论当今社会食品安全立法.doc

论当今社会“食品安全立法”近日惊闻我们身边又爆发了一些新的食品安全问题。有关部门对知名企业“双汇肉业”的瘦肉精检查超标，以往我们消费者可以消费的“放心肉”不再是放心产品。联系到德国奥运选手在中国比赛时外出就餐，不幸中招，尿样检查中因为该选手误服含有瘦肉精成分的猪肉而兴奋剂超标，造成了恶劣的国际知名度。类此的新闻，层出不穷。从早先时间的三聚氰胺毒奶粉，到地沟油事件，再到用福尔马林浸泡的毛血旺事件。林林总总，不甚枚举。有关部门虽然立刻采取了相关措施，并对相关人员和企业采取了惩处措施。始终给老百姓觉得是在“头痛医头，脚痛医脚”。并不是对该类事件的根本性问题进行了一劳永逸的防范措施。以下就我对该类问题的根源进行了一些个人观点的论述，希望可以引起政府的重视和改善。如果长此以往，我们始终采取治标不治本的轮回性处理方法，而不是从法制的角度，从民主监督的角度进行根本性的治理，我们国民将“食无可食之处，食无可食之食“。民以食为天，无以为食，政府将失信于民。这不是耸人听闻的猜测，而是实实在在发生在我们周边，伤害我们的健康，我们子孙后代的健康，动摇我们国本的大事。食品安全成为目前公共健康面临的最主要威胁之一 。重视食品安全 ,已经成为衡量人民生活质量 、社会管理水 平和国家法制建设的一个重要方面 ,同时也是一个社会文明 、进步的标志 ,是科学发展观的重要内容之一 。构建一个合理的 ,有效率的食品安全法律体系是我国保证食品安全 、提高生活质量 、建设和谐社会的重要保障 。一 、食品安全问题屡禁不止，是犯罪成本太小，从法律角度惩罚力度不够的问题。“瘦肉精”在我国早就被明确禁止使用，然而，虽然打击力度不断加大，“瘦肉精”却“根”难2001年，包括北京、天津在内九个省市的23家养殖场被发现违规使用盐酸克伦特罗。2002年，广州某饲料生产公司违规添加“瘦肉精”导致480多人中毒。涉案饲料公司经理林清源被判处有期徒刑4年。2006年，上海连续发生多起“瘦肉精”中毒事件，波及全市9个区300多人。同年，江西有12人因制售使用“瘦肉精”被刑事拘留。在双汇“瘦肉精”案件中，河南省已控制涉案犯罪嫌疑人32人，抓捕归案29人，正式立案8起，分布于养殖户、生猪经纪人、采购员等各环节。随着猫腻被层层揭开，一条串联着饲养、收购、加工等环节的利益链条也逐渐清晰。纵观近年来苏丹红、三聚氰胺等非法添加剂事件，大都逃脱不出一个套路：商户企图用最低成本的投入收获高利润的回报，权衡机会成本后选择铤而走险。以双汇问题猪肉为例，添加“瘦肉精”喂出的生猪出栏价格比普通猪每公斤贵0.4元左右，以每头猪出栏时100公斤计算，一头猪能够多卖四五十元。一般一个小养殖户养百来头，能多卖4000来元。在检查环节，也同样存在着“验猪等同于收费”的现象。早在2002年，新华社“新华视点”专栏播发的稿件8个部门为何管不好一头猪？中提到，一个集贸市场如下的“安全检查程序”：检疫部门按每头猪15元的标准用“目测法”检疫盖章，工商部门也照此法复检并收取4元的摊位费，然后就可以放心地出售了。马克思说：“如果有20%的利润，资本就会蠢蠢欲动；如果有50%的利润，资本就会冒险；如果有100%的利润，资本就敢于冒绞首的危险；如果有300%的利润，资本就敢于践踏人间一切的法律”。-资本论该类问题层出不穷，关键问题是违法的成本太小，缺少流程清晰的监督机制，有利润的产生并兼有腐败滋生的温床。食品安全事件的剧本总是很相似：监管不力，乱象丛生；执法阙如，寻租频繁。在这次瘦肉精事件中，派驻屠宰场的检疫人员对宰杀后的猪肉没有进行瘦肉精检测，就直接打上“肉检”、“验讫”的印章，并开具出“动物产品检疫合格证明”。可问题是，检测瘦肉精是农业检疫部门的责任吗？据南京动物卫生监督所一位不愿透露姓名的高级工程师称，“我们的职责范围就是检寄生虫病、传染病”，换言之，瘦肉精于他们而言，并没有监管的依据，因为根据相关文件，在屠宰场，瘦肉精的监管不归农业部门负责，应该由商务部门主要负责，农业部门的驻场检疫人员开具的检疫合格证明与是否含有瘦肉精无关。那么，商务部门是如何应辩的呢？“日常的瘦肉精检测根据中华人民共和国动物防疫法和以后的一些后续的相关文件的要求，目前是农业主管部门，南京市41个定点屠宰场，都是动物检疫部门进行驻场开展工作。”在屠宰场驻场监管的只有农业部门的检疫人员，农业部门提供的相关监督抽检结果发现屠宰场生猪的瘦肉精显示阳性，商务部门才会采取行动，“发现问题再来进行协调，再指导，一般的工作都是这样的。”按照“一般工作”，皮球就这样被踢成无因无果的游戏，各自说得都很有道理，可就是没有人负责。说白了，就是平时是没人查瘦肉精，出事儿了，才临时合作着抽检一下。问题是，事情是怎么被捅破窗户纸的呢？等过了这阵风，常规抽检是不是永远缺位？瘦肉精之所以阴魂不散，并不是此前没有整饬过，也不是相关监管部门技术落后、人力不足，只是大家都不管这一茬儿，只有在曝光成公共事件后，迫于舆论压力，才截住了风口浪尖上的“健美猪”。遗憾的是，这几天，我们听到的只是地方部门免职的处分、涉事企业召回的承诺，个个旨在重建市场信心，却偏偏在监管环节并无反思性矫正。 撤了这拨人、埋了这批猪，瘦肉精就会灰飞烟灭了吗？这个逻辑，只须看看三聚氰胺奶粉的历史，就不难知其结果。瘦肉精事件里的漏洞太多，而最大的漏洞是抽检跟着问题跑，民众以为有人管、且管得很严的地方，其实恰恰是作奸犯科者最安全的地方，因此，民众难免为瘦肉精时不时杀个回马枪而揪心。张居正说的好:天下之事,不难于立法,而难于法之必行;不能于听言,而难于言之必效,各项制度,规定,监管机制,部门职责难道到现在还有不完善,有漏洞?!可是谁愿意去执行,谁又去监督?爆出了此等事件,未看到哪个部门,官员感到内疚,惭愧,更不用说出来承担责任,一味的找各种理由推卸责任,一些人只会以高调追究,处罚,结果也没看到什么,这次是瘦肉精,那下次,不,现在还有多少个瘦肉精在无节制,无监管,无阻挡的生产,流通,消费着呢。从体制和制度角度来看问题，我个人认为“瘦肉精”也好，“地沟油”也好，“三聚氰胺”也好，林林总总的食品安全传奇故事折射出以下一些侧面和系统性漏洞：二 、食品安全制度的已存在的问题全国人大先后制定了食品卫生法 、产品质量法 等近20部与食品安全相关的法律 , 国务院及其相关部委制定了农药管理条例 、兽药管理条例 、生猪屠宰管理条例 、无公害农产品管理办法 、农业转基因生物安全评价管理 办法 、新资源食品卫生管理办法 、转基因食品卫生管理 办法 、食品广告管理办法 等近 190 部相关行政法规和部 颁规章 。上述法律 、行政法规 、部门规章构建了我国食品安全 的基本法律框架及其基本法律制度 ,为全面提高我国的食品 安全保障水平发挥了重要作用。但是 ,随着社会的发展与科 学技术的进步 ,我国现行的食品安全法律制度 ,许多方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要 。(一)内容陈旧 ,缺乏完整性 。我国现行有关食品安全的 法律法规虽然很多 ,但是 ,这些法律法规由于出台时间早 ,标准要求低 ,覆盖面窄 ,过于陈旧。有的条款多年不修订 ,如有 些地区“注水肉 ”的检测依据还是依照上世纪六十年代制定 的标准 ,动物防疫法 和生猪屠宰管理条例 对诸如“瘦肉 精 ”等有毒有害化学物质只字未提 ; 对于“食品安全 ”等最重要 、最基本的概念至今尚未有明确的法律定义 。并且具体条款相对分散 ,调整范围较窄 ,内容上有交叉也有盲区 。如食 品卫生法 规范的是食品的生产 (不包括种植业和养殖业 ) 、 采集 、收购 、加工 、贮存 、运输 、陈列 、供应 、销售等活动 。产 品质量法 规范的是食品 (不包括初级农产品 ) 的生产 、销售活动 。农业法 则对种植业 、畜牧业和渔业等产业以及与其 直接相关的产前 、产中 、产后服务进行了规范。从总体上看 , 目前我国的食品安全法律尚未涵盖从农田到餐桌的全过程 。 种植 、养殖 、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂 、饲料及饲料添加剂的生产 、经营或者使用等环节的安全问题尚没有专门的法律予以调整。出现了较大的法律监管盲 区 ,一些法律规定比较原则和宽泛 ,缺乏清晰准确的定义和限制 ,给执法带来难度 ,从而造成了政府部门对诸多问题的监管 滞后和监管不力 。(二)监管多头执法 ,职能部门责权界定不清 。1998 年机构改革之后 ,我国已形成了由国家食品药品监督管理局 、农业 部 、商务部 、卫生部、国家工商行政管理局 、国家质量技术监督 检疫总局、国家环保总局 、公安部等多个部委共同按职能对食品安全分段监管的体制 。2004年 9 月 ,国务院再次对有关部 委的职责分工加以调整和明确 。在目前的食品安全管理中 , 法律规定的以上 10多个部门都在各自职权范围内依法行政 ,各管一摊。但因卫生部 、农业部 、环保总局 、粮食总局 、质检总局 、工商总局等国务院相关部门食品安全执法职能相互交叉 , 权限界定不清 ,且各部门各自界定食品安全等级 ,而没有统一的界定标准 ,自然食品 、无公害食品 、无公害农产品和绿色食 品 (A 级 , AA 级 )名目繁多 ,使界定自身失去了权威性和可信 度 。多部门共同监管食品质量和食品卫生 ,造成多头执法 ,重复执法 ,权力交叉重叠 ,职能部门责权界定不清 ,协调机制运转效能不高 ,争权夺利 、推诿扯皮 、相互制肘的现象时有发生 。直接导致了食品安全监管的缺位、错位与重复管理的现象出 现 ,这是造成食品安全事件频繁发生的重要原因 。（三 )法律责任轻 ,对违法者缺乏打击力度 。从打击目前 猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求来看 ,食品卫生法 、产品质量法 等对食品违法犯罪行为的处罚还缺乏应有的 力度 ,没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能 力 ,法律的威慑力还没有充分发挥出来 。食品卫生法 对“生产经营不符合卫生标准的食品 , 造成食物中毒事故或者 其他食源性疾患的 ”,只是“责令停止生产经营 、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品 ,没收违法所得 ,处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款 ”。对“造成严重食物中毒事 故或者其他严重食源性疾患 ,对人体健康造成严重危害的 ”, 只是笼统地规定“依法追究刑事责任 ”。刑法 规定“在生产 、销售的食品中掺入有毒 、有害的非食品原料的 ,或者销售 明知掺有有毒 、有害的非食品原料的食品的 , 处五年以下有期徒刑或者拘役 ,并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金 ;造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患 , 对人体健康造成严重危害的 ,处五年以上十年以下有期徒刑 , 并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金 ”。但实际上 , 食品违法犯罪行为被查处后向司法机关的移送率较低 ,判刑的更少 。此外 ,现行法律对食品安全监管机关以及食品安全服务机构的法律责任没有明确规定 。综合监督部门所履行的综合监督 、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处 的职责目前尚没有法律予以规范与保障 。三、完善食品安全立法的思考(一 )构建以食品安全法为核心的食品安全法律体系。我国还没有食品安全的基本法、核心法 食品安全法 。这是我国食品安全法律体系的重大缺失 ,也是我国食品安全监管 中存在突出问题还无法彻底解决的深层次原因之一。尽快制 定食品安全法 , 改变目前以“卫生 ”为目标的治理手段 ,全面 提升以“食品安全 ”为目标的管理理念。确立“食品安全 ”的法律概念 ,并以此涵盖 “食品卫生 ”、“食品质量 ”等概念。食品安全是“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健 康受到损害的一种担保 ”,包括食品卫生、食品质量、食品营养 等相关方面的内容和食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、 销售、消费等环节。既包括生产安全 ,也包括经营安全 ;既包括 结果安全 ,也包括过程安全 ; 既包括现实安全 ,也包括未来安 全。以食品安全法 替代食品卫生法 等 ,可以涵盖食品生产经营的多环节和多要素 ,可以克服目前部门立法或者环节立 法的缺陷 ,构建环节紧密、要素齐全的食品安全保障体系。将具体的生产经营过程监督上升为社会综合治理 ,将具体的食品 污染和有害因素监控转为科学的风险评估控制。食品安全 法 ,对食品安全的方针、原则、政策、纲领及监管体制、执法主体等宏观性的问题从法律上予以规定 ,这些规定将渗透到所有的食品安全监管法规之中。各种部门法、单行法对基本法的某一方面进行更加明确全面的规定。这些方面应该包括 : 标准 化、产地环境认证、质量体系认证、产品认证、标签管理、投入品 (农药、兽药、饲料、肥料、激素、添加剂等 )使用 ,质量监督检查、 食品安全信用、食品安全评价和质量召回等方面的法律法规。 与此同时 ,以食品安全法 为基础 ,按照从农田到餐桌的全过 程 ,仔细梳理现行有关食品安全的法律法规、条例、标准、规范 等 ,将散存于各法律法规中有关食品监管的内容整合 ,尽可能 避免部门立法的倾向 ,尽可能减少和避免立法和执法上的相互 重复和冲突 ,解决法律体系的混乱 ,保持法律的同一性。通过 食品安全法的制定以及对目前现行食品安全监管法律法规的 清理、修订与完善 ,逐步形成具有中国特色又与国际接轨的食 品安全法律体系。(二 )建立统一的食品安全监管体制 。要克服政出多门 、各自为战的食品监管局面 ,必须整合执法力量 ,解决多头执法 现象 。单一化的全国食品安全机构可以促进法规的协调 ,保护措施的统一实施 ,还能够更有效地利用资源 ,对保护消费者 、应对国内外的挑战做出快速反应 。近来很多国家也在往这个方向发展 。我们可以借鉴发达国家比较成功的做法 ,考 虑在中央层面建立国家食品安全委员会 ,专门负责组织 、协调各主管部门对食品安全的监管工作 。涉及食品安全的主要监管部门和相关单位应是委员会成员 ,该委员会超越各职能部 门具体监管工作 ,具有高度权威性 ,能科学 、高效地管理和协调全国食品安全工作 。国家食品安全委员会采用委员会制 , 直属国务院总理领导 ,其常设工作机构可设在国务院或国家 食品药品监管局 。该委员会应当具有完整的食品安全管理职 能 。具体地说 ,就是统一领导和管理全国食品安全工作 ;制定 全国食品放心工程和食品安全专项整治行动方案 ,并组织实 施 ;建立并管理国家食品安全信息中心 ,收集与分析食品安全 信息 ,制定涉及食品安全重大政策 ;组织制定全国食品安全长 期发展规划和年度发展计划 ; 制定全国食品安全诚信