（行政管理专业论文）我国构建企业型政府的困境与策略应对.pdf

摘要 二十世纪八九十年代 政府再造 改革政府成为新公共管理运动的主流 企业型政 府 作为一种新型的政府管理模式应运而生 美国等一些西方国家结合本国的具体国情 对其进行尝试 并取得了丰硕的成果 与此同时 企业型政府模式在改革政府过程中显 现出的实效性和影响力成为了各国政府纷纷效仿的典范 我国政府在改革开放的三十年中 先后经历了数次政府行政改革 旨在探索出一种 真正符合中国国情 切实解决中国政府行政中现存问题的政府行政模式 企业型政府在 经历西方各国的成功实践之后 无疑是一条可尝试的政府行政管理模式 本文重点讨论 我国构建企业型政府的困境 例如 放权让利与加强宏观调控的难协调 政府管理方法 和管理思维的守旧 市场化程度不高 第三部门发育不成熟等等 并通过分析这些有关 我国构建企业型政府存在的各方面限制条件 试图在规划我国政府与社会 市场关系 转变我国政府行政职能 改革我国行政组织结构 建设我国行政组织文化 改善我国行 政环境上寻找到相应的应对策略 从而为企业型政府在我国的构建献计献策 文章共分四个部分 第一部分介绍了企业型政府的内涵及特征 阐明我国构建企 业型政府的必要性与可行性 第二部分简要回顾了我国政府行政改革的历程 介绍我国 政府行政改革面i 缶的问题 阐述建设企业型政府是化解我国政府行政改革中问题的有效 途径 第三部分和第四部分是本文的重点 分别从政府与社会 市场之间的关系 行政 职能 行政组织结构 行政组织文化 行政环境五个层面阐述我国构建企业型政府的困 境分析及策略应对 关键词 企业型政府 构建 企业型政府的困境 a b s t r a c t i n19 8 0 sa n d19 9 0 s g o v e r n m e n tr e c o n s t r u c t i o na n dg o v e r n m e n tr e f o r mb e c a m et h e m a i n s t r e a mo fn e wp u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n t a san e wt y p eo fg o v e r n m e n t m a n a g e m e n tm o d e l e n t r e p r e n e u r i a lg o v e r n m e n tc a m ei n t oe x i s t e n c ea st h es i t u a t i o n r e q u i r e s s o m ew e s t e r nc o u n t r i e s s u c h 雒a m e r i c aa d o p t e dt h en e w m o d e lc o m b i n i n gi t w i t l lt h e i rd o m e s t i cs i t u a t i o na n da c h i e v e da b u n d a n ta c c o m p l i s h m e n t s m e a n w h i l et h e e f f i c i e n c ya n di n f l u e n c eo ft h ee n t r e p r e n e u r i a lg o v e r n m e n tm o d e ls h o w nd u r i n g g o v e r n m e n tr e f o r ms e tag r e a te x a m p l ew h i c h w a sf o l l o w e db yo t h e rg o v e r n m e n t s d u r i n gt h e 3 0 y e a r s o fr e f o r ma n do p e n n e s s c h i n ah a s u n d e r g o n em a n y a d m i n i s t r a t i v er e f o r m s w h i c ha i m sa te x p l o r i n gag o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v em o d e w h i c hc a nr e a l l yb ef i tf o rc h i n e s ea c t u a lc o n d i t i o n sa n de f f e c t i v e l ys o l v et h ee x i s t i n g p r o b l e m si nt h ea d m i n i s t r a t i o no fc h i n e s eg o v e r n m e n t w i t ht h es u c c e s s f u lp r a c t i c eo f w e s t e r n c o u n t r i e s e n t r e p r e n e u r i a l g o v e r n m e n tw a su n d o u b t e d l yaw o r t h t r y i n g a d m i n i s t r a t i v em o d e t i l ep a p e rf o c u s e so nd i s c u s s i n gt h ed i f f i c u l t i e so fb u i l d i n g e n t r e p r e n e u r i a lg o v e r n m e n ti no u rc o u n t r y s u c ha st h ec o o r d i n a t i o nb e t w e e nd e l e g a t i n g p o w e rt os p r e a db e n e f i t sa n di n t e n s i f ym a c r o c o n t r o l c o n v e n t i o n a la n db a c k w a r dw a y s a n di d e a so fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t t h el o wd e g r e eo fm e r c e r i z a t i o n t h e i m m a t u r e n e s so ft h et h i r dd e p a r t m e n t e t e b ya n a l y z i n gt h o s er e s t r i c t e dc o n d i t i o n s e x i s t i n gi nb u i l d i n ge n t r e p r e n e u r i a lg o v e r n m e n t t h ep a p e rt r i e st of i n dc o r r e s p o n d e n t s t r a t e g i e sf r o mm a r k i n go u tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n ds o c i e t ya n dm a r k e t s c h a n g i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o no fo u rg o v e r n m e n t r e f o r m i n gt h ea d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e b u i l d i n gt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e a n di m p r o v i n g t h ea d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t t h ep a p e rc o n s i s t so ff o u rp a r t s p a r t1i n t r o d u c e st h ec o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c s o fe n t r e p r e n e u r i a lg o v e r n m e n t a n dc l a r i f i e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yf o ro u rc o u n t r y t ob u i l d e n t r e p r e n e u r i a lg o v e r n m e n t p a r t 2r e v i e w st h ec o u r s eo fg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v er e f o r m i n t r o d u c i n gt h ep r o b l e m st h a to u rg o v e r n m e n tf a c e sa n dc l a r i f y i n g t h a tb u i l d i n ge n t r e p r e n e u r i a lg o v e r n m e n ti st h ee f f e c t i v ew a yt os o l v et h ep r o b l e m si nt h e g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v er e f o r m p a r t3a n dp a r t4a r et h ek e yp a r t so ft h ep a p e r w h i c h e x p a t i a t e t h e p r o b l e ma n a l y s i s a n dc o p i n gs t r a t e g yo fb u i l d i n g e n t r e p r e n e u r i a l g o v e r n m e n tf r o mt h ef i v ea s p e c t so ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n ds o c i e t ya n d m a r k e t s a d m i n i s t r a t i o nf u n c t i o n a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nc o n t r a c t u r e a d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o nc u l t u r ea n da d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t k e yw o r d s e n t r e p r e n e u r i a lg o v e r n m e n t c o n s t r u c t d i f f i c u l t i e so fe n t r e p r e n e u r i a l g o v e r n m e n t u 独创性声明 本人郑重声明 所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果 据我所知 除了特别加以标注和致谢的地方外 论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体 均已在文中作了明确的说明 本声明的法律结果由本人 承担 学位论文作者签名 日期 兰陋璺 7 1 一 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留 使用学位论文的规 定 即 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩 印或其它复制手段保存 汇编本学位论文 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文 工作单位 通讯地址 指导教师签名 立 盔叁竺 日期 电话 狸 鲨鱼 邮编 z 互塑 粝弛穑 名期 签者作文论位 学日 东北师范大学硕士学位论文 引言 2 0 世纪8 0 9 0 年代 推行政府体制改革和行政革新已经成为时代的风潮 创新措 施层出不穷 所采用的手段也各有差异 新公共管理 就是这一时期改革运动的标志 而政府再造j 下是新公共管理的主要代表 其深深地蕴含着 企业化政府 的精神 1 7 5 5 年 法国经济学家康替龙将 企业家 这一概念首次引入经济学理论 而后法国政治经 济学家萨伊 马歇尔 熊彼特等诸多学者对其内涵 角色及其在经济发展中的地位作出 了不同的阐释 熊彼特提出 企业家是实现新组合的人 是资本主义经济发展的发动机 的理论在当时具有最广泛性和影响力 所谓 企业家精神 正是企业家所具有的开拓 创新 勇于承担 善于运用组织各种资源实现目标 体贴民意 坚决果断的精神 而 企业型政府正是将企业家和企业家精神运用于政府行政改革中的一种新型政府再造模 式 我国进行改革开放和市场经济建设的三十年中 经济发展速度快速且稳定 政府行 政改革也在不断推进 进入2 1 世纪 我国将由工业社会向信息社会转变 全面走向现 代化并将进一步融入国际社会 政府管理体制和运行机制面临着前所未有的沉重压力 因此 按照市场经济体制和信息社会发展的要求 准确捕捉国外政府行政改革趋势 致 力于政府行政管理制度创新 构建新型的政府替代模式 使政府尽快摆脱财政 管理 信任和政治危机 全面提高国家竞争力和管理运行效率 具有十分重要的现实意义 近十几年来 国外学者针对企业型政府模式进行了一系列的理论研究 美国学者盖 伊 彼得斯概括的市场 参与 灵活和解制四种类型 对其结构 管理 利益和政策做 了具体分析 戴维 奥斯本与特德 盖布勒所著的 改革政府 针对企业型政府所提出 的十条原则等对企业型政府模式的专门研究产生了深远的影响 同时 国外学者和政府 也已经将企业型政府的管理模式运用到了政府的行政改革之中 例如 明尼苏达州 澳 大利亚 新西兰和大不列颠哥伦比亚的政府再造者已经率先在政府内部的服务机构使用 了企业化管理 并取得了不小的成效 相对国外学者的理论研究与实践 国内学者对企 业型政府的研究 主要集中在其基本理论 在我国的构建途径 运用于我国的可行性分 析等方面 并针对企业型政府管理模式 提出在我国要建立以顾客为导向的服务型政府 以市场为目标的有限型政府 不断学习的创新型政府 以法律为标准的法治型政府等理 论 因此 本文正是要对一种新型的政府管理模式 企业型政府做进一步的分析 试 图了解其应用于我国政府改革存在的问题与困境 致力于找出相应的策略应对 为企业 型政府在我国的实践应用提供有力的支持 东北师范大学硕士学位论文 一 我国构建企业型政府的必要性与可行性 随着世界政治 经济的不断变化发展 政府失败 政府失灵 的影响已经到了 严重威胁社会的进一步发展的程度 7 0 年代和8 0 年代工业民主国家的不懈改革努力 说明它们普遍意识到 政府确实存在重大问题 这一时期各种新公共管理理论层出不穷 而同时企业所表现出的蓬勃生机吸引人们去关注相关企业管理的理论研究 1 9 9 2 年 奥 斯本等人合著的 改革政府 一书在美国公开出版 随即在整个西方国家产生了广泛影 响 书中奥斯本等人在结合企业管理的成功经验 新公共管理理论和美国地方政府的改 革案例基础上创建了企业型政府理论 虽然其产生的时间不长 但在过去的十几年中 它在解决当代西方许多国家存在的行政实践问题上确实起到了突出效果 随着我国社会 政治 经济的不断发展 特别是有中国特色的社会主义市场经济体制的建立 要求我们 在进行政府行政改革中作出j 下确的抉择 因此 企业型政府模式在我国行政改革中进行 尝试与运用 实则有其必要性与可行性 一 企业型政府的涵义及特征 1 企业型政府的内涵 2 0 世纪8 0 年代以来 西方各国相继掀起了一场改革政府和政府再造的运动热潮 我们把这场运动称为 新公共管理 n p m 或者 企业化政府 运动 源于美国 英国 澳大利亚和新西兰 后扩展到西方其他国家的这场运动的兴起是有着深刻的背景和原因 的 公共部门中引入市场竞争 公共部门内部管理借鉴私营企业的经营管理方式是这场 运动的主要特点 如果从准确定义的角度 我认为孙学玉的定义更能揭示企业型政府的内涵 即 企 业型政府是一种区别于官僚制政府 具有企业顾客至上 成本意识和创新动力理念的政 府 其核心特质在于创新 在于为 顾客 政治意义上称为公民 服务 在于讲求成 本效率n 1 如果切合当前政府改革与建设的实践来认知企业型政府的内涵 企业型政府实质上 是指按不同的公共物品及服务分别建立相应的政府部门来满足这些需求的政府组织方 式 就象日常生活中的各种不同的消费品由不同的企业来供应一样 由此实现政府如同 市场中企业一样的完全竞争 并使纳税人 投票权 政府服务享用者之间的关系取得一 致 也就如同企业中投资人与股东权利的一致性一样 企业型政府是对现代西方民主政 府制度的一个超越 通过一系列政府组建方式和运作方式的重构 将有效地解决实践了 两百多年的以权力分立和制衡为特点的民主制度的失败问题 政府的低效率 过度而盲 1 孙学玉 企业爱政府论 m 1 社会科学文献出版 匕2 倪2 t2 3 页 2 东北师范大学硕士学位论文 目的政府扩张 不公平的政治寻租 对贫穷国家输出民主所带来的不安全后果 民主国 家的分离主义运动等问题都将在企业型政府制度下消失 企业型政府制度的最大优点是 其所带来的政府跨国化合并 从而使人类走向一条永久和平的道路 而企业型政府构造 的最现实的意义在于找到了一条使绝对权力与民主共存的道路 2 企业型政府的特征 企业型政府并不是将企业中所运用的管理方法和手段生搬硬套的运用到政府管理 中 也不是给政府的管理冠以企业的牌子 而是要在政府的管理活动中 突出企业管理 的一种原理和理念 使得政府也能形成象企业那样以市场为导向 以效益为中枢 鼓励 学习创新 以法律为标准 秉承 顾客至上 服务理念的管理体系 具体而言 企业型 政府具有如下几点主要特征 1 企业型政府是以市场为导向的有限型政府 通过市场的力量进行变革 戴维 奥斯本 特德 盖布勒认为 企业型政府在市场 竞争机制下具有资源有效运用的理念 开放公共服务的市场 市民间组织公共分担营运 的风险 激励机关工作效率的提高 我国经济体制改革的目标是建设社会主义市场经 济体制 以此目标出发 政府的行政改革与行政管理中 也必然要适应经济发展的需求 采取以市场为导向的管理思维 从而更好的寻找到一个行政管理与经济发展的契合点 政府的行政管理政策与方向应以市场为导向 彻底改变政府过去一手配置社会资源的 全能 计划经济模式 政府一直以来不仅要发挥维护社会公共秩序和社会利益的作用 而且还要发挥分配资源 安排生产 照顾社会的作用 事实上 政府并不是管理公共事 务的唯一主体 也不应该在处理公共事务时扮演无所不能 无所不揽的 全能家长 角 色 企业型政府模式就是要充分发挥市场的积极作用 并通过市场的力量来推动政府行 政管理体制的改革 从而改变政府的 全能 角色 把政府的职能定位在掌舵上而不是 划桨上 把属于企业的职能还给企业 把属于市场的职能交给市场 把属于社会的职能 推向社会 把属于基层的职能转给基层 而实际上 政府职能的r 渐增长 机构不断膨 胀 地位日趋显赫 行使权力也就自然没有了什么界限 而这种政企不分不仅导致国营 企业缺乏效率与活力 也导致政府规模的扩大 同时 政府与企业之间的过分亲密关系 和不适当的干预也是寻租与政府腐败的一个重要原因 事实上 我们已经为这种 全能 或是 万能 政府付出了代价 2 企业型政府是 顾客至上 的服务型政府 企业的生产 经营和管理先后从生产导向转向市场导向 顾客导向 企业的利益来 自于顾客 只有顾客满意企业才能实现商品的交换 才能体现企业生存的意义 因此 企业家们始终把顾客导向作为企业努力的终极目标 对顾客的利益给予最大限度的关 注 传统的官僚制政府则不同 大多数的公共服务机构错误的认为他们的薪金和事业费 用不是从公民那里获取来的 对公众提供的服务往往是被动的 自然地公共管理部门的 l l 美 藏维 奥斯奉 特德 盖布勒 改革政府 企业家精神如何改革着公共部 j m 上海译文出敝社 2 0 0 6 1 1 9 页 3 东北师范大学硕士学位论文 顾客意识就会缺乏有效的激励和约束 企业型政府就是要树立以民为本的服务型政府的 管理理念 真正实现权利取之于民 用之于民 政府及其公共事业成员必须做到合理的 握有并使用手中的公共权利 去实现公共利益的最大化 同时 也就是要政府及其部门 明确其服务对象 使公民也能像企业顾客那样得到尽善尽美的服务 使政府的服务与管 理更有针对性 从而重塑现代政府 权为民所用 情为民所系 利为民所谋 的公共形 象 3 企业型政府是重视成本核算的高效型政府 在政府活动中 普遍存在着成本与收益相分离的现象 往往过多地注重投入而不是 产出 一些政府活动的收益短期内没有体现 无法通过价格进行衡量 这为政府的管理 活动带来极大不便 同时也为政绩工程大开方便之门 政府短期行为增多 重复投资和 生产过剩时有发生 工作效率低下 资源错误配置从而造成严重的资源浪费 企业型政 府模式要求用效率这一统一标准来调整和控制行政活动 从而建立把成本与收益 投入 与效果联系起来 按业绩和成果来付费的高效型政府 首先 企业型政府模式突出用预 算这条线来牵动行政体系 预算是一种最有力的约束 最根本的约束 有了约束 才有 追求效率的原动力 更为重要的一点是预算还是一种动态的控制手段 预算可以有效压 抑和控制那些低效率机构的发展 其次 企业型政府运用企业的一些管理方法来提高行 政机构和行政人员的效率意识 比如采用成本 效益分析方法 可使大部分行政决策的 实际后果在实施之前便公之于众 按成果管理 把焦点放在成果上而不是放在投入上 将精力集中在挣钱上而不单单是 花钱 上 4 企业型政府是鼓励创新的学习型政府 企业型政府模式要求政府在行政改革与管理中 学习优秀企业的管理模式与管理经 验 坚持管理与服务相结合 探索提高社会管理体制整体效益的方法和途径 想人民 之所想 及人民之所及 政府确定 按需提供 的企业运作观念 将满足人民的需求 当作对人民的利益回报 尊重公众个人价值 以人为本 在重视政府管理制度创新的同 时也要重视思维的创新 要培养政府公务人员的创新精神 摆脱传统观念的束缚 实现 行政价值观的创新 在经济全球化的大背景下 政府只有具有不断创新 不断学习的品 质 才能更好的担负起新历史条件下管理行政事务的重任 政府公务员要转变官本位的 观念 确立 以民为本 的观念 以 为人民服务为宗旨 构建和谐社会为根本目标 加强社会责任感 在工作中贯彻 以人为本 的指导原则 提高自身的思想素质和理论 水平 同时 也要重视公务员团队合作精神的建设 主动承接企业文化的合理内容 重 塑政府组织文化 加强行政建设 建立一套公开合理的公务员选拔与考核制度 培养一 批具有责任心 使命感的有开放型思维的政府公务员 以提高政府人力资本的价值与素 质 5 企业型政府是以法律为标准的法治型政府 市场经济的本质是法治经济 市场主体的行为 市场秩序的维系 市场对资源的有 效配置以及政府对市场活动的管理 都不能简单地靠经验 靠行政命令去完成 必须依 照法律来规范 引导 制约和保障 在重 人治 向重 法治 迈进的历史进程中 政 4 东北师范大学硕士学位论文 府理当是守法的典范 不折不扣地依法行政 根据法的合理性来制约行政的随意性 法 治政府正是企业型政府模式内在特征的体现 它要求在这种法治的治理状态或秩序中 存在着法的普遍性与有效适用性 政府应由法律规制并服从于法律 最终以使公民的自 由权利得到维护和保障 我国已经加入w t o 而w t o 对我国政府最深刻的影响乃是促使它 更快的走向法治化 包括政府机构 组织 编制的法定化 政府行政程序的法定化 行 政审批 行政处罚 行政强制的法定化 政府采购行为 政府投资行为的法定化 政府 内部管理 外部监督以及执法责任的法定化等等 二 企业型政府模式运用于中国行政改革的必要性 从理论上讲 信息社会的到来加快了经济全球化的脚步 全球化是目前各个阶层最 为流行的话语之一 全球化的结果是世界正在被塑造成一个共同分享的社会空间 流行 的 地球村 说法正是对此的应证 因此 超国家机构即国际机构和国际组织的作用和 影响逐渐增大 加拿大学者萨维评论说 全球化的经济要求国家自由裁量权的某种牺 牲 把它们让渡给国际机构并服从国际规则 例如 一个国家的贸易政策越来越受到国际 协约的限制 我们正在感受到国家之间相互协调法律和政策的压力 川订在进入信息化时 代并逐步由工业时代向后工业时代过渡的过程中 工业时代的政府管理范式已经不能适 应社会的发展 尤其在行政领域 主要体现为官僚体制的某些弊端逐渐暴露 这就要求政 府必须转型 政府必须更加灵活的运作 增强政府的权变管理能力 以适应国际规则的变 更 使国家在全球化进程中得到更好的发展 这是旧的政府管理方式无法做到的 因此 一种新型的政府模式 企业型政府模式呼之欲出 此模式的出现给政府改革注入了新 的活力 很快便受到西方很多国家的亲睐 事实上也使西方很多国家的政府改革取得了 前所未有的成效 在当今中国掀起新的改革热潮的背景下 企业型政府作为一种可能的 政府改革模式 能加快政府职能的转变 提高政府综合协作能力和宏观调控能力 通过有 效运用资源而提高政府的效率 从实践上讲 在当今的我国行政实践中仍然存在着许多需要解决的问题 这也是我国 不断进行政府改革的原因所在 针对我国现行的行政实践问题 不同的学者提出了不同 的改革模式 如 有限型政府 法治型政府 服务型政府等等 我国行政实践问题主要 表现在以下两个方面 而且企业型政府模式能最有效的解决这两个方面的问题 一是权 力过于集中 政府职能配置不合理 权力过于集中是中国行政管理体制的总病根 它不 仅存在于经济管理体制之中 而且存在于整个行政管理之中 从其与外部系统的关系看 一方面行政权过分集中于各级党委 另一方面赢利组织 非赢利组织及公民的权力又过 分集中于政府 当今社会 机构权利的过于集中只会导致政府大包大揽 管了一些不该 管也管不好的事情 而企业 社会 公民的积极性和创造性因此在很大程度上受到压抑 政府即掌舵又划桨 扮演着全能政府的角色 权利的集中又必将导致政府职能配置的不 合理 政府到底应该管什么 怎么管 政府职能哪些应该强化 哪些应该弱化 转移 l 席勒 美育搏简t m i t 京大学出版社 1 9 8 5 5 东北师范大学硕士学位论文 取消等一系列问题是值得我们去深入思考的 企业型政府强调的是分权的管理理念 授 予权能并实施参与式管理 主张建立分权的机构 授权地方政府和派出机关更多的职权 发挥因地制宜的管理功能 并赋予政府以外的第三部门以更多的职权来充分地调动其积 极性和主动性 可以说 针对权利过于集中 政府职能配置不合理等问题地长期沉淀 企业型政府模式能提供其必备良方 二是政府部门成本意识薄弱 行政效率低下 传统 行政注重的是投入 而不是结果 政府组织常处于垄断或近乎垄断的地位 很少面对来自 顾客或竞争者的压力 政府组织都是以内部为中心 它们所担心的是预算 人事标准和官 僚等级 而不是如何改善结果 而具有企业家精神的企业型政府模式则要求政府像企业 一样讲究成本 注重效益 企业型政府主张通过成本核算来抑制铺张浪费 通过明确分工 落实责任来提高工作效率 通过绩效评估来进行事后控制和督察 以争取尽可能地以最 少的成本取得最大的成果 通过建立以功绩制为原则的个性化的绩效工资制度 对公共 机构和工作人员进行量化测评 评价的根本标准是工作业绩 不管他们的级别如何 不同 的绩效给予不同的报酬 这样一来 就可以刺激行政人员的动力和竞争意识 从而提高工 作效率和工作质量 所以 企业型政府模式讲究成本 注重效益的理念和体制能很好解 决目前我国政府部门存在的成本意识淡薄 行政效率低下的问题 三 企业型政府模式运用于中国行政改革的可行性 企业型政府作为一种新型的政府管理模式 自二十世纪末被提出后 虽时间不长 但是在解决西方许多国家出现的行政管理实践问题上起到了显著的效果 因此 我国自 上世纪末也开始有学者对企业型政府管理模式进行理论研究 尤其 在党的十六届三中 全会上明确提出科学发展观 坚持 以人为本 树立全面 协调 可持续的发展观 促进经济社会和人的全面发展 在这个新理念的指导下 政府要实现由计划经济时代的 全能型或万能型政府 模式 向市场经济时代的 有限型政府 模式的全方位转变 由 管理人 向 服务人 的转变 由 统治型政府 向 企业型政府 转变 而要在 我国建立企业型政府 就要结合我国的实际情况对其可行性进行本土化的分析和研究 1 政府企业化理论的出现及发展为我国构建企业型政府提供了充分的思想指导 随着我国市场经济建设逐步推进 政府管理体制也应做出适当调整以适应经济发展 的需要 逐渐兴起并日益完善的政府企业化理论无疑对我国的政府体制改革具有重要的 借鉴意义 1 行政学理论的新发展为我国建立企业型政府提供了坚实的理论依据 2 0 世纪 7 0 年代开始 传统公共行政同益遭到新的外部环境的严峻挑战 其赖以建立的两大理论 基础 威尔逊和古德诺的政治一行政二分论和韦伯科层管理理论 均无法回答和 解决政府所面对的日益严重的问题和困难 政府财政危机 社会福利政策难以为继 政 府机构日趋庞大臃肿 效率低下 公共对政府能力失去信心 政府失败论 开始占据 主导地位 在此历史背景下 一种新的公共行政理论 新公共管理在2 0 世纪8 0 年代 的英美两国应运而生 并迅速扩展到西方各国 企业型政府正是新公共管理学的核心理 6 东北师范大学硕士学位论文 论之一 新公共管理理论以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为自己的理论基 础 将传统公共行政的 主体 政府 中心主义转化为客体 顾客 中心主义 将权 力中心主义转化为服务中心主义 将效率中心主义转化为成本中心主义 将个人利益中 心主义转化为公共利益中心主义 这就为我国企业型政府建设提供了行政学理论依据 2 交易成本理论与委托代理理论为我国构建企业型政府提供了有力的经济学理论 依据 在新制度经济学体系中 对企业型政府有重要影响的主要包括交易成本理论与委 托代理理论 其中交易成本理论是新制度经济学的重要组成部分 它源于科斯的 企业 的性质 意在说明厂商的出现和存在基础是为了减少经营过程中所需成本 包括如何 发现有关价格 搜寻信息 进行价格谈判 建立交易的契约关系 协调资源等 交易成 本理论适用于公共部门是基于以交易成本理论为基础来探讨管制制度 官僚体系 公共 服务 公司部门与政府企业化等公营部门制度的选择 而我国构建企业型政府正是要用 交易成本理论尝试性地以政治学和经济学制度的角色为基础 来分析解释在我国进行现 代政府行政改革与运行中所必需的关键制度特征 委托代理理论也是新制度经济理论中 最具有方法论和规范性的流派之一 它以有效的激励和责任制设计 引起政府公共行政 改革的关注 因此 对我国企业型政府完整机制的建构有着重要的影响 综上所述 交 易成本理论与委托代理理论为我国企业型政府构建提供了经济学理论依据 2 国内外政治经济形势为我国构建企业型政府提供了有利的经济基础和社会环境 一方面 和平的国际国内环境和我国构建社会主义和谐社会的国家主流给企业型政 府在我国的建立提供了有利的社会环境 任何一项政府改革 任何一种新型政府模式的 建立都需要有和平的社会环境 企业型政府模式作为我国一种可能的政府改革模式当然 也不例外 企业型政府模式虽然以提高行政效率为其根本目的 但是并不意味着只要可 以提高行政效率就可以不择手段 可以忽略社会的和谐发展 因为社会环境会对提高行 政效率措施的实施和效果的发挥有重要的影响 就如企业一样 企业要想提高生产效率 不能只靠科学的生产和管理制度本身 而且也需要有效的执行才能实现目标 而有效的 执行也就需要企业所有员工的共同努力 而要所有员工共同努力 一个同心协力的和谐 环境和氛围是必须的 同样 只有有了和谐的社会环境 企业型政府模式也才能更快 更 好的建立 实现其提高行政效率这一根本目的 而且国内加快经济建设发展步伐 保持健 康 稳定发展的趋势和构建和谐社会的国家主流又提供了良好的国内环境 因此 国际 和国内双重有利的社会环境为企业型政府模式在我国的建立创造了良好的社会条件 另 一方面 我国改革三十年来所取得的丰硕经济建设成果也为企业型政府模式在我国的建 立提供良好的经济基础 同社会环境条件一样 任何一次政府改革 任何一种新型政府模 式的建立也需要强大的经济支持 改革开放三十年来 我国的经济建设取得了举世瞩目 的成就 在步入2 1 世纪不久的今天 我国的经济也保持着稳定 健康 高速发展 其发展 的质量和速度是令全世界惊羡的 并在国际经济领域中发挥着举足轻重的作用 尽管如 今的世界经济形式变幻莫测 但是改革三十年来的经济积累与政府积极 高效地应对风 险的态度和能力 使我国仍旧保持着我国经较好的态势 同时也为我国迎合危机暴露出 来的政府管理中的问题和相应改革政府管理模式提供了契机 因此 现阶段我国建立新 7 东北师范大学硕士学位论文 型的企业型政府模式会比前几次政府改革具有更优越的经济条件 或许有人会说 这不 能刻意仅成为在我国建立企业型政府模式的可行性条件 但是企业型政府模式作为我国 行政改革的一种可能的新型政府管理模式 这样的社会和经济大环境是必需的 具备了 这样的社会和经济条件就必然成为了其可行性因素之一 3 西方各国企业型政府的改革为我国探索企业型政府模式提供了可供参考的实践 经验 企业型政府理念的提出和实践并不是理论家和实践家们随心所欲的产物 而是时 代发展的必然产物 是后工业时代的产品 自从奥斯本和盖布勒提出 企业家政府 的 概念之后 此种模式的建立逐渐有了理论上的支持 而西方一些国家建立和推行此模式 的实践又给后来者提供了很好的经验 所以在我国建立企业型政府可以借鉴西方企业型 政府模式的成功经验 虽然我国当今的发展情况确实与西方国家的发展情况不同 在发 展水平上仍与其有一段不小的差距 但是西方一些国家建立企业型政府模式后取得了明 显的成效 这是有目共睹的 尤其是在解决政府行政效率低下导致的严重阻碍国家经济 建设和发展的问题方面具有前所未有的成效 现代意义上的公共管理改革亦即企业型政府模式的建立真正发源于新西兰 新西兰 的改革采用的是自上而下的方式 尽可能地将政府管理私营化 用市场化的激励手段来 代替命令控制式的官僚体制 一心专注于政府公共管理的实际产出与结果而不是输入 特别是预算等 这种改革的方式以其涉及的广泛领域和激进的政策最为人所称道 艾 伦歇客在其关于新西兰改革的最全面而又最透彻的分析中曾经把它称为 现代公共管理 发展中的一项卓越的成就 英国也是新公共管理运动兴起较早的国家之一 1 9 7 9 年 撒切尔夫人上台以后 英国政府就开始了注重商业管理技术 注重竞争机制和顾客导向 的新公共管理改革 1 9 8 7 年著名的报告 改革政府管理一下一步行动方面 提倡采用 更多的商业管理手段来改善执行机构 提高公共服务的效率 盟1 2 0 世纪9 0 年代开始 英 国的行政改革兴起了公民宪章和竞争求质量运动 以提高质量和顾客满意度为目 标 1 9 9 7 年布莱尔政府上台 为英国的政府公共改革又注入了新的活力 提出了 合作政 府 的新概念 在 合作政府 运行几年之后 英国的改革者和学者又进一步提出把 合 作政府 推向更高的整体政府 英国这一系列的政府改革无不体现着企业型政府模式 的烙印 虽然从头到尾都未曾有明确提出建立企业型政府的口号 但这一系列的改革过 程却是使企业型政府模式逐渐靠近科学和完善的过程 而且事实上也使英国的政府改革 取得了前所未有的成就 美国政府进行行政管理改革运动要比上述一些国家晚得多 1 9 9 2 年总统选举之后 克林顿总统向行政班子提出了再造政府计划 一项使政府反应 更灵敏 成本更低廉 运作更高效的战略 行政部门热烈欢迎再造政府计划 认为它创造 了一个 花得更少 干得更好的政府 再造政府计划的实施大概经历了以下三个战略 变动的阶段 第一阶段 干得更好 花得更少 第二阶段 政府应该干什么 第三阶段 寻求 荧 d o n a l d f k 甜着 张怡译 朱涛审有效政府 全球公共管理革命 m 1 上海 上海交通大学出版也 7 1 4 1 6 2 1 李鹏新公建管理及应用 m 1 北京 杜会科学出版社 2 0 0 4 1 2 2 1 2 6 1 2 7 h i 李鹏 新公兆管理及应 i j m 北京 社会科学出版社 2 0 0 4 1 2 2 1 2 6 1 2 7 8 东北师范大学硕士学位论文 政治关联 由此可以看出 克林顿总统所提出的政府再造计划实际上也就是要建立规模 更小 更高效 能提供更好服务的企业型政府 后来的事实也证明企业型政府模式在美国 所取得的成效是最大的 嘲 以上是对几个典型国家推行企业型政府模式经验的简单介绍 虽然我们不能照搬照 抄 但是我们完全可以借鉴 而且西方那些国家所建立的企业型政府模式也不是统一的 固定的模式 都是在企业型政府模式大框架的范围内结合自己本国的实际情况而建立的 适合本国发展的模式 马克思唯物主义辩证法曾指出 一切从实际出发 这就是要求 在坚持原则性的同时必须结合灵活性 改革开放以来 我国所取得的各项成就有目共睹 走了一条有中国特色的适合中国发展的道路 因而 相信合理地吸收和借鉴西方推行 企 业型政府 模式的经验 进而在我国建立适合我国建设和发展的企业型政府模式也是可 行的 而且也会使我国的政府改革取得前所未有的成效 2 美 藏维 奥斯奉 彼德 酱拉斯特里克 摈弃官僚制 m 1 北京 中国人民大学出版社 2 眈 1 6 9 东北师范大学硕士学位论文 二 我国政府行政改革面临的问题及企业型政府的改革取向 改革开放三十年 我国政府行政改革也经历了前所未有的三十年 从党政分开 政 企分开 机构精简 职能转变到高效行政 责任行政 服务型政府的构建 这一系列的 政府行政改革举措勾勒出我国政府发展之路 回顾改革开放的三十年 我国政府共进行 了6 次大的行政改革 尽管每次变革的背景不同 任务各异 进程有难易 效果有大小 但都在不同程度上推动了我国政府发展的进程 然而在欣喜收获改革的丰厚硕果的同时 也不难看到 我国政府的行政改革仍旧存在着一些根源性问题 例如 政府职能需进一 步转变 政府治理模式有待改善 政府所处形态急需转型等等 如何化解这些政府行政 改革中暴露出来的问题 笔者认为建设企业型政府管理模式是一条值得研究与探索的有 效途径 一 我国政府行政改革历程的简要回顾 1 9 8 2 年的行政改革 1 9 8 1 年中央政府的组成部门多达1 0 0 个 达到新中国成立以来 的最高峰 有的部门j 下负部长加起来多达2 4 个 面对此类政府机构庞大 人员臃肿 效 率低下 人浮于事等问题 国务院决定进行机构改革 改革的主要目标是解决领导体制 问题 并突破性的提出废除领导干部的终身制 实现干部队伍的四化 这就为我国行政 领导队伍注入了新鲜的血液 提高了队伍的活力 为解决改革开放后出现的新问题 应 对新局面提供了有利保障 另外 国务院撤并了3 9 个机构 工作部门减少至l j 6 1 个 副总 理由3 人减为2 人 正副部长 主任减少了6 7 领导班子的职数 年龄和文化结构发生 了显著变化 国务院系统的总编制压缩了将近1 3 1 9 8 8 年的行政改革 1 9 8 7 年 党的十三大报告指出 这次机构改革必须抓住转变 职能这个关键 而此时的社会背景正是 中国经济体制改革的重心由农村转向了城市 确认了社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济 经济基础的变更对作为上 层建筑的政府改革提出新的要求 政府管理产品经济的体制与职能必须做出较大调整 以适应发展商品经济的需要 通过政府职能的转变 来解决残留的计划经济传统与市场 化的矛盾 同时 政治体制改革也被提上了议事日程 对行政体制改革起到了推动作用 另外 继续进行国务院机构的调整 由7 2 个减少为6 6 个 非常设机构从7 5 个减为4 9 个 工 作人员由原来的5 2 8 万人精简至4 4 8 万人 本次改革的突出成绩和历史性贡献是首次提 出了 转变政府职能是机构改革的关键 命题 同时创立了机构改革的 三定方案 为今后的行政改革提供了一个新思路 但是 由于改革力度不够 职能并未得到真正的转 变 政府仍然过多的利用行政手段来干预影响经济活动 1 9 9 3 年的行政改革 1 9 9 2 年 党的十四大明确提出了要建立社会主义市场经济体制 i 0 东北师范大学硕士学位论文 的改革目标 这一历史性转折 对行政体制和政府机构改革提出了建立适应社会主义市 场经济需求的管理体制和组织机构的新任务 此次改革是改革开放后的第三次改革 改 革的主要内容依然是转变政府职能 对政府的职能做重新的界定和归并 并按照政企分 开和精简统一效能原则实行综合管理 而且还强调了政府要为企业和社会服务的价值 观 这次改革提出了中央机关精简2 0 地方精简2 5 人员的具体指标 但完成的2 0 0 万 裁员中许多被 裁 进了事业单位 或进了 反牌公司 并非矛盾的根本解决 而是 矛盾的转移 尽管本次改革成效不显著 但国家公务员制度的全面推广 是我国政府发 展的一个亮点 1 9 9 8 年的行政改革 此时公务员制度已经实行五年 政府法制建设明显推进 但经 济面临亚洲金融危机的冲击和国企改革的困境 政治遭遇严重的官僚主义和贪污腐败 现象 失业与财政负担沉重的困局 此次行政改革仍然坚持了政府职能转变的目标定位 但这次改革的侧重点则是优化政府职能结构 具体目标是 建立办事高效 运转协调 行 为规范的行政管理体制 完善国家公务员制 建设高素质的专业化行政管理干部队伍 逐 步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制 这次改革国务院的4 0 个部委精简为2 9 个 公务人员减一半 中央机关人员编制由3 2 万减为1 6 万 政府 职能转变明显 撤消了直接管理工业的l o 个部委 国务院各部门划转出2 8 0 多项职能 部门之间划转1 0 0 多项职能