对 乡派 和 乡治 方案有误解 这种误解带有意识形态的偏见 其次 方案背后 国家全能主义 假设 在分析乡镇政府困境的成因时忽视了乡镇政 府本身的问题 第三 对村民的政治参与能力不信任 忽视村民权利 背离现 代政治文明 四 对 乡政自治 方案的评述 吴理财主张实行乡镇有限自治 就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权 组织的情况下 依据 国家的权力来源于人民 的宪法原则 乡镇政权由人民 直接授权组建而成 并受到人民的切实监督 同时 乡镇政权在国家法律范围 内享有相对独市的决策权 管理权和治理权 属于乡镇社区范围内的事务不受 上级政权机关的任意干涉 乡镇政权与上级政权组织的关系 是一种基于宪政 理念的民主合作型关系 实行乡镇有限自治 既是一种体制内的民主改革形式 也是一种增量民主改革方式 主张乡镇有限自治的依据主要有 从乡镇政权困 境产生的原因看 乡镇政权面l 临困境的关键在于县乡之r u j 的压力型体制和乡村 经纪体制 即乡镇在一定意义上已经处于一种 恶性自治 状态之中 上级 政府缺乏对乡镇进行有效的约束 基层群众又无法与之抗衡 对乡镇的放任自 流助长了乡镇 赢利型经纪 行为的扩张 使一些乡镇政权机构发生角色变异 甚至逐渐沦为 赢利型经纪人 以至农民负担问题日趋严重 干群冲突逐步升 级 实行乡镇有限自治是解决上述问题的良方 从国家和乡村社会的关系看 实行乡镇有限自治也有利于重构 国家 与乡村社会的关系 使之朝着良性互 动的方向发展 后来 提出这种观点的学者又进一步提出了 乡政自治 的主 张 乡政自治 观点的主要优势在于其跳出了国家和乡村社会零和博弈的困 境 借用赢利型国家经济理论对乡村社会问题和乡镇政府困境的生成机制进行 了深入透彻的研究 拓宽了乡镇改革的研究视野和改革操作空间 吴理财 中国乡镇政权的现状 收录在 乡镇长选举方式改革 案例研究 社会科学文献出版社 2 0 0 3 2 吴理财 乡政新论开放时代 2 0 0 2 5 1 0 乡政自治 观点的主要缺陷在于它忽视了实现国家政权和乡村社会民主 合作的两个必要前提 即乡村社会应当是独立的而不是被国家政权所完全控制 否则民主合作将难免徒有形式而实质仍然是控制依赖关系 村民应当具有高度 的组织化程度和良好的公民素养 否则将因为极高的对话成本和监督成本而得 不偿失 这两个条件现在不仅不具备 反而正是制约乡村社会发展的症结所在 另外合作规则如何建直 谁来当裁判 政府违规咋办 这些都涉及到更深层次 的宪政改革 因此 这套方案有本末倒置之嫌 五 对 乡治村政 方案的评述 乡治村政 方案优势在于 首先是视野比较广阔 该方案融合了日本地 方自治和美国乡镇自治的精神 具有现代政治文明的特征 其次 同时他仔细 辨别了作为国家制度的民卞制度和乡镇自治制度以及二者的相互联系 明确了 乡镇政府改革的边界 澄清了由于高估乡镇自治制度而对乡镇改革的曲解 并 且指出了作为基层政府的乡镇政府改革与t 层的政府改革联系 并将二者的改 革结合起来 对乡镇政府改革有了比较准确的定位 再次 改方案区分了行政 与官治 自治与民治的区别和联系 以及论述了自治与行政的非对立关系 拓 展了改革视角 另外 还借用黄宗智的 第三领域 理论 比较清晰的论证了 国家与村民在乡村两级组织空间内的竞争与对抗 合作与共赢的复杂微妙关系 扩展了研究思路 该方案的不足之处在于 改革的具体设计有照搬日本模式之嫌 改革的幅 度较大 可行性不强 此外改方案的村政主张和村级干部公务员化主张值得商 榷 f 六 对各套方案的总体评述 三类方案的异同 共识 乡镇改革势在必行 自治是最终蓝图 服务乡村社会是主旨 国家 乡村 社会模型是共同的分析路径 解决乡镇政府困境需要村民的参与 分歧主要体现在 1 体制内改革还是突破体制改革 乡治 和 乡派 主张都属于突破体制改革 而 乡政 主张属于体制内改革 2 国家建设与乡 村建设以何为本 乡治 主张以乡村社会为本 乡政 和 乡派 主张以国 家为本 3 改革的主要依靠力量 乡派 方案的实施完全依靠国家的力量推 行 排除了村民参与 乡治 方案丰要依靠乡村社会的力量 而 乡政 方案 则需要国家与乡村社会力量的共同努力 现阶段主要依靠国家的力量 总的来看 扩大村民参与 实行乡镇自治是乡镇政府改革的必由之路 但 这些改革必须要有国家制度的支持 形成国家与乡村社会良性互动的局面 实 现国家与村民的合作与共赢 同时我们应当看到 中国是一个专制传统历史悠 久的国家 从秦朝到民国足有两 多年 专制制度表现为公共权力和社会资源 的向中央政府高度集中 它一方面使乡镇组织治理能力特别是公益物品供给能 力弱化 另 方面利用乡镇组织使 二政权力不断渗入乡村社会 吸取乡村资源 使得乡村社会的自治机制难以形成 形成了国家和乡村社会的恶性互动 国家 成为乡村社会落后的原因 落后的乡村社会又成为国家发展的拖累 走出这个 困境的关键是国家主动对乡村社会的还权 实行乡村自治 增强乡村社会的自 主治理能力 进而增强地方公共物品自主供给能力 同时国家应当增加对乡村 社会的公益物品供给 恢复乡村社会的活力 三类方案的列表比较 方案名称 比较永 乡治乡派乡政 压力型体制压力型体制 压力型体制 权力内卷化 幺 权力的文化网络的破坏 赢 乡镇困境的缘由 镇机构臃肿 利性经纪人的产生 权责利不一致 以社区服务为丰 上传下达 维 国家与乡村社会之间不可 未来乡镇职能的以行政决策为辅护社会治安等偏废的平衡器和不可替代 界定消极职能的调节 缓冲和磨合的组织 机制 解决乡镇困境的撤销乡镇政府 实改乡级政府为构建民主合作的乡镇政府 对策行乡镇自治 派出机构 第二节乡镇政府改革专题研究的现状及评述 一 乡镇政府改革专题研究的现状 2 0 0 5 年5 月1 2 日 笔者用 乡镇政府 为关键词 从中国学术期刊网上检 索到论文2 9 3 篇 从1 9 9 4 年到检索日 其中用 行为 作为关键词二次检索 共有论文3 4 篇 用 职能 作为关键训二次检索 共有论文7 8 篇 用 财政 和 负债 作为关键词 共有论文6 6 篇 用 体制 作为关键词 共有论文6 4 篇 用 机构 作为关键词 共有论文5 3 篇 从以上检索结果可以看出 有关 乡镇政府的行为规范 职能转变 财政体制改革 行政体制改革和机构改革是 乡镇政府改革研究的主要议题 论文总数之和为2 9 5 其中有些论文涉及上述两 个或者以上议题 有重复记数 所以总数超出了 从上述数据中 我们可以发 现乡镇职能转变是乡镇政府改革研究中 最突出的议题 受到广泛关注和重视 而且论文的时间分布比较均匀 说明该主题一直都是研究的重点 并且需要继 续深入研究 此外乡镇政府负债和财政体制改革也是近年乡镇政府改革研究的 焦点 从时间分布看有逐年增加的特点 因而改主题既是研究重点也是难点 乡镇政府体制改革研究和机构改革研究从时间分布上比较集中在后面几年 尤 其是2 0 0 4 年 而且中间的时间间隔比较明显 这反映出上述两项议题正在逐渐 成为研究重点 并且研究具有周期性 此外 笔者用 公共物品 作为关键词 进行二级检索 未检索到论文 此外用 选举 作为关键词进行二级检索获得 文章1 0 篇 但都是有关村委会选举中乡镇政府职责的研究 无专门针对乡镇选 举的论文 笔者又用 乡镇选举 作为关键词进行一级检索 仅获得2 篇论文 二 对乡镇政府改革专题研究现状的评述 综上所述 当前的乡镇政府改革专题研究对完善乡镇政府 缓解乡镇困境 推动乡镇改革都发挥了积极的作用 但总体上这些看研究也存在以f 缺陷 1 研究主要针对当前问题 前瞻性不强 研究主要局限于当前已经凸现出 来并急需解决的乡镇政府负债问题 乡镇政府职能转变问题 体制与机构改革 问题等 而在问题孕育和萌芽阶段对这些问题的研究却比较缺乏 同时对于不 久将来乡镇政府改革的重要专题 如 乡镇政府选举制度改革 乡镇公共物 品供给 等专题却少有研究成果 这背