（法学理论专业论文）农民工子女受教育权立法保障初探.pdf

【内容摘要】 受教育权作为公民的一项基本权利，是近代资产阶级革命的产物和人类历 史进步的体现，已受到世界各国的普遍承认和国际公约的保护受教育权包括 受教育机会权、受教育条件权和获得公正评价权三项内容 公民受教育权的实现，与国家的积极作为义务密不可分国家不仅要在宪 法上确认公民的受教育权，而且要切实保障公民受教育权的实现和受教育权的 平等 农民工现象是我国城市化过程的必然产物搞好农民工工作是一项系统工 程，需要从多方面着手，其中农民工子女的受教育权问题至为重要。一则作为 一项基本人权，受教育的实现对于个人发展的重要性；二则当前农民工子女数 量之巨大，但长期以来政府和社会对该问题并没有予以重视，其教育现状之严 竣；三则从国家的可持续发展和和谐社会的构建的需要来说，农民工子女的受 教育权的实现也是其客观需要和应有之意 为此，本文从立法角度提出了以下措施：一是修改宪法的相关规定在宪 法中列入迁徙自有的条款迁徙自由与公民的受教育权紧密相连，是农民工子 女受教育权得以实现的前提和基础；在宪法中规定一般平等原则的同时，增加 禁止歧视的原则；修改宪法第4 6 条为。中华人民共和国公民有受教育的权利” 二是修改、废止涉及有关农民工子女受教育权的歧视性法律、法规包括修改 户口登记条例和义务教育法。三是制定一部统一的流动儿童、少年教 育法) ，给予农民工子女受教育权以全面的保障。 关键词。受教育权农民工子女政府责任立法保护 a b s t r a c t t h er i g h tt oe d u c a t i o n , a sab a s i cr i g h to fc i t i z e n , i st h eo u t p u to fb o u r g c o i s r e v o l u t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to f h u m a nb e i n g s a n di th a sb e e na c k n o w l e d g e da n d s a f e g u a r d e dg e n e r a l l y 1 1 坞r i g h tt oe d u c a t i o nc o n t a i n st h er i g h tt ot h eo p p o r t u n i t i e so f e d u c a t i o n , t h er i g h tt oc o n d i t i o n so f e d u c a t i o na n dt h er i g h tt og e t j u s tc o m m e n t s 1 1 l er e a i z a t i o no ft h er i g h tt oe d u c a t i o ni sc l o s e l ya t t a c h e dt ot h er e s p o n s i b i l i t y o fa c t i v ea c t i o n t h eg o v e r n m e n ts h o u l dn o to n l yc o n f i r mt h er i g h tt oe d u c a t i o n , b u t a l s on h a k es u r et h er i g h ta n dt h ee q u a l i t y c i t y - p e a s a n tw o r k e ri st h eo u t p u to f t h eu r b a n i z a t i o n a n di t sac o m p l e xp r o j e c t t od ow i t ht h i sp r o j e c t n 砖r i g h tt oe d u c a t i o no f t h ec h i l d r e no f c i t y - p e a s a n ti sak e y i s s u e f i r s t , a sab a s i ch u m a nr i g h t , i ti sv e r yi m p o r t a n tt ot h ei n d i v i d u a ld e v e l o p m e n t s e c o n d l y , t h en u m b e ro ft h ec h i l d r e no fc i t y - p e a s a n t r o f k e ri s s ob i ga n dt h e g o v e r n m e n ta n ds o c i e t yp a yl i t t l ea t t e n t i o nt oi ta n dt h ec u r r c l rs i t u a t i o ni st e r r i b l e t h i r d l y , f r o mt h e 船g e lo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n dt h ec o n s t r u c t i o no ft h e h a r m o m o ms o d e t y , t h er e a l i z a t i o no f t h er i g h tt oe d u c a t i o ni sa l s oi nn o ( x l t h i sp a p e rg i v e st h ef o l l o w i n gm c a s l u 瞄- f i r s t , t or e v i s et h ec l a u s 鹤l e l a t 诅i n c l u d i n ga d dt h er i g h tt om i g r a t i o n i ti s c l o s e l ya t t a c h e dt ot h ef i g h tt oe d u c a t i o aa n di ti sa l s ot h eb a s i so ft h ek i g h tt o e d u c a t i o n a n dt oa d dt h ep r i n c i p l eo fp r o h i b i t i o no fp r e j u d i c ew i t ht h ep r i n c i p l eo f g e n e r a le q u a l i t y t or e v i s e dt h ec l a u s e4 6i n t o “c i t i z e n so fp r ch a v et h er i g h tt o e d u c a t i o n ” , s e c o n d l y , t or e v i s et h el a w s 越l dr e 础t i o m 粥蚓，i n c l u d i n g 础i n gt h e r e g i s t e rr e g u l a t i o n so f h u 切ua n dt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n 厶聊 t h i r d l y , t om a k eau n i f i e de d u c a t i o nl a wo f m o b i l ec h i l d r e na n dt og i v et h e c h i l d r e no f c i t y - p e a s a n tag e r a lp r o t e c t i o n k e yw o r d s ： t h e r i g h t t oe d u c a t i o n t h ec h i l d r e no f c i t y p e a s a n t w o r k e rt h e r e s p o n s i b i l i t yo f t h eg o v e r n m e m p r o t e c t i o nb yl e g i s l a t i o n 4 写在前面 对于我们这些从农村走出来的学生来说，基本每家都会有亲人或者朋友在远 方陌生的城市里漂泊：他们带着对美好生活的憧憬，亦或肩负讨亲人的责任， 正在尘土飞扬的工地挥汗如雨，在富人们豪华典雅的别墅里低眉忙碌 中国的农民一出生就被打上社会底层的烙印，从此置于低人一等，归予乡野 的宿命 他们老实巴交懵嘈无知，在一句。大力发展工业”的i ：i 号下豪情万丈，毅 然牺牲着自己和自己的事业，用瘦弱的身躯去推动工业的车轮，以至至今贫穷； 在一句。农民没有文化素质低下的理由下，他们一直缄默以至至今比城里 入少的多的权利，于是他们一直人徽言轻 曾几何时，我们在父辈反复的教导中明白了入也是分等级的道理；曾几何时 我们为自己脱离农村成为一个。城里人。而暗自庆幸欢欣鼓舞；曾几何时我们 也对那些。没有自知之明”而乱闯大商场和公交地铁火车的浑身脏兮兮缩手缩 脚的农民投去鄙夷的目光l 终于有一天。他们。赶到好时候了在春天的故事里。背着行囊，背井高 乡，来到陌生的远方，也来享受一下城市的神秘和惬意 农村在变化着强壮年都出去挣。大钱”了，留下的都是属于公交车上让座 的对象：老，弱，病、残、孕，显的格外冷清 城市在变化着一幢幢高楼正在拔地面起。高大的立交桥层层交叠让人目眩 可曾想过每一幢建筑下面都可能埋葬着一个哭泣的农民工的生命? 其实，世上本没有城市，脱离农业农村的人多了，便有了城市 所以，每个“城里人”都曾经是农村人或者他本人，或者他的父辈，或者 他父辈的父辈j 忘记了，忘记了! 我们忘记了自己的根! 我们忘记了自己吃的粮身上穿的农l 我们忘记了生自己养自己的父母其实也是农民! 人生而不等。无往不在枷锁之中 他们吃的粗，住的陋，没有娱乐没有关爱 他们满怀热情，却总是得到鄯夷冰冷的目光 他们很苦很累，多少次被梦中思念远方亲人的泪水惊醒 他们满怀真诚，却发现自己得到的是的粗暴蛮横的对待 他们拼命干活毫不懈怠，却发现自己的劳动得不到应有的报酬 于是，他们迷惑了，他们迷惑着 中国的农民工问题从来就不是小问题每个农民工后面就是一个农民家庭 1 5 亿农民工的后面站立着的是8 亿中国农民再小的问题乘以8 亿就是天大的问 题! 农民工真穷! 农民工真苦! 农民工真危险! 善待农民工就是善待这个城市，善待这个国家。善待我们每个人自己! 。安得广厦千万问，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山! 呜呼! 何时眼 前突兀见此屋! ( 唐杜甫茅屋为秋风所破歌) 今天，我们党高瞻远隔，提出了构建社会主义和谐社会的伟大目标这一 伟大目标的提出，及时而让入感动平等公正从来就是我们社会主义为之奋 斗的伟大目标。也是我们所追求的和谐社会的应有之意和基本特征和谐社会 的构建不能没有农民工兄弟的加入 是为之，我愿意躲进这方寸陋寝，做一件自认为很有意义的事情虽才拙 思乏，但若能为我们的农民工兄弟带来多一分的关注而少一分的歧视，多一份 的温暖而少一份的冷漠，在和谐社会爱的海洋里掀起一丝涟漪的话，我的价值 便实现了 春天的故事还在继续着，我们期待着农民工兄弟的春天也能早日到来 最后，我愿以毛泽东卜算子咏梅( 1 9 6 2 年1 2 月) 作结束： 风雨送春归，飞雪迎春到 已是悬崖百丈冰，犹有花枝俏 俏也不争春，只把春来报 待到山花烂漫时，她在丛中笑 2 王震 二0 0 六年六月于自得苑 农民工子女受教育权立法保障初探 导论 ( 一) 受教育权的价值 教育，是对人的潜在智慧和能力的开掘，是对人的基本理想和人格的陶冶 教育不仅是文化传递的重要途径和促进社会发展的有力手段，而且是社会角色 分配的基础对国家来说，全体公民的受教育程度直接关系到民族和国家的进 步与发展特别是知识经济时代的二十一世纪，经济发展日趋知识化、技能化 和信息化，教育更是支撑知识经济的最重要的基石，大力发展教育事业，提高 公民的教育水平，是不断提高一国综合国力的基本措施百年大计，教育为本 发展教育事业，切实保护公民的受教育权，已经受到各国政府的普遍重视对 个人来说，受教育权是国家和社会应当保障的一项基本权利。享有受教育的权 利。是人的全面自由发展的重要前提它直接关系到公民个人健康成长和自我 的完善发展，关系到公民的生存条件和参与政治、经济、文化和社会生活各方 面的能力和水平。知识改变命运”正是从这个意义上说的简而言之，充分享 有受教育权是一个人发展个性、增强参与社会发展的能力的重要途径“掌握了 专业技能和巨大学习能力的人在生命周期中能获得前所未有的经济成功但在 未来的一段时期，那些没有获得过良好教育的人将会发现他们面临几近绝望的 状况。因此，在现代法治国家中，受教育权是一项宪法规定的基本权利，反 映了法治社会存在的基础与发展趋向 ( 二) 农民工子女受教育权保护的提出 我国是一个农民人口占大多数的国家，农民进城不仅是我国现代化、城市 。在对农民工子女称谓上。现行的法规和政簟差异较大有的称。农民工子女- 有的用。流动儿童少年 有的则用- 进城务工就业农民子女其中使用最为普遍的是。农民工子女- 但是这一称谓带有强烈 的社会身份特征随着我置户籍制度的改革基于城乡二元体制的。农业户口和。城镇户口最终要为 垒田统一的户口所取代带有身份特征和歧视色影的。农民工称辟也变得不合适因此。农民工子女 的称谓也必然会被基于其状态特征的。流动少年儿童。所取代但为了论述的方便，把来城市务工的农 民的子女同其他身份的城市流动人i e i 子女区别开来。奉文继续采用。农民工子女这一称谓农民工子女 教育，按照受教育对象分布。可分为两部分一是随父母进城的子女即流动子女的教育二是留在农村 的子女即留守子女的教育奉文仅以漉动子女教青为研究对蕞i 按照教育阶段可分为义务教育阶段和 群义务教育阶段本文仅以义务教育阶殷为研究对象 o 参见杨成铭，受教育权的促进和保护中国法制出版社2 0 0 4 年版曹盲 化和市场化的必然产物，也是我国社会经济发展的客观要求农村及整个国家 的发展最终取决于是否能成功实现农村剩余劳动力向非农产业的转移并大幅度 提高我国城市化的水平伴随着农民工为了经济目的而进城打工成为“经济移 民”，出现了大量农民工子女基于教育的目的而进城上学的“教育移民”。二 代移民”长期以来，我国城市适龄儿童的义务教育费用基本由各级政府负责， 而农村的义务教育则由乡镇级人民政府以教育统筹的形式向农民征收。农民工 子女离开了农村后，由于交纳的教育统筹费用没有根据农民工的就业流向在地 区间划转，而农民工就业所在地的城市财政体制在义务教育支出中又往往没有 包含农民工子女的教育经费，这就意味着在我国目前的义务教育体制中出现了 一个真空地带，其受害者就是这些在城市中的农民工子女在这种城乡二元体 制下，广大农民工子女被排斥在城市教育之外，无法得到与城市生同等的受教 育权利农民工子女的受教育权闯题日趋凸现出来。 ( 三) 研究农民工子女受教育权的意义 随着我国城市化进城的加快和国家对农民工合法权益保护和服务的加强， 在可预期的将来，农民工人口流动中家庭迁移的比重越来越大，大批义务教育 适龄儿童、少年跟随父母来到城市农民工流动就业形式已由过去的个体流动 为主逐渐演变成现今的家庭式流动和个体流动并存据国家统计局农调队调查 数据，2 0 0 4 年农民工举家外迁的有2 4 7 0 万人，比2 0 0 3 年增长1 6 ，约占农 村外出人口的2 0 9 如何妥善地解决好“二代移民”教育问题，不仅关系 到农村城镇化，现代化建设进程，从长远来看，还关系到社会的稳定和健康发 展，以及后续劳动力素质的高低由于从小就生活在遭受歧视的环境里，“二 代移民”很容易产生不正常的社会心理。南京师范大学发展与教育心理学博士 生导师傅宏教授指出，农民工子女已感觉到了城市孩子与自己的差别，和这种 差别在城市壁垒面前的难以逾越，内心世界对社会差别感受到的强烈不平等， 将加深他们的被歧视感、对立感和自卑感，如果不对他们进行真正有效的教育， 不帮他们树立正确的人生观和价值观，形成健康的心理，他们很可能会产生对 整个社会的对抗情绪，导致他们不自信、不敢与人交往，容易出现问题行为 同时，这些接受了城市生活环境熏陶的孩子，很少有愿意回到农村老家的。因 此，如果他们不能得到及时公正的教育和对待，无法在走上社会之前获得谋生 母工人日报l 系列调查l 当前农民工流动就业数量结构特点2 0 0 6 年2 月1 4 日 2 的基本能力，那么数年后他们必将在社会竞争中被淘汰，从而成为社会稳定的 巨大隐患。曲 解决农民工问题，不仅要解决工资、住房等眼前问题，更要解决好农民工 子女的受教育问题。农民工子女通过教育，提高农民工子女的思想道德素质和 科学文化素质，使其获得自身发展的机会和条件教育不公平是最具有潜在杀 伤力的不公平如果让农民工子女在起跑线上就显失公平，必然导致农民工子 女一生都可能处于不利境地我们的目标，是让农民工的后代不再是简单重复 其父辈的“农民工第二代”，而是有文化、高素质的城市新一代，城市新公民。 当前，党中央提出了构建社会主义和谐社会的伟大目标实现教育公正，确保 农民工子女受教育权的实现，是实现社会和谐的必要条件和要求和谐社会的 构建离不开广大农民工的参与抓好进城务工农民子女的义务教育工作，是各 级政府和教育部门义不容辞的责任，这是构建和谐社会的应有之义 一、受教育权基本理论 ( 一) 受教育权的概念 受教育权，是指公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机 会，从而通过接受教育以获得平等的生存和发展机会的基本权利关于受教育 权的概念，学术界存在一定的差别。有人认为，受教育权是指。公民作为权利 主体，依照法律规定，为接受教育而要求国家依法作出一定行为或履行一定义 务的权利。有的学者认为受教育权是指。人民在受教育方面，得请求国家 给予适当之教育环境与机会，以享受获得智识、发展人格之权利”o 这些概念 表明，受教育权具有以下特征：l ，受教育权主体的普遍性和享受权利的平等性， 即享有教育权的主体为该国公民全体，且该国公民在享受受教育权方面不得遭 受歧视；2 、国家负有积极作为义务国家负有采取一切必要措施，向公民提供 受教育的条件和机会，确保公民受教育权的实现3 、国家义务先行性，即国家 履行其积极的作为义务，是公民行使受教育权的前提4 、基本权利性受教育 权是公民的一项基本权利，是公民获得平等生存和发展机会的基础。是一项不 。来自人民罔l 关注农民工子女，心理健康捌不容缓 2 0 0 5 年1 1 月1 1 日 。本文主要参考了龚向和t 受教育权论，中的观点中蕾人民公安大学出敝杜2 4 年版，第捞页 。参晃秦惠民tt 走入教育法制的深处一一论教育权的演变，中国人民公安大学出版社1 9 粥年版第1 9 页 耿云。中华民田宪法论 台湾华欣文化事业中心1 9 粥年版。第1 3 7 页 可或缺的、不可转让的、不可取代的权利 ( 二) 受教育权的性质 受教育权作为一项基本人权形成于近代资产阶级革命，它与近代社会经济、 政治、文化和教育发展息息相关，是人类历史进步的产物。受教育权的发展大 致经历了三个阶段。在1 6 1 9 世纪，受教育基本是作为接受义务教育的儿童父 母或监护人、雇主一项的义务如德意志魏玛公国1 6 1 9 年颁布的学校法令 规定用强制力量确保6 - - 1 2 岁的儿童少年接受教育日本1 8 8 9 年明治宪法 把受教育、纳税和服兵役并列为公民的三大义务进入二十世纪之后，随着工 业革命引起的教育对于人的生存和发展以及对于国家财富的价值，受教育逐渐 成为一种法定的权利和义务以1 9 1 9 年魏玛宪法的颁布为标志，受教育的 权利义务进入一体化时期。这一时期，受教育的义务主体除接受义务教育的儿 童父母或监护人外，更多的是指国家和政府受教育权，是人的生存和全面自 由发展的重要前提第二次世界大战后，国际社会从践踏人权的人类大灾难中 吸取教训，把人的尊严和权利作为国家和国际法律追求的终极目标，使权利的 观念日益深入人心，人类逐步进入了一个权利的时代，受教育权逐渐发展成为 一种普遍的法定权利如1 9 4 6 年日本宪法 规定，受教育是公民的一项权利， 国家负有为保障国民受教育权而配备教育条件的义务儿童权利宣言 原则 七宣示：“儿童有受教育的权利，所受的教育至少在初级阶段应是免费的和义务 性的”关于特殊需要教育的原则、方针和实践的萨拉曼卡宣言第2 条宣布： “我们坚信并声明：每个儿童都有受教育的基本权利，必须获得并保持可接受的 学习水平的机会有特殊教育需要的儿童必须有机会进入普通学校，而这些 学校应以一种能满足其特殊需要的几童中心教育思想接纳他们从上述规定来 看，国际人权法文件将受教育权一致表述为受教育者应该享有的一项权利，且 均未规定附随义务因此，从国际人权法的视角来看，受教育权是一项权利， 而不是一项义务，也不是权利和义务的复合体联合国宪章第2 6 条也规 定，人人享有受教育的权利。经济、社会、文化权利国际公约第1 3 条规定， 。本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利”特别是到了二十一世纪，在 知识经济时代，公民的思想道德和参与社会生活的知识和技能，与人的受教育 程度密切相关 我国宪法第4 6 条第一款规定。“中华人民共和国公民有受教育的权利和义 务。”这种把受教育确定为兼有权利和义务性质的观点，在学术界存在争议，越 来越多的学者认为，我国宪法应确立受教育是公民的一项基本权利。因为，我 国宪法把受教育既作为公民的权利又作为公民的一项义务是不妥当的，“混淆了 权利主体与义务主体的关系”o 此外，在二战以后。随着教育理念的转变，接 受教育已经成为各国政府保障的基本人权一系列有关教育的国际性文件也都 明确把受教育作为公民的一项权利和政府不可推卸的积极义务。把受教育作为 公民的一项基本权利，与国家、社会、学校和家长创立、实施和保障教育的义 务相对应，使教育关系中的权利义务关系明确、权责明确，有利于公民受教育 权的保障和国家义务教育的实施此外，处于义务教育阶段适龄儿童、少年， 一般都在1 6 周岁以下，没有完全的承担法律义务和责任的能力，法律不应该使 他们承担这种没有实际意义的义务 ( 三) 受教育权的内容 受教育权包括三方面的内容： 1 受教育机会权 受教育机会权是指个人依法获得接受一定形式、一定阶段的受教育机会的 权利，是公民接受任何等级教育的起点、资格或身份没有这个起点、资格或 身份，就没有受教育的可能性受教育机会权首先体现在入学升学机会平等权 在义务教育阶段，主要是指适龄儿童、少年进入小学，以及小学毕业后可升入 初级中学学习的权利受教育机会权其次体现为受教育选择权，即对接受教育 的种类、学校、教师等自由选择的权利为了使受教育者获得最充分的自我发 展的可能性，以达到最佳的教育效果，根据自身条件选择最适合自己能力发展 的教育的基本目的。由于受教育者年龄和智力的限制，未成年人的受教育选择 权通常由其监护人代为行使受教育机会权最终体现为学生身份权在义务教 育阶段，学生身份权无论何种理由都不得被剥夺 2 受教育条件权 受教育条件权是指受教育者有权请求国家提供教育条件并保证其平等利用 这些条件；在其利用这些条件有困难时，有权请求政府给予帮助的权利受教 参见张庆福主编t 宪政论且 第一卷法律出版扯1 9 年版第3 l 页北京大学温辉博士指出。我 田受教育的宪法规定方式，不仅产生理论上的目盛，两且页在实践中给教育立法带来困赡参加温辉受 教育权入宪研究法学家2 1 年第2 期l 龚向和。受教育权论 中田人民公安大学出版社2 0 0 4 年版第1 3 页 育条件权有三种表现形式：受教育条件建设请求权、受教育条件利用权和获得 教育资助权受教育在很大程度上依赖于国家，没有国家相应教育条件的配备， 受教育权是不可能实现的在于义务教育阶段，国家不能因为教育设施的不足 拒绝儿童、少年入学，而应该及时创设教育设施对于在校学生来说，享有无 偿利用学校教育设施的权利。当公民因为经济原因无法交付教育费用时，国家 有义务给予经济资助对于义务教育阶段家庭经济困难的少年、儿童，应当适 当减免杂费 3 获得公正评价权 公正评价权，是指受教育者在德、智、体各方面获得按照国家统一标准一 视同仁客观评价的权利获得公正评价权内容广泛，既包括心理状况的评价， 也包括身体状况的评价；既包括智力发展状况的评价，也包括品德和身体发展 状况的评价 ( 四) 受教育权中的国家义务 1 国家保障公民受教育权的实现 受教育权是公民的一项基本权利，一般都得到了国家法律的承认和保护， 也得到国际公认并得到国际立法保障。是人类基本权利之一国家所有的财政 收入都基本上来自于公民的税费和其它劳动，国家自己并不直接产生财政上的 税费收入。国家对教育的所有投入，实际上都是公民缴纳的税费，对教育的任 何投入实际上还是公民自己在投入因此，国家有义务把公民的钱投入到教育当 中实现国家对教育的支持，为公民受教育权的实现提供保障在现代国家的 各国立法例来看，受教育权大多属于宪法权利的一种但是，公民受教育权与 其它权利不同，公民受教育权行使的同时也对国家提出了积极作为的要求，即 要求国家采取主动的、有效的积极措施，保障公民受教育权的充分实现因此， 公民受教育权，实际上包括二个层次：首先是国家必须提供和保障公民接受教 育的基本、必要的条件，这是国家对公民应尽的义务具体包括：尊重受教育 权、保护受教育权和实施受教育权其次才是公民在国家对受教育权利前提的 保障下，在尊重宪法和法律的前提下。根据自己选择的方法接受教育只有国 家在采取切实的措旌从而实际上为公民接受教育铺平了道路的前提下，才能有 公民接受教育权利的可能从国家必须提供和保障公民接受教育的基本和必要 条件这一方面来说，国家提供和保障公民接受教育的基本、必要条件是国家应 6 尽的一种义务，是国家必须尽责的国家治理责任。 1 9 4 8 年公布的世界人权宣言 第一次明确地将接受教育的权利纳入，并 以国家公约的形式要求国家必须承担起教育的基本义务，承担起保护和促成公 民受教育权实现的国家责任，国家应尽最大努力、创造一切可能的条件，保障 公民受教育权的实现。作为一项国际公认的基本权利，受教育权在世界人权 宣言第2 6 条是这样规定的；“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在 初级和基本阶段应如此初级教育应属义务性质”；“人人有资格享受本宣言所 载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其它见解、 国籍或社会出身，财产、出生或其它身分等任何区别”经济、社会和文化权 利国际公约 规定：缔约国有义务尽其最大能力来改善现存教育条件，要求国 家采取积极的行动来执行国家对受教育权的义务，逐步达到公约规定的公民受 教育权的实现 国家保障公民受教育权的实现，首先要保障足额的教育经费的投入在我 国，一方面规定实行义务教育，但另一方面，各种名目的教育收费如“学杂费” 。校服费”“建校赞助费”等等我国在1 9 9 3 年颁布实施的中国教育改革 和发展纲要 提出了到上世纪末国家财政性教育支出占国内生产总值的4 的目 标，这个4 并不是一个高的标准，只不过是世界上发展中国家当时的平均水平 1 9 8 6 年我国的这一比重就已达到了3 4 3 然而遗憾的是，一方面提出了令人 振奋的“科教兴国”的发展战略，一方面对教育的财政投入的比重多年来却一直徘 徊在世界最低水平线上就在提出4 的目标之后，这一比重不升反降，1 9 9 5 年降到了最低点的2 a is ，此后虽然缓慢回升，1 9 9 9 年达到2 7 9 ，2 0 0 2 年达 到3 3 2 ，2 0 0 3 年却微降为3 2 8 l 对2 0 0 4 年全国国内生产总值调整后该年 的这一比重又回到了1 9 9 9 年的水平；2 7 9 2 0 0 3 年9 月，联合国人权委员会 教育权报告员托马舍夫斯基在考察中国教育状况后批评，中国政府在公共教育 经费方面的支出排全世界最后几名，人均教育经费之少，连乌干达都不如 2 国家保障公民受教育权平等 平等是人权的属性它是指公民同等地依法享有权利和履行义务1 7 8 9 年 法国人权宣言 规定，。在权利方面，人生来是而且始终是自由平等的”联 合国世界人权宣言 消除一切形式种族歧视国际公约 等法律文件都明确承 认，全体人类的平等权利是世界自由、正义和和平的基础o 由于对教育投入支 。刘畅l 教育发展研究2 0 0 4 年第二期 韩赫it 公民基本人权法律制度研究 北京大学出版杜。2 0 0 6 年版第嚣页 7 持实际上是公民自己对教育的贡献，因此，公民在实现自己教育权时，不能因 为国家或其它外来差异而在基本权利的实现上有不平等的待遇。体现在公民受 教育权上，国家应尽最大可能，调配一切可能力量，保障和实现公民平等接受 教育权利的实现。 国家保障公民平等接受教育的权利应从二个方面入手，首先是要保障公民 接受教育权利上的平等，其次是保障教育资源的平等投入 第一、国家行为应保障公民接受教育的权利上的平等 公民接受教育权利的公平是社会公平的重要组成部分，人们对接受教育权 利公平的追求是人们对社会公平追求的组成部分更由于公民接受权利公平对 于公民一生的重要影响和巨大作用，使教育权利的公平在社会公平体系中的地 位得到了提升。成为影响社会公平体系的关键因素之一同时，公民对接受教 育权利的公平的追求以及国家对公民接受教育权利公平的支持和保障，也使实 现公民接受教育权利公平的实现成为实现社会公平的重要途径 我国教育法规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等 的权利”，这实际就是对公民接受教育的机会平等的立法阐述由于事实上存在 的个体才能、禀赋的差异、社会政治经济地位的不平等、地域经济发展的不平 等、历史文化教育发展水平的不平等等，对教育公平的关注集中在给所有公民 公平的发展和竞争的机会，在入学，升学、就业方面对所有公民一律平等，改 变处于不利地位的社会阶层的教育状况机会均等意味着任何自然的、经济的、 社会的或文化的、历史的各方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到 补偿对于国家来说，公民接受教育机会的平等不仅是公民在接受教育权利法 律上的平等，国家的责任更在于采取一切可能采用的治理手段，使每个公民都 能实际得到平等的接受教育权利的实质平等权利。公民接受教育的机会平等指 的是公民接受教育的权利不受来自外部人为的非法干预，公民接受教育的权利 不受社会地位、经济条件、男女性别、宗教信仰、种族地域等的限制，都有在 同行等条件下接受教育有机会；而国家以最公正、公平、公开的方式在公民接 受教育的过程中充当维持平等平衡点的调节力量，并最大程度地保障公民不在大 范围内因经济和管理地域的差异而造成事实上的不平等 根据公民在教育权利上的平等含义及国家在教育中的地位和作用，由国家 投入资源主办的教育必须平等地对待国家符合条件的每一个学生，接受教育的 机会对于所有公民一律平等，而不能在公民接受教育的权利上设置国家治理措 施中的障碍，或掺加进非公民本身对教育权利实施本身具有的缺陷之外的措施 如性别、家庭出身、经济背景任何因国家治理对公民接受教育造成阻碍的行 为都是国家治理的失误，至少体现在国家对教育治理的过程中出现重大失职， 未尽国家教育责任 对国家来说，国家对公民接受教育权利的保障应首先建立在公民接受教育 权利平等的保障基础上，国家的教育治理行为和措施只有在保障了公民接受教 育权利平等的基础上才有可能保障公民接受教育权利的其它方面的实现。世界 人权宣言明确规定“人人都有受教育的权利，至少在初级和基本阶段应如此”； 我国宪法规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务；公民不分民族、 种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会教 育法规定：受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利但是实际 上，对于一个国家特别是象中国这么大且经济条件并不发达的大国，要保障每 一个人都得到绝对平等受教育的权利是有困难的，这就要求国家在有限条件下 如何公平去调配教育资源和如何让公民平等享受教育资源，但至少要从法律上、 国家治理实际行动中去保障公民享有平等的受教育权这不仅是国家对公民的 责任和义务，同时，国家应平等地保障公民接受教育权是国际公约确定的国际 责任，是国际法上的一项普遍的国家义务 第二、国家行为应保障教育资源的平等投入 国家的教育资源，是保障国家教育事业发展和公民依法合理享有、行使教 育权利的基本保证对于实现公民教育权利来说，教育资源的平等投入是保障 公民接受教育权利实现的物质保障和硬性条件支持国家对教育资源的投入介 于其对公民接受教育权利的极端重要性实质上是对公民接受教育权利的平等 的外在和可观性保障，最能体现国家在公民教育权利中的立场和支持程度教 育资源首先是国家公共和公有资源，是所有公民辛勤劳动积累的成果。因此， 对于国家内的每一个公民来说具有同等权利享受国家资源的机会体现在教育 资源上，国家的责任也必须在于将国家的教育资源合法、合理分配给公民利用， 在国家经济发展、国家财富增加的同时，适时适当地加大对教育的资源投入， 以保证教育资源投入与教育发展、公民对教育需求的配套性 教育资源是个综合概念，其内涵是可以分解的对于国家来说，从责任和 义务的角度讲，作为国家对公民应尽的教育责任和义务，至少应从各方面保障 公民接受教育的客观条件，使公民都应在国家提供的外部条件不会对公民个人 9 行使平等的接受教育的权利造成不必要的阻碍。教育资源投入是实现公民接受 教育权利的起点和基本保障，国家通过教育资源投入，建设学校、及图书馆、 科技馆等教育设施，通过师资力量的投入，综合建设国家的教育力量 教育权利上的不公平，占有教育资源严重不平等造成的公民在个人技能和 劳动力资源方面的不平等，是社会资源合理配置的最大障碍。要让公民在社会 资源配置中实现公平正义，最根本的是要实现教育公平特别在义务教育阶段， 应贯彻平等对待原则，以保证入学机会平等和受教育过程的机会平等；国家或 社会应为义务教育阶段的同一类型的学校提供大致相同的投入，提供公共的统 一的基础课程，使每个受教育者达到基本的教育目标，实现义务教育阶段教育 结果的平等 然而，到目前为止，农民工子女基本的受教育权益并未得到正常的保护 由于在享受教育机会上被边缘化，农民工子女受教育问题的存在进一步强化了 城乡之间的不平等，并严重损害基础教育的公平性 二、农民工子女受教育权基本状况 2 0 0 0 年第五次人口普查的结果显示中国流动人口总数超过l 亿( 1 0 2 , 2 9 7 ，8 9 0 人) ，据国家人口计生委最新测算，2 0 0 3 年这一数字已更新为约1 4 亿。人口流 动具有非常明显的方向性：由农村向城市，经济欠发达地区向发达地区，中西 部向东部沿海流动与之相伴而来的是1 4 1 0 万( 1 4 ，0 9 6 ，8 4 2 人。2 0 0 0 年人 口普查) 0 - - 1 4 岁的流动儿童，占全国流动人口的1 3 7 8 其中绝大部分是随 其父母进入城市的农民工子女 长期以来。农民工都以在城市单身工作为主，不存在其子女的受教育问题。 但随着农民工子女大量进入城市，特别是一旦要把解决农民工的子女教育问题 作为城市政府必须要解决的日常工作，则可能导致大量农民工家庭的整体进入 那么城市政府就必须面对由此带来的对于城镇公共设施供给的巨大压力要解 决的就不仅仅是教育问题，还要涉及到他们的住房问题、社会保障问题以及就 业问题在实际中，各地在计算经济发展和人民群众生活水平时，往往上是以 本地常住人口作为基数而把农民工的贡献排除在外，教育水平自然也没有把农 民工子女计算在内如果增加了农民工的子女教育，既要增加财政投入的支出， 还要拉低已经被人为高估的教育水准，影响到部门的政绩和形象目前，我国 l o 城市适龄儿童的义务教育费用基本由各级政府负责，而农村的义务教育则由乡 镇级人民政府以教育统筹的形式向农民征收等于由农民自己掏钱解决国家要 求的义务教育问题尽管这种城乡分割的义务教育体制在对农民的问题上存在 着不公平现象，而且也需要在推进城镇化过程中和实行农村税费改革后逐步加 以解决但现实中，农民工子女离开了农村后，由于交纳的教育统筹费用没有 根据民工的就业流向在地区间划转，而农民工就业所在地的城市财政体制在义 务教育支出中并没有包含农民工子女的教育经费，等于在我国目前的义务教育 体制中出现了一个真空地带，实际上的受害者就是这些在城市打工就业的农民 的下一代，导致农民工子女受教育权问题从出现 ( 一) 我国农民工子女义务教育发展过程 我国农民工子女义务教育发展，大体分为以下阶段；o 第一阶段( 1 9 9 2 - 1 9 9 6 年前) 农民工子女教育的完全。自力救助”阶段 在这一阶段，迸城农民工子女教育问题尚未引起政府重视，主要是通过农 民工自发筹集资金兴办简易学校解决子女就学问题农民工子女教育呈双重边 缘化特点：城市公立中小学校拒绝接收农民工子女入学，或者采取收取高额费 用的方式( 根据学校层次，每人比户籍人口子女多交赞助费2 0 0 0 - 5 0 0 0 元，借 读费每学期6 0 0 元左右) ，将农民工子女排斥在城市义务教育体系之外导致农 民工子女的义务教育出现了缺口，为农民工子弟学校的产生提供了生存的空间 但是，由于这类学校基本上以农民工自发筹集基金兴办为主，主要依赖学生的 学费来维持学校的运转为了维持学校的开支，必须想尽办法以最节约的方式 来办学，因此提供的教育服务水平往往是不符合国家标准的农民工子弟学校 较之公办学校普遍存在设施简陋、师资不齐，环境差、安全隐患多，提供的教 育服务很难达到国家规定的要求和标准，所以得不到政府的承认和支持，属于 。非法办学”，经常遭受强制取缔这一阶段，农民工子弟学校在艰难中发展 以北京为例，1 9 9 3 年，全市只有i 所农民工子弟学校；到1 9 9 6 年开办的有1 3 所农民工子弟学校在最初创办时往往仅设有学前班和小学l 3 年级，其后果 就是农民工子女失学现象严重 第二阶段( 1 9 9 6 _ - 2 0 0 2 年) 在这一阶段，农民工子女义务教育问题开始受 到国家关注，但仍然处于边缘地位 o 参考田务院发展研究中心报告2 0 0 3 年总第2 3 号 最早对农民工子女义务教育问题予以考虑的是国家教委于1 9 9 6 年4 月发布 的城镇流动人口适龄儿童、少年就学办法( 试行) 。该办法规定，城镇流动 人口中适龄儿童、少年，由其父母或者其监护人持暂住证，向流入地住所附近 中小学提出申请，经学校同意后即可入学但由于该办法只在北京、天津、上 海、浙江、河北、深圳等省市几个省、直辖市试行，不具有普遍的意义。1 9 9 8 年3 月2 日，国家教委、公安部发布了流动儿童少年就学暂行办法。该文件 规定，解决流动儿童少年就学问题，流入地于流出地政府共同负责，以公办学 校为主，。流入地人民政府应为流动几童少年创造条件，提供接受义务教育的机 会流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责 流动儿童少年就学应保证完成其常住户籍所在地人民政府规定的义务教育年 限，有条件的地方，可执行流入地人民政府的有关规定”。流动儿童少年就学， 以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、全日制公办中小学 附属教学班( 组) 以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”2 0 0 1 年5 月，国务院颁发了关于基础教育改革与发展的决定，提出“要重视解决 流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中 小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”这一 阶段农民工子女教育具有以下特点；一、政府开始重视农民工子女教育问题 通过颁布相关规章对有关农民工子女的教育问题作出一系列的规定，如对民工 子弟学校的设立作出了规定，。经流入地县级以上人民政府教育行政部门审批， 企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人，可依法举办专门招收流 动儿童少年的学校或简易学校办学经费由办学者负责筹措，流入地人民政府 和教育行政部门应予以积极扶持简易学校的设立条件可酌情放宽，允许其租 赁坚固、适用的房屋为校舍” 对农民工子女教育权的平等保护，。凡招收流动儿童少年就学的学校和全日 制公办中小学附属教学班( 组) ，均不得以营利为目的，不得违反国家有关规定 乱收费、高收费对家庭经济困难的学生应酌情减免费用”。流入地教育行政 部门和学校应维护就学流动儿童少年的正当权益，在奖励、评优、申请加入少 先队、共青团、参加校内外活动等方面不得歧视”o 农民工子女教育初步傲到 了有法可依但是，由于贯彻不力，城市公办学校在吸纳农民工子女时，并没 有降低歧视性收费，因而农民工子女主要在农民工子弟学校完成学业这一阶 。国家教委、公安部，漉动儿童少年就学暂行办法 第9 条，1 3 条，“条1 9 9 8 年3 月 段农民工子弟学校接机获得很大发展，同时由于大多数学校没有取得合法地位 以及农民工输入地政府对农民工子弟学校缺乏必要的支持，这些农民工子弟学 校经常遭受随意关闭的命运以北京为例，1 9 9 7 1 9 9 8 年有2 l 所农民工子弟学 校设立；1 9 9 9 年有1 6 所设立 第三阶段( 2 0 0 3 年以来) 国家确定了义务教育权利平等原则，加快农民工 子女教育融入城市社会的改革。 2 0 0 3 年9 月，国务院办公厅转发了教育部等部门关于进一步做好迸城务 工就业农民子女义务教育工作的意见的通知该通知体现了我国政府在农 民工子女教育上思路的变化：( 1 ) 开始意识到发展农民工子弟学校的意义，加 强了对农民工子弟学校的扶持和管理要求农民工流入地的教育行政部门在办 学场地、办学经费、师资培训、教育教学等方面予以支持和指导并将这类学 校纳入民办教育管理，除师资、安全、卫生等方面外，放宽了其其他方面的设 立条件对符合相关标准的，要予以登记，给